MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT betreffende de exploratie en productie van koolwaterstoffen (zoals schaliegas) met gebruikmaking van hoogvolumehydrofracturering in de EU

1.            Inleiding

In een snel evoluerend energielandschap datwordt gekenmerkt door de noodzaak om ons energiesysteem koolstofarm te maken,een toenemende wereldwijde competitie voor grondstoffen en stijgendeenergieprijzen en prijsverschillen met sommige van onze belangrijksteconcurrenten, hebben de Europese economie en burgers behoefte aan duurzame enbetaalbare energie waarvan de aanvoer veilig en betrouwbaar is. Dezedoelstellingen vormen de drijfveer van het energiebeleid van de EU.

Nu enin de nabije toekomst wordt de EU echter nog steeds geconfronteerd met eenaantal uitdagingen op energiegebied, waaronder een toenemende afhankelijkheidvan ingevoerde energie en de daarmee samenhangende risico's voor de veiligheidvan de energievoorziening, de voltooiing van de interne energiemarkt en deimpact van de energieprijzen op het concurrentievermogen. 

Dezeuitdagingen dienen zich met name aan bij aardgas, dat momenteel een kwart vanhet primaire energieverbruik van de EU dekt en dat, indien het meer koolstofintensievefossiele brandstoffen zou vervangen, op korte tot middellange termijn zoukunnen bijdragen tot de vermindering van de uitstoot van broeikasgassen. In delaatste twee decennia is de productie uit conventionele bronnen echter gestaagafgenomen. De afhankelijkheid van de EU van de invoer van aardgas is in 2011gestegen tot 67 % en deze zal naar verwachting blijven stijgen, waardoorde EU grotere directe concurrentie ondervindt in de mondiale vraag naaraardgas. Sommige lidstaten hebben slechts één leverancier en maken vaak slechtsgebruik van één aanvoerroute voor 80 tot 100 % van hun gasverbruik.

Degrote afhankelijkheid van invoer en een geringe diversifiëring van deenergiebronnen zijn enkele van de factoren[1]die hebben bijgedragen tot de stijging van de prijzen in de EU, vooral invergelijking met sommige van onze belangrijkste concurrenten. Hoewel deaardgasprijzen nog steeds lager zijn dan de prijzen op sommige Aziatischemarkten, zijn zij drie tot vier keer zo hoog als in de VS. Dit zet energie-intensievebedrijfstakken in de EU die gas of mogelijke bijproducten daarvan als grondstofgebruiken, onder druk.

Detechnologische vooruitgang maakt de toegang mogelijk tot niet-conventionelefossiele brandstoffen waarvan de winning voordien technisch te ingewikkeld ofte duur was. In de Verenigde Staten is niet-conventioneel gas momenteel goedvoor 60 % van de binnenlandse gasproductie, waarbij schaliegas de hoogstegroeicijfers te zien geeft. Deze sterke stijging van de binnenlandse aardgasproductieheeft geleid tot lagere gasprijzen in de VS - en heeft de prijs van ingevoerdvloeibaar aardgas in de EU tijdelijk beïnvloed - en heeft goedkopere steenkooluit de VS beschikbaar gemaakt voor uitvoer, met name naar de EU, waar desteenkoolprijzen sinds 2011 met meer dan een derde zijn gedaald.

Depotentiële reserves van aardgas uit schalieformaties hebben ook in delen van deEU hoge verwachtingen gewekt: schaliegas kan een mogelijk alternatief zijn voormeer koolstofintensieve fossiele brandstoffen, een eigen bron van aardgas diede afhankelijkheid van energieleveranciers van buiten de EU vermindert, en eenmogelijke stimulans voor banen, economische groei en extra overheidsinkomsten.Sommige lidstaten zijn dan ook actief schaliegas gaan exploreren.

Tegelijkertijdhebben de risico's van de grootvolumehydrofractureringstechniek (vaak ook"fracking" genoemd), waarvan verschillende een grensoverschrijdendedimensie hebben, geleid tot bezorgdheid over de gevolgen ervan voor devolksgezondheid en het milieu. Volgens een aanzienlijk deel van de bevolking iser bij de winning van schaliegas ook onvoldoende sprake van voorzorg,transparantie en raadpleging van het publiek. Sommige lidstaten hebben beslotenom hydrofracturering te verbieden of hebben een moratorium ingesteld.

Indit verband zijn stemmen opgegaan die pleiten voor maatregelen van de EU om tezorgen voor een veilige en zekere winning van niet-conventionele brandstoffen.Het Europees Parlement heeft in november 2012 twee resoluties aangenomen overrespectievelijk de gevolgen voor het milieu[2]en de industriële, energie- en andere aspecten van schaliegas en schalieolie[3]. In oktober 2013 heefthet Comité van de Regio's een advies[4]uitgebracht met het standpunt van de lokale en regionale overheden inzake niet-conventionelekoolwaterstoffen. De meeste respondenten bij de openbare raadpleging die deCommissie tussen december 2012 en maart 2013 heeft gehouden, verlangden eenaanvullend optreden van de EU inzake de ontwikkeling van niet-conventionelekoolwaterstoffen (bv. schaliegas) in de EU[5].In mei 2013 riep de Europese Raad op tot de ontwikkeling van de eigenenergiebronnen om de afhankelijkheid van de EU van externe energie teverminderen en de economische groei te stimuleren, en beklemtoonde hij denoodzaak van een veilige, duurzame en kosteneffectieve exploitatie daarvan,waarbij de door de lidstaten gekozen energiemix wordt gerespecteerd[6].

