WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE SAMENVATTING VAN DE EFFECTBEOORDELING bij het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende indices die als benchmarks worden gebruikt voor financiële instrumenten en financiële overeenkomsten

1. INLEIDING

Een index is een statistische maatstaf, meestal van een prijs of hoeveelheid, berekend aan de hand van een representatieve set onderliggende gegevens: wanneer deze index wordt gebruikt als referentieprijs voor een financieel instrument of een andere financiële overeenkomst, dan wordt hij een benchmark. Thans wordt een grote verscheidenheid aan benchmarks opgesteld. Deze benchmarks verschillen niet alleen in de gebruikte onderliggende gegevens, maar ook in de methoden die worden gebruikt voor de verzameling van de gegevens, de berekening van de index en het uiteindelijke gebruik.

De benchmarksector genereert wereldwijd ongeveer 2 miljard EUR aan omzet voor benchmarkbeheerders op de gebieden financiën en grondstoffen. Ramingen suggereren dat de omvang van de beïnvloede markten meer dan duizend biljoen EUR kan bedragen. De recente gestelde manipulatie van de Libor- en Euribor-rentetarieven heeft zowel het belang van benchmarks als de zwakke punten ervan onderstreept. De integriteit van benchmarks is van cruciaal belang voor de prijsstelling van veel financiële instrumenten, zoals renteswaps en termijncontracten met rentevaststelling na afloop, en commerciële en niet-commerciële contracten, zoals leveringsovereenkomsten, leningen en hypotheken. Ze spelen ook een belangrijke rol bij risicobeheer.

De integriteit van benchmarks was het aandachtspunt van de Wheatley Review of LIBOR en de daaropvolgende Libor-regeling in het Verenigd Koninkrijk, alsook van de Cibor-regeling in Denemarken. Op 6 juni 2013 hebben het EBA en het ESMA beginselen voor processen ten behoeve van het samenstellen van benchmarks gepubliceerd, die als richtsnoer kunnen dienen voor deelnemers in afwachting van de inwerkingtreding van een initiatief van de Commissie. Het EBA heeft ook een beoordeling van Euribor uitgevoerd en in januari 2013 aanbevelingen voor het EBF-Euribor gepubliceerd. Daarnaast voert de Europese Commissie een onderzoek naar een mogelijk kartel inzake Euribor en naar een mogelijke zaak van afspraken tussen contribuanten van prijsanalyses voor olie en biobrandstoffen door bepaalde grondstofprijsregistratiebureaus.

De FSB coördineert de internationale aanpak van de hervorming inzake benchmarks. Op zijn verzoek publiceerde de IOSCO in juli 2013 beginselen voor financiële benchmarks. Voorheen, in oktober 2012 had de IOSCO reeds beginselen inzake het toezicht op bureaus voor olieprijsnoteringen gepubliceerd. Op het niveau van de FSB, de G20 en BIS vinden verdere werkzaamheden plaats.

2. OMSCHRIJVING VAN HET PROBLEEM 2.1 Risico op manipulatie van benchmarks

Benchmarks hebben directe invloed op de waarde van de financiële instrumenten en andere overeenkomsten waarvoor zij als referentie dienen. De manipulatie van de waarde van een benchmark resulteert derhalve in een directe overdracht van geld van een van de overeenkomstsluitende partijen naar de andere. Het risico op manipulatie dat wordt waargenomen in veel benchmarks, wordt voornamelijk veroorzaakt door de keuzevrijheid die indieners hebben bij het selecteren van gegevens die worden ingediend bij de berekenaar of bij de beoordeling van wat zij aanleveren en de keuzevrijheid die beheerders hebben wanneer zij de benchmark berekenen. Sommige benchmarks vertrouwen uitsluitend op beoordelingen van contribuanten, met weinig mogelijkheid voor ex-postverificatie tegen werkelijke gegevens. De aanbieder is mogelijk niet in staat om te verifiëren of wat aangeleverd wordt, representatief is en past keuzevrijheid toe bij de beoordeling of berekening van de benchmark op basis van deze gegevens.

Daarnaast kunnen contribuanten ervoor kiezen om slechts een subset van hun gegevens in te dienen, wat een nadelige invloed heeft op de nauwkeurigheid van de benchmark. Contribuanten overleggen mogelijk ook niet graag volledige en nauwkeurige gegevens aan benchmarkbeheerders indien dit zorgt voor belangenconflicten, zoals het vrijgeven van gevoelige of vertrouwelijke handelsgegevens of informatie die als signaal kunnen dienen voor andere marktdeelnemers. Belangenconflicten komen in het bijzonder voor wanneer contribuanten of beheerders tevens gebruikers van de benchmark zijn. Contribuanten kunnen onjuiste ramingen of valse of incomplete gegevens indienen die niet noodzakelijkerwijs de werkelijke marktomstandigheden weerspiegelen wanneer ze kunnen profiteren van een wijziging van de benchmark.

