Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over de doelmatigheid van financiering uit het ESF en het FEAD als onderdeel van de inspanningen van het maatschappelijk middenveld om armoede en sociale uitsluiting te bestrijden in het kader van de Europa 2020-strategie (initiatiefadvies)

31.5.2017

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 173/15

Rapporteur:

Krzysztof BALON

Besluit van de voltallige vergadering

21.1.2016

Rechtsgrondslag

Artikel 29, lid 2, van het reglement van orde

Initiatiefadvies

Bevoegde afdeling

Afdeling Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Burgerschap

Goedkeuring door de afdeling

3.2.2017

Goedkeuring door de voltallige vergadering

22.2.2017

Zitting nr.

523

Stemuitslag

(voor/tegen/onthoudingen)

171/1/2

1.1.

Het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC) wijst erop dat armoede en sociale uitsluiting het populisme in veel EU-lidstaten aanwakkeren. Het is dan ook ingenomen met de conclusies van de Raad van 16 juni 2016 over de „Bestrijding van armoede en sociale uitsluiting: een geïntegreerde aanpak”⁽¹⁾. Het pleit ervoor om in de toekomstige meerjarenbegroting een geïntegreerd Europees fonds ter bestrijding van armoede en sociale uitsluiting te creëren, op basis van de tot nu toe opgedane ervaringen met de implementatie van het Fonds voor Europese hulp aan de meest behoeftigen (FEAD) en het Europees Sociaal Fonds (ESF).

1.2.

Gelet op de uiteenlopende problemen en doelgroepen in de lidstaten, waaronder de diverse vormen van migratie, zou bij de inzet van een dergelijk fonds optimaal gebruik moeten worden gemaakt van de ervaringen en capaciteiten van maatschappelijke organisaties door hen een leidende rol te geven in programmering, uitvoering, monitoring en evaluatie. Het desbetreffende fonds zou ook moeten bijdragen tot het vergroten van de capaciteiten van netwerken van maatschappelijke organisaties, in het bijzonder hulpverlenende organisaties.

1.3.

Volgens het Comité zou de Europese Commissie doeltreffender moeten monitoren hoe in de lidstaten in de huidige meerjarenbegroting het ESF wordt benut voor de bestrijding van armoede en sociale uitsluiting en het FEAD voor integratiemaatregelen. Aan die monitoring zou intensief moeten worden deelgenomen door maatschappelijke organisaties en mensen die met armoede en sociale uitsluiting te kampen hebben.

1.4.

Essentieel voor het Comité is samenwerking tussen de nationale organen die de fondsen beheren, en de partnerorganisaties⁽²⁾. Die organisaties leveren een grote technische en organisatorische bijdrage, wat voor de implementatie van het FEAD en het ESF echt van meerwaarde is. In dit verband zou de Commissie de minimumeisen waaraan de nationale organen bij de tenuitvoerlegging van partnerschappen moeten voldoen, aanzienlijk moeten verduidelijken en sancties moeten opleggen wanneer die uitvoering tekortschiet.

1.5.

De Commissie zou moeten overwegen de lidstaten te verplichten de in het kader van het FEAD en het ESF verleende technische ondersteuning ook te gebruiken voor de ontwikkeling van de capaciteiten van maatschappelijke organisaties die zich bezighouden met de bestrijding van armoede en sociale uitsluiting. Verder pleit het Comité voor versterking van de technische en organisatorische capaciteiten van de Europese netwerken van organisaties die op dat gebied actief zijn.

1.6.

De lidstaten zouden meer gebruik moeten maken van globale subsidies en herverdeling („regranting”) en zouden waar mogelijk bijdragen in natura hetzelfde moeten behandelen als financiële bijdragen. Bovendien zou moeten worden nagegaan of de Commissie de verplichting zou moeten opleggen om in het kader van de operationele programma’s een groot deel van de middelen aan projecten met een gering budget toe te kennen. Dit zou het mogelijk maken lokaal opererende organisaties en zelfhulpgroepen te ondersteunen.

1.7.