Inreactie daarop heeft de Commissie besloten om een kader voor de veilige enzekere winning van niet-conventionele koolwaterstoffen in de EU te creëren, metde volgende doelstellingen:

- ervoor zorgen dat in de lidstaten die daarvoorkiezen veilig en doeltreffend kan worden ingespeeld op de mogelijkheden totdiversifiëring van de energievoorziening en verbetering van hetconcurrentievermogen,

- de exploitanten en de burgers duidelijkheid envoorspelbaarheid bieden, ook voor exploratieprojecten,

- overeenkomstig de verwachtingen van het publiek,terdege rekening houden met de uitstoot van broeikasgassen en het beheer van deklimaat- en milieurisico's, met inbegrip van die voor de gezondheid.

Sinds 2012 heeft de Commissie een aantal studies inzakeniet-conventionele fossiele brandstoffen, met name schaliegas, vrijgegeven,waarin met name wordt ingegaan op de potentiële gevolgen voor de energiemarkten het klimaat, de potentiële risico's voor het milieu en de gezondheid van demens, de bestuursrechtelijke bepalingen in sommige lidstaten, en de registratiein het kader van REACH[7]van bepaalde stoffen die kunnen worden gebruikt voor hydrofracturering[8].

Indeze mededeling wordt een overzicht gegeven van de potentiële nieuwe kansen enuitdagingen van de winning van schaliegas in Europa. Zij is een aanvulling opeen aanbeveling met minimumbeginselen voor de exploratie en productie vankoolwaterstoffen met gebruikmaking van grootvolumehydrofracturering[9]. Deze aanbeveling heefttot doel een veilige en zekere ontwikkeling van deze grondstoffen mogelijk temaken en gelijke concurrentievoorwaarden voor deze bedrijfstak te bevorderen inalle lidstaten van de EU die ervoor kiezen om dat te doen.

2.             Hetpotentieel van schaliegas in de EU

Voorzover bekend, zijn de niet-conventionele koolwaterstofreserves in de EUsignificant. Op basis van de thans beschikbare gegevens lijkt de productie vanaardgas uit schalieformaties in vergelijking met andere niet-conventionelefossiele brandstoffen in Europa het meeste potentieel te hebben: naar schattingis de reserve technisch exploiteerbaar schaliegas ongeveer 16 triljoenkubieke meter groot, veel meer dan de reserve in laagpermeabel gesteenteopgesloten gas (3 triljoen m3) of methaan in kolenlagen (2 triljoen m3)[10]. Het is echter nogsteeds erg onzeker welk deel daarvan op economisch rendabele wijze kan wordengeëxploiteerd. Naargelang de exploratieprojecten vorderen, zal nieuwe kennisworden opgedaan over de hoeveelheden gas en olie die op economisch rendabelewijze kunnen worden gewonnen uit schalieformaties en andere niet-conventionelebronnen.

Totdusver heeft in de EU nog geen commerciële productie van schaliegasplaatsgevonden, hoewel enkele pilootprojecten zijn uitgevoerd. In de verstgevorderde lidstaten zou de commerciële productie in 2015-2017 van start kunnengaan.

Hoewelde EU haar eigen aardgasbehoeften niet zal kunnen dekken, zou de productie vanaardgas uit schalieformaties de daling van de conventionele gasproductie in deEU althans ten dele kunnen compenseren en kunnen voorkomen dat de EU nog meerafhankelijk wordt van de invoer van gas. In het beste geval zou het bijna dehelft van detotale gasproductie in de EU kunnen vertegenwoordigen enin 2035 kunnen voldoen aan ongeveer 10 % van de Europese vraag naar gas[11]. Het zou de lidstatendie sterk afhankelijk zijn van invoer de mogelijkheid kunnen bieden hunenergiebronnen te diversifiëren en de continuïteit van de aanvoer teverbeteren. Dit moet uiteraard worden gezien in de context waarinniet-conventioneel gas tegen 2030 in het beste geval zou instaan voor ongeveer3 % van de totale energiemix van de EU[12].

Hetdirecte effect op de prijzen op de Europese gasmarkten zal naar verwachtingbeperkt blijven, met name in vergelijking met de ontwikkelingen in de VS. Ditis toe te schrijven aan de vermoedelijk relatief geringe hoeveelheden en dehogere productiekosten en aan het feit dat de prijzen nog steeds grotendeelsworden bepaald door langetermijnovereenkomsten die voorzien in een koppelingaan de olieprijs.

