WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE Samenvatting van de effectbeoordeling Begeleidend document bij het voorstel voor een VERORDENING VAN DE RAAD betreffende de Gemeenschappelijke Onderneming biogebaseerde industrieën

WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DECOMMISSIE

Samenvatting van de effectbeoordeling

Begeleidend document bij het

voorstel voor eenVERORDENING VAN DE RAAD

betreffende de GemeenschappelijkeOnderneming biogebaseerde industrieën

1.           Doeleinde en werkwijzen van deeffectbeoordeling

Dit document beoordeelt verschillendebeleidsopties voor het uitvoeren van het onderzoek- en innovatieprogramma(O&I) voor biogebaseerde industrieën in het kader van Horizon 2020, hetkaderprogramma voor O&I voor de periode 2014-2020. Gezien de uitdagingenwaar deze industrieën mee te kampen hebben, werd in de Europese bio-economischestrategie en het nieuwe industriebeleid de oprichting van een publiek-privaatpartnerschap (PPP) inzake biogebaseerde industrieën voorgesteld. Dit voorstelwordt gesteund in een groot aantal andere beleidsmaatregelen.

Voor de voorbereiding van dezeeffectbeoordeling raadpleegde de Commissie breedvoerig de belangengroepen uitde sector, onderzoeksgroepen, lidstaten, regio's en de bevolking. Ze deed ditvia bijeenkomsten, raadplegingen en het doornemen van relevante publicaties.Een publieke raadpleging over het voorgestelde PPP vond plaats van 21 septembertot 14 december 2012. Nagenoeg 87% van de geraadpleegden was het eens met destelling dat een PPP het meest doeltreffende mechanisme is voor detenuitvoerlegging van Horizon 2020 op het gebied van biogebaseerde industrieën.

Deze effectbeoordeling is voorbereid door DGRTD met de hulp van de DG's AGRI, BUDG, COMP, CNECT, EMPL, ENER, ENTR, ENV,ESTAT, HR, JRC, MARKT, MOVE, SANCO, SG en de juridische dienst. Er hebben ookbilaterale gesprekken met DG REGIO plaatsgevonden. Een groep externebeoordelaars stond de Commissie bij in het verzamelen en analyseren vangegevens voor de effectbeoordeling.

2.           Omschrijving van het probleem

2.1.        Biogebaseerde industrieën alseen bron van groene groei voor Europa

De Europese economie is sterk afhankelijk vanbenzine en andere fossiele hulpbronnen voor haar energie en producten. In hetlicht van de uitputting van fossiele hulpbronnen en de impact daarvan op deklimaatsverandering, is het van groot belang deze afhankelijkheid teverminderen. Het is cruciaal dat de EU haar streefcijfers op het gebied vanklimaatverandering voor 2020 behaalt en vooruitgang boekt op de weg naar eenconcurrerende koolstofarme economie in 2050.

Vervoer, huishoudens en industrie zijn de driegrootste verbruikers van fossiele hulpbronnen. Biogebaseerde industrieën kunnenhelpen dit te veranderen door fossiele hulpbronnen deels te vervangen doorhernieuwbare hulpbronnen om biogebaseerde producten en biobrandstoffen teproduceren. Industriële biotechnologie kan ook zorgen voor efficiënter gebruikvan hulpbronnen bij productieprocessen en kan productieprocessenmilieuvriendelijker maken.

Biogebaseerde industrieën vormen de hoeksteenvan de bio-economie wat betreft groei en het scheppen van banen. Hoewelbiogebaseerde industrieën op dit moment slechts 3% van de jaarlijkse omzet van 2biljoen EUR uitmaken en slechts 1% van de 22 miljoen banen die de bio-economievandaag oplevert, zullen ze naar verwachting sneller en meer groeien dan detraditionele bio-economische sectoren. Europa beschikt over de juistetechnologische en industriële basis om dit potentieel te benutten.