Wanneer een index bekend wordt gemaakt, kan deze zo wijdverspreid worden gebruikt dat de index cruciaal wordt of op zijn minst dat elk gebrek aanzienlijke invloed heeft op markten en beleggers. Tot slot hebben de meeste instellingen geen toezichts- en handhavingsbevoegdheden voor de processen en actoren voor de vaststelling van benchmarks, waardoor er geen effectief toezicht is op benchmarks en op handhaving van de naleving van minimumnormen bij de aanbieding ervan.

2.2. Gebruik van benchmarks die niet solide, betrouwbaar en geschikt zijn voor hun doel

Wanneer een benchmark niet solide is en het risico loopt op manipulatie, kan het gebruik ervan schade toebrengen aan beleggers of andere gebruikers. Gebruikers met meer kennis, zoals banken of andere deelnemers aan de groothandelsmarkt, kunnen echter goed op de hoogte zijn van de risico's die het gebrek aan degelijkheid van benchmarks met zich brengt en dit risico opvangen of passende verzachtende maatregelen nemen. Het kan echter zijn dat individuele consumenten niet volledig zijn geïnformeerd over de aard van de benchmark waarnaar een financiële overeenkomst die zij aangaan, verwijst en geen keuze hebben inzake de gebruikte benchmark.

Het probleem van het gebruik van benchmarks die niet solide, betrouwbaar of geschikt zijn voor hun doel, wordt voornamelijk veroorzaakt door een gebrek aan transparantie over het doel van de benchmarks en het gebrek aan benchmarks die geschikt zijn voor hun beoogde doel, met name voor retail financiële overeenkomsten.

Benchmarks meten een bepaalde markt of economische realiteit. In veel gevallen is er echter sprake van gebrek aan transparantie over wat een benchmark precies wordt geacht te meten, onder welke omstandigheden het een betrouwbare maatstaf oplevert en over andere risico's die samenhangen met het gebruik ervan. Indien er onvoldoende transparantie is, zijn gebruikers mogelijk niet in staat om passende besluiten te nemen over welke benchmark moet worden gebruikt. Wanneer dit gebeurt, worden economische beslissingen gebaseerd op vervormde waarden, wat leidt tot een minder dan optimale toewijzing van middelen en mogelijke verliezen voor beleggers en consumenten.

Dikwijls worden benchmarks gebruikt als referentie voor consumentenovereenkomsten zonder dat voldoende of passend wordt onderzocht of zij voor dat doel geschikt zijn. Zelfs benchmarks die adequaat de economische realiteit meten die zij zouden moeten vertegenwoordigen, kunnen schadelijke gevolgen hebben wanneer zij voor andere doeleinden worden gebruikt. Dit probleem wordt veroorzaakt door een gebrek aan inzicht van de personen die overeenkomsten sluiten die naar deze benchmarks verwijzen, in het bijzonder wanneer het om kleine beleggers of consumenten gaat. Vaak gebruiken markten benchmarks niet op basis van hun geschiktheid, maar eenvoudigweg omdat netwerkeffecten een bepaalde benchmark tot de gevestigde meeteenheid maken. Ongelijke onderhandelingsmogelijkheden of het gebruik van standaardvoorwaarden houden zo ook in dat de keuze van een ongeschikte benchmark kan worden opgelegd aan een van de wederpartijen. Er kunnen zich ook belangrijke belangenconflicten voordoen bij strategie-/eigendomsindices die worden gebruikt of opgezet door fondsbeheerders die een direct belang hebben bij de prestaties van deze fondsen.

3. SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

Hoewel er nationale benchmarks bestaan, is de benchmarksector als geheel internationaal in zowel samenstelling als gebruik. Voor benchmarks die breed worden gebruikt of samengesteld in verschillende lidstaten, kan nationaal optreden leiden tot fragmentatie van de interne markt en reguleringsarbitrage in de hand werken, aangezien de samenstelling van benchmarks eenvoudig kan worden verplaatst naar andere lidstaten. Een EU-initiatief zou daarentegen helpen bij de verbetering van de eengemaakte markt door een gemeenschappelijk kader te creëren voor het gebruik van betrouwbare en geschikte benchmarks in verschillende lidstaten. EU-optreden is derhalve in lijn met het subsidiariteitsbeginsel.

Overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel moet optreden doelgericht zijn en mag het niet verder gaan dan wat noodzakelijk is om de doelstellingen te verwezenlijken. Bij het vaststellen van alternatieve opties, evenals tijdens de analyse en vergelijking van opties en hun toepassingsgebied, heeft het evenredigheidsbeginsel een leidende rol gespeeld tijdens het proces. Dit werd op twee manieren bereikt: ten eerste door het optreden alleen te richten op de benchmarks die directe en zekere economische gevolgen kunnen hebben wanneer zij worden gemanipuleerd, en ten tweede maatregelen vast te stellen die door hun aard geen evenredigheidskwesties met zich brengen of, wanneer maatregelen onvenredige lasten zouden kunnen meebrengen, ervoor te zorgen dat deze maatregelen evenredig kunnen worden afgesteld.

4. TOEPASSINGSGEBIED

Het toepassingsgebied van het voorstel is vastgesteld onder verwijzing naar de hierboven beschreven problemen om te verzekeren dat de problemen op doeltreffende, efficiënte en evenredige wijze worden aangepakt. Het toepassingsgebied van het voorstel is vastgesteld in een tweestappenaanpak: ten eerste onder verwijzing naar welke benchmarks ("beoogde benchmarks") eronder vallen en ten tweede welke activiteiten die verband houden met deze beoogde benchmarks eronder moeten vallen.

Ten eerste vallen alle bekendgemaakte indices die worden gebruikt als referentie voor de prijs van een financieel instrument of financiële overeenkomst of om de prestaties van een investeringsfonds te meten, eronder, aangezien deze de benchmarks zijn waarbij manipulatie leidt tot financiële verliezen en die het meest vatbaar zijn voor de beschreven problemen.

Ten tweede vallen alle benchmarkbeheerders die deze benchmarks samenstellen en die gevestigd zijn in de Unie onder het toepassingsgebied, aangezien beheerders te maken kunnen hebben met alle hierboven beschreven problemen. Centrale banken worden van het toepassingsgebeid uitgesloten aangezien deze reeds een hoog niveau van integriteit waarborgen en onder toezicht staan van overheidsinstanties. Ook contribuanten in de Unie kunnen te maken hebben met deze problemen, maar uit de analyse blijkt dat het slechts evenredig is om de verordening te richten tot contribuanten die reeds onderworpen zijn aan financiële regulering door de EU. De belangrijkste reden is dat de nalevingslasten in zouden houden dat momenteel niet-gereguleerde contribuanten mogelijk hun bijdrage zouden kunnen staken en er in elk geval geen effectief toezicht op kon worden gehouden door financiële toezichthoudende instanties.

5. DOELSTELLINGEN

In onderstaande tabel is een overzicht opgenomen van de algemene, specifieke en operationele doelstellingen van dit initiatief gelet op de analyse van bovenstaande risico's en problemen:

Algemene doelstellingen || Specifieke doelstellingen || Operationele doelstellingen || Meetbare doelstellingen

1) Het vertrouwen in financiële markten herstellen 2) Marktintegriteit en -billijkheid verbeteren; verzekeren dat financiële diensten in dienst staan van de reële economie 3) Bescherming van consumenten en beleggers waarborgen || Integriteit van benchmarks waarborgen: 1. Risico op manipulatie van benchmarks verkleinen 2) Passend gebruik van solide en betrouwbare benchmarks waarborgen || 1) Stimulansen en mogelijkheden voor manipulatie beperken 2) Keuzevrijheid beperken - waarborgen dat benchmarks op voldoende en representatieve gegevens zijn gebaseerd 3) Ervoor zorgen dat solide beheer en controles risico's aanpakken 4) Transparantie en het gebruik van geschikte benchmarks bevorderen 5) Zorgen voor effectief toezicht || 1) Het aantal benchmarks beperken dat kwetsbaar is voor manipulatie 2) Het aantal benchmarks dat op voldoende en representatieve gegevens is gebaseerd, doen toenemen 3) Het aantal bevindingen van iinadequaat beheer en controles beperken 4) Het aantal verklaringen over het doel van benchmarks en beoordelingen van de geschiktheid voor gebruik in de kleinhandel doen toenemen 5) Het aantal gevallen van manipulatie van benchmarks doen afnemen

6. BELEIDSOPTIES EN ANALYSE VAN DE GEVOLGEN

De verschillende beleidsopties zijn getest met gebruik van de criteria van hun doeltreffendheid en efficiëntie voor het bereiken van de zes operationele doelstellingen.