Maarzelfs een matige daling van de gasprijzen of het vermijden van de stijgingervan, bijvoorbeeld door een betere of gelijke onderhandelingspositie tegenovergasleveranciers van buiten de EU, zou gunstig zijn voor de lidstaten, in hetbijzonder voor die welke zeer afhankelijk zijn van invoer, en voor deconsumenten en bedrijven, met name de energie-intensieve bedrijfstakken.

Dewinning van schaliegas kan potentieel ook directe of indirecte economischevoordelen opleveren voor de lidstaten, de regio's en de lokale gemeenschappen,en de ondernemingen en de burgers, bijvoorbeeld door investeringen in deplaatselijke infrastructuur, directe en indirecte werkgelegenheidscreatie enoverheidsinkomsten uit belastingen, heffingen en royalty's.

Onderbepaalde voorwaarden kan schaliegas ook het klimaat ten goede komen, indien hetkoolstofintensievere fossiele brandstoffen vervangt en niet in de plaats komtvan hernieuwbare energiebronnen. De broeikasgasemissies van schaliegasproductiein Europa, die per eenheid geproduceerde elektriciteit naar schatting1-5 % hoger zijn dan die van  in de EU gewonnen conventioneel aardgas(mits de emissies naar behoren worden beheerst), kunnen evenwel 41 % tot49 % lager zijn dan de emissies van elektriciteitsopwekking op basis vansteenkool, 2 % tot 10 % lager dan de emissies vanelektriciteitsopwekking op basis van buiten Europa geproduceerd en perpijpleiding aangevoerd conventioneel gas, en 7 % tot 10 % lager danelektriciteit die is opgewekt met in Europa ingevoerd LNG[13]. Dit voordeel invergelijking met de invoer van aardgas vereist evenwel dat de aan de winningverbonden emissies van broeikasgassen, met name methaan, naar behoren wordenbeperkt.

3.           Milieurisico'sen bezorgdheid bij de bevolking

Dedeskundigen zijn het erover eens dat de winning van schaliegas doorgaans eengrotere ecologische voetafdruk achterlaat dan conventionele gaswinning[14]. Dit is te wijten aanhet feit dat schaliegaswinning een intensievere bronstimuleringstechniek vergt,hoofdzakelijk aan land plaatsvindt en veel grotere gebieden bestrijkt. Daarschaliegasboorputten meestal minder produceren dan conventionele boorputten,moeten ook meer putten worden geboord. Sommige van deze risico's en effectenkunnen grensoverschrijdend zijn, bijvoorbeeld in het geval van water- enluchtvervuiling.

In de huidige stand van de technologischeontwikkeling vereist de winning van schaliegas het gecombineerde gebruik vangrootvolumehydrofracturering en gestuurd (vooral horizontaal) boren. Tot dusverbleef de ervaring in Europa hoofdzakelijk beperkt totkleinvolumehydrofracturering in sommige reservoirs van conventioneel en inlaagpermeabel gesteente opgesloten gas, meestal in verticale boorputten, dieslechts een klein deel van de olie- en gasactiviteiten in de EU vormden.Voortbouwend op de ervaring in Noord-Amerika, waar grootvolumehydrofractureringop grote schaal wordt gebruikt, proberen exploitanten deze techniek nu ookverder uit in de EU.

Vooralhydrofracturering, een procedure waarbij de fractureringsvloeistof - eenmengsel dat normaliter bestaat uit water, zand en chemische additieven(doorgaans tussen 0,5 % en 2 % van de totale fractureringsvloeistof)- onder hoge druk wordt ingespoten om de rotsen open te breken zodat dekoolwaterstoffen in de boorput kunnen vloeien, heeft veel milieubezwaren doenrijzen. Afhankelijk van de geologische omstandigheden blijft naar verwachting25 à 90 % van de ingespoten fractureringsvloeistof in de ondergrond.

Eenvan de voornaamste punten van zorg is het risico van verontreiniging van grond-en oppervlaktewateren. In de meeste lidstaten is het grondwater een belangrijkebron van drinkwater of van water voor andere toepassingen. Hetaantastingsrisico houdt met name verband met de chemische stoffen die wordengebruikt bij het hydrofractureringsproces. Het grondwater kan wordenverontreinigd in geval van lekken, bijvoorbeeld ten gevolge van een slechtboorputontwerp of een slechte boorgatverbuizing, ongecontroleerde geïnduceerdefracturen of bestaande breuklijnfouten of stilgelegde boorputten. Deze risico'skunnen worden opgespoord en beperkt door de locatie zorgvuldig te kiezen opbasis van een karakterisering van het ondergrondse risico en door tussen deboorput en de omringende geologische formaties een passende isolatie aan tebrengen. Het oppervlaktewater kan worden verontreinigd als de grote hoeveelheidafvalwater die wordt geproduceerd, niet correct wordt beheerd en behandeld. Datafvalwater bevat gewoonlijk de chemische additieven die als deel van defractureringsvloeistof zijn ingespoten, en mogelijk zeer zout water, in denatuur voorkomende zware metalen en radioactieve stoffen uit deschalieformaties. In de VS is verontreiniging van water door gas gerapporteerdin gevallen waarin de boorput niet goed was geïsoleerd van de geologischeformaties.

