Advies van het Comité van de Regio's — Een EU-strategie voor aanpassing aan de klimaatverandering

5.12.2013

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 356/37

—

onderkent dat de gevolgen van de klimaatverandering zouden op wereldschaal wel eens even belangrijk kunnen zijn als de lokale gevolgen voor bepaalde Europese steden en regio's; aanpassingsstrategieën zouden daarom verder moeten reiken dan de EU;

—

ziet groene infrastructuur als een typisch voorbeeld van low-regrets-oplossingen die weinig kosten met zich meebrengen en als zodanig steden veerkrachtiger kunnen maken;

—

is uitermate bezorgd over de gevolgen van de klimaatverandering voor de landbouwproductie, de bosbouw en de visbestanden;

—

vindt dat de Commissie in de EU-strategie meer aandacht zou moeten besteden aan aanpassingsmaatregelen op lokaal niveau, waar de gevolgen van de klimaatverandering zich het scherpst doen gevoelen en waar het eerst gereageerd wordt;

—

acht financiering een belangrijke voorwaarde voor de uitvoering van aanpassingsmaatregelen op lokaal niveau;

—

wijst op het belang van lokale en regionale netwerken voor de bevordering van aanpassingsmaatregelen. Financiële ondersteuning hiervan met EU-middelen is daarom aan te bevelen. Het CvdR kan zich echter niet vinden in het voorstel van de Commissie voor een nieuwe organisatie of voor een vrijwillige uitvoering van aanpassingsmaatregelen. Dat zou namelijk dubbel werk creëren, verwarring veroorzaken en tot de verspilling van waardevolle middelen kunnen leiden. Het Burgemeestersconvenant zou beter gefinancierd moeten worden en moeten worden veranderd in een netwerk dat zich bezighoudt met beide aspecten van de klimaatverandering: afremming en aanpassing;

—

vindt dat de aandacht, gezien de vereiste haast, bij de voorgestelde herziening van de strategie in 2017 niet alleen zou moeten uitgaan naar de vooruitgang die is geboekt met de nationale aanpassingsstrategieën en naar de vraag of in de toekomst wetgeving nodig is; 2017 zou ook het streefjaar moeten zijn voor de uitvoering van een aantal belangrijke maatregelen op alle bestuursniveaus. De EU-strategie zou gepaard moeten gaan met advies en ondersteuning om subnationale overheden en de lidstaten bij de uitvoering van deze maatregelen te helpen.

Rapporteur

Neil SWANNICK (UK/PSE), lid van de gemeenteraad van Manchester

Referentiedocument

Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's — Een EU-strategie voor aanpassing aan de klimaatverandering

COM(2013) 216 final

1.

onderkent dat de in 2015 te sluiten VN-overeenkomst niet alleen betrekking zal hebben op afremming, maar ook op aanpassing. Voor een billijke overeenkomst is het van cruciaal belang dat met name in de armste en meest kwetsbare landen werk wordt gemaakt van klimaatbestendigheid.

2.

Beperking van de klimaatverandering is de beste manier om veel van de grootste aanpassingsproblemen te voorkomen, en naarmate de maatregelen voor het beperken van de klimaatverandering robuuster en ambitieuzer zijn, hoeft er minder te worden geïnvesteerd in de aanpassingsmaatregelen.

3.

Met een kooldioxidegehalte van 400 ppm in de atmosfeer heeft de wereld een gevaarlijke drempel overschreden.

4.

De EU-onderhandelaars zouden de andere partijen warm moeten maken en internationale steun moeten kweken voor een in 2015 te sluiten overeenkomst, waarvan de transformatie van het wereldwijde energiestelsel ondubbelzinnig deel uitmaakt.

5.

Voor veel ontwikkelingslanden zijn langzame klimaatveranderingsprocessen zoals de stijging van de zeespiegel en stijgende temperaturen een groot gevaar. Hierdoor nemen de gevaren van extreem weer alleen maar toe en wordt de kans op een wereldwijde duurzame ontwikkeling aanmerkelijk geringer.