Het Comité zal de activiteiten van maatschappelijke organisaties en hun samenwerking met autoriteiten en overheidsinstanties ter bestrijding van armoede en sociale uitsluiting stelselmatig steunen. Ook is het bereid om een kleine ad-hocgroep op te zetten bestaande uit leden van het Comité en relevante Europese maatschappelijke platforms, die nog in de huidige meerjarenbegroting zou moeten bijdragen aan een betere coördinatie van de ESF- en FEAD-interventies evenals aan de discussie over de beginselen van het toekomstige geïntegreerd Europees fonds ter bestrijding van armoede en sociale uitsluiting. Het wijst erop dat in dit verband met het Comité van de Regio’s dient te worden samengewerkt.

2.1.

Doelstelling nr. 1 van de VN-agenda voor duurzame ontwikkeling 2030⁽³⁾ is de uitroeiing van alle vormen van armoede in de hele wereld. De bestrijding van armoede en sociale uitsluiting in Europa is tevens een van de prioriteiten van de Europa 2020-strategie. De Europese instellingen en sommige lidstaten blijven er echter bezuinigingsmaatregelen doordrukken, hoewel het uitblijven van een snelle en zichtbare verbetering van de situatie van EU-burgers die te maken hebben met armoede en sociale uitsluiting een van de voornaamste redenen lijkt te zijn voor de afbrokkelende steun in de lidstaten voor de Europese integratie. De EU-instrumenten — in de vorm van de fondsen voor de aanpak van armoede en sociale uitsluiting, zoals het Fonds voor Europese hulp aan de meest behoeftigen (FEAD) en de reservering van ten minste 20 % van de middelen uit het Europees Sociaal Fonds (ESF) voor de bevordering van sociale integratie — moeten doeltreffend in alle lidstaten worden ingezet, maar mogen niet in de plaats komen van een alomvattend, geïntegreerd beleid ter bestrijding van armoede en sociale uitsluiting.

2.2.

Zoals bekend heeft de EU zich in het kader van de Europa 2020-strategie ten doel gesteld om het aantal mensen dat zich in een situatie van armoede of sociale uitsluiting bevindt of dreigt daarin terecht te komen, tegen 2020 met ten minste 20 miljoen te verminderen. Maar volgens de voor 2014 beschikbare gegevens⁽⁴⁾ werd dat jaar nog steeds 24,4 % van de EU-bevolking — ongeveer 122 miljoen mensen — door armoede of sociale uitsluiting bedreigd (t.o.v. 24,2 % in 2011 en 23,4 % in 2010). Als de verschillende comparatieve indicatoren afzonderlijk worden geanalyseerd, blijkt dat die sinds 2008 allemaal zijn gestegen: armoederisico na sociale overdrachten van 16,6 naar 17,2 %, ernstige materiële deprivatie van 8,5 naar 8,9 % en het aandeel personen tussen de 0 en 59 jaar in huishoudens met een zeer lage arbeidsintensiteit van 9,1 naar 11,1 %. Tegelijkertijd merkt de Raad echter op: „Door de steeds grotere divergentie tussen en binnen lidstaten komt het belang van acties die in de gehele Unie worden genomen, naar de voorgrond⁽⁵⁾.”.

2.3.

De bestrijding van armoede en sociale uitsluiting is een van de belangrijkste gebieden waarop maatschappelijke organisaties, zoals verenigingen, stichtingen en sociale coöperaties, alsmede vakbonden en werkgeversorganisaties samenwerken met autoriteiten en overheidsinstanties uit de lidstaten. Om armoede en sociale uitsluiting uit te roeien (of significant te verminderen) moeten non-profitorganisaties (waaronder sociale diensten) diverse soorten materiële en immateriële hulp verstrekken, dienen (ook in het kader van sociaal overleg) gunstige voorwaarden voor arbeidsmarktintegratie te worden geschapen en moeten op nationaal en EU-niveau voldoende middelen ter beschikking worden gesteld. Het Comité merkt op dat dit streven uit de Europa 2020-strategie alleen maar kans van slagen heeft als de Unie wordt beschouwd als gemeenschap van het Europees maatschappelijk middenveld, de lidstaten en de EU-instellingen.

2.4.

Met name in het licht van het opkomende fenomeen van werkende armen en de demografische veranderingen zijn de doelstellingen uit de Europa 2020-strategie voor de bestrijding van armoede en sociale uitsluiting slechts haalbaar als maatregelen worden genomen om de oorzaken en niet alleen de symptomen van deze problemen aan te pakken, en dat in breed verband gebeurt waarbij ook het economisch, gezins-, belasting- en monetair beleid worden betrokken.