6.1. Stimulansen en mogelijkheden voor manipulatie beperken:

Beleidsopties

1 Geen optreden

2 Belangenconflicten controleren en onthullen

3 Structurele scheiding

Optie 2 heeft de voorkeur: een structurele scheiding is effectief voor het beperken van de mogelijkheden voor manipulatie, maar het zou in veel gevallen onevenredig zijn, aangezien het de aanbieding van benchmarks zou ontmoedigen en zou leiden tot stopzetting van bepaalde benchmarks. Belangenconflicten controleren en onthullen vormt een stimulans voor degenen die berekeningen uitvoeren of informatie indienen voor benchmarks om dit op objectieve wijze doen. Op die manier worden een nauwkeurige aanlevering van gegevens en eerlijkheid bij het validatieproces van de gegevens gestimuleerd.

6.2. Keuzevrijheid beperken; ervoor zorgen dat benchmarks op voldoende en representatieve gegevens zijn gebaseerd:

Beleidsopties

1 Geen optreden

2 Het verplicht stellen van het gebruik van transactiegegevens, indien deze beschikbaar en betrouwbaar is, anders goed onderbouwde en controleerbare keuzevrijheid

3 Uitsluitend indien nodig verplicht gebruik van transactiegegevens

4 Verplicht stellen van bijdragen voor cruciale benchmarks

Opties 2 en 4 hebben de voorkeur: een regel waarin wordt verplicht dat representatieve transactiegegevens voorrang krijgen en dat het gebruik van andere gegevens controleerbaar moet zijn, biedt een instrument waarmee wordt verzekerd dat benchmarktarieven en -bijdragen zijn gebaseerd op voldoende en representatieve gegevens en dat keuzevrijheid wordt gerechtvaardigd, goed onderbouwd en op de juiste wijze wordt uitgeoefend. Op die manier wordt de betrouwbaarheid van benchmarks en de transparantie van het proces verbeterd. De bevoegdheid om bijdragen aan cruciale benchmarks verplicht te stellen, verzekert de continuïteit van cruciale benchmarks wanneer het risico bestaat dat contribuanten hun bijdragen stopzetten. Tevens wordt zo verzekerd dat ze zijn gebaseerd op voldoende steekproeven van marktgegevens, in het bijzonder in tijden van problemen op de markt wanneer contribuanten mogelijk liever geen gegevens of ramingen indienen voor de berekening van benchmarks.

6.3. Verzekeren dat solide beheer en controles risico's aanpakken:

Beleidsopties

1 Geen optreden

2 Toezichthoudende instanties moeten richtsnoeren op basis van "naleven of toelichten" afgeven

3 Passende beheersystemen en doeltreffende controles verplicht stellen

Optie 3 heeft de voorkeur: gelet op de inherente belangenconflicten bij het indienen van bijdragen en het berekenen van benchmarks, is het niet waarschijnlijk dat beginselen op basis van "naleven of toelichten" de gewenste resultaten bereiken. Verplichtstelling van passende beheersystemen en effectieve controles bieden een hulpmiddel voor het afdwingen van robuuste governance en controles die nodig zijn om de tekortkomingen aan te pakken die zijn geïdentificeerd bij activiteiten op het gebied van de aanbieding van benchmarks en bijdragen.

6.4. Transparantie verbeteren en ervoor zorgen dat solide en betrouwbare benchmarks worden gebruikt:

Beleidsopties

1 Geen optreden

2 Transparantie vereisen over methodologie, onderliggende gegevens, proces en doel, terwijl latere of gedeeltelijke transparantie van onderliggende gegevens wordt toegestaan wanneer dat gerechtvaardigd is