Een ander metwater verband houdend risico betreft de gevolgen voor de vraag naar water, metname in gebieden waar water schaars is. De winning van aardgas uitschalieformaties door middel van grootvolumehydrofracturering vergt groterehoeveelheden water[15]dan de winning van gas uit conventionele reservoirs, en een deel van het waterwordt niet teruggewonnen. De onttrekking van water voor boorwerkzaamheden enhydrofracturering kan een extra belasting vormen voor waterhoudende grondlagenin gebieden waar water schaars is en reeds wordt gebruikt voor anderetoepassingen (bv. industrie, landbouw, drinkwater). Dit kan ook gevolgen hebbenvoor de plaatselijke ecosystemen, waardoor de biodiversiteit in het gedrangkomt. Waterbeheersplannen kunnen ertoe bijdragen dat water efficiënt wordtgebruikt. Waar dat vanuit milieuoogpunt verantwoord is en strookt met debestaande EU-wetgeving, kan het hergebruik van water dat na hydrofractureringweer naar de oppervlakte komt, bijdragen tot de vermindering van de vraag naarzoet water.

Ookde kwaliteit van de bodem kan door lekken en lozingen negatief worden beïnvloedals niet correct wordt omgegaan met fractureringsvloeistoffen en afvalwater.

Tenzijwordt gezorgd voor het opvangen en beperken daarvan, kan bij de exploratie ofde productie van schaliegas ontsnapt methaan worden uitgestoten, hetgeen eennegatieve invloed zou hebben op de lokale luchtkwaliteit en het klimaat.Uitstoot in de lucht kan ook veroorzaakt worden door een toename van hetvervoer[16]en de ter plaatse aanwezige apparatuur. Goede praktijken om de uitstoot in delucht te voorkomen en te beperken, zijn voorhanden en zouden systematischmoeten worden gebruikt.

Metde huidige technologieën vergt de winning van schaliegas een groot aantalboorputten en bijbehorende infrastructuur. Dit kan leiden tot meerversnippering van de grond en drukker lokaal wegverkeer, die beide gevolgenkunnen hebben voor de lokale gemeenschappen en de biodiversiteit. Dit risicomoet ook worden aangepakt in het geval van met elkaar concurrerende vormen vanbodemgebruik in een bepaald gebied, bijvoorbeeld voor landbouw of toerisme.Daarnaast bestaat het risico van geïnduceerde aardbevingen.

Dezemilieurisico's, die ook gezondheidsrisico's inhouden[17], hebben bij het grotepubliek meer of minder bezorgdheid gewekt, die niet zelden leidt tot regelrechtverzet tegen schaliegasprojecten.

Bovendienheeft het publiek de indruk dat bij de winning van schaliegas onvoldoendesprake is van voorzorg, transparantie en overleg. Ongeveer 60 % van departiculieren die hebben deelgenomen aan de raadpleging van de Commissie[18] noemde het gebrek aantransparantie en informatie van het publiek als een van de belangrijksteuitdagingen bij de ontwikkeling van de sector. Met name noemden zij deasymmetrie van de informatie tussen de exploitanten en de bevoegde autoriteitenof het grote publiek als een probleem, met name inzake de samenstelling van defractureringsvloeistoffen en de geologische omstandigheden waarin fracking zalplaatsvinden.

Deafgelopen jaren kreeg de Commissie van het grote publiek of zijnvertegenwoordigers een groot aantal vragen[19].Daaruit blijken bezorgdheid en twijfels over de doeltreffendheid van hethuidige wetgevingskader van de EU, met name wat de EU-wetgeving op het gebiedvan mijnbouwafval, milieueffectbeoordeling of de bescherming van lucht en waterbetreft.

Zoalshet geval is bij vele andere industriële activiteiten die gevolgen hebben voorhet milieu, verzet de plaatselijke bevolking zich doorgaans tegenontwikkelingen die te dicht bij huis plaatsvinden ("niet in mijnachtertuin"-effect).[20]In verschillende lidstaten hebben acties van burgers verhinderd datschaliegasexploratieprojecten konden worden uitgevoerd.

Eenaantal goede technische en regelgevende praktijken is ontstaan en door desystematische toepassing ervan bij de exploratie en productie van schaliegaskunnen mogelijke negatieve effecten en risico's worden beheerd en beperkt.Zolang deze milieu- en gezondheidsrisico's niet afdoende zijn aangepakt,rechtsonzekerheid heerst en er onvoldoende transparantie is, zal de publiekebezorgdheid echter blijven bestaan. Volgens sommige deskundigen[21] vormt het ontoereikendmaatschappelijk draagvlak een belemmering voor de verdere ontwikkeling vanschaliegas[22].De olie- en gasindustrie beschouwt dit zelf als een van de belangrijksteproblemen waarmee zij reeds in het stadium van de exploratie wordt geconfronteerd[23].