2.5.

Daarom ook, hoewel het thema hulp aan de meest behoeftigen al meermaals onderwerp van discussie binnen het Comité was⁽⁶⁾, heeft het na raadpleging van belanghebbenden en de Commissie onderhavig advies opgesteld met concrete opmerkingen en aanbevelingen ten aanzien van de tot nu toe opgedane ervaringen met de implementatie van het FEAD en het ESF in het kader van de bestrijding van armoede en sociale uitsluiting.

3.1.

Het Fonds voor Europese hulp aan de meest behoeftigen (FEAD) maakt deel uit van het cohesiebeleid, in tegenstelling tot de huidige programma’s voor voedselhulp. Het FEAD draagt bij aan de volgende doelstelling: „verlichting van de ergste vormen van armoede door het verstrekken van […] voedselhulp en/of fundamentele materiële bijstand en sociale-inclusieactiviteiten die gericht zijn op de sociale integratie van de meest behoeftigen”⁽⁷⁾.

3.2.

Doel van het Europees Sociaal Fonds is: bereiken van een hoog niveau van werkgelegenheid en kwalitatief hoogwaardige banen, bevordering van een hoog niveau van onderwijs en opleiding voor iedereen, bestrijding van armoede, verbetering van de sociale integratie en stimulering van gelijkheid van vrouwen en mannen, niet-discriminatie en gelijke kansen.

3.3.

Acties die in het kader van het FEAD worden gefinancierd moeten een aanvulling vormen op acties die in het kader van het ESF worden gefinancierd: het FEAD moet zich richten op hulp bij zeer ernstige materiële deprivatie en op steun voor elementaire sociale activering van mensen die langdurig zijn buitengesloten, terwijl de financiële interventies uit het ESF voor de betrokkenen onder andere mogelijkheden moeten creëren voor verdere sociale en beroepsintegratie. Het FEAD moet dus helpen bij het nemen van de eerste stappen om armoede en sociale uitsluiting te boven te komen, dat wil zeggen het creëren van kansen voor het vinden van werk of deelname aan andere activiteiten in het kader van het arbeidsmarktbeleid. De daarvoor bestemde middelen zijn echter onvoldoende om aan de werkelijke behoeften tegemoet te komen.

3.4.

Alle lidstaten hebben zich ertoe verplicht om te zorgen voor samenhang van de steun uit het ESF en andere structuur- en investeringsfondsen met relevante beleidsmaatregelen en prioriteiten van de EU, en onder meer ook om het partnerschapsbeginsel in de geest van de Europese gedragscode inzake partnerschap (EGP) toe te passen⁽⁸⁾.

4.1.

Zowel de signalen uit het maatschappelijk middenveld als de algemeen toegankelijke informatie en statistische gegevens wijzen op een reeks grote problemen bij de implementatie van het FEAD en het ESF op dit gebied. Die problemen doen zich in sommige lidstaten in uiteenlopende mate voor en betreffen:

4.1.1.

Vertragingen bij de lancering van de FEAD-steunmechanismen en onvoldoende voorlichting aan burgers en doelgroepen over de doelstellingen van het fonds en de mogelijkheden om daarvan te profiteren.

4.1.2.

De vanuit het oogpunt van de aanpak van armoede en sociale uitsluiting inefficiënte reservering van 20 % van de ESF-middelen, waarbij de nadruk ligt op acties voor arbeidsmarktintegratie en voorbij wordt gegaan aan de beschikbaarheid en betaalbaarheid van sociale diensten voor gemarginaliseerde groepen⁽⁹⁾. Ondanks dat tot 2016 wel 25,6 % van de ESF-begroting voor dit doel werd gereserveerd⁽¹⁰⁾, is er geen verandering zichtbaar in de keuze van ESF-acties.

4.1.3.

Onvolledige benutting door de lidstaten van de mogelijkheden om de FEAD-begunstigden toegang te geven tot via het ESF gesteunde laagdrempelige diensten voor sociale en beroepsintegratie.

4.1.4.