Kader 1: Biogebaseerde industrieën, voedselzekerheid en ILUC Biogebaseerde industrieën verwerken duurzaam geproduceerde hernieuwbare biologische middelen (bv. reststoffen uit de land- en bosbouw, bioafval) tot biogebaseerde producten met een toegevoegde waarde (bv. chemische stoffen, farmaceutische producten, cosmetica) of biobrandstoffen. De productie vindt gewoonlijk plaats in bioraffinaderijen en steunt vaak op biogebaseerde processen die gebruikmaken van industriële biotechnologie. Het toegenomen gebruik van hernieuwbare biologische hulpbronnen in de industrie en voor het opwekken van energie heeft geleid tot bezorgdheid over het duurzaam beheer van Europa's beperkte natuurlijke hulpbronnen, indirecte veranderingen in landgebruik en voedselzekerheid. In tegenstelling tot de rest van de wereld waar men "conventionele" grondstoffen (voedselgewassen) blijft bevorderen, schakelt Europa tussen nu en 2020 geleidelijk over op niet-eetbare biomassa als grondstof. Deze grondstoffen worden verwerkt in zogenaamde "geavanceerde" bioraffinaderijen als onderdeel van een op levenscyclusanalyse gebaseerde benadering.

Bioraffinaderijen moeten zich dicht bij debronnen van de biomassa bevinden om duurzaam en financieel levensvatbaar tezijn. Het opzetten van toeleveringsketens voor biomassa en netwerken van lokaleen regionale raffinaderijen zal dus nieuwe banen en inkomstenbronnen creëren inplattelandsgemeenschappen.

Met het oog op de toenemende wereldwijdeconcurrentie zijn meer investeringen in onderzoek, demonstratie en invoeringvan biogebaseerde industrieën nodig om de concurrerende positie van Europa teversterken. De omschakeling van de EU naar geavanceerde bioraffinaderijen geeftandere landen het pioniersvoordeel aangezien zij kritische massa inconventionele bioraffinaderijen kunnen bereiken. De EU zal daarom een grote"haasje-over" sprong voorwaarts moeten nemen ten opzichte van haarconcurrentie.

2.2.        Technologische eninnovatie-uitdagingen voor biogebaseerde industrieën in Europa

Vier belangrijke technologische eninnovatie-uitdagingen beteugelen het potentieel van biogebaseerde industrieënin Europa en zouden idealiter aangepakt moeten worden volgens eenwaardeketenbenadering:

· toegang tot voldoende duurzame grondstoffen: het potentieel van biogebaseerde industrieën voor de beperking van deklimaatverandering is gebaseerd op de veronderstelling dat deproductie-infrastructuur ontwikkeld zal worden in de EU en dat een aanzienlijkdeel van de biomassa lokaal verkregen kan worden. Er zijn nieuwe oplossingennodig om de hoeveelheden beschikbare biomassa duurzaam te vergroten (bv. doorgebruik te maken van reststoffen, afval). Er moeten ook betrouwbare enkostenconcurrerende toeleveringsketens opgezet worden.

· efficiënte verwerkingsprocessen voorgeavanceerde bioraffinaderijen ontwikkelen: de verwerkingvan niet-eetbare biomassa in "geavanceerde" bioraffinaderijen ismoeilijker dan die voor voedselgewassen in "conventionele"bioraffinaderijen vanwege zijn heterogene kwaliteit en samenstelling. Er moetennieuwe efficiënte en kostenconcurrerende processen ontwikkeld worden. Er moetslimmer gebruik worden gemaakt van biomassa, bv. trapsgewijze productie,hergebruik of recyclen van producten.

· demonstratie en invoering van geavanceerdebioraffinaderijen: om te kunnen concurreren metgevestigde (petro-)chemische industrieën, moeten biogebaseerde industrieën huninspanningen in innovatie bundelen en de ontwikkeling van bioraffinaderijenbespoedigen door een snelle opschaling te bevorderen. Daarvoor zijnverschillende technologische doorbraken en sectoroverschrijdende industriëlesynergieën nodig.