Deaanpak van deze risico's en de bezorgdheid van het publiek over de veiligheidvan de activiteiten is daarom van kapitaal belang om de potentiële voordelen tekunnen behalen.

4.           Zorgenvoor de bescherming van het milieu, het klimaat en de volksgezondheid

Zowel de algemene EU-wetgeving als specifieke onderdelenvan de milieuwetgeving[24]zijn van toepassing op schaliegasactiviteiten, van de planning tot debeëindiging ervan.

Naarmate de exploratie van schaliegas voortging, zijn delidstaten de milieuwetgeving van de EU op verschillende manieren gaan uitleggenen hebben sommige specifieke nationale voorschriften ingevoerd, waaronder verboden en moratoria.

Dit heeft geleid tot eisen die van de ene lidstaat tot deandere verschillen. Zo voeren sommige lidstatenbijvoorbeeld een strategische milieubeoordeling uit alvorens zij een vergunningverlenen, om rekening te houden met het cumulatieve effect van de winning vanschaliegas, en schrijven zij bij een voorgenomen gebruik van hydrofractureringeen systematische milieueffectbeoordeling voor, terwijl andere dat niet doen.Een ander gebied waarop de interpretaties duidelijk uiteenlopen, is dewetgeving inzake water en mijnafval.

Dit leidt tot een gefragmenteerd en steeds complexer kaderin de EU, dat de goede werking van de interne markt belemmert. De verschillendebenaderingen van de overheden kunnen leiden tot een gebrek aan gelijkeconcurrentievoorwaarden en kunnen aanleiding geven tot periodieke bezorgdheidover de geschiktheid van de milieubeschermingsmaatregelen envoorzorgsmaatregelen. Het risico dat nationale interpretaties in rechte wordenaangevochten beïnvloedt ook de voorspelbaarheid voor investeerders.

Aangezien de milieuwetgeving van de EU tot stand is gekomentoen grootvolumehydrofracturering in Europa nog niet werd gebruikt, komenbepaalde milieuaspecten die verband houden met de exploratie en productie vanfossiele brandstoffen via die techniek in de huidige EU-wetgeving niet volledigaan bod. Dat betreft met name kwesties zoals strategische milieubeoordeling enplanning, beoordeling van het ondergrondse risico, boorputintegriteit,geïntegreerde en samenhangende eisen inzake het onderzoek van deuitgangssituatie en het toezicht op de werkzaamheden, het vastleggen vanmethaanemissies en de openbaarmaking van de samenstelling van de in elkeboorput gebruikte fractureringsvloeistof.

5.            Naareen EU-kader

Deskundigen,waaronder vertegenwoordigers van het Internationaal Energieagentschap en anderegerenommeerde organisaties, hebben bevestigd dat er behoefte is aan solide enduidelijke regels voor de ontwikkeling van schaliegas, omervoor te zorgen dat negatieve effecten kunnen worden beperkt en risico'skunnen worden beheerd.

In2011 hebben de diensten van de Commissie een leidraad bekendgemaakt met eenoverzicht van de belangrijkste toepasselijke milieuwetgeving van de EU[25] en een specifiekeleidraad inzake de toepasselijkheid van de richtlijn milieueffectbeoordeling(MEB) (2011/92/EU) op de winning van schaliegas[26].

Verschillendenationale en lokale autoriteiten wensen echter nog steeds een bijkomenddringend optreden van de EU op dit gebied. Ook het grote publiek verzoekt omduidelijke informatie over wat nodig is voor een veilige winning vanschaliegas.

Debestaande richtsnoeren werden dan ook ontoereikend geacht om de overheden,marktdeelnemers en burgers duidelijkheid en voorspelbaarheid te verschaffen.Daarom heeft de Commissie een aanbeveling goedgekeurd met minimumbeginselendie, indien zij volledig worden toegepast, de winning van schaliegas mogelijkzouden helpen maken en tegelijkertijd zouden zorgen voor de vrijwaring van hetklimaat en het milieu. Die aanbeveling vormt een aanvulling op het bestaandeEU-acquis en bouwt voort op eerdere werkzaamheden van de diensten van de Commissie.De lidstaten worden door de aanbeveling noch verplicht tot exploratie ofexploitatie met gebruikmaking van grootvolumehydrofracturering wanneer zijervoor kiezen dat niet te doen, noch belet meer gedetailleerde maatregelen tehandhaven of te treffen die beantwoorden aan de specifieke nationale, regionaleof plaatselijke omstandigheden.