6.

Klimaatverandering heeft een rechtstreeks effect op waterreserves, en het beheer hiervan heeft een impact op ecosystemen, op plantaardige en dierlijke producten, sociaaleconomische activiteiten en de volksgezondheid.

7.

Wat het werkprogramma van Nairobi betreft zou het CvdR door de Raad en de Commissie niet alleen graag betrokken worden bij de werkzaamheden rond de beperking van de klimaatverandering, maar ook bij de technische werkzaamheden die gericht zijn op biodiversiteit en op aanpassingsmaatregelen met het ecosysteem als uitgangspunt.

8.

Het is een goede zaak dat in de EU-strategie voor aanpassing aan de klimaatverandering van klimaatbestendigheid wordt gesproken en dat deze strategie als overkoepelend doel heeft om maatregelen in de richting van een „klimaatbestendig Europa” te ondersteunen. Er is wat voor te zeggen om aanpassing aan de klimaatverandering als een aspect van klimaatbestendigheid te beschouwen. Steden kunnen herstellen van een (klimatologische of ander soort) klap als hun veerkracht groot is, maar zeer verzwakt raken als hun veerkracht gering is.

9.

Het is van essentieel belang om voor onderling contact te zorgen tussen degenen die zich bezighouden met respectievelijk aanpassing aan de klimaatverandering, rampenbeheer en rampenplannen.

10.

Tegen de achtergrond van klimaatbestendigheid is aanpassing:

11.

Zelfs waar wordt gewerkt aan krachtige aanpassingsmaatregelen en de doelstelling van een opwarming van niet meer dan gemiddeld 2 °C wordt gerespecteerd, kan de klimaatverandering een negatieve impact hebben.Het belangrijkste is om zulke gebeurtenissen te kunnen opvangen. De Engelse term „climate-resilience“ verdient daarom de voorkeur boven „climate-proofing“.

12.

De gevolgen van de klimaatverandering zouden op wereldschaal, door hun impact op de wereldwijde logistiek en toeleveringsketens, voedselzekerheid en migratie (van mensen, flora en fauna, en ziekten), wel eens even belangrijk kunnen zijn als de lokale gevolgen voor bepaalde Europese steden en regio's. Aanpassingsstrategieën zouden daarom verder moeten reiken dan de EU. Zoals er wereldwijde steun is voor ontwikkeling, samenwerking, levensmiddelen en energie, zouden ook aanpassingsmaatregelen ondersteund moeten worden, aangezien aanpassing aan de klimaatverandering risico's en voordelen voor de EU met zich kan meebrengen.

13.

Naar de impact van de klimaatverandering op het cultureel erfgoed is al veel onderzoek gedaan. Bij het opstellen van aanpassingsstrategieën zou ook moeten worden nagegaan hoe kwetsbaar dit erfgoed, waaronder gebouwen, kunst en archieven, is voor extreem weer en aantasting van het milieu.

14.

Groene infrastructuur is een typisch voorbeeld van low-regrets-oplossingen die weinig kosten met zich meebrengen en als zodanig, door hun dempende effect op de oppervlaktetemperatuur en de hoeveelheid wegvloeiend regenwater, steden veerkrachtiger kunnen maken. Het is van essentieel belang dat aanpassingsstrategieën gebaseerd worden op natuurlijke en stedelijke systemen, zoals ecologische verbindingszones (om migratie van wilde dieren mogelijk te maken) die bestuurlijke grenzen overschrijden. Het verdient daarom aanbeveling om ecosystemen of groene infrastructuur als kritieke infrastructuur te behandelen.

15.

Gezonde ecosystemen en grote biodiversiteit zullen ertoe bijdragen dat op lokaal en regionaal niveau beter weerstand zal worden geboden aan de klimaatverandering, al worden deze systemen zelf ook door de klimaatverandering bedreigd. Dit dient duidelijker te worden erkend in de EU-strategie voor aanpassing aan de klimaatverandering, in de nationale aanpassingstrategieën en de EU-programma's.