· ondersteuning van activiteiten aan de vraagzijdevoor de acceptatie van biogebaseerde producten: O&Ikan de acceptatie van biogebaseerde producten op de consumentenmarkten engroene overheidsaankopen ondersteunen, bv. door normen, etiketten enlevenscyclusbeoordelingen te ontwikkelen. Een aantal activiteiten aan devraagzijde wordt ook ondersteund door recente beleidsinitiatieven metbetrekking tot de bio-economie.

2.3.        Onderliggendeprobleemfactoren en behoefte aan overheidsingrijpen

Verschillende soorten marktfalen veroorzakeneen tekort aan investeringen in O&I voor biogebaseerde industrieën,waaronder:

· hoge risico's en hoge kosten verbonden aandemonstratie en invoering: de focus van de EU op"geavanceerde" bioraffinaderijen maakt het moeilijk voorbelanghebbenden om kritische massa op te bouwen en een pioniersvoordeel teverkrijgen op "conventionele" bioraffinaderijen. De hoge kosten voordemonstratie- en invoeringsactiviteiten maken het moeilijk voor een enkele sectorof een enkel bedrijf om dit risico alleen te dragen;

· kennisspill-over: veelvan de benodigde innovaties voor de ontwikkeling van biogebaseerde industrieënzullen moeilijk te beschermen en exploiteren zijn. Als gevolg daarvan wijst departiculiere sector minder middelen toe aan dit soort O&I-activiteiten;

· ontluikende en versnipperde bedrijfstak: het is moeilijk de nodige O&I-middelen te mobiliseren voor eenontluikende en versnipperde bedrijfstak zoals biogebaseerde industrieën. Veelbedrijfstakken zijn betrokken bij biogebaseerde industrieën, maar er zijn ampergrote spelers met een groot budget dat specifiek is toegewezen aan O&I;

· transactiekosten: desamenwerking in complexe O&I-samenwerkingsmodellen met vele partijen houdtonderzoek met veel raakvlakken en hoge transactiekosten voor alle betrokkenpartijen in. Velen onder hen hebben nog nooit nauw samengewerkt of zijn hetniet gewend om in-house O&I te voeren.

· beleidskader: biogebaseerdeindustrieën zijn onderworpen aan een groot aantal beleidsmaatregelen op EU-,nationaal en regionaal niveau, wat leidt tot een complexe en soms versnipperdebeleidsomgeving. Veel van dit beleid is gunstig voor biogebaseerde industrieën,maar bevat geen duidelijke streefdoelen of stimulansen.

· onzekerheid over de beschikbaarheid vanmiddelen: het gebrek aan betrouwbare gegevens over debeschikbaarheid van en de vraag naar duurzame biomassa in Europa vanuit deindustrie en voor het opwekken van energie verhindert een betrouwbarevoorspelling van de realistische reikwijdte en schaal van biogebaseerdeindustrieën.

2.4.        De noodzaak van EU-optreden

De lidstaten en regio's hebben O&I voorbiogebaseerde industrieën ondersteund met een groot aantal bio-economischeinitiatieven. Er is geprobeerd grensoverschrijdende samenwerkingen tot stand tebrengen, maar de inspanningen waren onvoldoende om de vereiste kritische massate bereiken teneinde meer particuliere investeringen aan te trekken, O&I inde volledige waardeketens te bevorderen, versnippering en verdubbeling te vermijdenof de coördinatie te verbeteren.

Horizon 2020 is het ideale kader voor meeractie op EU-niveau ter ondersteuning van biogebaseerde industrieën. Het kanzorgen voor de grens- en sectoroverschrijdende, interdisciplinaire O&I dienodig is om waardeketens voor de biogebaseerde industrieën op te zetten.