Deaanbeveling verzoekt de lidstaten met name om er bij de toepassing ofaanpassing van hun wetgeving inzake koolwaterstoffen waarbijgrootvolumehydrofracturering gemoeid is, voor te zorgen dat:

· voorafgaand aan de verlening van vergunningen voorde exploratie en/of productie van koolwaterstoffen die naar verwachting zullenleiden tot het gebruik van grootvolumehydrofracturering, een strategischemilieubeoordeling wordt uitgevoerd om te analyseren en te plannen hoecumulatieve effecten en mogelijke conflicten met andere toepassingen vannatuurlijke hulpbronnen of de ondergrond kunnen worden voorkomen, beheerst enverminderd;

· een locatiespecifieke risicokarakterisering en-beoordeling wordt uitgevoerd, die zowel de ondergrond als de oppervlaktebetreft, teneinde te bepalen of een gebied geschikt is voor de veilige enzekere exploratie of productie van koolwaterstoffen met gebruikmaking vangrootvolumehydrofracturering. Daarmee zouden onder meer de risico's vanondergrondse blootstellingsroutes, zoals geïnduceerde fracturen, bestaandebreuklijnfouten of stilgelegde boorputten, worden opgespoord;

· de uitgangssituatie (bv. van water, lucht,seismische activiteit) wordt beschreven, zodat een referentie beschikbaar isvoor latere controle of in geval van een incident;

· het publiek wordt ingelicht over de samenstellingvan de  in elke boorput voor hydrofracturering gebruikte vloeistof, en over desamenstelling van het afvalwater, de uitgangssituatie en de bevindingen van hettoezicht. Dit is nodig om ervoor te zorgen dat de autoriteiten en het publiekde beschikking hebben over feitelijke informatie over de potentiële risico's ende oorzaken daarvan. Meer transparantie zou ook de aanvaarding door het publiekmoeten vergemakkelijken;

· tussen de boorput en de omringende geologischeformaties een passende isolatie wordt aangebracht, in het bijzonder omverontreiniging van het grondwater te voorkomen;

· het afblazen (vrijgeven van gassen in de atmosfeer)wordt beperkt tot de meest uitzonderlijke en om veiligheidsredenengerechtvaardigde operationele omstandigheden, het affakkelen (gecontroleerdeverbranding van gassen) tot een minimum wordt beperkt, en gas wordt opgevangenvoor later gebruik (bv. ter plaatse of via pijpleidingen). Dit is nodig om denegatieve gevolgen van de emissies voor het klimaat en de lokale luchtkwaliteitte verzachten.

Ookwordt aanbevolen dat de lidstaten ervoor zorgen dat ondernemingen waar mogelijkde beste beschikbare technieken (BBT) en goede industriële praktijken toepassenter voorkoming, beheersing en vermindering van de impact van en de risico's diezijn verbonden aan projecten voor exploratie en productie. De industrie moetbij haar activiteiten maximale transparantie nastreven en haar technologieën enwerkwijzen voortdurend verbeteren. Om BBT-referentiedocumenten op te stellen,zal de Commissie een informatie-uitwisseling organiseren tussen de lidstaten,de betrokken bedrijfstakken en niet-gouvernementele organisaties die zichinzetten voor milieubescherming.

Bovendienherziet de Commissie het bestaande referentiedocument (BREF) betreffendewinningsafval in het kader van de Richtlijn mijnbouwafval, om daarin met namehet beheer van afval van de exploratie en de productie van koolwaterstoffen metgebruikmaking van grootvolumehydrofracturering op te nemen, om ervoor te zorgendat afval op passende wijze wordt gehanteerd en behandeld en het risico vanwater-, lucht- en bodemverontreiniging tot een minimum wordt beperkt. Zij zalhet Europees Agentschap voor chemische stoffen tevens voorstellen om bepaaldewijzigingen aan te brengen in de bestaande databank van in het kader van REACHgeregistreerde chemische stoffen, teneinde het zoeken naar informatie overgeregistreerde stoffen die worden gebruikt voor hydrofracturering, teverbeteren en te vergemakkelijken. Daarover zalworden overlegd met de belanghebbenden.

Onzekennis over technologieën en praktijken voor de winning van niet-conventionelekoolwaterstoffen moet ook verder worden verbeterd, om de potentiëlegezondheids- en milieueffecten en risico's verder te verminderen. In datverband is het ook van essentieel belang dat informatie toegankelijk entransparant is voor het publiek. Om ditproces te vergemakkelijken, zal de Commissie een Europees wetenschaps- entechnologienetwerk inzake de winning van niet-conventionele koolwaterstoffenopzetten met vertegenwoordigers van de industrie, onderzoeksinstellingen, deacademische wereld en het maatschappelijk middenveld. Het netwerk zal deresultaten van exploratieprojecten verzamelen, analyseren en evalueren en deontwikkeling van technologieën voor de winning van niet-conventioneel gas enolie beoordelen. Het werkprogramma 2014-2015 van Horizon 2020 voorziet ook in verderonderzoek op het gebied van het begrip, de preventie en de bestrijding vanmilieueffecten en -risico's in verband met de exploratie en exploitatievan schaliegas. Daarin wordt ook een subsidie aangekondigd ter ondersteuningvan de ontwikkeling en toepassing van feitelijke gegevens voor het onderzoeks-en innovatiebeleid op het gebied van niet-conventioneel gas en olie.