16.

De Commissie legt in de strategie terecht een verband tussen aanpassingen aan de gevolgen van extreem weer en klimaatveranderingen en het veiligstellen van Europa's welvaart, maar waarschuwt dat maatregelen om de aanpassing te bevorderen en zo groei en concurrentievermogen veilig te stellen, niet ten koste mogen gaan van de sociale zekerheid en de volksgezondheid.

17.

Weers- en klimaatinvloeden gaan gepaard met hoge rechtstreekse kosten, bijvoorbeeld door schade aan gebouwen en infrastructuur. Daarom is er steun nodig voor maatregelen waarbij bestaande infrastructuur wordt aangepast en nieuwe infrastructuur, zoals spoorwegen en woonwijken, klimaatbestendig wordt aangelegd.

18.

Verzekeraars kunnen tot de conclusie komen dat de grond, de gebouwen en de infrastructuur van een stad of regio niet goed genoeg bestand zijn tegen eventuele gevolgen van de klimaatverandering. In dat geval, is het mogelijk dat zij deze slechts in beperkte mate willen verzekeren en hogere premies aanrekenen. Gebieden met zulke problemen zouden gehinderd kunnen worden in hun streven naar groei, en sommige stedelijke gebieden lopen het risico „onverzekerbaar“ te worden. Het is daarom een goede zaak dat de Commissie hier met het Groenboek betreffende de verzekering tegen natuurlijke en door de mens veroorzaakte rampen aandacht aan besteedt.

19.

Het is belangrijk dat de kosten van klimaateffecten worden berekend, zodat de kosten van preventieve aanpassingsmaatregelen ertegen afgezet kunnen worden. Dat zou een beter beeld geven van de economische voordelen van aanpassingsmaatregelen en van de kosten die worden vermeden. In het Stern-rapport zijn de economische aspecten van de klimaatverandering al geanalyseerd. Hiernaar zou meer onderzoek gedaan moeten worden, zodat steun kan worden verleend aan de ontwikkeling van commerciële mogelijkheden voor de inbedding van aanpassingsmaatregelen in alle beleidsterreinen en strategieën.

20.

Bij de beoordeling van de kosten en baten van kapitaal zou een „levenscyclusaanpak“ gevolgd moeten worden om zeker te stellen dat de langetermijninvesteringen die samenhangen met klimaatbestendigheid worden terugverdiend. In verslagen en risicoregisters zou ook plaats moeten worden ingeruimd voor de economische, ecologische en sociale implicaties van maatregelen en kapitaalinvesteringen waarbij het veranderende klimaat wordt veronachtzaamd.

21.

In aanpassingsstrategieën zou de nadruk onder meer moeten liggen op het gevaar dat infrastructurele netwerken ontwricht raken door extreme weers- of klimaatinvloeden. Zo kan het uitvallen van een elektrische subcentrale of ICT-platform een sneeuwbaleffect hebben op een hele reeks sectoren en diensten.

22.

De dwarsverbanden tussen sociaaleconomische systemen, klimaatverandering en infrastructuur kunnen de reisvoorkeur en het energieverbruik van consumenten beïnvloeden, met grote gevolgen voor de vraag naar en de levering van infrastructuurdiensten.

23.

Het CvdR is uitermate bezorgd over de gevolgen van de klimaatverandering voor de landbouwproductie, de bosbouw en de visbestanden. Het dringt er bij de Europese beleidsmakers op aan om de klimaatbestendigheid van deze primaire en onmisbare natuurlijke hulpbronnen en van deze ecosystemen te versterken, zodat de desbetreffende productie kan blijven voortbestaan.

24.