Ontoereikende toepassing van het partnerschapsbeginsel in de geest van de EGP wat het ESF betreft, het ontbreken van een soortgelijk instrument wat het FEAD betreft, onvoldoende openbare raadplegingen en het afschuiven van belangrijke beslissingen op overheidsinstanties zonder openbare raadplegingen. Ontoereikende toepassing van het partnerschapsbeginsel doet bovendien afbreuk aan een transparant gebruik van de fondsen en vergroot het risico op corruptie en misbruik⁽¹¹⁾.

4.1.5.

Te strenge formele en administratieve eisen van de lidstaten met betrekking tot het FEAD en het ESF, die voor een correcte uitvoering van de EU-voorschriften niet nodig zijn. Die eisen zijn dikwijls gebaseerd op het operationele functioneren van openbare sociale instanties en houden geen rekening met de kenmerken van de doelgroepen (bijv. daklozen, die vaak niet officieel kunnen worden geïdentificeerd en geregistreerd) en de werkmethodes van maatschappelijke organisaties. In sommige lidstaten worden aan die organisaties administratieve en financiële sancties opgelegd die niet in verhouding staan tot de ernst van de gemaakte fouten.

4.1.6.

Weinig afstemming tussen structuurfondsen en nationale strategieën, geen voortzetting met nationale budgetten van in het kader van het fonds gelanceerde programma’s en het ontbreken van een langetermijnaanpak voor financiering uit de Europese structuur- en investeringsfondsen, wat de doeltreffende realisering van de doelstellingen van het fonds in de lidstaten ernstig kan schaden⁽¹²⁾. Een ander probleem is de ontoereikende of onduidelijke vaststelling van indicatoren, waardoor de langetermijndoelstellingen van de interventies niet worden gehaald.

4.1.7.

Ontbreken van mechanismen ter bevordering en ondersteuning van capaciteitsopbouw bij maatschappelijke organisaties, onstabiele partnerschappen (en accreditatie in het geval van het FEAD), gebrek aan voorfinanciering voor acties en niet ter beschikking stellen van middelen voor technische hulp bij capaciteitsopbouw.

4.2.

Uit een enquête onder nationale netwerken van organisaties die zich bezighouden met armoedebestrijding⁽¹³⁾, blijkt dat zij op enkele uitzonderingen na heel weinig worden betrokken bij de voorbereiding van operationele programma’s. Verder wordt in de monitoringcomités niet naar behoren naar de hulporganisaties geluisterd.

4.3.

Er dient echter ook te worden gewezen op positieve aspecten van de praktische implementatie tot nu toe van het FEAD, dat in tegenstelling tot het ESF een nieuw instrument is. Zo hadden in 2014 al acht lidstaten FEAD-projecten gelanceerd (en deden nog eens 15 andere dat in 2015). Alleen al in 2014 profiteerden naar schatting 10,9 miljoen mensen van de in het kader van het FEAD ondersteunde acties⁽¹⁴⁾. Bovendien hebben de lancering van het FEAD en de eis om 20 % van de ESF-middelen te reserveren voor de bestrijding van armoede en sociale uitsluiting, geleid tot betere samenwerking tussen de Commissie en de lidstaten en betere afstemming van de activiteiten van de diverse spelers op dat gebied. De in het kader van het FEAD in de meeste lidstaten gerealiseerde koppeling van materiële hulp en begeleidende steun schept de voorwaarden voor betere sociale integratie van de begunstigden van de huidige programma’s voor voedselhulp.

4.4.

In dit licht is het Comité ingenomen met het door de Commissie gelanceerde platform FEAD-netwerk om uitwisseling van ervaringen, netwerkvorming en de verspreiding van goede praktijkvoorbeelden te bevorderen. Het Comité zelf en belangrijke netwerken van organisaties die zich in de lidstaten met het FEAD bezighouden, zouden echter een gestructureerde dialoog met de Commissie moeten aangaan.

5.1.