3 Beoordeling van de geschiktheid van het gebruik van benchmarks in consumentencontracten

4 Verplichte kennisgeving van het gebruik van benchmarks

Opties 2 en 3 hebben de voorkeur: transparantie over gegevens en methodologie maakt het mogelijk voor zowel regelgevende instanties als het publiek om te beoordelen of een benchmark nauwkeurig en betrouwbaar is. Met toegang tot zowel de gegevens als de methodologie kunnen investeerders en regelgevende instanties de benchmark repliceren of achteraf testen om zo de nauwkeurigheid ervan te beoordelen. Met volledige transparantie over wat de benchmark meet, hoe hij moet worden gebruikt en welke tekortkomingen er zijn, zouden regelgevende instanties en het publiek in staat zijn om volledig geïnformeerd te zijn over de economische realiteit die een benchmark wordt beoogd te meten en eventuele tekortkomingen die bestaan bij het uitvoeren van die meting. Latere of gedeeltelijke bekendmaking is toegestaan indien volledige en gelijktijdige bekendmaking zou leiden tot ernstige negatieve gevolgen voor de contribuanten of de betrouwbaarheid of integriteit van de benchmark negatief zou beïnvloeden. Bekendmaking mag alleen later plaatsvinden voor zover het deze gevolgen aanzienlijk vermindert. Indien een gereguleerde instelling, zoals een bank, voornemens is een financieel contract te sluiten met een consument, waarvoor bij de betalingen wordt verwezen naar een benchmark, moet de geschiktheid van de benchmark voor dit gebruik worden beoordeeld en moet de consument worden gewaarschuwd als deze ongeschikt is.

6.5. Zorgen voor doeltreffend toezicht op benchmarks:

Beleidsopties

1 Geen optreden

2 Particuliere benchmarkaanbieding, onafhankelijk particulier toezicht

3 Particuliere benchmarksaanbieding, openbaar toezicht en openbare handhaving

4 Openbare aanbieding van cruciale benchmarks

Optie 3 heeft de voorkeur: openbare aanbieding van benchmarks kan innovatie belemmeren en tevens gepaard gaan met belangenconflicten. Particulier toezicht kan ook gepaard gaan met belangenconflicten. De aanbieding van benchmarks tot een gereglementeerde activiteit maken, verzekert het hoogst mogelijke niveau van toezicht op benchmarkbeheerders. Op die manier krijgen instellingen een hulpmiddel voor de handhaving van de naleving door en verantwoording van beheerders en contribuanten. De onafhankelijkheid van de toezichthouder wordt zo gewaarborgd, aangezien het een openbare instelling is en marktkeuze, innovatie en concurrentievermogen blijven mogelijk, aangezien de aanbieding van benchmarks in particuliere handen blijft.

Het toezicht op de beheerders zou worden uitgeoefend door de nationale toezichtsintanties onder de coördinatie van het ESMA. Voor cruciale benchmarks zou toezicht door een college van nationale toezichthouders verplicht zijn. Het ESMA zou deelnemen aan de colleges van toezichthouders voor cruciale benchmarks en zo nodig gebruik maken van bindende mediation. Toezicht op contribuanten zou worden uitgeoefend door de huidige toezichthoudende instanties.

7. GEVOLGEN VAN HET PAKKET VOORKEURSOPTIES

Onderstaande tabel bevat een samenvatting van de overgebleven beleidsopties

Operationele doelstelling || Voorkeursopties voor beleid

Stimulansen en mogelijkheden voor manipulatie beperken || Belangenconflicten controleren en onthullen

Voldoende gegevens en minimale keuzevrijheid || Transactiegegevens, indien beschikbaar en betrouwbaar, en anders goed onderbouwde en verifieerbare keuzevrijheid

Uitsluitend indien noodzakelijk bijdragen verplicht stellen voor cruciale benchmarks

Ervoor zorgen dat solide beheer en controles risico's aanpakken || Passende beheersystemen en doeltreffende controles verplicht stellen

Transparantie verbeteren en ervoor zorgen dat benchmarks worden gebruikt die solide, betrouwbaar en geschikt zijn voor het doel || Transparantie vereisen over de methodologie, onderliggende gegevens, proces en doel, terwijl latere of gedeeltelijke transparantie van onderliggende gegevens wordt toegestaan wanneer dat gerechtvaardigd is

Beoordeling van de geschiktheid van het gebruik van benchmarks in consumentencontracten

Effectief toezicht waarborgen || Particuliere benchmarksaanbieding, openbaar toezicht en openbare handhaving

De belangrijkste doelstelling van dit initiatief is de verbetering van de robuustheid en integriteit van Europese benchmarks door het risico op manipulatie van benchmarks te verminderen. Op die manier wordt bijgedragen aan verbetering van de marktintegriteit en billijkheid en aan het herstel van vertrouwen in de financiële markten. Het initiatief is tevens gericht op het verzekeren van het passende gebruik van robuuste en betrouwbare benchmarks die de bescherming van consumenten en investeerders verbeteren en ervoor zorgen dat de financiële markten de reële economie dienen.

8. Monitoring en evaluatie

De evaluatie van de gevolgen van de toepassing van deze wetgevingsmaatregel kan drie jaar na de inwerkingtreding van de wetgevingsmaatregel plaatsvinden, in het kader van een verslag aan de Raad en het Parlement over de doeltreffendheid van het wetgevingsinitiatief en de geschiktheid van de sectorale aanpak.