De ontwikkeling van de concentratie van broeikasgassen in de atmosfeer, met de bijbehorende temperatuurstijging en -effecten, is ongewis. De EU-strategie is gericht op aanpassing aan een wereld die 2 °C warmer is. Volgens de jongste wetenschappelijke inzichten en het vierde beoordelingsrapport van het IPPC⁽¹⁾ zal het huidige gehalte van deze gassen in de atmosfeer echter leiden tot een opwarming van meer dan 2 °C. Met het oog op het voorzorgsbeginsel zouden er daarom aanpassingsmaatregelen moeten komen die passen bij een hogere temperatuurstijging.

25.

Het is een goede zaak dat in de EU-strategie gewag wordt gemaakt van kwetsbaarheid; dat is van belang om inzicht te krijgen in en voor aanpassing te zorgen aan klimaatverandering. Het primaire doel van aanpassing is om „receptoren“ (onder meer mensen, infrastructuur en economische sectoren) minder kwetsbaar te maken voor extreme weers- en klimaatinvloeden.

26.

Het CvdR pleit voor een om kwetsbaarheid draaiende aanpak omdat:

27.

De Commissie zou duidelijker moeten aangeven wat zij precies verstaat onder termen als risico, kwetsbaarheid, blootstelling en veerkracht; het zou goed zijn definities te geven van een aantal basisbegrippen.

28.

De EU-strategie is vooral bedoeld om in het hele EU-beleid aanpassingsmaatregelen te integreren en de lidstaten tot de ontwikkeling van nationale aanpassingsstrategieën aan te zetten. Er gaat echter minder aandacht uit naar de steun die lidstaten moeten krijgen bij de lokale en regionale inbedding van aanpassingsmaatregelen.

29.

De rol van multilevel governance in de aanpassing aan de klimaatverandering moet beter uit de verf komen. Dat zou ertoe bijdragen dat:

30.

Nationale strategieën kunnen een goed beeld geven van effecten en risico's, maar gaan vaak voorbij aan relevante lokale en regionale inzichten en kwesties.

31.

Nationale aanpassingsstrategieën zouden overheden kansen moeten bieden om aanpassingsmaatregelen lokaal en regionaal te ondersteunen, en samen met lokale en regionale overheden zouden de lidstaten de ontwikkeling en uitvoering van de strategieën op lokaal en regionaal niveau moeten volgen. De EU zou moeten aangeven hoe deze taken uitgevoerd dienen te worden.

32.

De lidstaten zouden ertoe moeten worden aangezet om netwerken op te zetten van belanghebbenden uit diverse sectoren die samen over ruimtelijke niveaus heen reikende aanpassingsstrategieën uitwerken.

33.

Regionale aanpassingsstrategieën zijn het meest geschikt om informatie over de context en relevante hulpbronnen te verschaffen en de uitvoering van lokale maatregelen met adviezen te ondersteunen. Regio's en gemeenten kunnen ook de aandacht vestigen op veel voorkomende gevolgen van de klimaatverandering, die vaak kenmerkend zijn voor gebieden zoals eilanden, bergstreken, agglomeraties en kuststreken.

34.

De lidstaten hebben verschillende bestuursstructuren als het aankomt op de lokale uitvoering van strategieën; ze beschikken niet allemaal over relevante regionale planningstructuren. In alle lidstaten is echter een bepaald soort subnationaal bestuurskader nodig om nationale investeringen, wetgeving en aanpassingsmaatregelen geschikt te maken voor het lokale niveau.

35.

De Commissie zou in de EU-strategie meer aandacht moeten besteden aan aanpassingsmaatregelen op lokaal niveau, waar de gevolgen van de klimaatverandering zich het scherpst doen gevoelen en waar het eerst gereageerd wordt. Toetssteen voor het succes van Europa's aanpassing aan de klimaatverandering zal de mate zijn waarin op lokaal niveau aanpassingsmaatregelen worden ontwikkeld en uitgevoerd om de risico's van extreem weer en klimaatverandering te beperken.

36.

In steden zijn aanpassingsmaatregelen van cruciaal belang. De meeste EU-burgers wonen in steden. Steden hebben zwaarder te lijden onder de klimaatverandering (bijvoorbeeld door het hitte-eilandeffect), er bevinden zich kwetsbare „receptoren“ en ze zijn belangrijke economische en culturele centra.