Het Comité pleit ervoor om in de toekomstige meerjarenbegroting een geïntegreerd Europees fonds ter bestrijding van armoede en sociale uitsluiting te creëren, op basis van de tot nu toe opgedane ervaringen met de implementatie van het FEAD en het ESF. Een dergelijk instrument zou rekening moeten houden met de uiteenlopende problemen en doelgroepen in de lidstaten, waaronder de aspecten die samenhangen met de diverse vormen van migratie. Bij de inzet van dat fonds zou meer dan tot nu toe gebeurt gebruik moeten worden gemaakt van de ervaringen en capaciteiten van maatschappelijke organisaties. Zij zouden belangrijke bevoegdheden moeten krijgen in programmering, uitvoering, monitoring en evaluatie. Het fonds zou ook moeten bijdragen tot het vergroten van de capaciteiten van netwerken van maatschappelijke organisaties, in het bijzonder hulpverlenende organisaties. Integratie van de fondsen mag niet leiden tot minder kredieten en een geringere sociale inzet van de Unie voor de door de fondsen nagestreefde doelstellingen.

5.2.

Volgens het Comité zou de Commissie doeltreffender moeten monitoren hoe in de lidstaten het ESF wordt benut voor de bestrijding van armoede en sociale uitsluiting en het FEAD voor integratiemaatregelen. Bij die monitoring zou met name de met sociale integratie geboekte vooruitgang moeten worden beoordeeld en niet alleen een reeks kwantitatieve indicatoren moeten worden toegepast, en er zou intensief aan moeten worden deelgenomen door maatschappelijke organisaties en mensen die met armoede en sociale uitsluiting te kampen hebben. Dit alles zou ook een belangrijk onderdeel van de tussentijdse evaluatie moeten vormen.

5.3.

De Commissie zou de minimumeisen waaraan de nationale organen bij de tenuitvoerlegging van partnerschappen met maatschappelijke organisaties moeten voldoen, aanzienlijk moeten verduidelijken en sancties moeten opleggen wanneer die uitvoering tekortschiet⁽¹⁵⁾.

5.4.

De Commissie zou moeten overwegen de lidstaten te verplichten om — met gebruikmaking van de in het kader van het FEAD en het ESF verleende technische ondersteuning — adequate steunregelingen in te voeren voor de ontwikkeling van de technische en organisatorische capaciteiten van maatschappelijke organisaties die zich bezighouden met de bestrijding van armoede en sociale uitsluiting⁽¹⁶⁾.

5.5.

Essentieel voor het Comité is professionele, op duidelijke beginselen en transparante overeenkomsten gebaseerde samenwerking tussen de nationale organen die de fondsen beheren, en de partnerorganisaties, waaronder maatschappelijke organisaties en regio’s, provincies en gemeenten. Die organisaties leveren een technische en organisatorische bijdrage, wat voor de implementatie van het FEAD en het ESF echt van meerwaarde is. De beheersorganen zouden meer met de partnerorganisaties moeten overleggen, teneinde de operationele programma’s te verbeteren, en samenwerking, raadpleging en uitwisseling van ervaringen moeten stimuleren⁽¹⁷⁾.

5.6.

Omdat de partnerschapsovereenkomsten en operationele programma’s het resultaat zijn van onderhandelingen tussen de Commissie en nationale instanties, zou de Commissie zich in de toekomst strenger kunnen opstellen alvorens ze goed te keuren en aanpassing kunnen eisen als ze het partnerschapsbeginsel niet volledig in acht nemen⁽¹⁸⁾.

5.7.

De lidstaten zouden meer gebruik moeten maken van zgn. „globale subsidies” en herverdeling („regranting”) en zouden waar mogelijk bijdragen in natura hetzelfde moeten behandelen als financiële bijdragen. Bovendien zou moeten worden nagegaan of de Commissie de verplichting zou moeten opleggen om in het kader van de operationele programma’s een groot deel van de middelen aan projecten met een gering budget⁽¹⁹⁾ toe te kennen. Dan zouden kleinere bottom-upprojecten, organisaties en zelfhulpgroepen kunnen worden ondersteund en zou het aangaan van lokale partnerschappen worden vergemakkelijkt.

5.8.

Het Comité vindt dat ook de rechtstreekse begunstigden van hulpprogramma’s een bijdrage kunnen en moeten leveren om de doeltreffendheid ervan te verbeteren. Hulporganisaties zouden daartoe geschikte evaluatie-instrumenten moeten ontwikkelen en indien mogelijk onder de rechtstreekse begunstigden vrijwilligers moeten aanwerven.

5.9.

Verder pleit het Comité voor versterking van de technische en organisatorische capaciteiten van de Europese netwerken van organisaties die zich bezighouden met de bestrijding van armoede en sociale uitsluiting.