Om tezorgen voor een adequaat risicobeheer en administratieve lasten voor deexploitanten te voorkomen, zouden de lidstaten ervoor moeten zorgen dat devergunningverlenende autoriteiten beschikken over voldoende middelen en kennisvan het proces en dat de vergunningsprocedure op passende wijze wordtgecoördineerd. Zij moeten de burgers en de belanghebbenden in een vroeg stadiumraadplegen, voordat de werkzaamheden beginnen. De lidstaten en hun bevoegdeautoriteiten worden er voorts toe aangemoedigd goede regelgevingspraktijken enandere kennis te delen. De Commissie zal die uitwisseling vergemakkelijken viade technische werkgroep van de lidstaten inzake de milieuaspecten vanniet-conventionele fossiele brandstoffen.

DeCommissie zal via een publiekelijk toegankelijke vergelijking van de situatiein de lidstaten in de vorm van een scorebord nauwlettend toezien op detoepassing van de aanbeveling. De bedoeling hiervan is om detransparantie te verbeteren en de vooruitgang in elke lidstaat bij detoepassing van de beginselen van de aanbeveling te verbeteren.

De lidstaten en debevoegde nationale autoriteiten zouden het publiek moeten informeren over debelangrijkste kwesties in verband met de werkzaamheden, teneinde detransparantie te vergroten en de burgers weer vertrouwen te geven. De lidstatenwordt verzocht de in de aanbeveling neergelegde beginselen toe te passen binnen6 maanden na de bekendmaking van de aanbeveling en de Commissie in kenniste stellen van de maatregelen die overeenkomstig de aanbeveling zijn genomen.

De Commissie zalbekijken in hoeverre deze aanpak doeltreffend is om de in de aanbevelingneergelegde beginselen toe te passen en om de burgers, bedrijven en overhedenvoorspelbaarheid en duidelijkheid te verschaffen. Zij zal binnen 18 maandenna publicatie ervan in het Publicatieblad verslag uitbrengen aan het Parlementen de Raad. Zij zal besluiten of het wenselijk is wetgevingsvoorstellen in tedienen.

5. Conclusies

Delidstaten zijn verantwoordelijk voor de besluitvorming over hun energiemix,maar moeten daarbij naar behoren rekeninghouden met de noodzaak om de kwaliteit van het milieute behouden en te verbeteren. Het is dan ook aan de lidstaten om tebeslissen of zij de exploratie of productie van aardgas uit schalieformaties ofandere niet-conventionele bronnen van koolwaterstoffen toestaan. De lidstatendie dat doen, zullen er echter moeten voor zorgen dat aan de voorwaardendaarvoor is voldaan. Een van die voorwaarden is dat zij maatregelen nemen tervoorkoming, beheersing en beperking van de risico's die met deze activiteitenverband houden, onder meer om tegemoet te komen aan de bezorgdheid van hetpubliek.

Voortbouwend op de bestaande EU-wetgeving en de beschikbare en steedsbeter wordende praktijken en technologieën, verzoekt de Commissie de lidstatendie momenteel niet-conventionele koolwaterstoffen zoals schaliegas explorerenof van plan zijn te exploreren en te produceren, de bestaande EU-wetgevingcorrect om te zetten en toe te passen, en daarbij of bij de aanpassing van hunomzettingswetgeving aan de behoeften en specifieke kenmerken vanniet-conventionele koolwaterstoffen, de hierbij gaande aanbeveling te volgen omervoor te zorgen dat de voorwaarden voor een veilige en zekere ontwikkelingzijn vervuld, mede rekening houdend met de mogelijke gevolgen voor debuurlanden.

Met deze aanbeveling wil de Commissie de lidstaten steunen om ervoor tezorgen dat het milieu wordt gevrijwaard, middelen efficiënt worden ingezet enhet publiek wordt geïnformeerd, en het tegelijk mogelijk te maken dat depotentiële voordelen op het gebied van de continuïteit van deenergievoorziening en het concurrentievermogen worden benut in de lidstaten diedat wensen.

Ten slotte moet eraan worden herinnerd dat deEU op de lange termijn wil uitgroeien tot een hulpbronnenefficiënte,koolstofarme economie. Op de korte tot middellange termijn kan aardgas en debeschikbaarheid van nieuwe bronnen van inheemse fossiele brandstoffen, zoalsaardgas uit schalieformaties, een rol spelen bij de metamorfose van deenergiesector, mits daardoor koolstofintensievere fossiele brandstoffen wordenvervangen. Hoe dan ook vereist de langetermijndoelstelling van het koolstofarmmaken van ons energiesysteem een permanente verbetering van deenergie-efficiëntie, energiebesparing en het toenemende gebruik vankoolstofarme technologieën, met name hernieuwbare energiebronnen.

[1]               Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, hetEuropees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de regio's:Energieprijzen en -kosten in Europa

[2]               http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P7-TA-2012-0443&language=NL

[3]               http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P7-TA-2012-0444&language=NL

[4]               http://cor.europa.eu/nl/news/Pages/fracking-environmental-impact.aspx

[5]               http://ec.europa.eu/environment/integration/energy/pdf/Shale%20gas%20consultation_report.pdf

[6]               http://register.consilium.europa.eu/doc/srv?l=NL&t=PDF&gc=true&sc=false&f=ST%2075%202013%20REV%201&r=http%3A%2F%2Fregister.consilium.europa.eu%2Fpd%2Fen%2F13%2Fst00%2Fst00075-re01.en13.pdf

[7]               Verordening (EG) nr. 1907/2006 inzake deregistratie en beoordeling van en de autorisatie en beperkingen ten aanzien vanchemische stoffen (REACH).

[8]               http://ec.europa.eu/environment/integration/energy/uff_studies_en.htm

[9]               p.m. referentie toevoegen wanneer die beschikbaar is

[10]             Ramingen voor de Europese OESO-landen in de "Golden Rules"van het Internationaal Energieagentschap (IEA), 2012. De ramingen variërennaargelang van de bron. Zie ook "Unconventional gas: potential energymarket impacts in the European Union", JRC 2012.

[11]             IEA 2012.

[12]             IEA 2012. De niet-conventionele gasproductie in Europa in2035 wordt geraamd op 27 % van 285 miljard m3, dusongeveer 77 miljard m3. Europa zou dan 692 miljard m³ gasverbruiken. Derhalve zou de Europese niet-conventionele gasproductie in hetbeste geval ongeveer 11 % van het gasverbruik vertegenwoordigen. Toegepastop het verwachte aandeel van gas in de energiemix van ten hoogste 30 %(IEA), zou niet-conventioneel gas in 2030 dus ongeveer 3 % van deenergiemix van de EU vertegenwoordigen.

[13]             IEA 2012 AEA-studie uit 2012 "Climate impact ofpotential shale gas production in the EU", in opdracht van hetdirectoraat-generaal Klimaat van de Europese Commissie, gebaseerd op eenhypothetische casestudy met primaire gegevens uit de VS en eenaardopwarmingsvermogen van methaan gedurende 100 jaar. In de studie wordtbeklemtoond dat verdere gegevens moeten worden verzameld.

[14]             IEA 2012.

[15]             Bij een beoordeling per eenheid geproduceerde energie isdit 2 000 tot 10 000 keer meer dan voor conventioneel gas, IEA,Golden Rules, 2012. Het waterverbruik per schaliegasbron varieert naargelangvan de geologische kenmerken, maar bedraagt gewoonlijk gemiddeld ongeveer15 000 m³ per boorput.

[16]             Bv. water, chemische stoffen, zand voor hydrofractureringen het afvalwater dat daarbij ontstaat.

[17]         Daar detoepassing van de techniek op de huidige schaal nog vrij nieuw is, staat debeoordeling van de gevolgen voor de gezondheid nog in de kinderschoenen. Debelangrijkste bronnen van bezorgdheid betreffen echter de rechtstreeksegevolgen voor de uitstoot in de lucht en de indirecte gevolgen wat de mogelijkewaterverontreiniging door chemische stoffen betreft, waarvan sommige alscarcinogeen bekend staan. Waterverontreiniging kan op haar beurt leiden totbesmetting van levende dieren, levensmiddelen en diervoeders.Gezondheidsrisico's op het werk zijn onder meer gevaren die verband houden methet gebruik van siliciumdioxide, het gebruik van chemische stoffen, deblootstelling aan dieseldeeltjes en uitlaatgassen van apparatuur, alsmede hogegeluidsniveaus.

[18]             Ongewogen percentage, dat bij weging steeg tot ongeveer80 %.

[19]             De Commissie kreeg meer dan honderd parlementaire vragenen brieven, meer dan 3 800 e-mails en meer dan tien petities, waarvansommige waren ondertekend door zowat 15 000 burgers.

[20]             Volgens de Flash Eurobarometer van september 2012, die isgebaseerd op interviews met meer dan 25 000 Europese burgers, zoudriekwart van de respondenten zich zorgen maken als in hun buurt eenschaliegasproject zou worden uitgevoerd, waarbij 40 % zich zeer bezorgdverklaarde.

[21]             Bv. Internationaal Energieagentschap, Golden rules, 2012;VS-ministerie van Energie, trimestrieel verslag.

[22]             De acceptatie door de bevolking was een van de driebelangrijkste uitdagingen waarop de respondenten in de openbare raadpleging vande Commissie hebben gewezen.

[23]             Bv. JRC IET-workshop over schaliegas, maart 2013.

[24]             Zie deel 3.2 van de effectbeoordeling [voeg referentie toewanneer die beschikbaar is]. De toepasselijke wetgeving omvat de MEB-richtlijn,de richtlijn mijnbouwafvalstoffen, de kaderrichtlijn water, REACH, de richtlijnbetreffende biociden, Seveso II en III (onder bepaalde voorwaarden), dehabitat- en de vogelrichtlijn en de richtlijn inzake milieuaansprakelijkheid(voor activiteiten opgenomen in bijlage III).

[25]             http://ec.europa.eu/environment/integration/energy/uff_news_en.htm

[26]             http://ec.europa.eu/environment/integration/energy/pdf/guidance_note.pdf