Een duwtje in de rug is op EU-niveau vancruciaal belang teneinde investeringen op lange termijn te verzekeren, derisico's te beperken en de nodige kritische massa te bereiken om de juistepartners aan tafel te krijgen en de technologische en innovatieproblemen op telossen waarmee de biogebaseerde industrieën te kampen hebben, met name op hetgebied van demonstratie en invoering. Meer dan 100 relevante projecten zijngefinancierd aan de hand van gezamenlijk onderzoek in het kader van het zevendekaderprogramma van de EU voor onderzoek en technologische ontwikkeling (KP7),met inbegrip van enkele grote en geïntegreerde bioraffinaderijprojecten met eenwaardeketenbenadering. Deze projecten zouden echter een groter effectgesorteerd hebben als ze deel hadden uitgemaakt van een geïntegreerdelangetermijnstrategie voor biogebaseerde industrieën en als er meer steun wastoegewezen voor demonstratie en invoering.

Een PPP op EU-niveau zou het noodzakelijkestrategische kader en de nodige kritische massa kunnen verschaffen om debeperkingen waarmee biogebaseerde industrieën nu te kampen hebben, teoverwinnen. PPP's zijn met succes aangewend om in het kader van KP7particuliere investeringen aan te trekken.

Het feit dat niet enkel een groep bedrijven,maar ook meerdere regionale initiatieven en clusters zijn ontstaan in het lichtvan een mogelijk nieuw EU-initiatief, toont aan dat veel spelers "in hetveld" de behoefte voor een krachtig ingrijpen van de EU steunen. De relevantieen tijdigheid van een dergelijk initiatief wordt ook bevestigd door de sterkereactie op de openbare raadpleging over een biogebaseerd PPP waarop 638reacties kwamen, en door het feit dat 94,3% het er (stellig) mee eens was datoptreden van de EU noodzakelijk was.

3.           Doelstellingen

Biogebaseerde industrieën kunnen eenaanzienlijke bijdrage leveren tot het behalen van slimme, duurzame eninclusieve groei in Europa tegen 2020 en tot het omschakelen naar eenkoolstofarme economie in 2050. Met name de brede inzet van bioraffinaderijenkan de afhankelijkheid van de Europese economie van fossiele brandstoffenverminderen en bijdragen tot de streefdoelen van de EU inzakeklimaatverandering en energie.

Het grote groeipotentieel van biogebaseerdeindustrieën kan leiden tot significante economische groei en het scheppen vanbanen tegen 2020 en daarna, als Europa erin slaagt haar concurrentievermogen opdit gebied te behouden en verbeteren. Gezien het potentiële effect datbiogebaseerde industrieën zou kunnen opleveren voor Europa op ecologisch,economisch en maatschappelijk vlak, worden de volgende doelstellingen beoogd:

· bijdragen tot een duurzame koolstofarme economiedie efficiënter omspringt met haar hulpmiddelen en de economische groei enwerkgelegenheid vergroot, met name in plattelandsgebieden, door duurzame enconcurrerende biogebaseerde industrieën in Europa te ontwikkelen op basis vangeavanceerde bioraffinaderijen die hun biomassa uit een duurzame bronverkrijgen en met name:

· technologieën demonstreren die nieuwe chemischebouwstenen, nieuwe materialen en nieuwe consumptieproducten uit Europesebiomassa mogelijk maken en die de behoefte aan fossiele input vervangen;

· bedrijfsmodellen ontwikkelen die financiële spelersin de hele waardeketen integreren vanaf de leveranciers van biomassa aanbioraffinaderijen tot de consument van biogebaseerde materialen, chemischestoffen en brandstoffen, onder andere door nieuwe sectoroverschrijdendeinterconnecties op te zetten en sectoroverschrijdende clusters te ondersteunen;en

· vlaggenschipbioraffinaderijen opzetten die detechnologieën en bedrijfsmodellen voor biogebaseerde materialen, chemischestoffen en brandstoffen introduceren en demonstreren dat de kosten enprestaties verbeterd zijn tot met fossiele alternatieven concurrerende niveaus.

4.           Beleidsopties

Deze effectbeoordeling bespreekt driebeleidsopties voor het organiseren van O&I op het gebied van biogebaseerdeindustrieën in het kader van Horizon 2020. De optie "geen EU-actie"is niet opgenomen in de effectbeoordeling, omdat het Horizon 2020-voorstelreeds relevante activiteiten voorziet onder de pijlers "Maatschappelijkeuitdagingen" en "Leiderschap opbouwen in ontsluitende en industriëletechnologieën". De beleidsopties zijn de volgende:

De optie "Business as Usual"(BAU) is uitsluitend gebaseerd op de gewoonlijke Horizon 2020-instrumenten.Dit omvat de voortzetting van het model voor gezamenlijk onderzoek dat vantoepassing is onder KP7 waarbij de verbeteringen van Horizon 2020 (bv. nadrukop demonstratie) worden opgenomen.

De optie "Contractueel PPP" (c-PPP)is gebaseerd op een contractuele overeenkomst tussen de Europese Commissieen industrie zonder tussenkomst van een daartoe aangewezen communautaireinstantie. Op deze manier kunnen particuliere partners een raadgevende rolspelen. De standaard Horizon 2020-regels zijn van toepassing. Het c-PPP laatgeen grootschalige meerjarige geldelijke bijdrage van de EU, noch het opstellenvan een strategische langetermijnagenda toe.

De optie "Institutionele PPP" (i-PPP)omvat de oprichting van een gezamenlijk technologie-initiatief (GTI) zoalsvoorzien in het kader van Horizon 2020 wanneer dit gerechtvaardigd is door dereikwijdte van de beoogde doelstellingen en de schaal van de benodigdemiddelen. Het GTI heeft een specifieke structuur met een eigen bestuur en geeftde sector een grotere reikwijdte om financieel bij te dragen. Het laattoezeggingen uit de begrotingen van de EU en de sector op lange termijn en hetbepalen van een strategische langetermijnagenda voor innovatie en onderzoektoe. Dit is de enige optie die een juridisch bindende toezegging van de sectoromvat. Een nieuw opgericht GTI zou de geleerde lessen uit de in het kader vanhet KP7 opgezette GTI's in acht nemen.

5.           Analyse van het effect van de beleidsopties

5.1.        Beoordelingscriteria envergelijkende effectanalyse

Het effect van de beleidsopties werdvergeleken op basis van een aantal criteria die overeenstemmen met de voorPPP's in het kader van Horizon 2020 vastgelegde criteria. Er wordt van uitgegaandat 1 000 miljoen EUR zal worden toegewezen aan O&I-activiteiten voorbiogebaseerde industrieën in het kader van Horizon 2020.

De resultaten van de vergelijkende effectbeoordeling en de beoordeling per criterium zijn samengevat in onderstaande tabel:Criteria || BAU || c-PPP || i-PPP

Input || Kritische massa van hulpbronnen en hefboomeffect op O&I || = || + || ++

Kritische massa van deelnemers en overwinnen van fragmentatie || = || + || ++

Innovatie-effect || = || + || ++

Efficiëntie van het beheerstructuur || = || = || +

Coherentie met programma's van lidstaten en regionale programma's || = || = || +

Output || Milieu-effect || = || + || ++

Economisch effect || = || + || ++

Maatschappelijk effect || = || + || ++

Aanpak van de technologische en innovatie-uitdagingen || = || + || ++

5.2.        Voorkeursoptie

Zoals is weergegeven in bovenstaande tabel,biedt i-PPP duidelijke voordelen ten opzichte van c-PPP voor alle criteria,terwijl deze laatste optie bepaalde voordelen heeft ten opzichte van BAU.

De sterke positie van i-PPP is gebaseerd op decapaciteit ervan om meer projectmiddelen te mobiliseren vanwege de significantebijdragen van de sector. Deze optie bood een stabiel kader metlangetermijngaranties dat cruciaal is voor het beperken van het risico en hetstimuleren van toezeggingen uit de sector, niet alleen voor wat betreft O&I-middelen,maar ook voor essentiële investeringen in dure demonstratieactiviteiten eninfrastructuur. De voorwaarden die het i-PPP biedt, hebben de sector ertoebewogen de bijdragen van de EU van 1 000 miljoen EUR voorO&I-activiteiten te verdubbelen en daarbovenop een indicatieve 1 800miljoen EUR vrij te maken voor demonstratie en vlaggenschipbioraffinaderijen.

i-PPP stimuleert een veel grotere deelname vande sector dan BAU of c-PPP. De structuur ervan is versnippering tegengegaandoor sectoroverschrijdende samenwerking in de hele EU en langs de helewaardeketen mogelijk te maken, wat met name ten goede zou komen aan de kmo's.Dergelijke verbanden zijn nodig om nieuwe technologieën succesvol toe te passenen innovatieproblemen op te lossen. i-PPP biedt duidelijk meer mogelijkheden omgebruiksklare technologieën op te leveren dan de twee andere opties vanwege hetsterke engagement vanuit de sector. i-PPP draagt zo effectiever bij tot hetoverbruggen van de innovatiekloof dan BAU of c-PPP.

i-PPP biedt ook een beperkt voordeel watbetreft efficiëntie van de beheersstructuur. Deze optie zal ook de samenhangmet programma's van de lidstaten en regio's positief beïnvloeden door hen tebetrekken in het adviescomité en te raadplegen bij de invoering.

In het algemeen leiden alle voordelen van i-PPPop voornoemde criteria tot een sterk voordeel bij het aangaan van detechnologische en innovatie-uitdagingen waarmee biogebaseerde industrieën tekampen hebben met als gevolg een grotere verwachte schaal waarop de technologiewordt verspreid en een kortere tijdsspanne tot het op de markt brengen.Aangezien de positieve economische, maatschappelijke en milieueffecten vanbiogebaseerde industrieën in sterke mate afhangen van hun invoering, zal i-PPPin de grootste mate bijdraagt tot het behalen van de doelstellingen van Europa 2020betreffende een slimme, duurzame en inclusieve groei. De effecten van dezeoptie omvatten de invoering van nieuwe kosteneffectieve en -efficiëntewaardeketens die duurzaam verkregen biomassa omzetten naar biogebaseerdeproducten en biobrandstoffen met toegevoegde waarde aan de hand vanmilieuvriendelijke processen die efficiënt omspringen met hulpmiddelen en dievoordelen opleveren voor alle betrokken marktspelers en de consument.

6.           Monitoring en evaluatie

De vooruitgang en efficiëntie van het GTI in i-PPPzal nauwgezet worden gecontroleerd op basis van drie niveaus vanprestatiekernindicatoren voor het meten van de vooruitgang bij detenuitvoerlegging van de in deel 3 bepaalde doelstellingen op drieverschillende tijdstippen, evenals prestatiekernindicatoren met betrekking totdoeltreffendheid, efficiëntie en Horizon 2020.

Op het goede beheer van het GTI zal wordentoegezien voor wat betreft openheid en transparantie van procedures, vermijdenvan belangenconflicten en financiële controle. De resultaten van de internemonitoring worden gepubliceerd in een jaarlijks activiteitenverslag.

De Commissie controleert jaarlijks de aard enhet niveau van de bijdrage door de industrie, teneinde ervoor te zorgen dat debegroting voor O&I de nodige steun krijgt van zowel de publieke als privatepartners. Indien nodig zullen corrigerende maatregelen worden genomen. Er wordteen tussentijdse en een eindevaluatie uitgevoerd, zoals gebruikelijk is voorGTI's, evenals twee bijkomende evaluaties respectievelijk 3 en 6 jaar na hetverstrijken van de looptijd van het GTI.

Monitoring zal vermoedelijk ondersteund wordendoor de activiteiten van het waarnemingscentrum voor de bio-economie datmomenteel wordt opgericht in het kader van de strategie voor duurzame Europesebio-economie.