37.

Aanpassing moet een vast onderdeel worden van het hele beleid, en dan met name van de ruimtelijke ordening, aangezien dat beleidsterrein van essentieel belang is om te zorgen voor langetermijnveranderingen van het landschap en de gebouwde omgeving.

38.

Het voornemen om ten minste 20 % van het meerjarig financieel kader 2014-2020 te bestemmen voor meer klimaatgerelateerde maatregelen en om aanpassing in te bedden in financierings,- beleids- en onderzoeksprogramma's van de EU — waaronder de structuurfondsen, Horizon 2020, Life+ en het programma voor plattelandsontwikkeling — verdient bijval.

39.

Overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel hebben de lidstaten uiteindelijk de verantwoordelijkheid om de inbedding van aanpassingsmaatregelen in lokale en regionale beleidsvorming en -uitvoering te stimuleren.

40.

Het niveau van aanpassing zal per lidstaat, regio en stad verschillen, omdat de mate waarin zich de klimaatverandering tot gevaarlijke situaties leidt, de kwetsbaarheid voor zulke gevaren en het aanpassingsvermogen niet overal dezelfde zijn. Een en ander is ook van invloed op hun vermogen om zich in te stellen en te reageren op extreem weer en klimaatverandering.

41.

Als steun voor het uitstippelen van stedelijke strategieën zouden er „aanpassingstypes“ moeten worden ontwikkeld. Het in kaart brengen van overeenkomsten tussen steden, zoals sociaaleconomische kenmerken en zowel de huidige als de voorspelde gevaren van de klimaatverandering, kan bijdragen aan het opzetten van netwerken van bepaalde soorten steden waar min of meer dezelfde aanpassingsmaatregelen nodig zijn. Deze groepen steden zouden een stimulans zijn voor effectievere strategische aanpassingsplannen en beleidsvorming, voor de toewijzing van middelen, voor goede begeleiding en voor het opzetten van onderwijsnetwerken. Er zijn al een aantal vrijwilligersorganisaties, die steun moeten krijgen.

42.

Aangezien wat aanpassing betreft de behoeften en capaciteiten sterk uiteenlopen — de verschillende gebieden hebben elk hun eigen bestuursregelingen, middelen en biofysische kenmerken, die van invloed zijn op de ontwikkeling en uitvoering van de aanpassingsmaatregelen — is de term „beste praktijk“ misleidend. Omdat niet alle praktijken in elke situatie kunnen worden toegepast, is het beter te spreken van „goede praktijken“.

43.

Het versterken van het aanpassingsvermogen is een belangrijke basis voor het ontwikkelen en uitvoeren van aanpassingsmaatregelen. Het is daarom cruciaal dat nationale en subnationale hubs worden ontwikkeld voor de opbouw van aanpassingscapaciteit, voor opleidingen en voor de uitwisseling van informatie en ervaringen tussen steden en regio's.

44.

Milieueducatie en -communicatie, waarbij een sleutelrol is weggelegd voor lokale en regionale overheden, zijn van groot belang. Daarom zou de communicatie, met name over de klimaatverandering, moeten worden afgestemd op lokale bevolkingsgroepen en omstandigheden. Het is belangrijk dat voor dergelijke voorlichtings- en onderwijscampagnes financiële steun wordt uitgetrokken.

45.

Financiering is een belangrijke voorwaarde voor de uitvoering van aanpassingsmaatregelen op lokaal niveau. Wel zou de Commissie duidelijkheid moeten verschaffen over de vraag waar de grote sommen die voor de aanpassing nodig zijn vandaan moeten komen, aangezien er twijfels bestaan over de inkomsten uit de ETS-veiling. In de komende programmeringsperiode dient bij het gebruik van de structuurfondsen, zoals het EFRO, ook plaats te worden ingeruimd voor aanpassingsmaatregelen, en dat zonder aan de budgetten te komen die nodig zijn voor het beperken van de klimaatverandering.

46.

Lokale en regionale netwerken zijn belangrijk voor de bevordering van aanpassingsmaatregelen. Financiële ondersteuning hiervan met EU-middelen is daarom aan te bevelen. Het CvdR kan zich echter niet vinden in het voorstel van de Commissie voor een nieuwe organisatie of voor een vrijwillige uitvoering van aanpassingsmaatregelen. Dat zou namelijk dubbel werk creëren, verwarring veroorzaken en tot de verspilling van waardevolle middelen kunnen leiden. Het Burgemeestersconvenant zou beter gefinancierd moeten worden en moeten worden veranderd in een netwerk dat zich bezighoudt met beide aspecten van de klimaatverandering: afremming en aanpassing.

47.

De aanpassingsmaatregelen in de strategie zouden eerder proactief dan reactief moeten zijn: bij de ontwikkeling en uitvoering van aanpassingsmaatregelen dient de aandacht zowel uit te gaan naar strategieën om langetermijnrisico's te beperken en de paraatheid te vergroten als naar het vermogen om nu al op extreme weers- en klimatologische omstandigheden te reageren.

48.

Zowel maatregelen om de klimaatverandering tegen te gaan als aanpassingsmaatregelen zijn cruciale schakels in een geïntegreerde klimaatstrategie. We kunnen niet anders dan ons aanpassen aan de huidige en toekomstige weersextremen en klimaatveranderingen, die onafwendbaar zijn, maar daarnaast moet ook worden getracht de gevolgen binnen de perken te houden. Volgens de overeenkomst van Cancún, die tot stand kwam in het kader van het VN-Raamverdrag voor Klimaatverandering, moeten de betrokken partijen evenveel aandacht schenken aan aanpassing als aan afremming. De manier waarop middelen op subnationaal niveau worden toegekend zal echter uiteenlopen.

49.

Samenlevingen en economieën tot een grotere klimaatbestendigheid aanzetten is een cruciaal onderdeel van maatregelen om het concurrentievermogen van Europa in de komende decennia te vergroten en de levenskwaliteit er te verbeteren. Tegelijkertijd dienen er zo snel mogelijk meer maatregelen te worden getroffen om de uitstoot van de voor de klimaatverandering verantwoordelijke schadelijke gassen terug te dringen.

50.

Hoewel afremming van en aanpassing aan de klimaatverandering in principe nauw op elkaar betrokken zijn, is er momenteel nauwelijks sprake van gecombineerde afremmings- en aanpassingsactiviteiten. In dit verband moeten er in beleid, praktijk en onderzoek dringend synergieën in kaart worden gebracht en aangemoedigd. Het is zaak dat de Europese Unie op al haar beleidsterreinen aan de verwezenlijking van deze twee doelstellingen bijdraagt.

51.

Elkaar aanvullende afremmings- en aanpassingsmaatregelen kunnen de nodige voordelen opleveren. Als deze maatregelen elkaar in de weg zitten (bijvoorbeeld mechanische koeling van gebouwen bij hoge temperaturen, waardoor de uitstoot van broeikasgassen toeneemt), kan dat daarentegen zeer nadelig zijn.

52.

Gezien de vereiste haast zou de aandacht bij de voorgestelde herziening van de strategie in 2017 niet alleen moeten uitgaan naar de vooruitgang die is geboekt met de nationale aanpassingsstrategieën en naar de vraag of in de toekomst wetgeving nodig is; 2017 zou ook het streefjaar moeten zijn voor de uitvoering van een aantal belangrijke maatregelen op alle bestuursniveaus, waarbij het „scorebord aanpassingsparaatheid“ uit de strategie van pas kan komen. De EU-strategie zou gepaard moeten gaan met advies en ondersteuning om subnationale overheden en de lidstaten bij de uitvoering van deze maatregelen te helpen.

53.

De voorstellen van de Commissie in de EU-strategie voor aanpassing aan de klimaatverandering stroken met het subsidiariteitsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel.