Home

Jaarverslag van de Rekenkamer over de uitvoering van de begroting over het begrotingsjaar 2015, vergezeld van de antwoorden van de instellingen

Jaarverslag van de Rekenkamer over de uitvoering van de begroting over het begrotingsjaar 2015, vergezeld van de antwoorden van de instellingen

13.10.2016

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 375/1


Image

Overeenkomstig de bepalingen van artikel 287, leden 1 en 4, VWEU en de artikelen 148, lid 1, en 162, lid 1, van Verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2012 tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie en tot intrekking van Verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 en de artikelen 43, 48 en 60 van Verordening (EG) nr. 215/2008 van de Raad van 18 februari 2008 houdende het Financieel Reglement van toepassing op het 10e Europees Ontwikkelingsfonds, zoals gewijzigd bij Verordening (EU) nr. 567/2014

heeft de Rekenkamer van de Europese Unie op haar vergadering van 14 juli 2016 vastgesteld haar

JAARVERSLAGEN

over het begrotingsjaar 2015.

Deze verslagen, tezamen met de antwoorden van de instellingen op de opmerkingen van de Rekenkamer, zijn aan de kwijtingverlenende autoriteiten en aan de andere instellingen toegezonden.

De leden van de Rekenkamer zijn:

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA (president), Kersti KALJULAID, Karel PINXTEN, Henri GRETHEN, Szabolcs FAZAKAS, Louis GALEA, Ladislav BALKO, Lazaros S. LAZAROU, Hans Gustaf WESSBERG, Pietro RUSSO, Ville ITÄLÄ, Kevin CARDIFF, Baudilio TOMÉ MUGURUZA, Iliana IVANOVA, George PUFAN, Neven MATES, Alex BRENNINKMEIJER, Danièle LAMARQUE, Nikolaos MILIONIS, Phil WYNN OWEN, Klaus-Heiner LEHNE, Oskar HERICS, Bettina JAKOBSEN, Janusz WOJCIECHOWSKI, Samo JEREB, Jan GREGOR, Mihails KOZLOVS, Rimantas ŠADŽIUS.

JAARVERSLAG OVER DE UITVOERING VAN DE BEGROTING

(2016/C 375/01)

INHOUD

Algemene inleiding7

Hoofdstuk 1

— Betrouwbaarheidsverklaring en toelichting daarbij9

Hoofdstuk 2

— Budgettair en financieel beheer49

Hoofdstuk 3

— Resultaten behalen met de EU-begroting77

Hoofdstuk 4

— Ontvangsten125

Hoofdstuk 5

— „Concurrentievermogen voor groei en werkgelegenheid”143

Hoofdstuk 6

— „Economische, sociale en territoriale cohesie”161

Hoofdstuk 7

— „Natuurlijke hulpbronnen”207

Hoofdstuk 8

— „Europa als wereldspeler” en „Veiligheid en burgerschap”253

Hoofdstuk 9

— „Administratie”275

ALGEMENE INLEIDING

0.1.

De Europese Rekenkamer is de instelling die bij het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie(1) is opgericht om de controle van de financiën van de Europese Unie (EU) te verrichten. Als extern controleur van de EU treedt zij op als onafhankelijk hoedster van de financiële belangen van de burgers van de Unie en draagt zij bij tot de verbetering van het financieel beheer van de EU. Meer informatie over ons werk is te vinden in ons jaarlijks activiteitenverslag, onze speciale verslagen over de uitgavenprogramma’s en de ontvangsten van de EU, onze „landscape reviews”, en in onze adviezen over nieuwe of gewijzigde EU-wetgeving en over andere besluiten met gevolgen voor het financieel beheer(2).

0.2.

Dit is ons 39e jaarverslag over de uitvoering van de EU-begroting; het heeft betrekking op het begrotingsjaar 2015. Een afzonderlijk jaarverslag betreft de Europese Ontwikkelingsfondsen.

0.3.

De algemene begroting van de EU wordt jaarlijks goedgekeurd door de Raad en het Europees Parlement. Ons jaarverslag vormt samen met onze speciale verslagen de grondslag voor de kwijtingsprocedure, waarbij het Europees Parlement op aanbeveling van de Raad beslist of de Commissie haar verantwoordelijkheid voor de begrotingsuitvoering naar genoegen heeft vervuld. Bij de publicatie sturen wij ons jaarverslag naar de nationale parlementen, het Europees Parlement en de Raad.

0.4.

De kern van ons jaarverslag vormt de verklaring over de betrouwbaarheid van de geconsolideerde rekeningen van de EU en over de wettigheid en regelmatigheid van de verrichtingen (in het verslag „regelmatigheid van de verrichtingen” genoemd). Wij vullen deze verklaring aan met specifieke beoordelingen voor ieder belangrijk werkterrein van de EU.

0.5.

De indeling in hoofdstukken van het verslag sluit aan op die van de rubrieken van het meerjarig financieel kader (MFK). Dit kader werd van kracht in 2014 en moet de omvang en verdeling van de EU-uitgaven gedurende de periode tot en met 2020 bepalen.

0.6.

Er zijn geen afzonderlijke financiële staten voor afzonderlijke rubrieken van het MFK; de conclusies die in specifieke beoordelingen worden gepresenteerd, houden dan ook geen controleoordeel in. Veeleer betreffen ze significante kwesties die specifiek zijn voor iedere MFK-rubriek.

0.7.

Ons verslag is dit jaar als volgt opgebouwd:

hoofdstuk 1 bevat de betrouwbaarheidsverklaring en geeft een overzicht van de resultaten van onze controle betreffende de betrouwbaarheid van de rekeningen en de regelmatigheid van de verrichtingen;

hoofdstuk 2 presenteert onze bevindingen over het begrotings- en financieel beheer;

hoofdstuk 3 draagt bij tot onze strategische doelstelling van het verbeteren van de openbare verantwoordingsplicht van de EU en is gericht op de mate waarin het prestatiekader met betrekking tot het EU-programma voor onderzoek en innovatie, Horizon 2020, de Commissie in staat stelt om de voortgang richting haar doelstellingen te monitoren en aan te sturen;

hoofdstuk 4 bevat onze bevindingen over de ontvangsten;

de hoofdstukken 5 tot en met 9 bevatten voor de belangrijkste rubrieken van het MFK(3) de resultaten van onze toetsing van de regelmatigheid van de verrichtingen en een onderzoek van de jaarlijkse activiteitenverslagen en andere elementen van de internebeheersingssystemen, en andere governanceregelingen.

0.8.

De antwoorden van de Commissie (of, in voorkomend geval, de antwoorden van andere EU-instellingen en -organen) op onze opmerkingen zijn opgenomen in het verslag. Wij hebben in onze bevindingen en conclusies rekening gehouden met deze antwoorden. Het blijft echter onze verantwoordelijkheid als extern controleur om verslag uit te brengen over onze controlebevindingen, conclusies uit die bevindingen te trekken en aldus een onafhankelijk en onpartijdig oordeel te geven over de betrouwbaarheid van de rekeningen en de regelmatigheid van de verrichtingen.



HOOFDSTUK 1

Betrouwbaarheidsverklaring en toelichting daarbij

INHOUD

De aan het Europees Parlement en de Raad voorgelegde betrouwbaarheidsverklaring van de Rekenkamer — Verslag van de onafhankelijke accountantI-XII
Inleiding1.1-1.3
De EU-uitgaven vormen een belangrijk instrument ter verwezenlijking van de beleidsdoelstellingen1.1-1.3
De rekeningen vertoonden geen onjuistheden van materieel belang1.4-1.7
Essentiële controleaangelegenheden1.8-1.18
Wij hebben aanvullende informatie opgevraagd bij de Commissie ter onderbouwing van de waardering van financieringsinstrumenten onder gedeeld beheer1.9-1.11
Wij hebben de boekhoudkundige verwerking van de garantieactiviteiten van het Europees Fonds voor strategische investeringen (EFSI) beoordeeld1.12-1.16
Wij hebben de stijging van de in de rekeningen opgenomen te betalen lasten beoordeeld1.17-1.18
Regelmatigheid van verrichtingen: Hoewel het door ons geschatte foutenpercentage van materieel belang blijft, was er op enkele gebieden sprake van verbetering1.19-1.43
Onze controleresultaten voor 2015 tonen in grote lijnen eenzelfde beeld als in de afgelopen jaren1.20-1.33
De Commissie verhoogde haar schattingen van foutenpercentages aanzienlijk in opeenvolgende documenten …1.34-1.36
… en de berekening van het corrigerend vermogen blijft een uitdaging voor de Commissie 11.37-1.41
Tijdig uitgevoerde corrigerende maatregelen hebben geleid tot een daling van het door ons geschatte foutenpercentage1.42-1.43
Wij leggen vermoedelijke gevallen van fraude voor aan OLAF1.44
Conclusies1.45-1.48
Controleresultaten1.46-1.48

Bijlage 1.1 —

Controleaanpak en -methodologie

Bijlage 1.2 —

De aanpak door de VS en de EU van de toetsing en rapportage van onjuiste en onregelmatige betalingen

Bijlage 1.3 —

Frequentie van ontdekte fouten in de controlesteekproef voor het jaar 2015

DE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD VOORGELEGDE BETROUWBAARHEIDSVERKLARING VAN DE REKENKAMER — VERSLAG VAN DE ONAFHANKELIJKE ACCOUNTANT

I.

Wij hebben het volgende gecontroleerd:

a)

de geconsolideerde rekeningen van de Europese Unie, die de geconsolideerde financiële staten(1) en de samengevoegde verslagen over de uitvoering van de begroting(2) voor het op 31 december 2015 afgesloten begrotingsjaar bevatten, zoals goedgekeurd door de Commissie op 11 juli 2016, en

b)

de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen bij deze rekening,

zoals voorgeschreven door artikel 287 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).

De verantwoordelijkheid van de leiding

II.

Overeenkomstig de artikelen 317 en 318 van het VWEU en het Financieel Reglement is de Commissie verantwoordelijk voor het opstellen en de getrouwe weergave van de geconsolideerde rekeningen van de Europese Unie op basis van de internationaal aanvaarde boekhoudstandaarden voor de overheidssector, alsmede voor de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen daarbij. Deze verantwoordelijkheid omvat het opzetten, invoeren en in stand houden van een internebeheersingssysteem met betrekking tot de opstelling en weergave van financiële staten die geen afwijkingen van materieel belang als gevolg van fraude of fouten bevatten. De Commissie draagt de eindverantwoordelijkheid voor de wettigheid en de regelmatigheid van de verrichtingen die ten grondslag liggen aan de rekeningen van de Europese Unie (artikel 317 van het VWEU).

De verantwoordelijkheid van de controleur

III.

Het is onze verantwoordelijkheid om op basis van onze controle aan het Europees Parlement en de Raad een verklaring voor te leggen over de betrouwbaarheid van de rekeningen en over de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen daarbij. Wij hebben onze controle verricht overeenkomstig de internationale controlestandaarden en de regels inzake beroepsethiek van IFAC en de internationale standaarden van hoge controle-instanties van INTOSAI. Volgens die standaarden moeten wij voldoen aan ethische voorschriften en de controle zodanig plannen en uitvoeren dat redelijke zekerheid wordt verkregen dat de geconsolideerde rekeningen van de Europese Unie geen afwijkingen van materieel belang bevatten en de onderliggende verrichtingen bij die rekeningen wettig en regelmatig zijn.

IV.

Een controle houdt in dat procedures worden uitgevoerd om controle-informatie te verkrijgen over de bedragen en mededelingen in de geconsolideerde rekeningen en over de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen daarbij. De selectie van de procedures is afhankelijk van het oordeel van de controleur, dat een inschatting omvat van de risico's op afwijkingen van materieel belang in de geconsolideerde rekeningen en op niet-conformiteit van materieel belang van de onderliggende verrichtingen met vereisten uit de regelgeving van de Europese Unie, hetzij door fraude, hetzij door fouten. Bij deze risico-inschatting wordt gekeken naar de internebeheersingsmaatregelen met betrekking tot de opstelling en getrouwe weergave van de geconsolideerde rekeningen en naar de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen, om controleprocedures op te zetten die onder de gegeven omstandigheden adequaat zijn, maar niet om een oordeel uit te spreken over de doeltreffendheid van de interne beheersing. Een controle houdt tevens een beoordeling in van de geschiktheid van de gehanteerde grondslagen voor financiële verslaglegging en van de redelijkheid van de gemaakte boekhoudkundige schattingen, evenals een beoordeling van de algehele presentatie van de geconsolideerde rekeningen.

V.

Ten aanzien van de ontvangsten nemen wij bij onze controle van de eigen middelen op basis van de belasting over de toegevoegde waarde en het bruto nationaal inkomen als uitgangspunt de relevante macro-economische aggregaten die de basis vormen voor de berekening daarvan, en onderzoeken wij de systemen van de Commissie voor de verwerking van de gegevens totdat de bijdragen van de lidstaten zijn ontvangen en opgenomen in de geconsolideerde rekeningen. Bij de traditionele eigen middelen onderzoeken wij de rekeningen van de douaneautoriteiten en analyseren wij de stroom van douanerechten totdat de bedragen zijn ontvangen door de Commissie en opgenomen in de rekeningen.

VI.

Ten aanzien van de uitgaven onderzoeken wij betalingsverrichtingen wanneer de uitgaven zijn gedaan, geboekt en goedgekeurd. Dit onderzoek betreft alle categorieën betalingen (inclusief die voor de verwerving van activa) behalve voorschotten op het moment dat deze worden gedaan. Voorschotbetalingen worden onderzocht wanneer de ontvanger van de middelen bewijs voor de behoorlijke besteding ervan moet overleggen of overlegt, en de voorschotbetaling wordt afgewikkeld of terugvorderbaar wordt.

VII.

Wij zijn van oordeel dat de verkregen controle-informatie toereikend is en geschikt als grondslag voor onze oordelen.

Betrouwbaarheid van de rekeningen

Oordeel over de betrouwbaarheid van de rekeningen

VIII.

Naar ons oordeel geven de geconsolideerde rekeningen van de Europese Unie over het op 31 december 2015 afgesloten jaar op alle materiële punten een getrouw beeld van de financiële situatie van de Unie per 31 december 2015, van de resultaten van haar verrichtingen en kasstromen en van de veranderingen van de nettoactiva in het op die datum afgesloten jaar, overeenkomstig het Financieel Reglement en de boekhoudregels die berusten op internationaal aanvaarde boekhoudstandaarden voor de overheidssector.

Wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen bij de rekeningen

Ontvangsten

Oordeel over de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende ontvangsten bij de rekeningen

IX.

Naar ons oordeel zijn de onderliggende ontvangsten bij de rekeningen betreffende het per 31 december 2015 afgesloten begrotingsjaar op alle materiële punten wettig en regelmatig.

Betalingen

Grondslag voor een afkeurend oordeel over de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende betalingen bij de rekeningen

X.

De uitgaven die in 2015 zijn geboekt onder de rubrieken van het meerjarig financieel kader inzake de operationele uitgaven(3) vertonen materiële fouten. Ons geschatte foutenpercentage voor de onderliggende betalingen bij de rekeningen bedraagt 3,8 %. Onze algemene conclusie wordt ingegeven door het hogere geschatte foutenpercentage voor uitgaven op basis van terugbetaling(4) en wordt bevestigd door de analyse door de Commissie van de risicobedragen, weergegeven in het jaarlijkse beheers- en prestatieverslag voor de EU-begroting.

Afkeurend oordeel over de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende betalingen bij de rekeningen

XI.

Naar ons oordeel vertonen de onderliggende betalingen bij de rekeningen voor het per 31 december 2015 afgesloten jaar materiële fouten vanwege de significantie van de aangelegenheden, omschreven in de paragraaf met de grondslag voor een afkeurend oordeel over de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende betalingen bij de rekeningen.

Overige informatie

XII.

De „Financial Statement Discussion and Analysis” (bespreking en analyse van de financiële staten) maakt geen deel uit van de financiële staten. De informatie die wordt gegeven in de bespreking en analyse van de financiële staten stemt overeen met de financiële staten.

14 juli 2016

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

President

Europese Rekenkamer

12, rue Alcide de Gasperi, 1615 Luxemburg, LUXEMBURG

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER

INLEIDING

De EU-uitgaven vormen een belangrijk instrument ter verwezenlijking van de beleidsdoelstellingen

1.1.

De EU-uitgaven bedroegen in 2015 145,2 miljard euro. Zij vormen een belangrijk instrument ter verwezenlijking van de beleidsdoelstellingen. Andere belangrijke instrumenten zijn het gebruik van wetgeving en het vrije verkeer van goederen, diensten, kapitaal en personen in de Unie. De EU-uitgaven vertegenwoordigen 2,1 % van de totale overheidsuitgaven van de EU-lidstaten (zie figuur 1.1) en 1,0 % van het bruto nationaal inkomen van de EU.

1.2.

Zoals vastgelegd in het Verdrag:

controleren wij of de EU-begroting in overeenstemming met de van toepassing zijnde wetten en voorschriften wordt gebruikt;

spreken wij een oordeel uit over de rekeningen van de EU;

rapporteren wij of de EU-middelen zuinig, efficiënt en doeltreffend(5) zijn uitgegeven, en

geven wij adviezen over voorstellen voor wetgeving met financiële impact.

Onze werkzaamheden voor de betrouwbaarheidsverklaring voldoen aan de eerste twee van deze doelstellingen. Zij helpen ons risico’s vast te stellen die van invloed zijn op de zuinigheid, de efficiëntie en de doeltreffendheid van de uitgaven. Zij vormen essentiële input voor onze adviezen over voorstellen voor financiële wetgeving.

Figuur 1.1 —EU-uitgaven 2015 per lidstaat als onderdeel van het bruto nationaal inkomen (bni) en de algemene overheidsuitgaven

Image

Bni van de lidstaten: overeengekomen reeks prognoses van traditionele eigen middelen en btw-/bni-grondslagen — 19.5.2016 — Europese Commissie.

Lidstaten — algemene overheidsuitgaven — Eurostat — nationale jaarrekeningen. Zie bijlage 1.3 voor toelichting op de gebruikte landencodes.

(1)

Omvat de uitgaven, salarissen en overige kosten van de EU-organen in de lidstaten.

Bron: Uitgaven van de Europese Unie (door de ERK gecompileerde boekhoudgegevens van de Europese Commissie).

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER

1.3.

In dit hoofdstuk van het jaarverslag:

wordt de achtergrond beschreven van onze betrouwbaarheidsverklaring en worden onze controleaanpak (zie bijlage 1.1), bevindingen en conclusies samengevat;

worden essentiële controleaangelegenheden besproken die voortvloeien uit de controle van de financiële staten van de Unie;

worden onze resultaten betreffende de regelmatigheid van de uitgaven in 2015 vergeleken met de bevindingen van de afgelopen jaren en met de ramingen van de Europese Commissie.

wordt in bijlage 1.2 de aanpak van de Verenigde Staten (VS) en die van de EU met betrekking tot de toetsing en rapportage van onterechte en onregelmatige betalingen besproken.

DE REKENINGEN VERTOONDEN GEEN ONJUISTHEDEN VAN MATERIEEL BELANG

1.4.

Onze opmerkingen hebben betrekking op de geconsolideerde rekeningen(6) (de „rekeningen”) van de Europese Unie voor het begrotingsjaar 2015. Wij ontvingen deze, samen met de „representation letter” van de rekenplichtige, op 12 juli 2016(7)(8). De rekeningen gaan vergezeld van een zogeheten „Financial Statement Discussion and Analysis” (bespreking en analyse van de financiële staten)(9). Deze analyse valt niet onder ons controleoordeel. Overeenkomstig de controlenormen hebben wij de analyse evenwel beoordeeld op haar consistentie met de informatie in de rekeningen.

1.5.

Uit de door de Commissie gepubliceerde rekeningen blijkt dat op 31 december 2015 de totale passiva 226,1 miljard euro bedroegen, tegen totale activa ad 153,7 miljard euro. Het tekort voor 2015 bedraagt 13,0 miljard euro.

1.6.

Tijdens onze controle stelden wij vast dat de rekeningen geen onjuistheden van materieel belang vertoonden. Wij presenteren onze opmerkingen over het begrotings- en financieel beheer van EU-middelen in hoofdstuk 2.

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER

ANTWOORD VAN DE COMMISSIE

1.7.

In 2015 zorgde de Commissie voor een nog betere afstemming op internationale normen(10) en op de Recommended Practice Guideline voor de voorbereiding en presentatie van de Financial Statement Discussion and Analysis(11).

ESSENTIËLE CONTROLEAANGELEGENHEDEN

1.8.

Essentiële controleaangelegenheden zijn aangelegenheden die naar ons professionele oordeel het belangrijkst waren bij onze controle van de financiële staten van de huidige periode. Deze aangelegenheden werden behandeld in het kader van onze controle van de financiële staten als geheel en bij het vormen van ons oordeel daarover, maar we geven geen afzonderlijk oordeel af over deze aangelegenheden(12).

Wij hebben aanvullende informatie opgevraagd bij de Commissie ter onderbouwing van de waardering van financieringsinstrumenten onder gedeeld beheer

1.9.

Autoriteiten in de lidstaten hevelen een deel van de door de Commissie voorgeschoten financiering over naar financieringsinstrumenten(13) in de vorm van leningen, eigenvermogensinstrumenten of garanties. Voor het MFK 2007-2013 schreef de EU-wetgeving deze autoriteiten niet voor om tijdig genoeg voor de voorbereiding van de rekeningen periodieke verslagen op te stellen over de bedragen die deze instrumenten omvatten. Daarom maakte de Commissie een schatting van het gebruik van deze voorschotten in de veronderstelling dat de middelen gedurende de looptijd (oorspronkelijk tot en met 31 december 2015, maar later — zonder wettelijke bevoegdheid(14) — verlengd tot 31 maart 2017) volledig en gelijkmatig gebruikt zouden worden. Eind 2014(15) was van de 16 miljard euro (met inbegrip van nationale bijdragen) die was overgeheveld naar cohesiefinancieringsinstrumenten onder gedeeld beheer slechts 9,2 miljard euro (57 %) overgemaakt aan projecten.

1.9.

De Commissie herinnert eraan dat zij het oneens is met de opmerking van de Rekenkamer over de verlenging van de looptijd van financieringsinstrumenten onder gedeeld beheer (zie ook de antwoorden van de Commissie op de paragrafen 6.41 en 6.45).

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER

1.10.

Wij eisten van de Commissie dat zij de geldigheid van haar methodologie voor het ramen van het in haar balans gepresenteerde bedrag zou bevestigen (3,3 miljard euro op 31 december 2015). Daarop begon de Commissie met een gegevensverzamelingsactie, gericht op de lidstaten met de hoogste balansen(16).

1.11.

Wij beoordeelden de procedure die werd toegepast om de gegevens van de betrokken lidstaten te verzamelen en op basis van de verkregen resultaten concluderen wij dat het totaalbedrag aan voorfinanciering in verband met financieringsinstrumenten op de balans getrouw weergegeven is.

Wij hebben de boekhoudkundige verwerking van de garantieactiviteiten van het Europees Fonds voor strategische investeringen (EFSI) beoordeeld

1.12.

In 2015 werd het Europees Fonds voor strategische investeringen (EFSI) operationeel(17). Het EFSI is een gezamenlijk initiatief van de EU en de EIB om investeringen in de hele EU aan te moedigen door het risicodragend vermogen van de EIB-groep te vergroten. In het kader van dit initiatief verschaft de EU-begroting een garantie van maximaal 16 miljard euro ter dekking van potentiële verliezen op EFSI-activiteiten(18) (12,3 miljard euro voor een schuldportefeuille en 3,7 miljard euro voor een aandelenportefeuille), zoals uitgelegd in de paragrafen 2.32-2.38. Wij hebben ons op dit gebied gericht omdat de opzet van het EFSI heeft geleid tot een aantal complexe boekhoudkundige kwesties die voortkomen uit de regelingen tussen de EU en de EIB.

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER

ANTWOORD VAN DE COMMISSIE

1.13.

In het kader van de EFSI-schuldportefeuille dekt de EU-begrotingsgarantie het eerste verlies van een portefeuille van financieringsverrichtingen die de EIB heeft gedaan. Daarom beschouwt de Commissie deze als een financiële garantieverplichting(19). In het kader van de EFSI-aandelenportefeuille doet de EIB gelijke, parallelle investeringen, op eigen risico en voor risico van de EU. Voor door de EIB voor risico van de EU gedane aandeleninvesteringen draagt de EU-begroting het volledige risico en maakt de Commissie aan het eind van elk jaar aan de EIB een bedrag over dat gelijk is aan de negatieve waardecorrecties (niet-gerealiseerde verliezen), de gerealiseerde verliezen bij desinvesteringen en EIB-financieringskosten, onder aftrek van ontvangsten uit rente, dividenden en gerealiseerde winsten. Er vindt geen overdracht plaats van de EIB naar de EU van niet-gerealiseerde winsten boven de initiële waarde van de investering. Aandelenportefeuille-investeringen (uitsluitend met betrekking tot het venster „infrastructuur en innovatie”) die door de EU-begrotingsgarantie worden gedekt, bedroegen aan het eind van het jaar 7,6 miljoen euro(20).

1.14.

De rekenplichtige gaf een belangrijk oordeel met zijn beoordeling en conclusie dat het EFSI niet voldeed aan de criteria voor indeling als een gemeenschappelijke verrichting(21). Andere complexe boekhoudkundige kwesties houden verband met de vermelding en bepaling van de financiële garantieverplichting voor de schuldportefeuille, de EU-garantie van aandeleninvesteringen en de erkenning van potentiële winsten in het kader van de aandelenportefeuille.

1.14.

De rekenplichtige van de Commissie heeft, zoals hij vaak moet doen voor tal van andere boekhoudkundige kwesties, een professionele inschatting gemaakt bij het nemen van een besluit over de boekhoudkundige behandeling van het EFSI. Dit oordeel steunde op een grondige analyse van de feiten door de diensten van de rekenplichtige van de Commissie en het unanieme oordeel van de adviesgroep van de EU inzake standaarden voor jaarrekeningen.

1.15.

Wij richtten onze controlewerkzaamheden op het analyseren van de controle-indicatoren. Indien de Commissie het EFSI als gemeenschappelijke verrichting had behandeld, zouden er enkele aanvullende toelichtingen betreffende eigendomsrechten en stemrechten noodzakelijk zijn geweest, alsmede vermelding in toelichting 9 bij de financiële staten (reikwijdte van de consolidatie) en vermelding van een EU-aandeel in de activa, passiva, kosten en ontvangsten uit de aandelenportefeuille. Dit zou eind 2015 echter geen invloed hebben gehad op de nettopositie van de EU.

1.15.

De Commissie heeft in de toelichting bij de jaarrekening 2015 alle verplichte informatie opgenomen die op grond van de geldende boekhoudregels van de EU voor deze rekeningen vereist is. Bovendien bevatten zowel de toelichtingen als de FSDA uitgebreide aanvullende informatie over de aard, omvang en financiële gevolgen van het EFSI voor de EU.

1.16.

Voor de schuldportefeuille hebben wij ook de toereikendheid van het boekhoudkundige beleid geëvalueerd en geconstateerd dat de boekhoudkundige verwerking consistent was en overeenstemde met de internationale normen(22). Wat betreft de aandelenportefeuille zijn wij van oordeel dat, indien de waarde van de aandeleninvesteringen de komende jaren een stijging vertoont boven de oorspronkelijke waardering ervan, dit vermeld dient te worden in de EU-rekeningen. Eind 2015 hadden de desbetreffende bedragen (zie paragraaf 1.13) geen materieel effect op de geconsolideerde EU-rekeningen. In de toekomst zal het effect van eventuele winsten op de nettopositie van de EU hetzelfde zijn, of de Commissie deze activiteiten nu als gemeenschappelijke verrichting of als derivaat beschouwt(23). Hoewel we deze kwestie in het oog blijven houden, hebben we geconcludeerd dat zij niet van invloed is op ons controleoordeel voor 2015.

1.16.

Het stemt de Commissie tot tevredenheid dat de Rekenkamer constateert dat de boekhoudkundige verwerking van de schuldportefeuille consistent was en overeenstemde met internationale normen.

Over de aandelenportefeuille, en verwante verrichtingen niet uitgevoerd in 2015, zijn de besprekingen tussen de Commissie en de EIB-groep nog steeds aan de gang. De boekhoudkundige behandeling van de aandelenverrichtingen zal door de rekenplichtige na raadpleging van de EU-adviesgroep van deskundigen inzake boekhoudnormen worden vastgesteld zodra de gewijzigde rechtsgrondslag definitief is.

Wij hebben de stijging van de in de rekeningen opgenomen te betalen lasten beoordeeld

1.17.

In de definitieve rekeningen van 2015 schatte de Commissie de subsidiabele gemaakte kosten die aan de begunstigden verschuldigd waren maar die nog niet aan haar waren gerapporteerd, op 106 miljard euro. Zij boekte deze als te betalen kosten(24). Dit betekent een stijging van 18 miljard euro ten opzichte van 2014.

1.17.

De Commissie zal de met de raming van de subsidiabele kosten opgedane ervaring benutten om de afsluiting van het boekjaar in de toekomst verder te verbeteren.

1.18.

Wij onderzochten de methodologie en controlesystemen die binnen de belangrijkste directoraten-generaal werden toegepast op de aan het einde van het jaar gemaakte schattingen en de door de lidstaten in het eerste kwartaal van 2016 ingediende kostendeclaraties. Wij namen steekproeven van rekeningen en voorfinanciering en onderzochten deze elementen om het risico van onjuiste vermelding van de te betalen lasten te onderzoeken. Wij hebben de rekenplichtigen verzocht om een aanvullende toelichting van de stijging in de te betalen lasten, zoals weergegeven in de rekeningen. Op basis van de door ons aan de voorlopige rekeningen verrichte werkzaamheden en de in de definitieve rekeningen aangebrachte nettoaanpassingen van 3,3 miljard euro(25) konden wij de conclusie trekken dat het totaalbedrag van de te betalen lasten op de definitieve geconsolideerde balans getrouw is weergegeven.

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER

REGELMATIGHEID VAN VERRICHTINGEN: HOEWEL HET DOOR ONS GESCHATTE FOUTENPERCENTAGE VAN MATERIEEL BELANG BLIJFT, WAS ER OP ENKELE GEBIEDEN SPRAKE VAN VERBETERING

1.19.

Wij onderzoeken de ontvangsten en de uitgaven van de EU om te beoordelen of deze in overeenstemming zijn met de van toepassing zijnde wetten en voorschriften. Wij presenteren onze controleresultaten over de ontvangsten in hoofdstuk 4 en over de uitgaven in de hoofdstukken 5-9 (zie figuur 1.2).

a)

De ontvangsten bevatten geen materiële fouten (zie paragraaf 4.22).

b)

De uitgaven vertonen nog steeds een materieel foutenpercentage. Het geschatte foutenpercentage in de uitgaven bedroeg 3,8 %, een lager niveau dan in 2014 (4,4 %) (zie figuur 1.2).

i)

De uitgaven in MFK-rubriek 5 (administratie) bevatten geen materiële fouten (zie paragraaf 9.16).

ii)

De operationele uitgaven vertoonden materiële fouten (zie de paragrafen 5.35, 5.36, 6.76, 6.77, 7.64, 7.65, 8.33 en 8.34), terwijl het foutenpercentage veel hoger was en van invloed was op de uitgaven die het gevolg waren van de uitbetaling van kosten (zie paragraaf 1.22).

Figuur 1.2 —Samenvatting van de controleresultaten over 2015 inzake de regelmatigheid van verrichtingen

Hoofdstuk van het jaarverslag

MFK-rubriek

Aan controle onderworpen verrichtingen

(miljard euro)

Geschat foutenpercentage 2015

(%)

Betrouwbaarheidsinterval

(%)

Geschat foutenpercentage 2014

(%)

Onderste foutengrens (LEL)

Bovenste foutengrens (UEL)

5.

Concurrentievermogen

Rubriek 1a

14,5

4,4

2,0

6,7

5,6

6.

Cohesie

Rubriek 1b

53,9

5,2

2,8

7,6

5,7

7.

Natuurlijke hulpbronnen

Rubriek 2

58,6

2,9

1,7

4,2

3,6 (39)

8.

Europa als wereldspeler

Rubriek 4

6,9

2,8

1,0

4,6

2,7

9.

Administratie

Rubriek 5

9,0

0,6

0,0

1,2

0,5

Overige(38)

Rubriek 3, 6 en overige

3,0

Totaal

145,9

3,8

2,7

4,8

4,4 (39)

Ontvangsten

153,8

0

0

0

0

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER

Onze controleresultaten voor 2015 tonen in grote lijnen eenzelfde beeld als in de afgelopen jaren

1.20.

Hoewel ons totale geschatte foutenpercentage de afgelopen jaren is verbeterd, is het nog altijd aanzienlijk hoger dan onze benchmark voor materialiteit (zie figuur 1.3).

Figuur 1.3 —Het geschatte foutenpercentage (2013-2015)

Image

Bron: Europese Rekenkamer (zie figuur 1.2).

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER

ANTWOORD VAN DE COMMISSIE

De uitbetaling van kosten houdt verband met hogere foutenpercentages

1.21.

De EU-uitgaven worden gedomineerd door twee soorten uitgavenprogramma’s. De verschillen tussen de twee betalingsgrondslagen (kostenvergoeding en rechten) verklaren grotendeels de variatie in het geschatte foutenpercentage.

1.21.

Kostenvergoeding, waarbij de EU subsidiabele kosten voor subsidiabele activiteiten vergoedt. Deze omvatten onderzoeksprojecten (hoofdstuk 5), opleidingsprogramma’s (hoofdstuk 6), alsmede projecten op het gebied van regionale en plattelandsontwikkeling (hoofdstukken 6 en 7) en ontwikkelingsprojecten (hoofdstuk 8). Bij deze regelingen moeten de ontvangers hun bewering onderbouwen dat zij een subsidiabele activiteit uitoefenen en kosten hebben gemaakt die voor vergoeding in aanmerking komen. Het vereiste om accurate informatie te verstrekken leidt tot ingewikkelde subsidiabiliteitsregels (wat er gedeclareerd kan worden) en formele eisen (hoe kosten moeten worden gemaakt, bijv. via een aanbesteding of regels inzake staatssteun).

De Commissie is van mening dat de impact van de ingewikkelde subsidiabiliteitsregels waarnaar de Rekenkamer verwijst, aanzienlijk wordt verkleind wanneer vereenvoudigde kostenopties worden gebruikt.

Rechten, waarbij de betaling gebaseerd is op de vervulling van bepaalde voorwaarden. Dergelijke programma's omvatten studie- en onderzoeksbeurzen (hoofdstuk 5), begrotingssteun(26) (hoofdstuk 8), salarissen en pensioenen (hoofdstuk 9). Rechtstreekse steun aan landbouwers (hoofdstuk 7) is gebaseerd op rechten en wordt berekend op basis van door landbouwers bevestigde of opgegeven informatie; het risico in verband met potentieel incorrecte opgaven wordt voor een groot deel beperkt door het feit dat de van begunstigden verwachte informatie eenvoudiger van aard is en grotendeels vóór betaling kan worden geverifieerd door bijvoorbeeld vergelijkingen met databanken en orthofoto’s.

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER

1.22.

Bij de voor 2015 ontdekte fouten gaat het hoofdzakelijk om subsidiabiliteitsfouten bij vergoedingsregelingen.

a)

Bij de uitgaven voor vergoedingen bedraagt het geschatte foutenpercentage 5,2 % (2014: 5,5 %). Typische fouten op dit terrein omvatten:

opname van niet-subsidiabele kosten in de kostendeclaraties;

niet-subsidiabele projecten/activiteiten en begunstigden, en

ernstige inbreuken op de aanbestedingsregels(27) (figuur 1.4).

b)

Bij de uitgaven voor rechtenprogramma’s bedraagt het geschatte foutenpercentage 1,9 % (2014: 2,7 %). Typische fouten op dit gebied omvatten geringe te hoge opgaven door landbouwers van bedrijfs- en grondoppervlakten (paragraaf 7.16).

Figuur 1.4 —Uitsplitsing van het geschatte foutenpercentage per soort

Image

Het vergelijkende cijfer 2014 voor „Fouten door Commissie en intermediaire instanties” is het totaal van „administratieve fouten bij natuurlijke hulpbronnen” en „andere soorten fouten”.

Bron: Europese Rekenkamer.

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER

1.23.

Figuur 1.5 is gebaseerd op al onze toetsingen van verrichtingen met betrekking tot EU-uitgaven gedurende de afgelopen twee jaar, voor de jaarverslagen over de algemene begroting en de Europese ontwikkelingsfondsen. In het algemeen geldt: hoe complexer de informatie die wordt vereist van begunstigden, des te hoger het risico op fouten.

Figuur 1.5 —Het verband tussen de betalingsgrondslag en het geschatte foutenpercentage in EU-verrichtingen (2014-2015)

Image

(1)

Vergoedingen voor „Europa als wereldspeler” omvatten multidonorprojecten die in de praktijk veel weg hebben van uitgaven uit hoofde van rechten en worden gekenmerkt door lagere foutenpercentages.

Bron: Europese Rekenkamer.

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER

1.24.

Wij analyseerden andere risicofactoren en het verband ervan met het geschatte foutenpercentage. Wij constateerden dat er binnen de uitgaven onder direct beheer twee risicofactoren van significante invloed zijn op het foutenniveau.

Op gebieden waarop de regels een controle of inspectie voorschrijven voordat de betaling wordt verricht, stellen we in het algemeen een lager foutenniveau vast.

Vergoedingen voor projecten waarbij een aantal partners is betrokken (bijv. consortia), vertonen hogere foutenniveaus dan terugbetalingen aan één enkele begunstigde.

De beheerswijze heeft een beperkte invloed op de foutenpercentages

1.25.

De verschillende risicopatronen van vergoedings- en rechtenregelingen, en niet zozeer de beheerswijzen, beïnvloeden het foutenniveau op verschillende uitgaventerreinen(28). Het geschatte foutenniveau vertoont een veel sterker verband met de betalingsgrondslag dan met de beheerswijze. Wij stelden de afgelopen twee jaar de hoogste foutenpercentages vast bij Concurrentievermogen (onder direct beheer van de Commissie en onder indirect beheer via met de uitvoering belaste entiteiten) en Cohesie (onder gedeeld beheer). Vergoedingsregelingen domineren de uitgaven op deze beide terreinen (zie figuur 1.6).

Figuur 1.6 —Gemiddeld geschat foutenniveau op basis van beheerswijze en betalingsgrondslag (2014-2015) (1)

Image

(1)

De twee kanten van de grafiek geven hetzelfde bedrag aan uitgaven weer. Aan de linkerkant worden de uitgaven uitgesplitst naar beheerswijze; daarbij blijkt dat verreweg de meeste operationele uitgaven onder gedeeld beheer worden gedaan. Aan de rechterkant staan de uitgaven weergegeven, uitgesplitst naar betalingsgrondslag; daarbij blijkt dat uitgaven die vergoedingen betreffen, significant hoger zijn dan uitgaven met betrekking tot rechten. De verticale positie van de balken geeft het geschatte foutenniveau van elk ervan weer. Hieruit blijkt de beperkte impact van de beheerswijze en de significante impact van de vergoedingsgrondslag.

Bron: Europese Rekenkamer.

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER

ANTWOORD VAN DE COMMISSIE

Resultaten op verschillende uitgaventerreinen vertonen uiteenlopende foutenpatronen

1.26.

Zoals uit figuur 1.7 blijkt, leverde Cohesie de grootste bijdrage aan het door ons geschatte foutenpercentage voor 2015, gevolgd door Natuurlijke hulpbronnen, Concurrentievermogen en Europa als wereldspeler. Deze verdeling komt overeen met onze bevindingen voor 2014.

1.26.

De Commissie deelt het oordeel van de Rekenkamer over de fouten en zal voor passende follow-up zorgen om de EU-begroting te beschermen.

Figuur 1.7 —Bijdrage van verschillende MFK-rubrieken tot het totale geschatte foutenpercentage (2015)

Image

Bron: Europese Rekenkamer.

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER

1.27.

Concurrentievermogen (hoofdstuk 5): het geschatte foutenpercentage is 4,4 %, wat een daling betekent ten opzichte van de resultaten van 2014 (5,6 %). Veel van de uitgaven worden gedaan op basis van kostenvergoedingen, en de fouten weerspiegelen hier voornamelijk verschillende categorieën niet-subsidiabele kosten (te weten personeelskosten, overige directe kosten en indirecte kosten).

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER

ANTWOORD VAN DE COMMISSIE

1.28.

Cohesie (hoofdstuk 6): het geschatte foutenpercentage is 5,2 %, wat lager is dan de resultaten van 2014 (5,7 %). Nagenoeg alle uitgaven op dit terrein worden gedaan in de vorm van kostenvergoedingen. Niet-subsidiabele kosten in uitgavendeclaraties en niet-subsidiabele projecten zijn goed voor drie vierde van de fouten. Ernstige inbreuken op de aanbestedingsregels maken een zevende van het totaal uit (de helft in 2014).

1.28.

De Commissie verwijst naar haar antwoord op de paragrafen 6.11 en 6.76.

1.29.

Natuurlijke hulpbronnen (hoofdstuk 7): het geschatte foutenpercentage is 2,9 %, in de buurt van de resultaten van 2014 (3,6 %)(29). Het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) is goed voor meer dan driekwart van de uitgaven op dit gebied en vertoont minder fouten (2,2 %) dan plattelandsontwikkeling (5,3 %), waar we sinds lange tijd hogere foutenpercentages vaststellen bij investeringsuitgaven (waarbij landbouwbedrijven worden gesubsidieerd op basis van de vergoeding van subsidiabele uitgaven). Bijna twee derde van de uitgaven in MFK-rubriek 2 betreft oppervlaktegerelateerde rechtstreekse steun aan landbouwers. Als gevolg daarvan hadden te hoge opgaven van landbouwarealen het grootste aandeel in het geschatte foutenpercentage (meer dan de helft). Een vijfde van de fouten hield verband met niet-subsidiabele begunstigden, activiteiten of uitgaven. De inbreuken op regels inzake overheidsopdrachten stegen ten opzichte van het in 2014 vastgestelde niveau.

1.29.

Het lagere foutenpercentage voor het ELGF weerspiegelt de doeltreffendheid van het GBCS, met name het LPIS, indien het adequaat wordt toegepast, bij de preventie van fouten vanaf het allereerste begin van het proces. De Commissie is van mening dat het GBCS als geheel een solide systeem is voor het beheer van GLB-uitgaven (zie de paragrafen 7.16-7.18).

Het hogere foutenpercentage bij plattelandsontwikkeling is deels te wijten aan de complexiteit van de regels inzake bepaalde maatregelen. Dat foutenpercentage, dat weliswaar boven de materialiteitsdrempel ligt, is de afgelopen jaren evenwel geleidelijk afgenomen.

1.30.

Europa als wereldspeler (hoofdstuk 8): het geschatte foutenpercentage is 2,8 %, in de buurt van de resultaten in 2014 (2,7 %). Verrekeningen van de Commissie ingeval werkzaamheden, diensten en goederen niet waren geleverd, alsmede niet-subsidiabele door de Commissie vergoede kosten maken twee derde van het totaal uit.

1.31.

Administratie (hoofdstuk 9): het geschatte foutenpercentage is 0,6 %, wat in de buurt ligt van de resultaten in 2014 (0,5 %). Het merendeel van de uitgaven op dit gebied heeft betrekking op de door EU-instellingen en -agentschappen betaalde salarissen, pensioenen en toelagen. De meeste fouten op dit terrein betroffen een klein aantal fouten in de toelagen dat over het geheel genomen niet van materieel belang is.

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER

1.32.

Wij schatten geen foutenpercentages op andere uitgaventerreinen, met inbegrip van MFK-rubriek 3 (zie hoofdstuk 8). In totaal bedroegen de uitgaven waarop onze betrouwbaarheidsverklaring op deze terreinen betrekking heeft 3 miljard euro (2,1 % van de door onze controle bestreken uitgaven). De werkzaamheden op deze terreinen dragen nog steeds bij tot onze algemene conclusies over 2015.

1.33.

Voor 2015 bedraagt het geschatte foutenpercentage voor uitgaven onder gedeeld beheer in totaal 4,0 % (2014: 4,6 %) en voor alle andere vormen van beleidsuitgaven(30)3,9 % (2014: 4,6 %). Het geschatte foutenpercentage voor administratieve uitgaven bedraagt 0,6 % (2014: 0,5 %).

De Commissie verhoogde haar schattingen van foutenpercentages aanzienlijk in opeenvolgende documenten …

1.34.

Elk directoraat-generaal van de Commissie stelt een jaarlijks activiteitenverslag op met daarin een verklaring waarin de directeur-generaal zekerheid geeft dat het verslag de financiële informatie juist weergeeft en dat de verrichtingen onder zijn/haar verantwoordelijkheid wettig en regelmatig zijn. De DG’s verstrekken ook een verslag over de verwezenlijking van de belangrijkste beleidsdoelstellingen (besproken in hoofdstuk 3) en een door de directeur-generaal opgesteld beheersverslag voor de commissarissen. In 2015 vereenvoudigde de Commissie de structuur van de jaarlijkse activiteitenverslagen en gaf zij de DG’s meer flexibiliteit in de presentatie ervan.

Figuur 1.8 —ERK-controleresultaten 2015 vergeleken met de geschatte risicobedragen bij betalingen en de corrigerende capaciteit in het beheer- en prestatieverslag voor de EU-begroting 2015 en de jaarlijkse activiteitenverslagen

Hoofdstuk van het jaarverslag(40)

Geschat foutenpercentage (%)

Betrouwbaarheidsinterval

(%)

Jaarlijkse activiteitenverslagen directoraat-generaal Commissie(42)(43)

Bruto financieel risico bij door de DG’s gerapporteerde betalingen(44)

(%)

Aangepast financieel risico van de Commissie(44)

(%)

(zie paragraaf 1.35)

Corrigerend vermogen van de Commissie

(%)

Onderste foutengrens (LEL)

Bovenste foutengrens (UEL)

Laagste waarde

Hoogste waarde

Laagste waarde

Hoogste waarde

Hoofdstuk 5 — Concurrentievermogen

4,4

2,0

6,7

CONNECT, EAC, EACEA, EASME, ECFIN, ENER, ERCEA, FISMA, GROW, INEA, MOVE, REA, RTD en TAXUD

1,2

1,4

1,9

2,2

0,9

Hoofdstuk 6 — Cohesie

5,2

2,8

7,6

EMPL en REGIO

2,5

4,3

2,9

5,1

1,6 -2,7 (46)

Hoofdstuk 7 — Natuurlijke hulpbronnen

2,9

1,7

4,2

AGRI, CLIMA, ENV, MARE en SANTE

2,0

2,0

2,0

2,0

1,9

Europa als wereldspeler en EOF’s(41)

3,1

1,7

4,5

AGRI, DEVCO(41), EACEA, ECFIN, ECHO, EMPL, FPI, HOME, NEAR, REGIO, TRADE

2,2

2,3

2,6

2,7

0,6

Hoofdstuk 9 — Administratie

0,6

0,0

1,2

Administratie(45)

0,3

0,4

0,3

0,4

0,0

Bron: Europese Rekenkamer.

Bron: Jaarlijkse activiteitenverslagen van de Commissie.

Bron: Europese Rekenkamer, op basis van door DG Begroting verstrekte gegevens.

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER

ANTWOORD VAN DE COMMISSIE

1.35.

De Commissie rapporteert drie reeksen van geschatte foutenpercentages:

de oorspronkelijke schattingen die aan de Commissie worden gerapporteerd door organen en autoriteiten die in het kader van sectorale wetgeving zijn opgezet(31) en door andere entiteiten (in april en mei aan ons beschikbaar gesteld);

schattingen (die in sommige gevallen aanzienlijk hoger waren(32)) in de jaarlijkse activiteitenverslagen, aangepast op basis van de beoordeling door de Commissie van de beschikbare informatie, eveneens beschikbaar voor ons in april en mei;

In juli 2016 gepubliceerde bijgestelde cijfers in het jaarlijks beheers- en prestatieverslag voor de EU-begroting (AMPR), waarbij rekening is gehouden met de verschillen tussen kasstromen en verrekeningen.

Ons geschatte foutenpercentage is gebaseerd op het onderzoek van een statistische steekproef van tussentijdse en definitieve saldobetalingen en van verrekeningen (zie figuur 1.8). In tegenstelling tot Amerikaanse instanties die federale middelen beheren (zie bijlage 1.2), is de Europese Commissie niet verplicht om haar eigen statistisch verantwoorde raming van het foutenpercentage te maken.

1.35.

De Commissie besloot de ramingen voor het jaarlijks beheers- en prestatieverslag aan te passen om ze vergelijkbaarder te maken met het geschatte foutenpercentage van de Rekenkamer.

De Commissie is van oordeel dat de verwijzing naar de statistische methodologie van de „Amerikaanse instanties die federale middelen beheren” niet steekhoudend is voor middelen onder gedeeld beheer. Bij gedeeld beheer baseert de Commissie zich niet op uitgavenaudits van haar eigen diensten op EU-niveau, maar van auditorganen van soevereine lidstaten die door deze lidstaten gedane uitgaven, vaak met nationale cofinanciering, controleren. De Commissie is derhalve van mening dat de productie van een EU-brede statistisch verantwoorde raming van het foutenpercentage door zelf audits van begunstigden te verrichten, geen meerwaarde zou opleveren voor uitgaven onder gedeeld beheer.

Overeenkomstig de vereisten van het juridisch kader zal de Commissie blijven samenwerken met de controle-instanties van de lidstaten en in overleg een statistisch verantwoorde benadering voor het ramen van het foutenpercentage op programmaniveau uitwerken, en deze foutenpercentages na validering toepassen. De Commissie geeft daarmee uitvoering aan het „single audit”-beginsel door haar werkzaamheden te concentreren op het controleren van de controleurs van de lidstaten en het valideren van hun controlewerkzaamheden. Zij baseert zich hiervoor op Advies nr. 2/2004 van de Rekenkamer over het model „single audit” en een voorstel voor een communautair internecontrolekader. Deze aanpak is volledig in overeenstemming met de doelstelling van het verlagen van de administratieve lasten voor de begunstigden en vermindert ook de noodzaak van controlerende functies bij de EC.

1.36.

Het Financieel Reglement schrijft voor dat wij onze voorlopige opmerkingen naar de Commissie sturen op dezelfde dag dat de Commissie een syntheseverslag moet ondertekenen. Dit jaar stuurde de Commissie ons haar AMPR, met daarin het syntheseverslag over 2015, op 5 juli 2016, de datum van onze contradictoire vergadering. Daarom maken wij in dit verslag geen inhoudelijke opmerkingen over het syntheseverslag (dat dit jaar een onderdeel is van het AMPR). Het syntheseverslag en het AMPR maken geen deel uit van de financiële staten en we verschaffen geen zekerheid met betrekking tot de inhoud ervan.

… en de berekening van het corrigerend vermogen blijft een uitdaging voor de Commissie

1.37.

Sinds 2014 presenteren de DG’s hun schatting van het foutenpercentage samen met hun schatting van het toekomstig „corrigerend vermogen”. De Commissie definieert dit als een conservatieve schatting van het bedrag van de uitgaven die in strijd zijn met de toepasselijke wetgeving en contractbepalingen en die het DG vaststelt en corrigeert door controles na goedkeuring van de betaling(33).

1.38.

Voor de berekening van het „corrigerend vermogen” verstrekt DG BUDG de directeuren-generaal het gemiddelde bedrag van terugvorderingen en financiële correcties sinds 2009, zoals geboekt in de rekeningen(34). Van de 48 DG’s en EA’s hebben er 29 dit cijfer op passende wijze bijgesteld om een conservatievere schatting te presenteren, met name door de verwijdering van ex-ante- en andere niet-relevante correcties, van terugvorderingen en van eenmalige gebeurtenissen(35), of door te kiezen voor een alternatieve grondslag(36). In het AMPR bedraagt de schatting door de Commissie van toekomstige correcties die van invloed zijn op de uitgaven van 2015 2,1 miljard euro (2014: 2,7 miljard euro). Ook geeft de Commissie een hogere schatting van potentiële toekomstige correcties ad 2,7 miljard euro.

1.38.

De Commissie geeft in haar jaarlijks beheers- en prestatieverslag een bandbreedte voor de geschatte toekomstige correcties die ligt tussen 2,1 en 2,7 miljard euro. Beide waarden zijn voorzichtig geschat.

1.39.

Uit het FSDA-verslag van 2015 blijkt dat de uitgevoerde financiële correcties en terugvorderingen in totaal 3,9 miljard euro bedroegen. Evenals in voorgaande jaren had het in de rekeningen geboekte bedrag betrekking op uiteenlopende maatregelen die van toepassing waren voordat en nadat de Commissie de uitgaven deed (of aanvaardde). In figuur 1.9 geven wij onze classificatie weer van de correcties en terugvorderingen en de verdeling ervan per uitgaventerrein.

Figuur 1.9 —Classificatie en verdeling per uitgaventerrein van in 2015 uitgevoerde corrigerende maatregelen

Image

Bron: Europese Rekenkamer, op basis van de FSDA van de geconsolideerde rekeningen van de EU van 2015 en onderliggende gegevens.

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER

1.40.

In 2015 werd ongeveer 1,2 miljard euro van de door de Commissie gerapporteerde correcties en terugvorderingen „aan de bron” toegepast (voordat zij de uitgaven aanvaardde). Dit vertegenwoordigt meer dan een kwart van het als financiële correcties en terugvorderingen gerapporteerde totaalbedrag. De Commissie boekte deze bedragen dan ook niet als uitgaven: zij vertegenwoordigen inhoudingen op de gevraagde bedragen vóór goedkeuring. Onder direct en indirect beheer maakten deze inhoudingen — die in de regel als terugvorderingen worden geboekt — meer dan twee derde uit van de totale voor 2015 gerapporteerde corrigerende activiteiten.

1.41.

De rest (2,7 miljard euro) had betrekking op declaraties die de Commissie al had geaccepteerd. Van dit bedrag:

a)

betreft ongeveer 1,1 miljard euro intrekkingen door lidstaten van eerder aanvaarde declaraties ter vergoeding van cohesieprojecten of -uitgaven en vervanging door nieuwe projecten of uitgaven. Deze intrekkingen worden samen met nieuwe projecten en uitgaven gepresenteerd en maken dus deel uit van de populatie waaruit onze steekproef is genomen. Ze resulteren niet in de terugstorting van middelen in de EU-begroting: ze zijn doeltreffend als corrigerende maatregel ingeval de vervangende projecten en uitgaven geen materiële fouten vertonen.

b)

Ongeveer 1,5 miljard euro betreft conformiteitsbeschikkingen op het gebied van landbouw die de Commissie als bestemmingsontvangsten boekte, beschikbaar voor de financiering van landbouwuitgaven. Deze correcties zijn veelal forfaitair en hebben betrekking op systeemgebreken en niet op fouten op het niveau van de eindbegunstigden.

Tijdig uitgevoerde corrigerende maatregelen hebben geleid tot een daling van het door ons geschatte foutenpercentage

1.42.

Wij houden zoveel mogelijk rekening met corrigerende maatregelen door de lidstaten en de Commissie voor zover deze vóór betaling of vóór ons onderzoek zijn getroffen. Wij controleren de toepassing van deze correcties (met inbegrip van terugvorderingen bij begunstigden en correcties op projectniveau) en passen de kwantificering van de fouten zo nodig aan. Het effect van de corrigerende maatregelen varieert echter aanzienlijk tussen de verschillende uitgaventerreinen en tussen de verschillende corrigerende maatregelen.

1.43.

Voor 16 verrichtingen die in 2015 steekproefsgewijs werden gecontroleerd, hebben de Commissie en de autoriteiten van de lidstaten corrigerende maatregelen toegepast die rechtstreeks van invloed waren op de verrichting in kwestie en die van belang waren voor onze berekeningen. Deze corrigerende maatregelen verminderden het door ons geschatte foutenpercentage met 0,5 procentpunt (2014: 1,1 procentpunt). Veranderingen in het aantal verrichtingen met fouten en de impact op het door ons geschatte foutenpercentage duiden er niet op dat corrigerende maatregelen meer of minder doeltreffend zijn geworden: aangezien deze maatregelen van toepassing zijn op een naar verhouding klein deel van onze steekproef, zijn van jaar tot jaar schommelingen te verwachten.

WIJ LEGGEN VERMOEDELIJKE GEVALLEN VAN FRAUDE VOOR AAN OLAF

1.44.

Wanneer wij tijdens onze controle stuiten op gevallen waarin een vermoeden van fraude bestaat, leggen wij deze voor analyse en eventueel onderzoek voor aan het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF). Wij kunnen niet ingaan op afzonderlijke gevallen of op de reactie van OLAF hierop. Wij merken echter op dat tijdens onze controle betreffende 2015:

wij de wettigheid en de regelmatigheid van ongeveer 1 200 verrichtingen beoordeelden;

wij 12 gevallen van vermoedelijke fraude (2014: 22) ontdekten die wij aan OLAF hebben voorgelegd(37);

de meest voorkomende gevallen van vermoedelijke fraude belangenconflicten en het kunstmatig scheppen van voorwaarden om subsidie te ontvangen betroffen, gevolgd door kostendeclaraties die niet voldeden aan de subsidiabiliteitscriteria.

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER

ANTWOORD VAN DE COMMISSIE

CONCLUSIES

1.45.

Dit hoofdstuk dient hoofdzakelijk ter onderbouwing van het in de betrouwbaarheidsverklaring gegeven controleoordeel.

Controleresultaten

1.46.

Hoewel onze controleresultaten op sommige gebieden verbeteringen vertonen, zijn ze in grote lijnen consistent met die van voorgaande jaren.

1.47.

Uit de resultaten, die worden weergegeven in de figuren 1.5 en 1.6, blijkt een sterk verband tussen de betalingsgrondslag en de foutenpercentages. Wij constateren nog steeds dat de uitgaven met betrekking tot vergoedingen veel hogere foutenpercentages vertonen dan uitgaven op basis van rechten.

1.48.

De Commissie heeft verdere maatregelen getroffen om haar kwantificering van risicobedragen en haar corrigerend vermogen te verbeteren. De beoordeling door de Commissie van beide kwesties kan echter nog worden verbeterd.

1.48.

De Commissie heeft haar methodologie verbeterd en de cijfers in het jaarlijks beheers- en prestatieverslag voor de EU-begroting 2015 waar nodig aangepast om ervoor te zorgen dat de gerapporteerde cijfers een voorzichtige raming geven van de risicobedragen en het corrigerend vermogen. Rekening houdend met het nieuwe rechtskader voor de periode 2014-2020 kunnen aanpassingen van de methodologie in de toekomst nodig zijn.

„Zuinigheid betekent dat de door de instelling voor haar activiteiten ingezette middelen tijdig, in passende hoeveelheid en kwaliteit en tegen de best mogelijke prijs beschikbaar worden gesteld.

Efficiëntie betekent dat de beste verhouding tussen de ingezette middelen en de verkregen resultaten wordt nagestreefd.

Doeltreffendheid betekent dat de gestelde doelen en de beoogde resultaten worden bereikt.”.

a)

de geconsolideerde financiële staten, die de balans (met de activa en passiva aan het eind van het jaar), de staat van de financiële resultaten (met de inkomsten en uitgaven over het jaar), het kasstroomoverzicht (dat toont hoe mutaties in de rekeningen van invloed zijn op geldmiddelen en kasequivalenten) en het mutatieoverzicht van de nettoactiva, alsook de bijbehorende toelichtingen bevatten;

b)

de samengevoegde verslagen over de uitvoering van de begroting, betreffende de ontvangsten en uitgaven van het jaar, alsook de bijbehorende toelichtingen.

Bron: Europese Rekenkamer.

BIJLAGE 1.1

CONTROLEAANPAK EN -METHODOLOGIE

1.

Onze controleaanpak wordt beschreven in de Handleiding financiële en nalevingsgerichte controle (FCAM — Financial and Compliance Audit Manual), die beschikbaar is op onze website. We gebruiken een betrouwbaarheidsmodel om onze werkzaamheden te plannen. In onze planning houden wij rekening met het risico dat zich fouten voordoen (inherent risico) en het risico dat fouten niet worden voorkomen, dan wel opgespoord en gecorrigeerd (internebeheersingsrisico).

DEEL 1 — Controleaanpak en -methodologie voor de betrouwbaarheid van de rekeningen

2.

De geconsolideerde rekeningen bestaan uit:

A.

de geconsolideerde financiële staten, en

B.

de samengevoegde verslagen over de uitvoering van de begroting.

De geconsolideerde rekeningen dienen een in elk materieel opzicht getrouwe weergave te vormen van:

de financiële situatie van de Europese Unie aan het eind van het jaar;

de resultaten van haar verrichtingen en kasstromen, en

de veranderingen in de nettoactiva voor het afgesloten jaar.

Onze controle omvat:

a)

een evaluatie van de boekhoudcontroleomgeving;

b)

controles van de werking van de essentiële boekhoudprocedures en het proces van afsluiting van het begrotingsjaar;

c)

analytische controles (samenhang en redelijkheid) van de voornaamste boekhoudgegevens;

d)

analyses en aansluitingen van rekeningen en/of saldi;

e)

gegevensgerichte controles van vastleggingen, betalingen en specifieke balansposten op basis van representatieve steekproeven;

f)

voor zover mogelijk en in overeenstemming met de internationale controlestandaarden, de gebruikmaking van het werk van andere controleurs. Dit is met name het geval voor de controle van door de Commissie beheerde, verstrekte en opgenomen leningen waarvoor externe controlecertificaten voorhanden zijn.

DEEL 2 — Controleaanpak en -methodologie voor de regelmatigheid van de verrichtingen

3.

De controle van de regelmatigheid van de verrichtingen die aan de rekeningen ten grondslag liggen, omvat de rechtstreekse toetsing van verrichtingen (zie figuur 1.2). Wij stellen vast of deze voldoen aan de relevante regels en rechtsvoorschriften.

Hoe wij de verrichtingen toetsen

4.

Voor iedere specifieke beoordeling (hoofdstukken 5-9) toetsen wij verrichtingen rechtstreeks op basis van een representatieve steekproef van verrichtingen. Onze toetsing maakt het mogelijk een inschatting te maken van de mate waarin de verrichtingen binnen de betrokken populatie onregelmatig zijn.

5.

Bij de toetsing van verrichtingen wordt iedere geselecteerde verrichting onderzocht. Wij bepalen of de declaratie of de betaling al dan niet plaatsvond voor doeleinden die krachtens de begroting waren toegestaan en in de relevante wetgeving waren gespecificeerd. Wij onderzoeken de berekening van het bedrag van de declaratie of betaling (voor grotere declaraties een representatieve selectie van de posten waarop de subsidie was gebaseerd). Hierbij volgen wij de verrichting van de begrotingsrekeningen tot op het niveau van de eindbegunstigde (bijv. een landbouwer, een organisator van cursussen, of een projectontwikkelaar op het gebied van ontwikkelingshulp). Wij toetsen de naleving op ieder niveau. De verrichting (op welk niveau dan ook) bevat een fout wanneer:

deze onjuist is berekend, of

deze niet in overeenstemming is met een rechtsvoorschrift of contractbepaling.

6.

Ten aanzien van de ontvangsten nemen wij bij onze controle van de eigen middelen op basis van de belasting over de toegevoegde waarde en het bruto nationaal inkomen de relevante macro-economische aggregaten als uitgangspunt die de basis vormen voor de berekening daarvan. Wij onderzoeken en ontlenen zekerheid aan de controlesystemen van de Commissie voor de verwerking van deze gegevens, en wel totdat de bijdragen van de lidstaten zijn ontvangen en opgenomen in de geconsolideerde rekeningen. Bij de traditionele eigen middelen onderzoeken wij de rekeningen van de douaneautoriteiten en de stroom van douanerechten totdat de bedragen zijn ontvangen door de Commissie en opgenomen in de rekeningen.

7.

Ten aanzien van de uitgaven onderzoeken wij betalingen wanneer de uitgaven zijn gedaan, geboekt en goedgekeurd. Dit onderzoek betreft alle categorieën betalingen (inclusief die voor de verwerving van activa). Wij onderzoeken geen voorschotten op het tijdstip van de verrichting. Voorschotbetalingen worden onderzocht indien:

de eindontvanger van EU-middelen (bijv. een landbouwer, een onderzoeksinstituut of een bedrijf dat uitbestede werken of diensten levert) het passende gebruik ervan aantoont, en

de Commissie (of een andere instelling die, of een ander orgaan dat EU-middelen beheert) aanvaardt dat het uiteindelijke gebruik van de middelen gerechtvaardigd is door het verrekenen van de voorschotbetaling.

8.

Onze controlesteekproef is zo opgezet dat een schatting kan worden gemaakt van het foutenniveau in de gecontroleerde populatie als geheel. Wij onderzoeken grotere declaraties of betalingen door het selecteren van objecten (bijv. facturen voor een project, percelen in de opgave van een landbouwer, zie paragraaf 5) voor de controle van afzonderlijke verrichtingen volgens de methode van „monetary unit sampling” (MUS, selectie op geldwaarde). Wanneer de onderzochte elementen deel uitmaken van een project of een opgave van een landbouwer, geldt het voor deze elementen gemelde foutenpercentage dus niet voor het gecontroleerde project of de opgave door de landbouwer, maar draagt het wel bij tot de algemene evaluatie van de EU-uitgaven.

9.

Wij onderzoeken niet elk jaar verrichtingen in iedere lidstaat, begunstigde staat en/of regio. De voorbeelden in het jaarverslag dienen ter illustratie en laten zien wat voor soort fouten het meest worden aangetroffen. Het feit dat bepaalde lidstaten, begunstigde staten en/of regio's bij naam worden genoemd, wil niet zeggen dat de gegeven voorbeelden zich niet elders voordoen. De illustratieve voorbeelden in dit verslag bieden geen grondslag voor het trekken van conclusies over de desbetreffende lidstaten, begunstigde staten en/of regio's.

10.

Onze aanpak is er niet op gericht om gegevens te verzamelen over de foutenfrequentie in de populatie. Cijfers over de frequentie van fouten zeggen dan ook niets over de frequentie van fouten in door de EU gefinancierde verrichtingen of in de afzonderlijke lidstaten. Bij onze steekproefbenadering wordt aan verschillende verrichtingen een verschillend gewicht toegekend. Bij onze steekproefneming wordt de waarde van de desbetreffende uitgaven en de intensiteit van de controlewerkzaamheden in aanmerking genomen. Deze weging wordt verwijderd in een frequentietabel, waarin dus evenveel gewicht wordt toegekend aan plattelandsontwikkeling als aan rechtstreekse steun op het gebied van natuurlijke hulpbronnen, en evenveel aan uitgaven van het Sociaal Fonds als aan regionale en cohesiebetalingen in het hoofdstuk Cohesie. De relatieve foutenfrequentie in steekproeven uit verschillende lidstaten is geen maatstaf voor het relatieve foutenniveau in de verschillende lidstaten.

Hoe wij de resultaten van de toetsing van verrichtingen evalueren en presenteren

11.

Fouten in verrichtingen hebben verschillende oorzaken. Zij nemen verschillende vormen aan, afhankelijk van de aard van de overtreding en de specifieke regel of contractbepaling die niet werd nageleefd. Fouten kunnen een individuele verrichting in haar geheel of voor een deel beïnvloeden. Fouten die worden opgespoord en gecorrigeerd vóór en onafhankelijk van de door ons verrichte controles worden niet meegenomen in de berekening en de frequentie van fouten. Zij tonen aan dat de controlesystemen doeltreffend hebben gewerkt. Wij merken individuele fouten aan als kwantificeerbaar of niet-kwantificeerbaar. Daarbij houden wij rekening met de mate waarin het mogelijk is te meten welk deel van het gecontroleerde bedrag fouten vertoonde.

12.

Veel fouten worden gemaakt bij de toepassing van aanbestedingswetgeving. Om de in de EU-wet- en regelgeving vervatte basisbeginselen van concurrentie in acht te nemen, moeten belangrijke procedures worden aangekondigd. Offertes moeten worden beoordeeld volgens gespecificeerde criteria. Contracten mogen niet op kunstmatige wijze worden gesplitst om vooral geen drempelwaarden te overschrijden(1).

13.

Onze criteria voor de kwantificering van fouten inzake overheidsopdrachten worden beschreven in het document „Niet-naleving van de regels inzake overheidsopdrachten — soorten onregelmatigheden en basis voor kwantificering”(2).

14.

Onze kwantificering kan afwijken van die welke gehanteerd wordt door de Commissie of de lidstaten wanneer besloten wordt op welke wijze gereageerd zal worden op de onjuiste toepassing van de aanbestedingsregels.

Geschat foutenniveau

15.

Wij maken een schatting van het foutenniveau aan de hand van het meest waarschijnlijke foutenpercentage (MLE). Wij doen dit voor elke MFK-rubriek en voor de uitgaven uit de EU-begroting als geheel. Alleen gekwantificeerde fouten maken deel uit van de berekening. Het MLE is een statistische schatting van het percentage fouten dat waarschijnlijk in de populatie voorkomt. Voorbeelden van fouten zijn kwantificeerbare inbreuken op toepasselijke rechtsvoorschriften, regels en contract- en subsidievoorwaarden. Wij schatten eveneens de onderste foutengrens (LEL — „lower error limit”) en de bovenste foutengrens (UEL — „upper error limit”) (zie de illustratie hieronder).

Image

16.

Het percentage van het gearceerde gebied onder de curve geeft aan hoe waarschijnlijk het is dat het foutenniveau in de populatie tussen de LEL en de UEL ligt.

17.

Wij plannen onze werkzaamheden aan de hand van een materialiteitsdrempel van 2 %. Wij laten ons bij onze beoordeling leiden door het materialiteitsniveau. Ook houden wij bij de vorming van ons oordeel rekening met de aard, het bedrag en de context van de fouten.

Hoe wij systemen beoordelen en verslag doen van de resultaten

18.

Door de Commissie, door andere EU-instellingen en -organen, door autoriteiten van de lidstaten en door begunstigde landen en/of regio's worden systemen opgezet. Zij gebruiken deze systemen om de risico's voor de begroting te beheren, waarbij het tevens gaat om de regelmatigheid van de verrichtingen. Het onderzoeken van systemen is vooral nuttig voor de vaststelling van aanbevelingen voor verbeteringen.

19.

Elke MFK-rubriek, waaronder ontvangsten, omvat vele individuele systemen. Ieder jaar selecteren wij een steekproef van systemen. Wij presenteren de resultaten samen met aanbevelingen ter verbetering.

Hoe wij tot onze oordelen in de betrouwbaarheidsverklaring komen

20.

Al onze werkzaamheden die worden beschreven in de hoofdstukken 4-9 vormen de grondslag voor ons oordeel over de regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen bij de geconsolideerde rekeningen van de Europese Unie. Ons oordeel wordt beschreven in de betrouwbaarheidsverklaring. Om tot ons oordeel te komen, gaan wij na of fouten wijdverbreid zijn. Onze werkzaamheden stellen ons in staat tot een gefundeerd oordeel te komen inzake de vraag of de fouten in de populatie de materialiteitsdrempel al dan niet overschrijden. Onze beste schatting van het foutenpercentage voor het geheel van de uitgaven in 2015 is 3,8 %. Wij hebben meer dan 95 % zekerheid dat het foutenniveau voor de gecontroleerde populatie van materieel belang is. Het bij de verschillende MFK-rubrieken geconstateerde geschatte foutenniveau loopt uiteen, zoals wordt beschreven in de hoofdstukken 5-9. Wij beoordeelden de fouten als wijdverbreid — verspreid over het merendeel van de uitgaventerreinen.

Vermoeden van fraude

21.

Als wij redenen hebben om te vermoeden dat er frauduleus is gehandeld, melden wij dit bij OLAF, het fraudebestrijdingsbureau van de Unie. OLAF heeft de verantwoordelijkheid om op grond daarvan een onderzoek in te stellen. Wij melden meerdere gevallen per jaar bij OLAF.

DEEL 3 — Het verband tussen het controleoordeel betreffende de betrouwbaarheid van de rekeningen en dat betreffende de regelmatigheid van de verrichtingen

22.

Wij hebben:

a)

een controleoordeel afgegeven betreffende de geconsolideerde rekeningen van de Europese Unie voor het afgesloten begrotingsjaar, en

b)

controleoordelen afgegeven betreffende de regelmatigheid van de ontvangsten en betalingen die ten grondslag liggen aan die rekeningen.

23.

Wij verrichten onze werkzaamheden en geven onze controleoordelen af overeenkomstig de internationale controlestandaarden en de regels inzake beroepsethiek van IFAC en de internationale standaarden van hoge controle-instanties van INTOSAI.

Deze standaarden bepalen ook dat ingeval controleurs controleoordelen afgeven betreffende de betrouwbaarheid van de rekeningen en betreffende de regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen bij die rekeningen, een aangepast oordeel over de regelmatigheid van de verrichtingen op zichzelf niet leidt tot een aangepast oordeel over de betrouwbaarheid van de rekeningen. In de financiële staten, waarover wij een oordeel afgeven, wordt erkend dat er sprake is van een materieel vraagstuk in verband met inbreuken op de regels inzake uitgaven die ten laste van de EU-begroting worden gebracht. Wij hebben dan ook besloten dat het bestaan van een materieel foutenpercentage dat van invloed is op de regelmatigheid, op zichzelf genomen geen reden is om ons afzonderlijke oordeel over de betrouwbaarheid van de rekeningen te wijzigen.


BIJLAGE 1.2

DE AANPAK DOOR DE VS EN DE EU VAN DE TOETSING EN RAPPORTAGE VAN ONJUISTE EN ONREGELMATIGE BETALINGEN

1.

Krachtens een wet van het Amerikaanse Congres zijn alle overheidsinstanties verplicht hun eigen betalingen voldoende te toetsen om een statistisch verantwoorde schatting te berekenen van het jaarlijkse bedrag van onjuiste betalingen in programma’s waarbij een risicoanalyse uitwijst dat dergelijke betalingen waarschijnlijk meer dan 1,5 % van het totale betaalde bedrag uitmaken(1). Agentschappen moeten het resultaat publiceren als geëxtrapoleerd totaal en als percentage van de gedane betalingen. De controleurs van overheidsinstanties(2) zijn verplicht erover te rapporteren of de wijze waarop deze cijfers tot stand komen en worden gepubliceerd in overeenstemming is met het desbetreffende besluit van het Congres(3).

2.

In de VS (zoals in de EU het geval is voor onregelmatige betalingen) hangt de definitie van „onjuist” af van het statuut in het kader waarvan de betaling is gedaan. De algemene definitie van onjuiste betalingen die in het Amerikaanse systeem wordt gehanteerd(4) lijkt op die van onregelmatige betalingen, zoals besproken in hoofdstuk 1 van dit jaarverslag. In de onderstaande tabel zijn de overeenkomsten en verschillen weergegeven tussen de wijze waarop de VS en de EU de toetsing en rapportage van uitgaven aanpakken.

3.

Het Amerikaanse totaal van onjuiste betalingen omvat allerlei soorten publieke uitgaven, van maatschappelijk welzijn tot defensie. De uitgavengebieden die de EU-begroting domineren (landbouw, infrastructuur) maken een betrekkelijk klein gedeelte van de Amerikaanse federale begroting uit. Sommige duidelijke verschillen in foutenpatronen worden zichtbaar na een uitsplitsing van de soorten fouten. Inbreuken op bijkomende voorwaarden (zoals juiste aanbesteding en kwesties in verband met staatssteun die voortvloeien uit de EU-beleidsprioriteit van de totstandbrenging van een interne markt) hebben een grotere impact op ons geschatte foutenpercentage dan op het Amerikaanse totaal van onjuiste betalingen. Ontoereikende betalingen vormen een aanzienlijke component van het Amerikaanse totaal, maar niet van dat van ons. Documentatiefouten hebben ook een grotere impact op de Amerikaanse cijfers dan op ons geschatte foutenpercentage.

4.

Bij de voorbereiding van schattingen van onjuiste betalingen mogen Amerikaanse agentschappen niet afgaan op zelfrapportages door de ontvangers van door agentschappen gedane betalingen als enige bron voor schattingen van onjuiste betalingen(5), noch het totaalbedrag van de onjuiste betalingen verrekenen door de impact van de terugvorderingsmaatregelen te berekenen. Zoals beschreven in paragrafen 1.42 en 1.43, verlagen de vóór onze controle getroffen corrigerende maatregelen ons geschatte foutenpercentage.

5.

De desbetreffende agentschappen maken aanzienlijke middelen vrij voor onderzoek van geselecteerde betalingen. Zo worden voor de Amerikaanse Social Security Administration bijna zesduizend betalingen per jaar onderzocht om het percentage onjuiste betalingen te berekenen en worden bijna negentig manjaren besteed aan die taak. De autoriteiten waarmee we die kwestie bespraken, waren van oordeel dat de desbetreffende agentschappen dankzij deze activiteit kwalitatief hoogwaardige informatie verkrijgen over patronen van onjuiste betalingen en vaak in staat zijn passende maatregelen op te zetten en uit te voeren om het risico op fouten aan te pakken.

6.

Voor 2015 gerapporteerde onjuiste betalingen bedroegen 136,7 miljard dollar (123,2 miljard euro)(6), ofwel 4,4 % van de uitgaven van de federale regering(7). Er zijn veel verschillen in de aard van de bestreken uitgaven en in specifieke definities van fouten. Het belangrijkste verschil is dat de Amerikaanse organen die middelen beheren, verplicht zijn hun eigen statistisch verantwoorde schatting van het foutenpercentage te maken.

Verschillen en overeenkomsten tussen het VS-model en het ERK-model bij de raming van het foutenniveau in begrotingsuitgaven

Amerikaanse federale regering

ERK

Verantwoordelijkheid voor het berekenen van het geschatte foutenniveau

Beheerders van middelen moeten de statistische schatting van het foutenniveau verstrekken

Image

Image

Externe controleurs berekenen de statistische schatting van het foutenniveau

Image

Image

Reikwijdte

Alle betalingen uit de begroting kunnen in de steekproef worden opgenomen

Image

Image

Alleen van uitgaven in het kader van programma’s die door beheerders van middelen als risicovol worden beschouwd, wordt een steekproef genomen

Image

Image

Belangrijkste fouten

Onjuiste bedragen betaald aan in aanmerking komende begunstigden

Image

Image

Betalingen gedaan aan niet in aanmerking komende begunstigden

Image

Image

Betalingen gedaan voor niet in aanmerking komende goederen of diensten

Image

Image

Betalingen voor niet ontvangen goederen of diensten

Image

Image

Dubbele betalingen

Image

Image

Betalingen waarvoor onvoldoende of geen documentatie werd gevonden

Image

Image

Grondslag voor foutenberekening

Toetsing van een steekproef van verrichtingen geselecteerd aan de hand van statistische methoden

Image

Image

Corrigerende maatregelen achteraf (uitgevoerd door beheerders van middelen) kunnen het geschatte foutenpercentage verminderen

Image

Image

Presentatie van het geschatte foutenpercentage

Geëxtrapoleerde fouten uitgedrukt in geld

Image

Image

Geëxtrapoleerde fouten uitgedrukt als percentage

Image

Image

Resultaten

Gemiddeld percentage 2012-2015

4,1 %

4,3 %

Percentage voor 2015

4,4 %

3,8 %


BIJLAGE 1.3

FREQUENTIE VAN ONTDEKTE FOUTEN IN CONTROLESTEEKPROEF VOOR HET JAAR 2015

Lidstaat (gedeeld beheer)

MFK-rubriek 1b — Cohesie

MFK-rubriek 2 — Natuurlijke hulpbronnen

Gedeeld beheer MFK-rubrieken 1b Cohesie en 2 Natuurlijke hulpbronnen (totaal)

Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO), Cohesiefonds (CF) en het Europees Sociaal Fonds (ESF)

Marktondersteuning en rechtstreekse steun

Plattelandsontwikkeling, milieu, klimaatactie en visserij

Aantal verrichtingen

Aantal verrichtingen met fouten

Aantal verrichtingen met:

Aantal verrichtingen

Aantal verrichtingen met fouten

Aantal verrichtingen met:

Aantal verrichtingen

Aantal verrichtingen met fouten

Aantal verrichtingen met:

Aantal verrichtingen

Aantal verrichtingen met fouten

Aantal verrichtingen met:

Uitsluitend andere nalevingskwesties/niet-kwantificeerbare fouten

Kwantificeerbare fouten

< 20 %

20 %-80 %

80 %-100 %

Uitsluitend andere nalevingskwesties/niet-kwantificeerbare fouten

Kwantificeerbare fouten

< 20 %

20 %-80 %

80 %-100 %

Uitsluitend andere nalevingskwesties/niet-kwantificeerbare fouten

Kwantificeerbare fouten

< 20 %

20 %-80 %

80 %-100 %

Uitsluitend andere nalevingskwesties/niet-kwantificeerbare fouten

Kwantificeerbare fouten

< 20 %

20 %-80 %

80 %-100 %

BE

België

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

5

2

0

2

1

1

0

5

2

0

2

1

1

0

BG

Bulgarije

9

0

0

0

0

0

0

4

2

0

2

2

0

0

5

0

0

0

0

0

0

18

2

0

2

2

0

0

CZ

Tsjechische Republiek

28

6

2

4

2

0

2

4

0

0

0

0

0

0

5

4

0

4

4

0

0

37

10

2

8

6

0

2

DK

Denemarken

0

0

0

0

0

0

0

8

5

0

5

5

0

0

0

0

0

0

0

0

0

8

5

0

5

5

0

0

DE

Duitsland

16

6

3

3

2

1

0

24

5

2

3

3

0

0

14

3

0

3

2

1

0

54

14

5

9

7

2

0

IE

Ierland

0

0

0

0

0

0

0

8

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

8

0

0

0

0

0

0

EL

Griekenland

17

2

2

0

0

0

0

8

1

0

1

1

0

0

5

2

0

2

1

0

1

30

5

2

3

2

0

1

ES

Spanje

17

7

5

2

0

2

0

20

5

0

5

4

0

1

21

8

3

5

3

2

0

58

20

8

12

7

4

1

FR

Frankrijk

8

3

0

3

2

0

1

32

10

1

9

7

2

0

14

11

8

3

2

1

0

54

24

9

15

11

3

1

IT

Italië

25

9

5

4

1

2

1

20

8

1

7

5

2

0

22

13

7

6

4

1

1

67

30

13

17

10

5

2

CY

Cyprus

0

0

0

0

0

0

0

4

3

0

3

3

0

0

0

0

0

0

0

0

0

4

3

0

3

3

0

0

LV

Letland

4

1

0

1

1

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

4

1

0

1

1

0

0

LT

Litouwen

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

5

3

3

0

0

0

0

5

3

3

0

0

0

0

HU

Hongarije

17

6

2

4

1

3

0

8

3

0

3

3

0

0

5

1

0

1

1

0

0

30

10

2

8

5

3

0

NL

Nederland

0

0

0

0

0

0

0

4

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

4

0

0

0

0

0

0

AT

Oostenrijk

8

2

1

1

0

1

0

0

0

0

0

0

0

0

10

0

0

0

0

0

0

18

2

1

1

0

1

0

PL

Polen

41

16

11

5

1

2

2

8

0

0

0

0

0

0

22

4

3

1

1

0

0

71

20

14

6

2

2

2

PT

Portugal

12

5

5

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

8

2

2

0

0

0

0

20

7

7

0

0

0

0

RO

Roemenië

4

2

0

2

1

1

0

8

2

1

1

1

0

0

11

3

0

3

0

2

1

23

7

1

6

2

3

1

SI

Slovenië

8

1

1

0

0

0

0

4

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

12

1

1

0

0

0

0

SK

Slowaakse Republiek

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

5

1

0

1

0

0

1

5

1

0

1

0

0

1

SF

Finland

0

0

0

0

0

0

0

4

1

0

1

1

0

0

5

4

0

4

4

0

0

9

5

0

5

5

0

0

SE

Zweden

0

0

0

0

0

0

0

4

2

0

2

2

0

0

0

0

0

0

0

0

0

4

2

0

2

2

0

0

UK

Verenigd Koninkrijk

9

6

2

4

3

1

0

8

5

0

5

5

0

0

10

6

3

3

3

0

0

27

17

5

12

11

1

0

Totaal

223

72

39

33

14

13

6

180

52

5

47

42

4

1

172

67

29

38

26

8

4

575

191

73

118

82

25

11

Wij houden rekening met corrigerende maatregelen en de impact daarvan op de afzonderlijke bevindingen die zijn opgenomen in de tabel (zie ook de paragrafen 1.42 en 1.43). Wij onderzoeken niet elk jaar verrichtingen in iedere lidstaat, begunstigde staat en/of regio. Voor 2015 onderzochten we geen verrichtingen in Luxemburg, Malta, Kroatië en Estland. Onze aanpak is er niet op gericht om gegevens te verzamelen over de foutenfrequentie in de populatie. Cijfers over de frequentie van fouten zeggen dan ook niets over de frequentie van fouten in door de EU gefinancierde verrichtingen of in de afzonderlijke lidstaten. De relatieve foutenfrequentie in steekproeven uit verschillende lidstaten is geen maatstaf voor het relatieve foutenniveau in de verschillende lidstaten.

Directoraat-generaal van de Europese Commissie (DG), overige instellingen en organen (alle beheertypen)

Totaalaantal onderzochte verrichtingen

Aantal verrichtingen met één of meerdere fouten

Aantal verrichtingen met:

Uitsluitend andere nalevingskwesties en niet-kwantificeerbare fouten

Kwantificeerbare fouten

Kwantificeerbare fouten < 20 %

Kwantificeerbare fouten 20 %-80 %

Kwantificeerbare fouten 80 %-100 %

Europese Commissie:

AGRI

DG Landbouw en Plattelandsontwikkeling

344

116

31

85

68

12

5

DEVCO

DG Internationale Samenwerking en Ontwikkeling

49

14

5

9

7

2

0

HOME

DG Migratie en Binnenlandse Zaken

8

4

2

2

2

0

0

JUST

DG Justitie en Consumentenzaken

1

0

0

0

0

0

0

SANTE

DG Gezondheid en Voedselveiligheid

2

1

0

1

0

1

0

ERCEA

Uitvoerend Agentschap onderwijs, audiovisuele media en cultuur

7

5

1

4

3

0

1

EMPL

DG Werkgelegenheid, Sociale zaken en Inclusie

82

30

16

14

8

5

1

JRC

Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek

3

2

2

0

0

0

0

NEAR

DG Nabuurschapsbeleid en Uitbreidingsonderhandelingen

46

13

2

11

8

3

0

PMO

Bureau voor het beheer en de afwikkeling van de individuele rechten

71

7

3

4

1

1

2

REGIO

DG Regionaal Beleid en Stadsontwikkeling

150

43

23

20

7

8

5

ESTAT

Eurostat

1

0

0

0

0

0

0

CONNECT

DG Communicatienetwerken, Inhoud en Technologie

20

9

2

7

4

2

1

MOVE

DG Mobiliteit en Vervoer

7

1

1

0

0

0

0

RTD

DG Onderzoek en Innovatie

55

35

15

20

14

5

1

ENER

DG Energie

11

7

5

2

2

0

0

GROW

DG Interne Markt, Industrie, Ondernemerschap en Midden- en Kleinbedrijf

7

1

1

0

0

0

0

EAC

DG Onderwijs en Cultuur

32

13

7

6

5

1

0

ECFIN

DG Economische en Financiële Zaken

2

1

0

1

1

0

0

TAXUD

DG Belastingen en Douane-unie

1

1

1

0

0

0

0

COMM

DG Communicatie

1

0

0

0

0

0

0

FISMA

DG Financiële Stabiliteit, Financiële Diensten en Kapitaalmarktenunie

1

0

0

0

0

0

0

ENV

DG Milieu

7

2

0

2

2

0

0

MARE

DG Maritieme Zaken en Visserij

12

3

3

0

0

0

0

ECHO

DG Humanitaire hulp en Civiele Bescherming (ECHO)

36

7

1

6

6

0

0

OP

Publicatiebureau

1

1

1

0

0

0

0

DIGIT

DG Informatica

3

1

1

0

0

0

0

HR

DG Personele Middelen en Veiligheid

5

0

0

0

0

0

0

OIB

Bureau voor infrastructuur en logistiek in Brussel

6

1

1

0

0

0

0

OIL

Bureau voor infrastructuur en logistiek in Luxemburg

2

0

0

0

0

0

0

SJ

Juridische Dienst

1

1

0

1

1

0

0

SCIC

DG Tolken

1

0

0

0

0

0

0

Subtotaal Europese Commissie

975

319

124

195

139

40

16

Overige instellingen en organen

Europees Parlement

25

2

1

1

1

0

0

Europese Dienst voor extern optreden

25

9

7

2

2

0

0

Raad van de Europese Unie

9

0

0

0

0

0

0

Hof van Justitie van de Europese Unie

6

1

1

0

0

0

0

Europese Rekenkamer

3

0

0

0

0

0

0

Overige organen

6

0

0

0

0

0

0

Subtotaal overige instellingen en organen

74

12

9

3

3

0

0

Totaal

1 049

331

133

198

142

40

16


HOOFDSTUK 2

Budgettair en financieel beheer

INHOUD

Inleiding2.1-2.4
Opmerkingen2.5-2.38
De niet-afgewikkelde vastleggingen stegen en de toekomstige betalingsverplichtingen bleven toenemen2.5-2.10
De oorspronkelijke begroting voor betalingen voor 2015 was hoger dan in voorgaande jaren …2.11
… en betalingen voor bestemmingsontvangsten en overgedragen kredieten betekenen dat de saldobetalingen hoger waren dan het MFK-plafond2.12-2.13
Het bedrag aan kostendeclaraties voor cohesie daalde2.14-2.15
De periode tussen de aanvankelijke vastlegging en de aanvaarding van uitgaven is nog steeds lang2.16-2.18
Aanzienlijke achterstanden in het gebruik van de Europese structuur- en investeringsfondsen (ESI-fondsen)2.19-2.21
Financieringsinstrumenten maken een steeds groter deel van de begroting uit …2.22-2.26
… evenals van de balans …2.27-2.30
… en de niet-bestede bedragen in financieringsinstrumenten onder gedeeld beheer blijven relatief hoog2.31
De eerste verrichtingen werden geboekt voor het Europees Fonds voor strategische investeringen (EFSI) …2.32-2.37
… terwijl de financieringsfaciliteit voor Europese verbindingen (CEF) met vertraging van start ging2.38
Conclusies en aanbevelingen2.39-2.47
De conclusies voor 20152.39-2.46
Aanbevelingen2.47

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER

INLEIDING

2.1.

Dit hoofdstuk geeft een overzicht van de voornaamste kwesties die zich in 2015 voordeden op het gebied van budgettair en financieel beheer en die van invloed zijn op de EU-begroting en -balans. Deze omvatten de totaalbedragen aan gedane uitgaven en vastleggingen, het verband tussen begrotings- en financiële rekeningen, financieringsinstrumenten, en de kwestie hoe de begroting zich verhoudt tot het meerjarig financieel kader (MFK).

2.2.

Het MFK is een zevenjarig kader voor de jaarlijkse EU-begroting. Het is vastgelegd in een verordening van de Raad(1) en bepaalt de jaarlijkse maxima voor de betalings- en vastleggingskredieten. Voor de zevenjarige periode 2014-2020(2) stelt het huidige MFK het maximum voor vastleggingen vast op 1 083 miljard euro en het maximum voor betalingen op 1 024 miljard euro. Een nieuw onderdeel van dit MFK is dat niet-bestede bedragen onder het betalingsmaximum(3) en onder het vastleggingsmaximum(4) de MFK-maxima in latere jaren automatisch verhogen.

2.3.

2015 was het tweede jaar van het huidige MFK. Ruim drie kwart van de operationele uitgaven ging naar regelingen waarop de voorschriften van het voorgaande MFK van toepassing waren (subsidies voor landbouwers over 2014, vergoedingen van aanvragen voor cohesieprojecten in het kader van de operationele programma's uit 2007-2013, onderzoeksprojecten in het kader van het zevende kaderprogramma, dat in 2007 van start ging). Binnen het nieuwe MFK betaalde de Commissie 9,6 miljard euro aan voorfinanciering uit ten behoeve van nieuwe operationele programma’s op cohesiegebied.

2.4.

De algemene begroting van de EU zelf levert niet de meeste voordelen van het EU-lidmaatschap op (zoals toegang tot de interne markt); evenmin zijn alle kosten daarin geboekt (zoals die van cofinanciering en het beheer van uitgaven in het kader van gedeeld beheer). Zoals wij al opmerkten(5), worden diverse financiële mechanismen ter ondersteuning van EU-beleid niet rechtstreeks uit de EU-begroting gefinancierd of geboekt op de balans van de EU. Hieronder vallen de Europese Faciliteit voor financiële stabiliteit (EFSF), het Europees Stabiliteitsmechanisme (ESM), het gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme (GAM) en de Europese Investeringsbank (EIB)(6) en het (daarmee verbonden) Europees Investeringsfonds (EIF). Voor sommige hiervan zijn wij niet de controleurs, waardoor de mate wordt beperkt waarin deze in dit hoofdstuk worden behandeld. Andere mechanismen zijn deels geboekt op de EU-balans, zoals de blendingfaciliteiten(7) en het Europees Fonds voor strategische investeringen (EFSI) (zie de paragrafen 2.32-2.37). Een mechanisme dat wij afzonderlijk controleren, is het Europees Ontwikkelingsfonds(8), waarvoor onze opmerkingen over het budgettair en financieel beheer zijn opgenomen in ons specifieke jaarverslag(9).

OPMERKINGEN

De niet-afgewikkelde vastleggingen stegen en de toekomstige betalingsverplichtingen bleven toenemen

De Commissie heeft in 2015 meer vastleggingen gedaan dan in enig voorgaand jaar

2.5.

De Commissie boekte begrotingsvastleggingen voor een totaalbedrag van 177,2 miljard euro, ofwel 97,7 % van het beschikbare totaal. Een „vastlegging” heeft een verschillende grondslag op de verschillende begrotingsterreinen (zie figuur 2.1).

Figuur 2.1Vastleggingen

Begrotingsvastleggingen zijn vereist voor allerlei contracten, besluiten of overeenkomsten die tussen de EU en particulieren, bedrijven, organisaties, instellingen, agentschappen of overheden worden gesloten. Voorbeelden hiervan zijn:

Rubriek van het MFK

Typische grondslag voor vastlegging

Totale in 2015 gedane vastleggingen

(miljard euro)

Rubriek 1a — Concurrentievermogen

Overeenkomsten met onderzoekers en onderzoeksorganisaties, organisaties die ruimtevaartprogramma’s beheren, nationale agentschappen die die Erasmus-programma’s beheren.

18,9

Rubriek 1b — Cohesie

Jaarlijkse termijnen voor geplande cohesie-uitgaven in elke lidstaat gedurende de looptijd van het MFK

69,5

Rubriek 2 — Natuurlijke hulpbronnen

Overeenkomsten met landbouwers en agro-industrie waaraan voorwaarden zijn verbonden gedurende meer dan één jaar op het gebied van plattelandsontwikkeling Visserijovereenkomsten met derde landen om visserijrechten te verkrijgen

67,4

Rubriek 3 — Veiligheid en burgerschap

Contracten en overeenkomsten ter bevordering van gezondheid, cultuur, asiel, gelijkheid en justitie

2,8

Rubriek 4 — Europa als wereldspeler

Financieringsovereenkomsten gesloten met ontwikkelingspartners voor een bepaalde periode

9,4

Rubriek 5 — Administratie

Aanbestedingscontracten voor leveringen en diensten

9,2

Bron: Europese Rekenkamer.

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER

ANTWOORD VAN DE COMMISSIE

2.6.

De in 2015 beschikbare vastleggingskredieten waren hoger dan in enig jaar tevoren. Twee besluiten, die toegestaan zijn krachtens de EU-begrotingsregels en verband houden met de vertraging bij de goedkeuring van programma’s in het kader van het huidige MFK, hebben hiertoe bijgedragen:

i)

een besluit van de Raad tot overschrijving van 16,5 miljard euro aan ongebruikte vastleggingen van 2014 naar 2015(10), waardoor het maximum van het MFK werd opgetrokken tot 163 miljard euro;

ii)

een besluit van de Commissie om 12,1 miljard euro aan ongebruikte vastleggingskredieten uit 2014 over te dragen, waarvan een bedrag van 11 miljard euro „nagenoeg was afgerond”(11).

2.6.

Er was gerekend met een toename van de vastleggingskredieten in 2015, onder meer door de extra vastleggingen in verband met het cohesiebeleid die in 2014 hadden moeten worden gedaan, maar die overeenkomstig het toepasselijke rechtskader zijn uitgesteld (als gevolg van de opgelopen vertraging bij de goedkeuring van operationele programma’s op het gebied van cohesie).

2.7.

Verdere stijgingen in de beschikbare vastleggingskredieten vloeiden voort uit de bestemmingsontvangsten(12) (6,8 miljard euro) en andere gewijzigde begrotingen (0,5 miljard euro). De totale beschikbare vastleggingskredieten bedroegen dus 181,3 miljard euro, ofwel 1,3 % van het bni van de EU. Slechts 2 miljard euro aan betalingskredieten was beschikbaar om te worden overgeschreven naar 2015. Door de overschrijving van vastleggingskredieten komt dus een grotere druk te liggen op toekomstige betalingsbegrotingen.

2.7.

Aangezien voor het merendeel van deze vastleggingskredieten de N+3-regel geldt, is het normaal dat deze niet leiden tot een stijging van de betalingen. In plaats daarvan leiden zij tot een toename van de nog uitstaande verplichtingen.

2.8.

Niet-afgewikkelde vastleggingen zijn vastleggingen die zijn gedaan, maar niet afgewikkeld door betalingen, of geannuleerd. Deze bedroegen 217,7 miljard euro (zie figuur 2.2).

2.9.

Passiva en gemaakte kosten worden vermeld op de balans zonder dat deze noodzakelijkerwijs een vastlegging vergen (bijv. voor door EU-ambtenaren ontvangen pensioenen of de waarschijnlijke kosten van de ontmanteling van EU-kerninstallaties). Passiva en gemaakte kosten waarvoor geen begrotingsvastleggingen bestaan zijn goed voor nog eens 121 miljard euro, waarmee het totaalbedrag dat moet worden gefinancierd uit toekomstige begrotingen per 31 december 2015 op 339 miljard euro komt (2014: 305 miljard euro)(13).

2.10.

Zoals wij in voorgaande jaren opmerkten(14), verzorgt of publiceert de Commissie geen jaarlijks bijgewerkte kasstroomraming voor een periode van zeven tot tien jaar waarin begrotingsplafonds, betalingsbehoeften, capaciteitsbeperkingen en de mogelijke annulering van vastleggingen worden opgenomen.

2.10.

Zie het antwoord van de Commissie op paragraaf 2.40.

Figuur 2.2Ontwikkeling van gecumuleerde niet-afgewikkelde vastleggingen

(miljard euro)

Image

Bron: Geconsolideerde jaarrekening van de Europese Unie — Begrotingsjaren 2007-2015.

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER

De oorspronkelijke begroting voor betalingen voor 2015 was hoger dan in voorgaande jaren …

2.11.

De EU plant en rapporteert over de begroting voor betalingen op kasbasis en moet de ontvangsten en betalingen in evenwicht brengen: de begroting mag niet uit leningen worden gefinancierd(15). De oorspronkelijke EU-begroting voor betalingen voor 2015 was hoger dan ooit tevoren.

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER

ANTWOORD VAN DE COMMISSIE

… en betalingen voor bestemmingsontvangsten en overgedragen kredieten betekenen dat de saldobetalingen hoger waren dan het MFK-plafond

2.12.

De in 2013 vastgestelde MFK-verordening(16) stelt voor 2015 een maximum vast voor betalingskredieten van 142 miljard euro(17). Met 141,2 miljard euro was de oorspronkelijke begroting iets lager vastgesteld dan dit maximum. Het definitieve bedrag aan betalingen was 4 miljard euro hoger dan het in de oorspronkelijke begroting bepaalde niveau (zie paragraaf 2.2 en figuur 2.4) en werd alleen in 2013 overtroffen. Voor het derde opeenvolgende jaar lag het definitieve bedrag aan betalingen hoger dan het MFK-maximum voor dat jaar. Figuur 2.3 toont de kloof tussen het MFK-maximum en de definitieve betalingen gedurende de laatste zeven jaar.

2.12.

De Rekenkamer vergelijkt de goedgekeurde begroting met het niveau van betalingen, waaronder:

betalingen ten laste van kredieten uit bestemmingsontvangsten (deze komen bovenop de in de begroting 2015 goedgekeurde betalingskredieten en het MFK-maximum), en

betalingen in verband met van voorgaande jaren overgedragen kredieten (die niet meetellen voor het betalingsmaximum van het MFK van het jaar, mits de oorspronkelijke kredieten waren goedgekeurd door het Europees Parlement en de Raad).

Figuur 2.3Definitieve betalingen in vergelijking met het MFK-maximum

(miljard euro)

Image

Bron: Geconsolideerde jaarrekening van de Europese Unie — Begrotingsjaren 2009-2015 en MFK-verordeningen.

Figuur 2.4Betalingskredieten en betalingen verricht in 2015

(miljard euro)

Image

Bron: Geconsolideerde jaarrekening van de Europese Unie — Begrotingsjaar 2015 „Samengevoegde verslagen over de uitvoering van de begroting en toelichtingen daarbij”, tabellen 5.1 en 5.3.

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER

ANTWOORD VAN DE COMMISSIE

2.13.

Parlement en Raad keurden acht gewijzigde begrotingen goed. De eerste was de grootste en betrof de herschikking van 16,5 miljard euro (paragraaf 2.6). Door de overige gewijzigde begrotingen tezamen stegen de beschikbare vastleggingskredieten met 486 miljoen euro en de beschikbare betalingskredieten met 85 miljoen euro. Met name werd hierbij:

1,4 miljard euro aan vastleggingskredieten herschikt naar het EFSI-garantiefonds, grotendeels uit de financieringsfaciliteit voor Europese verbindingen (zie paragraaf 2.35);

407 miljoen euro aan vastleggingskredieten toegevoegd aan de begroting voor migratie, en

127 miljoen euro aan betalingskredieten vanuit andere rubrieken herschikt naar de begroting voor migratie.

Het bedrag aan kostendeclaraties voor cohesie daalde

2.14.

De autoriteiten in de lidstaten dienden in 2015 een lager bedrag aan kostendeclaraties ter vergoeding van cohesieactiviteiten in dan in 2014 (42,2 miljard in 2015; 56,6 miljard euro in 2014). Bijgevolg daalde het bedrag aan onbetaalde kostendeclaraties van 23,2 miljard euro aan het einde van 2014 tot 10,8 miljard euro(18) aan het einde van 2015. Het bedrag aan declaraties die in de laatste maand van het jaar werden ontvangen, werd nagenoeg gehalveerd tot 10,5 miljard euro (2014: 19,4 miljard euro), evenals de declaraties die de laatste vier dagen van het jaar werden ontvangen (2015: 5,4 miljard euro; 2014: 10,1 miljard euro). Van het totaal aan onbetaalde bedragen ad 10,8 miljard euro aan het einde van het jaar was 2,8 miljard euro onbetaald gebleven sinds eind 2014.

2.15.

Uit de EU-begroting werd aan alle lidstaten voorfinanciering verstrekt voor de MFK’s van zowel 2007-2013 als 2014-2020. Eind 2015 bedroeg de totale niet-vereffende voorfinanciering 32,7 miljard euro(19). Het totaalbedrag aan „onbetaalde rekeningen” is dan ook geen indicatie dat vanuit de begroting over het geheel genomen bedragen aan de lidstaten „verschuldigd” zijn.

2.15.

In de verordening gemeenschappelijke bepalingen 2014-2020 is vastgesteld dat de voorfinanciering van de programmeringsperiode moet worden gebruikt om activiteiten in het kader van die programmeringsperiode te financieren.

De periode tussen de aanvankelijke vastlegging en de aanvaarding van uitgaven is nog steeds lang

2.16.

Figuur 2.5 toont een uitsplitsing naar ouderdom van niet-afgewikkelde vastleggingen en voorfinanciering. Het gemiddelde tijdsverloop tussen vastlegging en betaling is 2,4 jaar (2,1 jaar in 2014). In de meeste gevallen bestaat de eerste betaling voor een programma of project (waarmee het niveau van niet-afgewikkelde vastleggingen daalt) uit voorfinanciering. Voorfinanciering blijft uitstaan totdat de ontvanger van EU-middelen de dienst levert of de besteding van EU-middelen verantwoordt.

2.17.

Het uitstaande bedrag („voorraad”) aan vastleggingen komt overeen met bijna 2,5 maal het in één jaar geboekte bedrag (de „stroom”)(20). Het brutobedrag aan uitstaande voorfinanciering komt overeen met net iets meer dan een half jaar aan betalingen. De gecombineerde gemiddelde periode van de vastlegging tot de aanvaarding van uitgaven bedraagt drie jaar voor de gehele EU-begroting. Van voorfinanciering wordt veel meer gebruikgemaakt voor de uitgaventerreinen onder indirect/direct beheer (waarvoor de voorraad aan voorfinanciering gelijkstaat aan 1,6 jaar aan betalingen) dan voor die onder gedeeld beheer. Voor rubriek 4 staat het totaalbedrag aan vastleggingen en uitstaande voorfinanciering gelijk aan 4,6 jaar aan normale uitgaven.

2.17.

De Commissie is van mening dat het uitstaande bedrag aan vastleggingen („RAL” of nog af te wikkelen verplichtingen) in overeenstemming is met de geldende regels inzake automatische annuleringen.

2.18.

Het grote tijdsverloop tussen de oorspronkelijke vastlegging en de definitieve goedkeuring van uitgaven houdt verband met problemen rond ontbrekende documentatie bij de afsluiting en gaat ten koste van de flexibiliteit. Zoals wij in paragraaf 2.3 opmerkten, hielden de betalingen in 2015 vaak nog steeds verband met programma’s uit voorgaande perioden.

2.18.

Voor cohesie is de uiterste subsidiabiliteitsdatum 31 december 2015. Afsluitingsdocumenten moeten uiterlijk op 31 maart 2017 worden ingediend. Verordening (EU) nr. 1083/2006 bepaalt dat 5 % van de totale toewijzing van de EU wordt ingehouden tot de afsluiting van het programma.

De medewetgevers hebben besloten de verordening te wijzigen en de N+2-termijn voor automatische annuleringen voor twee lidstaten te verlengen. Dit vermindert de druk op deze lidstaten om binnen een kortere referentieperiode betalingsaanvragen in te dienen. Verder maakt het Toetredingsverdrag van Kroatië een uitzondering op de regel inzake automatische annulering mogelijk. Het voorziet ook in een N+3-termijn.

Tot slot is in 2014 een taskforce inzake betere tenuitvoerlegging opgericht om lidstaten te helpen optimaal gebruik te maken van de middelen van het cohesiebeleid voor de periode 2007-2013. De Commissie volgt de voortgang ervan.

Figuur 2.5Verdeling van de niet-afgewikkelde begrotingsvastleggingen en voorfinancieringen van de Commissie

(miljoen euro)

Niet-afgewikkelde begrotingsvastleggingen(46)

Rubriek

< 2009

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Totaal

Jaar aan vastleggingen(47)

1a

Concurrentievermogen

295

672

1 209

1 541

3 885

5 942

7 844

13 066

34 455

2,1

1b

Cohesie

1 653

38

237

1 455

7 191

29 459

21 324

65 016

126 372

2,6

2

Natuurlijke hulpbronnen

223

62

82

127

213

7 231

2 140

18 112

28 191

1,8

3

Veiligheid en burgerschap

21

39

62

136

277

580

350

1 671

3 137

1,5

4

Europa als wereldspeler

938

522

883

1 412

3 364

4 719

5 390

7 446

24 673

3,0

5

Administratie

0

0

0

0

0

0

0

295

295

0,0

Totaal

3 130

1 333

2 473

4 671

14 931

47 931

37 049

105 606

217 123 (48)

2,4

Voorfinanciering(49)

Rubriek

< 2009

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Totaal

Jaar aan betalingen(50)

1a

Concurrentievermogen

127

165

422

1 382

3 353

6 117

5 343

8 636

25 545

1,5

1b

Cohesie

12 934

9 347

689

69

33

75

2 042

7 523

32 711

0,6

2

Natuurlijke hulpbronnen

3 443

131

60

78

120

172

393

2 397

6 795

0,1

3

Veiligheid en burgerschap

19

27

58

92

192

675

792

1 430

3 284

1,6

4

Europa als wereldspeler

236

461

397

817

947

1 634

2 520

5 446

12 458

1,6

5

Administratie

0

0

0

0

0

0

0

2

2

0,0

Totaal (brutovoorfinanciering)

16 758

10 130

1 626

2 439

4 645

8 673

11 090

25 434

80 795 (51)

0,6

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER

ANTWOORD VAN DE COMMISSIE

Aanzienlijke achterstanden in het gebruik van de Europese structuur- en investeringsfondsen (ESI-fondsen)

2.19.

De betalingen aan de lidstaten voor de ESI-fondsen van het MFK 2007-2013(21) beliepen eind 2015 400,8 miljard euro (90 % van het totaal van alle goedgekeurde operationele programma's ad 446,2 miljard euro(22)). In figuur 2.6 analyseren wij in hoeverre de Commissie voor iedere lidstaat betalingen ten laste van vastleggingen heeft verricht. Vijf lidstaten(23) zijn samen goed voor meer dan de helft van de ongebruikte vastleggingen van ESI-fondsen die niet tot betalingen hebben geleid.

2.19.

De vijf door de Rekenkamer genoemde lidstaten krijgen de grootste ESI-toewijzingen.

Wat het probleem van de lage absorptieniveaus betreft, staat de door de Commissie opgerichte taskforce inzake betere tenuitvoerlegging de lidstaten die het meest met deze problematiek te maken hebben, actief bij.

2.20.

In sommige lidstaten maakt de niet-gedeclareerde EU-bijdrage(24), samen met de verplichte nationale cofinanciering, een aanzienlijk deel uit van het totaal aan overheidsuitgaven (zie figuur 2.7). Het totale gecumuleerde aandeel dat bij EU-fondsen kon worden gedeclareerd (voor zowel de periode 2007-2013 als 2014-2020), bedraagt in zeven lidstaten meer dan 15 % van de jaarlijkse overheidsuitgaven.

2.20.

In 2014 is een taskforce inzake betere tenuitvoerlegging in de lidstaten opgericht om de implementatie en de begrotingsabsorptie te verbeteren in de lidstaten met de laagste absorptiegraad en verhoudingsgewijs de hoogste uitstaande EU-bijdragen(25).

2.21.

Teneinde alle in het kader van het MFK 2007-2013 beschikbare middelen te besteden, zullen de autoriteiten in de lidstaten geldige declaraties moeten indienen ter hoogte van het totaal van alle af te wikkelen vastleggingen, samen met de vereiste nationale cofinanciering en het bedrag aan voorfinanciering dat reeds uit de begroting werd verstrekt. Figuur 2.8 toont de relatieve aandelen van ongebruikte vastleggingen in de periode 2007-2013 per lidstaat, alsmede de voorfinancieringen die aan het einde van 2015 zijn betaald voor het MFK voorr de periode 2014-2020.

Figuur 2.6Absorptie in % en totalen voor de ESI-fondsen in het MFK 2007-2013 per 31 december 2015

Image

(1)

Kroatië trad toe tot de EU in juli 2013. De absorptiecijfers voor Kroatië kunnen daarom niet met die van andere lidstaten worden vergeleken.

Bron: Berekening van de Europese Rekenkamer op basis van de boekhoudgegevens van de Commissie.

Figuur 2.7Ongebruikte vastleggingen van de ESI-fondsen op 31 december 2015, uitgedrukt als percentage van de overheidsuitgaven

Image

Bron: Europese Rekenkamer, op basis van door de Commissie verstrekte gegevens. Eurostat-gegevens over overheidsuitgaven voor 2015, april 2016.

Figuur 2.8ESI-fondsen 2007-2013 — Ongebruikte vastleggingen en voorfinanciering per eind 2015

(miljoen euro)

Image

Bron: Europese Rekenkamer, op basis van door de Commissie verstrekte gegevens.

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER

ANTWOORD VAN DE COMMISSIE

Financieringsinstrumenten maken een steeds groter deel van de begroting uit …

2.22.

Financieringsinstrumenten bestaan hoofdzakelijk uit leningen, eigenvermogensinstrumenten en garanties(26).

Financieringsinstrumenten onder indirect beheer

2.23.

Gedurende het MFK 2014-2020 hebben financieringsinstrumenten onder indirect beheer aan belang gewonnen en maken zij een steeds groter deel uit van de uitbetalingen uit de EU-begroting. De EIB-groep beheert bijna alle financieringsinstrumenten die onder indirect beheer staan. Dit omvat het Garantiefonds voor externe acties (zie figuur 2.9), dat 32 % uitmaakt van de totale activa die worden aangehouden in financieringsinstrumenten. Slechts enkele zeer kleine instrumenten (activa ad 74 miljoen euro) en enkele faciliteiten voor technische bijstand die vóór 2014 werden opgezet, worden door andere internationale financiële instellingen beheerd(27). Voor het MFK 2014-2020 heeft de Commissie slechts twee delegatieovereenkomsten gesloten(28) met organen buiten de EIB-groep.

2.23.

Het Garantiefonds voor externe acties is geen financieringsinstrument in de zin van het Financieel Reglement. Het bestond al vóór het Financieel Reglement en is gebaseerd op een lex specialis, Verordening (EG, Euratom) nr. 480/2009 van de Raad van 25 mei 2009 tot instelling van een Garantiefonds.

Figuur 2.9Totale activa ad 6,5 miljard euro (1) per 31 december 2015 in financieringsinstrumenten onder indirect beheer per soort instrument

Image

(1)

Zie de tabel betreffende financieringsinstrumenten in de FSDA van de rekeningen.

Bron: Geconsolideerde jaarrekening van de Europese Unie — Begrotingsjaar 2015 (onderdeel van de FSDA betreffende financieringsinstrumenten) en compilatie van gegevens uit rapportagepakketten inzake de financieringsinstrumenten 2015.

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER

2.24.

De Commissie sluit de financieringsinstrumenten uit de voorgaande MFK’s(29) af of neemt ze op in de nieuwe(30).

2.25.

In het MFK 2014-2020:

verdubbelen de verwachte betalingen aan financieringsinstrumenten die onder indirect beheer staan bijna tot 7,4 miljard euro (MFK 2007-2013: 3,8 miljard euro);

biedt de EU-begroting een aanvullende garantie tot 16 miljard euro voor het onlangs opgerichte EFSI (zie paragraaf 2.33);

worden in het EU-initiatief voor kleine en middelgrote ondernemingen (kmo-initiatief — oorspronkelijk bedoeld als instrument voor crisisrespons) EU-begrotingsmiddelen die beschikbaar zijn in het kader van COSME(31) en Horizon 2020 (elk 175 miljoen euro), en EFRO-Elfpo(32) (8,5 miljard euro) gecombineerd met middelen van de EIB-groep(33).

2.26.

Eind 2015 bedroegen de gecumuleerde betalingen aan de nieuwe instrumenten 1,3 miljard euro (2014: 0,7 miljard euro), zoals getoond in figuur 2.10. Hiervan:

garantie-instrumenten bedragen 1,1 miljard euro (88 %) aan gecumuleerde betalingen;

eigenvermogensinstrumenten bedragen 0,2 miljard euro (12 %) aan gecumuleerde betalingen.

Figuur 2.10 —Financieringsinstrumenten onder indirect beheer binnen het MFK 2014-2020

(miljoen euro)

Naam van het instrument

Soort instrument

Indicatieve begroting 2014-2020

Cumulatieve vastleggingen

Cumulatieve betalingen

2014

2015

2014

2015

Horizon 2020 — InnovFin Leningen- en garantiedienst voor onderzoek, ontwikkeling en innovatie — EIB(52)

Garantie

1 060

483

646

483

646

waaronder vanuit de financieringsfaciliteit voor risicodeling (RSFF) opnieuw toegewezen bestemmingsontvangsten

375

430

374

395

Horizon 2020 — InnovFin Leningendienst voor onderzoek en innovatie voor kleine, middelgrote en kleine midcapondernemingen — EIF(53)

Garantie

1 060

169

306

169

304

Horizon 2020 — InnovFin eigenvermogensfaciliteit voor onderzoek en innovatie — EIF(52)

Aandelen

430

0

125

0

110

CEF-schuldinstrument — EIB

Garantie

2 557

128

247

0

0

CEF-eigenvermogensinstrument

Aandelen

0

10

0

0

Eigenvermogensfaciliteit voor groei in het kader van Cosme — EIF

Kapitaal

633

52

102

33

41

Leninggarantiefaciliteit in het kader van Cosme — EIF

Garantie

686

89

238

42

131

Leninggarantiefaciliteit voor studenten („Erasmus+-programma”) — EIF

Garantie

517

28

61

0

20

Programma van de Europese Unie voor werkgelegenheid en sociale innovatie (EaSI) — EIF

Garantie

193

28

60

0

10

Garantiefaciliteit voor de culturele en creatieve sector(54)

Garantie

123

0

0

0

0

Instrument voor de private financiering van energie efficiëntie (PF4EE) — EIB

Garantie

80

30

50

6

12

Financieringsfaciliteit voor natuurlijk kapitaal (NCFF) — EIB

Garantie

60

10

30

3

12

Totaal

7 399

1 017

1 875

735

1 286

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER

… evenals van de balans …

2.27.

De totale activa aangehouden in financieringsinstrumenten onder indirect beheer stegen met 650 miljoen euro (11 %) ten opzichte van het voorgaande jaar (zie figuur 2.11). Essentiële factoren bij deze stijging waren:

een toename van 251 miljoen euro in de investeringen in schuldbewijzen en vastrentende waardepapieren, voortvloeiend uit overschrijvingen van de EU-begroting naar trustrekeningen;

een stijging van 177 miljoen euro in de investeringen in euro-obligaties door het Garantiefonds voor externe acties(34), waarnaar 144 miljoen euro was overgeschreven vanuit de EU-begroting.

Figuur 2.11 —Totale activa van financieringsinstrumenten onder indirect beheer per soort activa

(miljard euro)

Image

Bron: Geconsolideerde jaarrekening van de Europese Unie — Begrotingsjaren 2014 en 2015.

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER

2.28.

De kasmiddelen maken 20 % van de totale activa van de financieringsinstrumenten uit, en bleven eind 2015 stabiel op het niveau van 1,3 miljard euro (2014: 1,3 miljard euro(35)) (zie figuur 2.12):

Figuur 2.12 —Geldmiddelen en kasequivalenten die tot de financieringsinstrumenten behoren(1)

Image

(1)

Zie toelichting 2.8 bij de rekeningen 2015.

Bron: Compilatie van gegevens uit rapportagepakketten inzake de financieringsinstrumenten 2015.

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER

ANTWOORD VAN DE COMMISSIE

2.29.

In de loop van 2015 werd 211 miljoen euro teruggestort uit de trustrekeningen van de financieringsinstrumenten die worden beheerd door de met de uitvoering belaste entiteiten: 126 miljoen euro naar de algemene begroting(36) en 85 miljoen euro als interne bestemmingsontvangsten. Hiervan:

bestaat 134 miljoen euro uit ontvangsten en terugbetalingen;

bestaat 59 miljoen euro uit terugstortingen in de algemene EU-begroting van ongebruikte middelen die bij de afsluiting op de trustrekeningen van financieringsinstrumenten en faciliteiten voor technische bijstand werden aangehouden, en bestaat 18 miljoen euro uit geannuleerde verrichtingen van de Europese nabuurschaps- en partnerschapsinstrumenten (ENPI).

2.30.

Voor het begrotingsjaar 2015 bedragen de totale administratieve en beheersvergoeding voor financieringsinstrumenten 63 miljoen euro (2014: 50 miljoen euro). Voor de nieuwe instrumenten bedragen de gecumuleerde vergoedingen voor 2014 en 2015 72 miljoen euro (5,77 % van de totale aangehouden activa).

… en de niet-bestede bedragen in financieringsinstrumenten onder gedeeld beheer blijven relatief hoog

2.31.

Volgens het laatste beschikbare verslag over financieringsinstrumenten onder gedeeld beheer, waarin de situatie per eind 2014 wordt beschreven(37), resteerde 6,8 miljard euro aan onbestede bedragen in deze instrumenten. Hiervan was 80 % geconcentreerd in vijf lidstaten(38). Italië (3 miljard euro) vertegenwoordigde 45 % uit van het totaal(39). Tijdens ons onderzoek van de balans vroegen wij de Commissie om een aanvullende analyse van het gebruik van deze instrumenten in Italië en Spanje per 31 december 2015. Hieruit blijkt dat op 31 december 2015 een bedrag van 1,7 miljard euro voor Italië ongebruikt bleef.

2.31.

De Commissie had Italië verzocht haar uiterlijk op 31 december 2015 aanvullende informatie te bezorgen. Uit deze informatie blijkt dat 45 % van de voor Italië bestemde bedragen op 31 december 2015 nog niet was gebruikt. De ontvangen gegevens zijn gecontroleerd aan de hand van de boekingen in de boekhouding van de Commissie van 2015 en zijn toegezonden aan de Rekenkamer. Uit de analyse is gebleken dat de huidige methodologie niet moet worden gewijzigd. De tenuitvoerlegging zal evenwel opnieuw worden beoordeeld voor het boekjaar 2016.

De eerste verrichtingen werden geboekt voor het Europees Fonds voor strategische investeringen (EFSI) …

2.32.

De Commissie (die de EU vertegenwoordigde) en de EIB ondertekenden de EFSI-overeenkomst op 22 juli 2015. EFSI maakt deel uit van het investeringsplan voor Europa, dat in 2014 door de voorzitter van de Europese Commissie werd aangekondigd. Het heeft tot doel, investeringen op terreinen als infrastructuur, onderwijs, onderzoek en innovatie, alsmede risicofinanciering voor kleine ondernemingen te ondersteunen.

2.33.

De EU verstrekt een begrotingsgarantie tot 16 miljard euro (waarvan 8 miljard euro tussen 2016 en 2022 geleidelijk wordt overgeheveld naar een specifiek fonds) en de EIB draagt 5 miljard euro uit haar eigen middelen bij aan een risicoreserve. De Commissie en de EIB verwachten dat dit de EIB-/EIF-financiering tot een bedrag van 61 miljard euro zal ondersteunen, met het doel 315 miljard euro aan investeringen aan te trekken.

2.34.

De EU garandeert verrichtingen in het kader van het venster „infrastructuur en innovatie” (Infrastructure and Innovation Window, IIW), dat wordt uitgevoerd door de EIB, en van het venster „kleine en middelgrote ondernemingen” (Small and medium-sized enterprises Window, SMEW), dat wordt uitgevoerd door het EIF. Elk hiervan heeft een schuldportefeuille (EU-garantie van 11 miljard euro voor het IIW en 1 250 miljoen euro voor het SMEW) en een aandelenportefeuille (EU-garantie van 2 500 miljoen euro voor het IIW en 1 250 miljoen euro voor het SMEW).

2.35.

De Commissie zal middelen overschrijven van de garantie naar de EIB zodra het verzoek van de EIB is ontvangen. Om dergelijke vorderingen te honoreren, heeft de Commissie een garantiefonds opgezet (EFSI-garantiefonds)(40). Uit de EU-begroting zal dit fonds gedurende de periode tot 2020 worden gefinancierd door de geplande uitgaven aan de financieringsfaciliteit voor Europese verbindingen (CEF) met 2,8 miljard euro te verlagen, en de uitgaven aan Horizon 2020 met 2,2 miljard euro(41), en door 3 miljard euro uit niet-toegewezen margesonder van het uitgavenmaximum van het MFK te gebruiken. In december 2015 deed de Commissie vastleggingen ad 1,4 miljard euro(42) voor betalingen aan het fonds. Zij verrichtte in 2015 geen betalingen.

2.35.

De middelen zullen indien nodig worden overgemaakt aan de EIB om de garantieverzoeken te honoreren overeenkomstig de EFSI-verordening en volgens de in de EFSI-overeenkomst vastgestelde voorwaarden.

2.36.

De EIB ondertekende acht verrichtingen betreffende de IIW-schuldportefeuille (totaalbedrag 1 092,7 miljoen euro), waarvan zij 193,8 miljoen euro uitbetaalde in 2015. De EIB ondertekende twee verrichtingen betreffende de IIW-aandelenportefeuille (totaalbedrag 125 miljoen euro in 2015), waarvan de helft wordt gegarandeerd door de EU. Van de door de EU-garantie gedekte bedragen betaalde de EIB slechts 7,6 miljoen euro uit in 2015. De totale EU-garantie op uitbetaalde bedragen uit, en opgelopen rente over deze portefeuille bedroeg aan het eind van het jaar 202 miljoen euro(43).

2.36.

De uitbetalingen nemen geleidelijk aan toe naarmate de portefeuille van verrichtingen wordt opgebouwd. De EFSI-portefeuille wordt momenteel uitgebreid en zal naar verwachting aanzienlijk in omvang toenemen tegen eind 2016.

2.37.

Voor het kmo-venster maakte het EIF gedurende 2015 uitsluitend gebruik van de EU-garantie om verrichtingen in het kader van bestaande financieringsinstrumenten ten behoeve van het mkb(44) te garanderen.

… terwijl de financieringsfaciliteit voor Europese verbindingen (CEF) met vertraging van start ging

2.38.

De Commissie en de EIB ondertekenden de overeenkomst inzake het CEF-schuldinstrument op 22 juli 2015, de dag waarop zij ook de EFSI-overeenkomst ondertekenden. De samenvoeging van de LGTT- en de PBI-portefeuille werd uitgesteld tot 2016. De Commissie betaalde in 2015 geen bijdrage aan het instrument en de EIB ondertekende geen verrichtingen.

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

De conclusies voor 2015

2.39.

De wildgroei aan financiële mechanismen die niet rechtstreeks uit de EU-begroting worden gefinancierd, noch worden gecontroleerd door de Rekenkamer, vormt een risico voor zowel de verantwoording als de coördinatie van EU-beleid en -operaties (zie de paragraaf 2.4).

2.40.

De Commissie deed in 2015 een hoog niveau aan vastleggingen, deels ten laste van uit 2014 overgedragen kredieten. Niet-afgewikkelde vastleggingen werden weer even hoog als voorheen (zie de paragrafen 2.5-2.9). De uit toekomstige begrotingen te financieren bedragen stegen tot 339 miljard euro. De Commissie heeft geen kasstroomraming opgesteld die de komende zeven tot tien jaar bestrijkt (paragraaf 2.10). Een dergelijke raming zou belanghebbenden in staat stellen om te anticiperen op toekomstige betalingsverplichtingen en begrotingsprioriteiten, en om op constructieve wijze vooruit te plannen.

2.40.

Het MFK is het instrument dat op middellange tot lange termijn de stabiliteit en voorspelbaarheid van de toekomstige betalingsverplichtingen en begrotingsprioriteiten garandeert.

Daarom zijn langetermijnramingen enkel mogelijk met inachtneming van de bestaande financiële kaders. De betalingsgevolgen van nog niet overeengekomen toekomstige financiële kaders kunnen niet nauwkeurig worden voorspeld.

De raming voor de periode na 2020 zal in 2017 worden bekendgemaakt (zoals bepaald in punt 9 van het Interinstitutioneel Akkoord betreffende de begrotingsdiscipline, de samenwerking in begrotingszaken en een goed financieel beheer) en zal integraal deel uitmaken van de voorstellen van de Commissie voor het MFK na 2020 (in te dienen vóór 1 januari 2018 zoals bepaald in artikel 25 van de MFK-verordening).

De Commissie heeft zich er reeds toe verbonden (in het kader van de tussentijdse herziening van het financieel kader) een tussentijdse betalingsprognose bekend te maken, waarin de houdbaarheid van de betalingsmaxima en de evolutie van de nog uitstaande verplichtingen en annuleringen tot 2020 zullen worden geanalyseerd.

2.41.

Het bedrag aan kostendeclaraties die gedurende 2015 voor cohesie werden ingediend, daalde. Dit leidde tot een daling in kostendeclaraties waarvoor nog moest worden betaald, maar het niveau van verrichte betalingen daalde er niet door (zie de paragrafen 2.14 en 2.15).

2.42.

Blijvend lang tijdsverloop tussen oorspronkelijke vastleggingen en definitieve goedkeuring van uitgaven betekent dat uitgavenpatronen slechts in langzaam tempo de veranderende begrotingsprioriteiten volgen, en dat het risico toeneemt dat documentatie bij de afsluiting niet beschikbaar is (zie de paragrafen 2.16 en 2.17).

2.42.

Het tijdsverloop tussen vastleggingen en betalingen weerspiegelt niets meer dan de duur van lopende projecten. In sommige gevallen gaat het om grote infrastructuurprojecten in de Unie of om projecten in vrij complexe derde landen, waarbij een gemiddelde vertraging van 2,4 jaar niet als zeer uitzonderlijk moet worden beschouwd. Het rechtskader bepaalt dat de begunstigden de betrokken documentatie gedurende een bepaalde periode na de afsluiting moeten bewaren.

2.43.

Niet-afgewikkelde vastleggingen (samen met niet-afgewikkelde voorfinanciering) in ESI-fondsen voor het MFK 2007-2013 blijven voor sommige lidstaten hoog en liggen vaak hoger dan 15 % van de overheidsuitgaven (paragrafen 2.19-2.21).

2.44.

Steeds hogere bedragen worden aangehouden in financieringsinstrumenten onder indirect beheer; voor het beheer daarvan blijft de voorkeur uitgaan naar de EIB-groep als financiële instelling (paragraaf 2.23).

2.45.

De ongebruikte bedragen van de financieringsinstrumenten onder gedeeld beheer blijven hoog en zijn bij enkele lidstaten geconcentreerd (paragraaf 2.31).

2.45.

Zie het antwoord op paragraaf 2.31.

2.46.

De oprichting van het EFSI was van invloed op de start van het CEF-programma. Hoewel het de veronderstellingen beïnvloedt die de Commissie maakte in haar beoordeling vooraf van het gebruik van financieringsinstrumenten in het kader van het CEF, werd dit niet opnieuw beoordeeld. Het EFSI zal ook impact hebben op de gebruikmaking van sommige andere financieringsinstrumenten (zie de paragrafen 2.32-2.38).

2.46.

De goedkeuring van het EFSI heeft geen gevolgen gehad voor de algemene doelstellingen van de CEF, maar zorgde voor een extra mechanisme voor financiële bijstand van de EU aan onder meer infrastructuurprojecten, met name door financiering met vreemd vermogen. Met het oog op de lancering van het EFSI heeft de stuurgroep van het CEF-schuldinstrument tijdens zijn eerste vergadering de basisprincipes voor de verstrekking van de CEF- en EFSI-steun vastgelegd om de complementariteit ervan te verbeteren. Bovendien is een addendum op de CEF-beoordeling vooraf in voorbereiding om rekening te houden met i) de meest recente analyse van de mogelijkheid om in de CEF-sectoren een CEF-eigenvermogensinstrument te lanceren, en ii) de marktontwikkelingen na de lancering van het EFSI. Dit addendum moet worden gezien als een aanvulling op de vorige beoordeling vooraf en niet als een herziening. In de tussentijdse evaluatie van de CEF zal worden geëvalueerd in welke mate het CEF-schuldinstrument coherent is met andere EU-initiatieven, zoals het EFSI.

Aanbevelingen

2.47.

We doen de volgende aanbevelingen:

Aanbeveling 1: de Commissie dient iets te ondernemen om de niet-afgewikkelde vastleggingen te verlagen door bijvoorbeeld snellere vrijmaking van middelen, waar dit passend is, snellere afsluiting van de programma’s van 2007-2013, waar dit passend is, een breder gebruik van nettocorrecties op het gebied van cohesie, het beperken van door fiduciairs aangehouden kasmiddelen en het opstellen van betalingsplannen en prognoses op gebieden waar sprake is van aanzienlijke vastleggingen en andere verplichtingen (zie de paragrafen 2.5-2.9, 2.19 en 2.28);

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling.

Alle maatregelen die de Commissie ten aanzien van de lidstaten neemt, zoals inspanningen om de niet-afgewikkelde vastleggingen af te bouwen en op grotere schaal gebruik te maken van nettocorrecties op het gebied van cohesie, moeten uiteraard in overeenstemming met de regelgeving zijn.

Aanbeveling 2: de Commissie dient een jaarlijks bijgewerkte kasstroomraming voor een periode van zeven tot tien jaar op te stellen en te publiceren waarin begrotingsplafonds, betalingsbehoeften, capaciteitsbeperkingen en de mogelijke annulering van vastleggingen worden meegenomen (paragraaf 2.10);

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling.

De raming voor de periode na 2020 zal in 2017 worden bekendgemaakt (als bepaald in punt 9 van het Interinstitutioneel Akkoord betreffende de begrotingsdiscipline, de samenwerking in begrotingszaken en een goed financieel beheer) en zal integraal deel uitmaken van de voorstellen van de Commissie voor het MFK na 2020 (in te dienen vóór 1 januari 2018 als bepaald in artikel 25 van de MFK-verordening).

Bovendien zal de Commissie in het kader van de tussentijdse herziening van het MFK een tussentijdse betalingsprognose bekendmaken, waarin de houdbaarheid van de huidige betalingsmaxima tot het einde van het huidige MFK wordt beoordeeld.

Aanbeveling 3: de Commissie dient in haar financieel en begrotingsbeheer rekening te houden met de capaciteitsbeperkingen in bepaalde lidstaten teneinde te waarborgen dat de middelen doelmatig worden besteed (zie de paragrafen 2.19-2.21);

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling binnen het kader van het MFK en de relevante wetgeving.

De Commissie heeft reeds een taskforce inzake betere tenuitvoerlegging opgericht om de tenuitvoerlegging van de ESI-fondsen in bepaalde lidstaten te verbeteren en tegelijkertijd de volledige inachtneming van de wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven te waarborgen (zie het antwoord van de Commissie op opmerkingen 2.19 en 2.20). De Commissie wil ervoor zorgen dat de werkzaamheden van de taskforce maximaal worden benut en zal de nadruk leggen op een proactieve en doelgerichte benadering van de lidstaten om de uitvoering van de financiering in het kader van het cohesiebeleid in 2014-2020 te ondersteunen.

Aanbeveling 4: de Commissie dient ongebruikte kassaldi in financieringsinstrumenten onder gedeeld beheer terug te vorderen (zie paragraaf 2.31) evenals de resterende ongebruikte middelen in financieringsinstrumenten onder indirect beheer van voorgaande MFK’s waarvoor de subsidiabiliteitsperiode is verstreken(45);

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling.

Voor de financieringsinstrumenten onder indirect beheer heeft de Commissie in november 2015 samen met het EIF een procedure gefinaliseerd voor de teruggave en vrijmaking van EU-middelen, waaronder de overdracht van GIF-inkomsten en terugbetalingen aan H2020 en Cosme, en deze wordt momenteel ten uitvoer gelegd. Deze procedure zal vergezeld gaan van controlebezoeken aan het EIF.

Wat de financieringsinstrumenten onder gedeeld beheer betreft, zullen ongebruikte middelen bij afsluiting in mindering wordt gebracht overeenkomstig de wettelijke bepalingen voor programma’s onder gedeeld beheer.

Aanbeveling 5: de Commissie dient de voorafgaande beoordeling voor het CEF-schuldinstrument te herbeoordelen in het licht van de oprichting van het EFSI, en na te gaan welke impact het EFSI heeft gehad op andere programma’s en financieringsinstrumenten van de EU.

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling ten dele.

In de tussentijdse evaluatie van de CEF zal worden geëvalueerd in welke mate het CEF-schuldinstrument coherent is met andere EU-initiatieven, zoals het EFSI.

Er is een addendum op de CEF-beoordeling vooraf in voorbereiding om rekening te houden met i) de meest recente analyse van de mogelijkheid om in de CEF-sectoren een CEF-eigenvermogensinstrument te lanceren, en ii) de marktontwikkelingen na de lancering van het EFSI. Dit addendum moet worden gezien als een aanvulling op de vorige beoordeling vooraf en niet als een herziening.

Aan de additionaliteit van de CEF-financieringsinstrumenten voor het EFSI ligt het principe ten grondslag dat CEF-financiering gericht is op innovatieve, demonstratie- en proefprojecten die kunnen worden gefinancierd volgens de desbetreffende voorschriften in de CEF-sectoren, terwijl de EFSI-steun een groter toepassingsgebied en bredere subsidiabiliteitscriteria heeft.


Bron: SWD(2015) 206 final, Delegatieovereenkomsten en ABAC-workflow.


HOOFDSTUK 3

Resultaten behalen met de EU-begroting

INHOUD

Inleiding3.1-3.5
Deel 1 — Horizon 2020 (2014-2020)3.6-3.59
Afdeling 1 — Met de koppelingen tussen Europa 2020, de nieuwe prioriteiten van de Commissie en Horizon 2020 wordt prestatiegerichtheid niet altijd vergemakkelijkt en deze moeten worden verduidelijkt.3.7-3.21
Afdeling 2 — Synergieën en complementariteit tussen de ESI-fondsen en nationale programma's3.22-3.23
Afdeling 3 — Prestatiegerichtheid wordt niet op consistente wijze aangejaagd door de mechanismen van Horizon 20203.24-3.59
Deel 2 — Planning en rapportage van prestaties op het niveau van de directoraten-generaal: de groep „Natuurlijke hulpbronnen”3.60-3.65
Deel 3 — Resultaten van de door de Rekenkamer uitgevoerde doelmatigheidscontrole3.66-3.85
Speciale verslagen uit 2015 en andere output met betrekking tot prestaties3.66-3.77
De follow-up van aanbevelingen in speciale verslagen3.78-3.85
Conclusies en aanbevelingen3.86-3.95
Conclusies3.86-3.93
Aanbevelingen3.94-3.95

Bijlage 3.1 —

Door de Europese Rekenkamer in 2015 vastgestelde speciale verslagen

Bijlage 3.2 —

Follow-up van eerdere aanbevelingen voor prestatie-aspecten

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER

INLEIDING

3.1.

Prestaties vormen het onderwerp van dit hoofdstuk (zie figuur 3.1). Dit sluit aan op het thema, dat sinds 2010 onderdeel uitmaakt van onze jaarverslagen en in het kader waarvan wij een hoofdstuk opnemen waarin de verschillende aspecten worden beoordeeld van de systemen die de Commissie heeft ingesteld om ervoor te zorgen dat de EU-middelen niet alleen in overeenstemming met de desbetreffende wetgeving, maar ook goed worden besteed.

3.2.

Sinds 2010 hebben wij de zelfevaluatie door de Commissie van haar prestaties onderzocht zoals die is weergegeven in de jaarlijkse activiteitenverslagen (JAV’s) van een selectie van de directeuren-generaal van de Commissie, waarbij ook enkele van de onderwerpen zijn onderzocht die zijn uitgewerkt in de speciale verslagen over doelmatigheidscontroles van dat jaar. Andere door ons onderzochte elementen van prestaties zijn de beheersplannen van de geselecteerde directoraten-generaal (DG’s) en de rapportages van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad, met inbegrip van de eerste edities van de evaluatieverslagen van de Commissie(1).

Figuur 3.1 —Prestaties in de EU

De prestaties in de EU worden beoordeeld aan de hand van de beginselen van goed financieel beheer (zuinigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid)(2), en omvatten:

a)

input — de financiële, personele, materiële, organisatorische en regulerende middelen die nodig zijn voor de uitvoering van het programma;

b)

output — de producten van het programma;

c)

resultaten — de onmiddellijke effecten van het programma voor de rechtstreekse doelgroep of ontvangers;

d)

impact — maatschappelijke veranderingen op de lange termijn die op zijn minst gedeeltelijk te danken zijn aan het EU-optreden.

3.3.

In het overeenkomstige hoofdstuk van het jaarverslag van vorig jaar hebben we vooral gekeken naar de langetermijnstrategie van de EU, Europa 2020. Met betrekking tot de strategie onderzochten wij de monitoring en verslaglegging op hoog niveau door de EU, en, voor de Europese structuur- en investeringsfondsen(3) (de ESI-fondsen), op welke wijze de strategie doorwerkt in de partnerschapsovereenkomsten en de financieringsprogramma’s die zijn overeengekomen tussen de Commissie en de lidstaten. Dit jaar bouwen wij voort op dit thema en richten wij ons onderzoek op de prestaties van de Commissie via Horizon 2020, het programma voor onderzoek en innovatie van de Commissie en, zoals hierna wordt uiteengezet, een forse post op de EU-begroting.

3.4.

Het hoofdstuk bestaat daarom uit drie delen. Horizon 2020 vormt het onderwerp van het eerste deel. De overige twee delen betreffen onderwerpen die wij in voorgaande jaren hebben onderzocht: de mate waarin prestaties zijn opgenomen in de belangrijkste jaarplanning, de rapportagedocumenten die zijn opgesteld door de directeuren-generaal van de Commissie en enkele van de hoofdthema’s die voortkomen uit onze speciale verslagen van 2015, waaronder de follow-up van een steekproef van aanbevelingen uit voorgaande speciale verslagen en, voor het eerst, de antwoorden van de lidstaten op een enquête die wij hebben verricht over de follow-up van onze aanbevelingen.

3.5.

In het Jaarverslag 2014 hebben wij op basis van informatie van de Commissie gerapporteerd dat de tussentijdse evaluatie van Europa 2020, die in maart 2015 beschikbaar had moeten zijn voor de Raad, was uitgesteld tot begin 2016(4). Met ingang van juni 2016 heeft de Commissie ons laten weten dat de tussentijdse evaluatie was afgerond en dat er nu geen formeel slotdocument van de tussentijdse evaluatie zou komen. Bijgevolg zijn wij niet in staat in dit hoofdstuk verslag uit te brengen over de wijze waarop het evaluatieproces is uitgevoerd. Wij kunnen in toekomstige verslagen echter op deze kwestie terugkomen.

DEEL 1 — HORIZON 2020 (2014-2020)

3.6.

Onze analyse van Horizon 2020 bestaat uit drie elementen. Eerst bepalen wij de belangrijkste kenmerken van het programma en onderzoeken wij het strategisch kader waarin het actief is, met name de verbanden ervan met andere EU-strategieën. Het tweede element heeft betrekking op de voordelen en mogelijke risico’s van het samenbrengen van onderzoeks- en innovatieactiviteiten. Tot slot hebben wij geanalyseerd in welke mate de nadruk binnen Horizon 2020 op prestaties ligt.

Afdeling 1 — Met de koppelingen tussen Europa 2020, de nieuwe prioriteiten van de Commissie en Horizon 2020 wordt prestatiegerichtheid niet altijd vergemakkelijkt en deze moeten worden verduidelijkt.

Europa 2020 en Horizon 2020

3.7.

Europa 2020 is de tienjarige banen- en groeistrategie van de Europese Unie. Deze ging in 2010 van start en moest de voorwaarden scheppen voor slimme, duurzame en inclusieve groei. De verantwoordelijkheid voor het verwezenlijken van de Europa 2020-strategie wordt gedeeld tussen de EU en haar 28 lidstaten. Derhalve zijn de vijf kerndoelen(5) van de strategie in iedere lidstaat gekoppeld aan een nationaal streefdoel, waarin de verschillende omstandigheden van elk land tot uitdrukking komen.

3.8.

Horizon 2020 beschikt voor de periode 2014-2020 over een budget van ongeveer 75 miljard euro. Het is het programma van de EU ter ondersteuning van onderzoek en innovatie, met als algemene doelstelling „bij te dragen tot de opbouw van een samenleving en een economie die berusten op kennis en innovatie in de gehele Unie”(6). Het ondersteunt de Europa 2020-strategie en de doelstelling van de EU om een Europese onderzoeksruimte (EOR)(7) te creëren. Het combineert voorheen afzonderlijke uitgavenprogramma’s voor onderzoek en innovatie(8).

3.9.

De middelen worden hoofdzakelijk geleverd in de vorm van subsidies, hoewel de toegang tot andere vormen van financiering, zoals financiële instrumenten, eveneens beschikbaar is. De Commissie beheert de meeste uitgaven in het kader van Horizon 2020 ofwel zelf, ofwel door middel van agentschappen en andere organen. De begunstigden van Horizon 2020 zijn particulieren, teams, universiteiten, onderzoeksinstellingen, het mkb en grotere ondernemingen van binnen en buiten de EU. Veel gefinancierde projecten worden in samenwerking uitgevoerd.

3.10.

Figuur 3.2 toont de structuur van Horizon 2020. De algemene doelstelling wordt vertaald naar drie prioriteiten (1. Excellente wetenschap, 2. Industrieel leiderschap, en 3. Maatschappelijke uitdagingen). Deze prioriteiten worden nagestreefd door middel van 14 „specifieke doelstellingen”, aangevuld met de grote lijnen van de activiteiten die zorgen voor de wetenschappelijke en technologische inhoud. De algemene doelstelling wordt ook nagestreefd door middel van twee specifieke doelstellingen („excellentie verspreiden en deelname verbreden” en „wetenschap met en voor de samenleving”), terwijl twee andere organisaties, het JRC en het EIT ook bijdragen tot de algemene doelstellingen en prioriteiten van hun eigen specifieke doelstellingen. Horizon 2020 omvat ook aanvullende onderzoeksmaatregelen, zoals het „sneltraject voor innovatie” ter bevordering van innovatie-activiteiten die dicht bij de markt staan.

Figuur 3.2 —De structuur van Horizon 2020

Image

Bron: Europese Rekenkamer.

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER

ANTWOORD VAN DE COMMISSIE

Er bestaan verbanden op hoog niveau tussen Horizon 2020 en de Europa 2020-strategie, maar deze moeten worden versterkt om ervoor te zorgen dat zij een grotere prestatiegerichtheid vergemakkelijken

3.11.

In het kader van de wetgeving kent Horizon 2020 drie prestatie-indicatoren voor het beoordelen van vooruitgang in de richting van de algemene doelstelling ervan:

a)

de indicator inzake onderzoeks- en ontwikkelingsintensiteit, op grond waarvan investeringen in 2020 ten minste 3 % van het bbp moeten vertegenwoordigen — die overeenkomt met een van de vijf kerndoelen van de Europa 2020-strategie;

b)

een outputindicator voor innovatie;

c)

het aandeel van onderzoekers in de actieve bevolking(9). Deze indicator houdt niet rechtstreeks verband met de kerndoelen van de Europa 2020-strategie.

3.12.

De 3 %-indicator meet de inzet van middelen voor onderzoek en ontwikkeling. Het is niet ontworpen voor het meten van output, resultaten of impact. Bij Horizon 2020 wordt voor het eerst de verplichting opgenomen in de wetgeving dat particuliere investeringen (in tegenstelling tot openbare) in onderzoek en ontwikkeling twee derde van het totaal moeten vertegenwoordigen(10). In het licht van deze doelstellingen lag het totaal van dergelijke investeringen in 2014 in heel Europa iets hoger dan 2 % van het bbp, waarbij de particuliere sector goed was voor ongeveer 64 % daarvan. Vergelijkbare cijfers waren 2,8 % voor de VS in 2012, 3,5 % in Japan en 4,2 % in Zuid-Korea (voor beide landen in 2013).

3.12.

De O&O-intensiteitsindicator van 3 % meet weliswaar de input van middelen in onderzoek en ontwikkeling, maar hij geeft ook aan hoe doeltreffend de genomen beleidsmaatregelen zijn bij de bevordering van het ontstaan van een wetenschapsbasis van topkwaliteit in de lidstaten en bij de totstandbrenging van betere randvoorwaarden voor onderzoek en innovatie in de particuliere sector.

3.13.

De Horizon 2020-uitgaven leveren een betrekkelijk kleine bijdrage aan het streefcijfer. Er werd altijd verwacht dat de lidstaten het leeuwendeel van de middelen op dit gebied zouden verschaffen. In 2014, het eerste uitvoeringsjaar, vertegenwoordigden de Horizon 2020-uitgaven van de EU-instellingen iets minder dan 10 % van de totale overheidsbegrotingen voor O&O. In het vorige jaarverslag merkten wij op dat het behalen van alle nationale streefdoelen op het gebied van onderzoek en ontwikkeling tegen 2020 zou leiden tot een totale investering van 2,6 % van het bbp, iets minder dan het streefdoel van 3,0 %(11).

3.13.

Op het gebied van zowel onderzoek als Horizon 2020 worden inspanningen geleverd om de investeringen van de lidstaten in onderzoek en innovatie te coördineren en te stimuleren, alsook om randvoorwaarden te creëren waardoor innovatie in de particuliere sector tot bloei kan komen (open innovatie). Dit is van cruciaal belang om wezenlijke vooruitgang te boeken bij het dichten van de innovatiekloof tussen de Europese Unie en haar voornaamste concurrenten.

Andere essentiële doelstellingen van het onderzoeksbeleid zijn het vergroten van de impact ervan, het bedrijven van wetenschap van topkwaliteit via openheid (open wetenschap) en de totstandbrenging van een digitale eengemaakte markt, het meenemen van het digitale aspect in de grote maatschappelijke uitdagingen, het uitvoering geven aan de dimensie onderzoek, innovatie en concurrentievermogen van de energie-unie, samen met het voeren van een toekomstgericht klimaatveranderingsbeleid, en het vertalen van de sterke punten van Europa op het gebied van wetenschap en technologie naar een leidende mondiale rol (open voor de wereld).

Ook de in het kader van de cohesiebeleidsprogramma's voor de periode 2007-2013 gedane investeringen in onderzoek en innovatie hebben tot de vooruitgang in de richting van de 3 %-doelstelling bijgedragen. In de programmeringsperiode 2014-2020 wordt deze bijdrage voortgezet dankzij de thematische concentratie van het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO). De impact en het hefboomeffect van de bijdrage zullen worden versterkt dankzij de voor onderzoek en innovatie geldende ex-antevoorwaarde van „slimme specialisatie”.

De bijdrage van Horizon 2020 tot de verwezenlijking van de Europa 2020-strategie wordt vergroot door de wisselwerking met andere acties op nationaal en EU-niveau.

3.14.

De tweede prestatie-indicator van Horizon 2020, voor innovatie, is een samengestelde outputindicator. Deze werd oorspronkelijk ontwikkeld voor het Europa 2020-vlaggenschipinitiatief „Innovatie-Unie”(12). Hij verzamelt informatie over vier elementen: octrooien, werkgelegenheid in kennisintensieve activiteiten, het concurrentievermogen van kennisintensieve goederen en diensten, en werkgelegenheid in snelgroeiende ondernemingen in innovatieve sectoren. De onderzoeksgroep voor samengestelde indicatoren (gefinancierd door de EU) heeft erop gewezen dat er voor- en nadelen aan dergelijke indicatoren zijn verbonden, die zijn gebaseerd op subindicatoren zonder betekenisvolle gemeenschappelijke meeteenheid en zonder duidelijke wegingsmethode. Er bestaat met name een risico, hoewel zij het totaalbeeld illustreren, dat zij op zichzelf genomen tot simplistische beleidsconclusies leiden; zij zouden daarom in combinatie met de subindicatoren gebruikt moeten worden. De Commissie heeft in maart 2016 gerapporteerd over deze indicator en de subindicatoren(13).

3.15.

De outputindicator voor innovatie biedt het voordeel dat hij erop is gericht de juiste voorwaarden voor innovatie vast te stellen en dat hij een maatstaf biedt voor de vooruitgang op het gebied van innovatie op het niveau van de economie in de EU. Hij heeft echter ook een aantal tekortkomingen die het nut ervan beperken voor de monitoring van de Horizon 2020-bijdrage met het oog op de doelstellingen van de Europa 2020-strategie:

3.15.

de Commissie heeft nog geen gekwantificeerd streefdoel vastgesteld dat tegen een bepaalde datum moet zijn bereikt(14);

Opdat een kwantitatieve doelstelling impact op de beleidsvorming heeft en de vooruitgang stimuleert, moet het vastgestelde streefcijfer op een consensus berusten, door bewijsmateriaal en benchmarking worden gerechtvaardigd, eenvoudig te begrijpen zijn en gemakkelijk communiceerbaar zijn.

Bij samengestelde indicatoren, zoals de outputindicator voor innovatie, is dat moeilijker haalbaar omdat de samenvattende scores waarin zij resulteren, per definitie abstract zijn. Voor samengestelde indicatoren worden derhalve gewoonlijk geen streefcijfers aangegeven. Een ander voorbeeld van een dergelijke indicator is de samenvattende index van het scorebord van de Innovatie-Unie. Voor deze index is evenmin een streefcijfer vastgesteld, maar hij heeft wel degelijk impact op de beleidsvorming van de lidstaten.

Bovendien zijn de voor sommige samengestelde indicatoren beschikbare tijdreeksen nog steeds te kort om op basis daarvan trends en zinvolle EU-streefcijfers te kunnen vaststellen (zo is de component betreffende snelgroeiende ondernemingen op een nieuwe gegevensverzameling van Eurostat gebaseerd). Daarnaast zou de vaststelling van een EU-streefcijfer benchmarking ten opzichte van de prestaties van derde landen vereisen, wat niet mogelijk was ten tijde van de invoering van de indicator.

de Commissie heeft dit niet vertaald naar nationale streefdoelen om rekening te houden met de afzonderlijke situatie van elke lidstaat, hetgeen wel wordt aanbevolen door deskundigen op het gebied van indicatoren voor het meten van innovatie(15).

Het streefcijfer voor de onderzoeksintensiteit wordt per lidstaat vastgesteld en gecomplementeerd door de outputindicator voor innovatie, die een beeld schetst van de invloed van het beleid op de output van innovatie. Deze verschillende elementen moeten samen worden gezien.

3.16.

De specifieke voor Horizon 2020 vastgestelde doelstellingen vormen het volgende niveau in de hiërarchie van doelstellingen, waar verbanden worden gelegd met de Europa 2020-strategie. Het grootste deel (38 %) van de begroting van Horizon 2020 wordt toegewezen aan de prioriteit „Maatschappelijke uitdagingen”, die erop is gericht de beleidsprioriteiten in de Europa 2020-strategie aan te pakken.

3.17.

In veel gevallen heeft de beschrijving van de specifieke doelstellingen betrekking op de vlaggenschipinitiatieven die zij moeten ondersteunen. Hoewel zij een nuttige indicatie zijn voor de algemene relatie tussen Horizon 2020 en de Europa 2020-strategie, worden zij echter op lagere niveaus niet verder vertaald in meer specifieke en operationele verbanden die als basis kunnen dienen voor de monitoring van en de verslaglegging over de bijdrage van Horizon 2020 tot de individuele vlaggenschipinitiatieven en dus tot de Europa 2020-strategie.

3.17.

Met het oog op de voorbereiding van de begroting wordt de bijdrage van Horizon 2020 tot elk vlaggenschipinitiatief jaarlijks in de Horizon 2020-programmaverklaring vermeld. Die bijdrage wordt vastgesteld volgens een methode die bij de start van het programma is ontwikkeld.

De koppelingen tussen de tien politieke prioriteiten van de Commissie en van Europa 2020/Horizon 2020 behoeven verdere verduidelijking

3.18.

In 2013 werden in de verordening tot vaststelling van Horizon 2020 prioriteiten gesteld alsmede algemene en specifieke doelstellingen voor de periode 2014-2020. Deze prioriteiten en doelstellingen waren bedoeld om te worden afgestemd op en bij te dragen tot de Europa 2020-strategie(16). Tegen het eind van 2014 heeft de huidige Commissie voor de periode 2014-2019 tien prioriteiten gesteld voor de Commissie als geheel(17). Hoewel deze prioriteiten enkele nieuwe terreinen benadrukken (zoals een vrijhandelsovereenkomst met de Verenigde Staten van Amerika), vormen deze, zoals te verwachten was, ook een aanzienlijke overlapping met de Europa 2020-strategie en de kerndoelen en vlaggenschipinitiatieven. Zo zijn werkgelegenheid en de klimaatverandering kwesties die in beide programma's een grote rol spelen. Ondanks de overlapping en complementariteit was moeilijk te bepalen in hoeverre de tien politieke prioriteiten een aparte nieuwe benadering zijn van de Commissie of dat deze zijn bedoeld als nieuwe manier voor de Commissie om Europa 2020 te benutten voor haar werkzaamheden.

3.18.

De Europa 2020-strategie is de groeistrategie voor de EU en op EU-niveau over een periode van tien jaar. Aansluitend bij de Europa 2020-strategie verschaffen de tien politieke prioriteiten van de Commissie een duidelijke en doelgerichte agenda/strategie voor de activiteiten van de Commissie met het oog op de verwezenlijking van Europa 2020. Deze prioriteiten liggen volledig in de lijn van de algemene Europa 2020-doelstellingen en zorgen tegelijkertijd voor een grotere helderheid en focus van de algemene politieke strategie van de Commissie, omdat zij met recente ontwikkelingen rekening houden. Sinds de vaststelling van de Europa 2020-strategie heeft de EU zich bijvoorbeeld geconfronteerd gezien met staatschuldencrises, oplopende overheidstekorten, oorlogen in Oekraïne en Syrië, een massale instroom van migranten en de COP21-klimaatovereenkomst.

Tijdens het benoemingsproces van de nieuwe Commissie zijn deze tien politieke prioriteiten ook gepresenteerd aan het Europees Parlement, de Europese Raad en de Raad. De streefcijfers en indicatoren van de Europa 2020-strategie zijn ook de streefcijfers en indicatoren van de prioriteiten.

3.19.

Het is gebruikelijk dat strategische prioriteiten worden gewijzigd naarmate de omstandigheden veranderen. Zoals echter is opgemerkt door de dienst Interne Audit van de Commissie, heeft de Commissie tot dusver de overeenstemming tussen hen niet in kaart gebracht, hoewel er veel overeenkomsten zijn tussen de twee strategieën. Aangezien wij van mening zijn dat de relatie tussen beide strategieën niet is verduidelijkt, bestaan zij naast elkaar en worden zij voor verschillende doeleinden gebruikt:

3.19.

Volgens de Commissie resulteren haar prioriteiten in een duidelijke en doelgerichte beleidsagenda voor de Commissie, die consistent is met de Europa 2020-strategie voor de Europese Unie als geheel.

Wel worden deze prioriteiten als zodanig voor verschillende doeleinden gebruikt. Dat betekent evenwel geenszins dat zij inconsistent of onsamenhangend zijn: zij zijn volledig complementair.

Zie ook het antwoord van de Commissie op paragraaf 3.18.

De toewijzing van de EU-begroting aan uitgavenprogramma’s (zoals Horizon 2020) is gebaseerd op, onder andere, hun bijdrage tot de kerndoelen en vlaggenschipinitiatieven van Europa 2020. De monitoring en evaluatie van de uitgavenprogramma’s bouwt ook voort op de doelstellingen die zijn ontworpen ter weerspiegeling van de Europa 2020-strategie.

Wat Horizon 2020 betreft, is dit gebeurd in het kader van de eerste werkprogramma's, nl. die voor 2014-2015. Gedurende de rest van het programma zullen de werkprogramma's, en het budget voor bepaalde elementen van het werkprogramma, steeds meer worden beïnvloed door de politieke prioriteiten die de huidige Commissie heeft vastgesteld in reactie op de zich aftekenende politieke, economische en technologische context.

Het jaarlijkse werkprogramma van de Commissie is nu op de tien politieke prioriteiten gericht. Vanaf 2016 heeft de Commissie ook een nieuwe methode van strategische planning geïntroduceerd, waarvoor de DG’s strategische vijfjarenplannen moeten opstellen, eveneens op basis van de tien politieke prioriteiten. De strategische vijfjarenplannen worden het uitgangspunt voor de opstelling van de jaarlijkse beheersplannen (BP’s) om de taken van de DG's uit te voeren (met inbegrip van de uitvoering van uitgavenprogramma’s zoals Horizon 2020). Aangezien de rapportage in de jaarlijkse activiteitenverslagen nauw is verbonden met de BP's, kan ook worden verwacht dat de jaarlijkse activiteitenverslagen vanaf 2016 in de eerste plaats de tien politieke prioriteiten weerspiegelen.

Het jaarlijkse werkprogramma van de Commissie bevat de maatregelen die de Commissie zal nemen om tot de verwezenlijking van de politieke prioriteiten en de realisatie van de Europa 2020-strategie bij te dragen.

De nieuwe strategische meerjarenplannen die voor elke Commissiedienst zijn uitgewerkt, stoelen op de tien politieke prioriteiten, die in algemene doelstellingen zijn gegoten. In het kader van deze exercitie is de DG's opgedragen uit te leggen hoe hun werkzaamheden tot de verwezenlijking van de Europa 2020-strategie bijdragen. Om dit te vergemakkelijken, fungeren de kerndoelen van de Europa 2020-strategie als impactindicatoren voor de desbetreffende algemene doelstellingen. In de flankerende jaarlijkse beheersplannen wordt aangegeven welke de geplande outputs voor elke dienst zijn en hoe deze tot de realisatie van de doelstellingen zullen bijdragen.

De Commissiediensten zullen over de door hen bereikte resultaten verslag uitbrengen in hun jaarlijkse activiteitenverslagen, die de structuur van hun strategische en beheersplannen zullen weerspiegelen. De Commissie zal echter verslag blijven uitbrengen over de vooruitgang in de richting van de Europa 2020-doelstellingen in het kader van het proces van het Europees semester, alsook over de bijdrage van de begroting aan Europa 2020 in het jaarlijks beheer- en prestatieverslag.

3.20.

Voor Horizon 2020 leidt dit tot een situatie waarin het rechtskader en de begrotingstoewijzing voor het programma de Europa 2020-strategie weerspiegelen, terwijl die onderdelen van de Commissie die Horizon 2020 uitvoeren hun strategische planning en beheersregelingen opnieuw hebben gericht op de tien politieke prioriteiten. De belangrijkste prioriteiten in de werkprogramma's van Horizon 2020 voor 2016-2017 zijn bijvoorbeeld gebaseerd op zeven van de tien beleidsterreinen van de agenda van de nieuwe Commissie. Onder deze omstandigheden is niet duidelijk op welke strategische doelstellingen Horizon 2020 zich moet zich richten. DG RTD heeft vier politieke prioriteiten vastgesteld waartoe het DG kan bijdragen(18). Het nastreven van deze prioriteiten zal echter een heroriëntatie vereisen van de inspanningen met het oog op de oorspronkelijke streefdoelen, zoals vastgelegd in de Horizon 2020-wetgeving.

3.20.

Volgens de Commissie bestaat er geen onduidelijkheid over de strategische doelstellingen waarop Horizon 2020 zich moet richten. Deze doelstellingen zijn de Europa 2020-doelstellingen, zoals neergelegd in de rechtsgrondslag. De tien politieke prioriteiten worden gebruikt om na te gaan hoe de Commissie het best kan helpen bij de verwezenlijking van de Europa 2020-prioriteiten.

Zo zal de uitvoering van de strategie voor de digitale eengemaakte markt (DEM) uitmonden in geactualiseerde prioriteiten in het werkprogramma 2017-2018 van het ICT-onderdeel van Horizon 2020 om deze te conformeren aan zowel Europa 2020 als de DEM-prioriteit van de Commissie, binnen de flexibiliteit die in het kader van Horizon 2020 wordt geboden. De desbetreffende reeks maatregelen en initiatieven van 18 april 2016 (DEM-pakket) laten reeds een dergelijke afstemming zien tussen Horizon 2020 en de DEM-prioriteit.

3.21.

In het jaarverslag van vorig jaar hebben we gewezen op de gebrekkige afstemming tussen Europa 2020 en de zevenjarige begrotingscyclus van de EU(19). Dezelfde moeilijkheid kan van invloed zijn op de tien politieke prioriteiten, aangezien het mandaat van de huidige Commissie in 2019 afloopt, een jaar vóór de einddatum van de Europa 2020-strategie en Horizon 2020.

3.21.

Het is juist dat de door het meerjarig financieel kader (MFK) 2007-2013 bestreken periode niet volledig samenviel met de door de Europa 2020-strategie bestreken periode. De Commissie blijft evenwel bij het standpunt dat zij in antwoord op de paragrafen 3.7 tot en met 3.11 en 3.87 van het jaarverslag van de Rekenkamer van 2014 heeft geformuleerd, namelijk dat zulks niet betekent dat het slecht aansluit op de algemene strategie. Bovendien valt de periode voor het MFK 2014-2020 geheel binnen de lopende periode van de Europa 2020-strategie en hebben beide perioden dezelfde einddatum. Het MFK 2014-2020 is opgesteld met de bedoeling de nadruk te leggen op de verwezenlijking van de Europa 2020-strategie. De Commissie houdt toezicht op en brengt verslag uit over de bijdrage van de EU-begroting tot de verwezenlijking van de algemene doelstellingen van de EU en met name van de Europa 2020-strategie.

Het huidig meerjarig financieel kader, Horizon 2020 en de Europa 2020-strategie lopen thans volledig gelijk en hebben 2020 als gezamenlijke einddatum. Deze raamwerken worden onverlet gelaten door het aflopen van het mandaat van de huidige Commissie in 2019.

Afdeling 2 — Synergieën en complementariteit tussen de ESI-fondsen en nationale programma's

Beperkte informatie over synergieën met de ESI-fondsen

3.22.

Een van de belangrijkste doelstellingen van de Europa 2020-strategie en de innovatie-unie is de voltooiing van de Europese onderzoeksruimte (EOR), waarin onderzoekers, wetenschappelijke kennis en technologie vrij circuleren. De EU-begroting draagt bij tot de EOR-doelstelling via Horizon 2020 en de ESI-fondsen. In dit verband, en in overeenstemming met de wetgeving, overwoog de Commissie een systeem voor het stimuleren en volgen van synergieën tussen Horizon 2020 en de ESI-fondsen. De basis voor een dergelijk systeem zal worden gevormd door de Horizon 2020-projecten in te delen volgens de thematische doelstellingen van de ESI-fondsen, samen met de invoering van specifieke verwijzingen naar mogelijke synergieën bij de planning en de verslaglegging ervan. Het eerste monitoringverslag van Horizon 2020 bevat echter slechts beperkte informatie over het gebruik en de impact van synergieën tussen Horizon 2020 en de ESI-fondsen. De Commissie is voornemens om in het kader van de tussentijdse evaluatie van Horizon 2020 de impact en de synergieën tussen Horizon 2020 en de ESIF te analyseren.

3.22.

Door te zorgen voor een grotere coördinatie en harmonisatie van de desbetreffende rechtskaders heeft de Commissie de regelgevingsvoorwaarden tot stand gebracht die synergieën tussen fondsen mogelijk maken. De verwezenlijking van synergieën vereist evenwel een volgehouden inspanning, zowel van de voor Horizon 2020 verantwoordelijke organen als van de autoriteiten van de lidstaten en regio's. In de lidstaten en regio's zijn reeds ernstige inspanningen geleverd, met name in het kader van de ontwikkeling van strategieën voor slimme specialisatie, om beleidsmaatregelen te ontwikkelen die het mogelijk maken de verschillende in de richtsnoeren van de Commissie beschreven soorten synergieën te realiseren, en om de O&I-inspanningen toe te spitsen op terreinen waar de lidstaat of regio de grootste kans heeft om te excelleren op het gebied van wetenschap en concurrentievermogen. Op deze terreinen is ook de kans op succesvolle uitnodigingen tot het indienen van voorstellen in het kader van Horizon 2020 het grootst.

Tevens wordt, wat het beheer van Horizon 2020 betreft, veel actie ondernomen om synergieën te stimuleren en te ontwikkelen, bijvoorbeeld via de sluiting van memoranda van overeenstemming tussen gemeenschappelijke ondernemingen of via het initiatief Excellentiekeur, waartoe de commissarissen Moedas en Crețu in oktober 2015 de aanzet hebben gegeven. Een aantal regio's en lidstaten heeft zich reeds bij dit initiatief aangesloten. De Commissie implementeert ook het initiatief „Trap naar topkwaliteit” om de EU-13-lidstaten te helpen bij het verbeteren van hun toegang tot Horizon 2020.

Voorbeelden van complementariteit tussen nationale en Europese onderzoeksprogramma’s

3.23.

In de Horizon 2020-wetgeving wordt erkend dat het van belang is om synergieën en complementariteit te creëren tussen nationale en Europese onderzoeks- en innovatieprogramma’s(20). Hieronder bevat figuur 3.3 de belangrijkste boodschappen uit onze samenwerking(21) met de hoge controle-instanties (HCI’s) van Bulgarije en Portugal: hoewel er een aantal gebieden zijn waarop nationale en EU-onderzoeksprogramma’s complementair zijn, hebben onze partners ook op nationaal niveau een aantal problemen geconstateerd.

Figuur 3.3 —Voorbeelden van complementariteit met de nationale programma’s, met inbegrip van een aantal geconstateerde tekortkomingen op nationaal niveau

Figuur 3.3 —Voorbeelden van complementariteit met de nationale programma’s, met inbegrip van een aantal geconstateerde tekortkomingen op nationaal niveau

Bulgarije (op basis van een controle door de Bulgaarse nationale rekenkamer (BNAO), gepubliceerd in juli 2016

Bulgarije (op basis van een controle door de Bulgaarse nationale rekenkamer (BNAO), gepubliceerd in juli 2016)

Het verband tussen de prioriteiten van de EU in de context van de Europa 2020-strategie voor slimme, duurzame en inclusieve groei, waaronder Horizon 2020 en de nationale prioriteiten van Bulgarije, komt tot uitdrukking door middel van acht prioriteiten die zijn vastgesteld in het Bulgaarse nationale ontwikkelingsprogramma voor 2020 (NOP). Drie van deze prioriteiten houden verband met wetenschap en innovatie:

verbetering van de toegang tot en het verbeteren van de kwaliteit van onderwijs en opleiding en de kwaliteitskenmerken van de beroepsbevolking;

steun voor innovatie en investeringsactiviteiten ter verbetering van het concurrentievermogen van de economie;

energiezekerheid en een doeltreffender gebruik van hulpbronnen, met name voor het mkb.

Naast het NOP, dat een geïntegreerd document is voor de sociaaleconomische ontwikkeling van Bulgarije voor de periode tot 2020, worden ook de doelstellingen van Horizon 2020 gesynchroniseerd en uitgewerkt tot operationele doelstellingen en plannen in:

de nationale strategie voor wetenschappelijk onderzoek (NSSR) tot 2020, die is ontworpen ter ondersteuning van wetenschappelijke ontwikkeling in Bulgarije en hiervan een factor in de ontwikkeling van een op kennis en innovatieve activiteiten gebaseerde economie moet maken;

de innovatiestrategie voor slimme specialisatie (ISSS), die de strategische doelstelling voor Bulgarije heeft om tegen 2020 over te gaan van de groep van „bescheiden innoveerders” tot de groep van „gematigde innoveerders”.

In de nationale strategieën is een nationale doelstelling geformuleerd om het aandeel van de uitgaven voor onderzoeks- en ontwikkelingsactiviteiten in 2020 te verhogen tot 1,5 % van het bbp. Om deze nationale doelstelling te bereiken, zijn in de actieplannen maatregelen en activiteiten gepland ter uitvoering van de nationale strategische documenten. De BNAO heeft echter vastgesteld dat er in de actieplannen voor het NOP geen kwantitatieve indicatoren voor resultaten per jaar en ook geen streefwaarden per jaar voor activiteiten in het kader van Horizon 2020 zijn opgenomen. Evenmin waren er kwantitatieve indicatoren per activiteit opgenomen in het actieplan voor de NSSR. De BNAO heeft ook geconstateerd dat er enkele kwesties bestaan met betrekking tot coördinatie en interactie tussen alle deelnemers aan Horizon 2020 op nationaal niveau, en dat een verbetering van de interactie tussen alle deelnemers de deelname van Bulgarije aan het programma zou stimuleren.

De Commissie verleent actieve steun aan Bulgarije, zowel via het proefproject „Trap naar topkwaliteit” (zie boven) als via het nieuwe initiatief ten behoeve van achterstandsgebieden(1), om het land te helpen zijn innoverend ecosysteem en zijn deelname aan Horizon 2020 te verbeteren door middel van de tenuitvoerlegging en verdere uitbouw van de Bulgaarse strategie voor slimme specialisatie.

In oktober 2015 heeft de Europese Commissie een aantal essentiële beleidsaanbevelingen gepresenteerd om de onderzoeks- en innovatiesectoren in Bulgarije te helpen moderniseren. Het was de eerste keer dat een EU-lidstaat op vrijwillige basis gebruikmaakte van de Horizon 2020-beleidsondersteuningsfaciliteit, een nieuw instrument dat overheden praktische ondersteuning biedt bij het vaststellen, doorvoeren en evalueren van de benodigde hervormingen om de kwaliteit van hun openbare onderzoeks- en innovatiestructuren te verbeteren.

Portugal (blijkens specifieke controlewerkzaamheden die gedurende het eerste kwartaal van 2016 zijn verricht door het Portugese Tribunal de Contas)

Het belangrijkste nationale strategische document op het gebied van onderzoek en innovatie is de onderzoeks- en innovatiestrategie voor slimme specialisatie (RISSS) voor het tijdsbestek van 2014-2020, dat overeenkomt met de looptijd van Horizon 2020 en de einddatum van de Europa 2020-strategie. Een van de hoofdstukken daarvan bevat koppelingen tussen de Europa 2020-strategie en de Portugal 2020-partnerschapsovereenkomst tussen Portugal en de Commissie op het gebied van O&O en innovatie, in het kader waarvan middelen worden gemobiliseerd vanuit het cohesiebeleid en Horizon 2020.

De Portugese rekenkamer, Tribunal de Contas, heeft opgemerkt dat de RISSS twee scenario’s omvatte voor de ontwikkeling van de indicator voor het aandeel van het bbp dat wordt geïnvesteerd in onderzoek en ontwikkeling: een „conservatief” scenario van 2 %, en een „gewijzigd” scenario van 2,7 %, in beide gevallen te bereiken tegen 2020. Zij constateerde voorts dat, rekening houdend met Europa 2020, de innovatie-unie-indicatoren en de Horizon 2020-indicatoren, sommige problemen niet worden aangepakt door de nationale strategie-indicatoren, zoals het geslacht van de onderzoekers, de bijdrage die verband houdt met duurzame ontwikkeling en klimaatverandering, en de deelname van het mkb.

Het Tribunal de Contas heeft tevens opgemerkt dat er op nationaal en Europees niveau eveneens dergelijke indicatoren bestaan, zoals die betreffende wetenschappelijke publicaties of innovatieve producten of processen, die niet met elkaar kunnen worden vergeleken, bijvoorbeeld omdat verschillende noemers worden gebruikt.

Afdeling 3 — Prestatiegerichtheid wordt niet op consistente wijze aangejaagd door de mechanismen van Horizon 2020

3.24.

Het meten van de prestaties op het gebied van onderzoek is per definitie moeilijk. De resultaten en impact van onderzoek zijn van nature moeilijk te voorspellen, over het algemeen pas op de lange termijn zichtbaar en volgen vaak geen rechte lijn. Toch moet de EU nog steeds betrouwbare informatie verkrijgen over de wetenschappelijke vooruitgang, de productiviteit en de kwaliteit van het onderzoek dat zij financiert, om de wetenschappelijke prestaties te kunnen meten voor een goede besluitvorming. Deze noodzaak wordt erkend in de kaderverordening Horizon 2020, die stelt dat „een doeltreffend prestatiebeheer, met inbegrip van evaluatie en monitoring, de ontwikkeling van specifieke prestatie-indicatoren vereist […] die relevant zijn voor de passende hiërarchie van doelstellingen en activiteiten”(22).

3.25.

Tegen deze achtergrond wordt in dit deel nagegaan of:

a)

in het subsidiebeheerproces van Horizon 2020 de nadruk wordt gelegd op prestaties, met inbegrip van een duidelijk en operationeel verband met de Europa 2020-strategie;

b)

het ontwerp van het systeem voor monitoring en rapportage van Horizon 2020 de Commissie in staat stelt toe te zien op en verslag uit te brengen over de uitvoering; en

c)

of belangrijke fundamentele concepten van het prestatietoezicht en de verslaglegging op consistente en correcte wijze worden gebruikt door de Commissie.

De processen van het subsidiebeheer zijn nog niet volledig ontworpen om prestatiegericht te zijn

3.26.

Om te beoordelen of de processen van het subsidiebeheer voor Horizon 2020 op passende wijze waren gericht op prestaties, met name wat betreft het verband met Europa 2020, hebben wij de opzet van het rechtskader van Horizon 2020 onderzocht, de prestatiegerichtheid op het niveau van werkprogramma’s en uitnodigingen tot het indienen van voorstellen en, voor elk van de vijf in de steekproef opgenomen werkprogramma’s(23), een geselecteerd voorstel van begunstigden.

Het rechtskader van Horizon 2020 bevat verscheidene belangrijke elementen voor prestatiebeheer, maar er zijn een aantal zwakke punten in het ontwerp, met name wat betreft het gebruik van prestatie-indicatoren

3.27.

De doelstellingen en indicatoren die door de wetgevingsautoriteit zijn goedgekeurd voor Horizon 2020 betekenen een aanzienlijke verbetering ten opzichte van de vorige kaderprogramma’s. Zoals wij in het verleden hebben opgemerkt, kunnen de in de wetgeving vastgestelde doelstellingen te algemeen zijn en van een te hoog niveau voor operationeel gebruik door het management(24). Dit is ook het geval voor de Horizon 2020-doelstellingen op hoog niveau, en zelfs voor die welke in de verordening specifieke doelstellingen heten, waarvan de meeste niet echt als doelstellingen zijn geformuleerd, maar eerder als uitdagingen en/of gebieden. Voor de prioriteit „Maatschappelijke uitdagingen” zijn twee specifieke doelstellingen bijvoorbeeld: „gezondheid, demografische veranderingen en welzijn” en „veilige, schone en doelmatige energie”. De mate waarin deze doelstellingen op hoog niveau door het management op succesvolle wijze worden vertaald in doelstellingen op lager niveau, wordt bestudeerd in de volgende afdeling.

3.27-3.28.

Horizon 2020 was het eerste programma waarbij de doelstellingen in de desbetreffende wetgeving werden vermeld, wat ongetwijfeld een stap voorwaarts betekende. Het leidde tot een uitgebreid debat met de wetgevende autoriteit over de doelstellingen van het programma en de te monitoren indicatoren.

3.28.

De Horizon 2020-wetgeving specificeert de doelstellingen van het programma en omvat ook drie prestatie-indicatoren voor het beoordelen van vooruitgang in het licht van de algemene doelstelling, die wordt omschreven in paragraaf 3.10. Op het volgende niveau van het juridisch kader voorziet het specifieke programma(25) in verdere elementen die van belang zijn voor het prestatiebeheer. Het biedt een lijst van 18 belangrijke indicatoren voor de beoordeling van resultaten en de impact van de specifieke doelstellingen van het Horizon 2020-programma(26). Daarnaast heeft de Commissie nog eens vijf essentiële prestatie-indicatoren (KPI’s) vastgesteld, waarmee het totaal uitkomt op 23(27). De opneming van prestatie-indicatoren in de wetgeving is een positieve stap. Wij hebben echter een aantal tekortkomingen geconstateerd met betrekking tot de programma-indicatoren, zoals wordt uiteengezet in de volgende paragrafen.

3.29.

Van deze 23 essentiële prestatie-indicatoren meet meer dan de helft de input of output in plaats van resultaten en impact (zie ook figuur 3.4). Daarnaast bestaan er dubbelzinnigheden in de formulering van sommige indicatoren, die het moeilijk maken om deze zonder nadere precisering te interpreteren. De voorbeelden omvatten het „aantal door het programma bevorderde institutionele wijzigingsacties” of het „aantal gevallen waarin technische en wetenschappelijke beleidsondersteuning door het Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek tastbare specifieke effecten heeft op Europees beleid”(28).

3.29.

Er kunnen altijd dubbelzinnigheden in de formulering bestaan, vooral in wetgeving, en dus zijn er vaak verdere verduidelijkingen nodig. Bijvoorbeeld het „aantal gevallen waarin technische en wetenschappelijke ondersteuning door het Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek tastbare specifieke effecten heeft op Europees beleid” wordt nader omschreven in een indicatorfiche, die ook een verwijzing bevat naar de methode voor de meting van de indicator.

3.30.

Voor een derde van de essentiële prestatie-indicatoren van Horizon 2020 heeft de Commissie geen uitgangswaarden, mijlpalen, of streefdoelen vastgesteld, met als reden dat deze indicatoren een „nieuwe aanpak” vertegenwoordigen, waardoor er dus geen streefdoelen kunnen worden vastgesteld voordat de eerste resultaten beschikbaar zijn, die aan het begin van 2018 beschikbaar moeten zijn. Slechts vijf van de 23 essentiële prestatie-indicatoren van Horizon 2020 hebben zowel een uitgangswaarde als een streefdoel. Naar onze mening is 2018 veel te laat om van nut te zijn voor een programma voor de periode van 2014 tot en met 2020. In gevallen waarin streefdoelen wel zijn vastgesteld, zijn deze soms niet ambitieus. In sommige gevallen worden streefdoelen vastgesteld onder het niveau van de bereikte resultaten in het kader van KP7. Daarnaast hebben wij in de programmaverklaringen voor 2015 vijf Horizon 2020-indicatoren(29) aangetroffen waarbij het streefdoel lager was dan de uitgangswaarde.

3.30.

Het financieel memorandum waarvan het Commissievoorstel voor Horizon 2020 vergezeld ging, bevatte over het algemeen uitgangswaarden en streefcijfers voor indicatoren. In het kader van het wetgevingsproces is echter een aantal nieuwe indicatoren toegevoegd en daarvoor was er geen uitgangswaarde op basis waarvan een zinvol streefcijfer kon worden vastgesteld. Het vaststellen van een streefcijfer zonder adequate gegevens kan ertoe leiden dat het niet relevant en geloofwaardig (twee van de RACER-criteria) is.

Horizon 2020-streefcijfers die onder de resultaten van kaderprogramma 7 (KP7) uitkomen, worden toegelicht. Zo is het aantal onderzoekers dat toegang heeft tot onderzoeksinfrastructuren met behulp van ondersteuning vanuit de EU verminderd omdat prioriteit zal worden gegeven aan nieuwe opkomende infrastructuren en aan het richten van de aandacht op nieuwe gemeenschappen (startende gemeenschappen), waarvan de infrastructuur gewoonlijk niet in staat is een even grote toegang te bieden als die van geavanceerde gemeenschappen (jaarverslag van DG RTD, bladzijde 33).

Op vele terreinen zijn de streefcijfers ambitieus en verhoogd in vergelijking met KP7 — dat geldt onder meer voor de deelname van het mkb, de uitgaven met betrekking tot klimaatverandering, de uitgaven in verband met hernieuwbare energie en de benodigde tijd voor de ondertekening van subsidieovereenkomsten, om maar enkele voorbeelden te noemen.

3.31.

Voor verscheidene indicatoren zullen er vóór 2018/2019 geen significante gegevens beschikbaar komen voor verslaglegging. Voor een kwart van de essentiële prestatie-indicatoren van Horizon 2020 is de Commissie van mening dat het niet zinvol is om verslag uit te brengen vóór 2019, omdat vóór die tijd nog geen kritische massa aan voltooide projecten zal worden bereikt. Hoewel deze indicatoren nuttig kunnen zijn voor de evaluatie achteraf van Horizon 2020, zijn zij niet geschikt voor tussentijdse evaluaties of voor de jaarlijkse monitoringdoeleinden vóór 2018. Dit wordt bevestigd in het monitoringverslag voor Horizon 2020 over 2014.

3.31.

In vergelijking met andere financieringsterreinen kan er veel tijd verstrijken tussen het moment waarop onderzoeksmiddelen worden uitbetaald, het moment waarop onderzoek outputs oplevert en het moment waarop deze outputs op hun beurt resultaten opleveren (tijdens en na de looptijd van het project). Zo was ten tijde van de evaluatie achteraf van KP7, die in januari 2016 (dus twee jaar na afloop van KP7) is gepubliceerd, ruim de helft van de KP7-projecten nog steeds aan de gang.

Om die reden zal de Commissie in een speciale afdeling van de monitoringverslagen over Horizon 2020 verslag blijven uitbrengen over de KP7-resultaten. Bovendien zal de tussentijdse evaluatie van Horizon 2020 een inschatting bevatten van de impact op langere termijn van eerdere kaderprogramma's.

Deze aanpak zal in de toekomst worden voortgezet, wat dit probleem voor een deel zal opvangen.

3.32.

Een praktisch voorbeeld van de problemen die worden veroorzaakt door het verkeerde gebruik van indicatoren is opgenomen in ons speciaal verslag over het EIT. Wij hebben opgemerkt dat de kernindicatoren van de organisatie gericht bleven op input of output in plaats van op de resultaten of impact, waarbij wij tot de conclusie zijn gekomen dat het moeilijk was om de prestaties van het EIT vanaf de start in 2010 te beoordelen. Het ontbrak aan degelijke en relevante rapportage- en monitoringprocessen en er waren weinig effecten zichtbaar(30).

3.32.

Zoals in het antwoord van de Commissie en het Europees Instituut voor innovatie en technologie (EIT) op het Speciaal verslag nr. 4/2016 is verklaard, voert het EIT uitgebreide analysen uit, waarbij het de kennis- en innovatiegemeenschappen (KIG's) vergelijkt op basis van verschillende factoren en niet louter op basis van de kern-KPI's. De uitvoering van de KIG-bedrijfsplannen wordt beoordeeld aan de hand van zowel kwantitatieve prestatie-indicatoren als kwalitatieve evaluaties die door externe deskundigen en het EIT-personeel worden verricht. Algemener voert het EIT ook inspecties ter plaatse en thematische evaluaties van de KIG-activiteiten uit. Alles samen bieden deze instrumenten een zeer informatief beeld van de verschillen tussen de KIG's.

Er is sprake van te weinig prestatiegerichtheid op het niveau van werkprogramma’s en uitnodigingen tot het indienen van voorstellen

3.33.

De werkprogramma’s en de uitnodigingen tot het indienen van voorstellen zijn een essentiële aanjager in de wijze waarop Horizon 2020 opereert. Zij bieden de Commissie de gelegenheid om de algemene en specifieke doelstellingen van Horizon 2020 op hoog niveau te vertalen naar doelstellingen op lager niveau die nuttig zijn voor het operationele prestatiebeheer.

3.34.

Op basis van het specifieke programma stelt de Commissie tweejarige werkprogramma’s op waarin de specifieke doelstellingen en de verwachte impact worden uitgewerkt, en de financieringsmogelijkheden worden bepaald door middel van uitnodigingen tot het indienen van voorstellen: 15 miljard euro voor 2014-2015 en 14,5 miljard euro voor de periode 2016-2017. Het „belangrijkste” werkprogramma van Horizon 2020 wijdt één deel aan elke specifieke doelstelling van het specifieke programma. Dit verslag wordt aangevuld met afzonderlijke werkprogramma’s voor de ERC (een jaarprogramma), het JRC (tweejaarlijkse programma’s) en het EIT (een driejarig programma, uitgesplitst per jaar).

3.34.

Sinds de opmerking van de Rekenkamer heeft de Commissie een strategisch planningsproces ingevoerd dat nog liep toen de werkprogramma's 2016-2017 werden afgerond. In het kader van dit proces wordt samen met de lidstaten en andere belanghebbenden een strategische analyse van de prioriteiten en behoeften verricht om ervoor te zorgen dat er een verband bestaat tussen de specifieke doelstellingen van Horizon 2020 en de werkprogramma's die daaraan uitvoering geven.

3.35.

De wetgeving inzake Horizon 2020 werd goedgekeurd kort voordat met de uitvoering van het programma werd gestart, waardoor de reikwijdte voor de strategische planning werd beperkt. De Europa 2020-strategie, de „Innovatie-unie” en andere vlaggenschipinitiatieven worden genoemd in het algemene strategisch kader voor het werkprogramma 2014-2015, maar de verwijzingen zijn nog steeds algemeen, onsystematisch en verduidelijken de specifieke bijdrage van de afzonderlijke werkprogramma’s tot specifieke strategische doelstellingen niet. Het proces voor de strategische programmering voor de periode 2016-2017 verbeterde en was gedocumenteerd via een overkoepelend strategisch planningsdocument en verkennende documenten.

3.35.

De opstelling van de wetgeving inzake Horizon 2020 verliep parallel met de opstelling van de werkprogramma's 2014-2015. Er bestond een duidelijk verband tussen elk onderdeel van het werkprogramma en de specifieke doelstellingen van Horizon 2020.

3.36.

Voor alle door ons gecontroleerde werkprogramma’s stroken de doelstellingen met de specifieke doelstellingen, zoals bepaald in het specifieke programma. De doelstellingen uit de steekproef van werkprogramma’s vertalen de doelstellingen op hoog niveau van de wetgeving echter niet in operationele doelstellingen die kunnen worden gemonitord en gerapporteerd: voor drie van de vijf werkprogrammadoelstellingen wordt exact dezelfde formulering gebruikt als in de wetgeving, en geen daarvan voldoet aan de SMART-criteria(31). De doelstellingen gaan niet vergezeld van indicatoren met streefdoelen en mijlpalen. Operationele doelstellingen en relevante indicatoren zouden bevorderlijk zijn voor de vereiste prestatiegerichtheid of de monitoring en rapportage op het niveau van het werkprogramma.

3.36-3.38.

Er wordt aanvaard dat de in de werkprogramma's vastgelegde „verwachte impact” voor verbetering vatbaar is. Daar wordt reeds werk van gemaakt in de werkprogramma's 2016-2017.

Het hoofddoel van het werkprogramma bestaat er echter in de benodigde informatie te verstrekken opdat aanvragers voorstellen van hoge kwaliteit kunnen indienen.

In werkprogramma's hoeft niet te worden aangegeven wat hun bijdrage tot de Europa 2020-doelstellingen zal zijn. In dergelijke programma's moet daarentegen een verband worden gelegd met de specifieke doelstellingen van Horizon 2020, en deze doelstellingen zijn zodanig geformuleerd dat zij met Europa 2020 in overeenstemming zijn.

De prestaties zullen in eerste instantie worden beoordeeld aan de hand van de indicatoren die in de wetgeving zijn beschreven. Dat wordt duidelijk gemaakt in artikel 5 van de wetgeving inzake Horizon 2020:

„De eerste set van relevante prestatie-indicatoren voor het beoordelen van vooruitgang tegen de algemene doelstelling wordt nader beschreven in [de bijlage bij de verordening]”.

Dit zal de primaire informatie vormen op grond waarvan prestaties zullen worden beoordeeld.

3.37.

Ieder werkprogramma bevat oproepen tot het indienen van voorstellen in verband met de activiteiten in grote lijnen van de specifieke doelstelling (die de wetenschappelijke en technologische inhoud aangeven). De oproepen tot het indienen van voorstellen uit de steekproef identificeren doelstellingen die in overeenstemming zijn met die in het werkprogramma en die overeenkomen met de grote lijnen van de activiteiten, voor zover van toepassing(32). Hoewel de doelstellingen van de oproep specifieker zijn dan die in het werkprogramma, voldoen zij niet aan alle SMART-criteria. Naast doelstellingen omvat elke oproep ook een afdeling over de verwachte impact. De verwachte impact is echter zelden gekwantificeerd en omvat doorgaans geen indicatoren. Het zal dan ook moeilijk worden voor de Commissie om het succes van de oproepen te meten doordat operationele doelstellingen en indicatoren met streefdoelen ontbreken.

3.38.

In de in de steekproef opgenomen werkprogramma’s wordt niet aangegeven wat hun bijdrage tot de strategische doelstellingen op lange termijn zal zijn, hoewel dit volgens de richtsnoeren inzake werkprogramma’s moet worden bepaald. Geen van de door ons geanalyseerde voorbeelden verklaart op welke wijze het werkprogramma bijdraagt tot de verwezenlijking van de specifieke doelstellingen van de Europa 2020-strategie; in één geval werd in de doelstelling van het werkprogramma een verband gelegd tussen de ondersteunde acties en een van de vlaggenschipinitiatieven, maar er werd niet precies aangegeven hoe.

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER

De voorstellen, evaluaties en subsidieovereenkomsten zijn prestatiegericht, maar er zijn tekortkomingen die kunnen leiden tot problemen bij het beoordelen van de prestaties

3.39.

In het kader van de oproepen dienen aanvragers voorstellen voor financiering in. De Commissie beoordeelt de voorstellen en ondertekent de subsidieovereenkomsten met de begunstigden voor de door haar gekozen voorstellen. In deze afdeling beoordelen wij de prestatiegerichtheid voor deze fasen van het beheersproces.

Beoordeling van de voorstellen

3.40.

Gewoonlijk worden de voorstellen namens de Commissie beoordeeld door deskundigen op excellentie, impact en kwaliteit en doeltreffendheid van de tenuitvoerlegging ervan(33). Met uitzondering van het ERC, dat alleen gebruikmaakt van het excellentiecriterium, bevatten alle door ons onderzochte voorstellen van de begunstigden afdelingen die waren opgebouwd rond deze drie beoordelingscriteria, waarbij de weging voor impact ten minste even hoog was als de twee andere criteria. Overigens hangt de kwaliteit van deze beoordeling af van de kwaliteit van de verwachte impact die is opgenomen in de door de Commissie gepubliceerde uitnodigingen.

3.41.

Voor het criterium excellentie geven in de voorstellen opgenomen modellen aan hoe de doelstellingen moeten worden vastgesteld. Drie van de vijf in de steekproef opgenomen modellen voor voorstellen verplichten aanvragers ertoe SMART geformuleerde doelstellingen vast te stellen en uiteen te zetten hoe zij gerelateerd zijn aan het thema van het desbetreffende werkprogramma. De doelstellingen van deze drie voorstellen zijn over het algemeen SMART geformuleerd. Voor de andere twee voorstellen met betrekking tot het ERC en Marie Curie omvatten de in de steekproef opgenomen voorstellen geen SMART geformuleerde doelstellingen, aangezien dat geen vereiste was.

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER

ANTWOORD VAN DE COMMISSIE

Subsidieovereenkomsten

3.42.

Subsidieovereenkomsten zijn de voornaamste wijze waarop Horizon 2020 middelen worden uitgetrokken voor de verwezenlijking van de doelstellingen van een programma. In de subsidieovereenkomsten uit de steekproef werden dezelfde doelstellingen gebruikt als in de voorstellen.

3.43.

Subsidieovereenkomsten omvatten een hoofdstuk over „achtergrond en resultaten”. Onder deze resultaten wordt verstaan „alle materiële of immateriële output van de actie”, zoals gedefinieerd in de regels voor deelname(34). Dit is een belangrijke bepaling in de subsidieovereenkomsten waarin de begunstigden worden verplicht informatie te verstrekken aan de Commissie voor de samenstelling van Horizon 2020-KPI’s; daarom vormt dit niveau een belangrijke bron van alle prestatiegerelateerde informatie voor Horizon 2020. In de voorgaande paragrafen hebben wij gewezen op problemen met de beoordeling van resultaten (werkprogramma’s en uitnodigingen) op het hogere niveau.

3.43.

Zie de antwoorden van de Commissie op de paragrafen 3.36, 3.37 en 3.38. De informatie over de in de rechtsgrondslag vastgelegde indicatoren kan en zal worden verzameld om prestaties te kunnen beoordelen.

Door de opzet van het systeem voor monitoring en rapportage van Horizon 2020 wordt het vermogen van de Commissie beperkt om prestaties naar behoren te monitoren en te rapporteren

3.44.

Deze afdeling is gericht op het monitoring- en rapportagesysteem voor Horizon 2020. Wij onderzochten of:

a)

in de huidige opzet de Commissie de uitgaven voor onderzoek en ontwikkeling afzonderlijk kan monitoren en daarover verslag kan uitbrengen, anders dan bij innovatie;

b)

over de bijdrage van Horizon 2020 tot de Europa 2020-strategie kan worden gerapporteerd;

c)

de Commissie in een positie zal verkeren om het programma gedurende de levensduur ervan te evalueren.

De uitgaven voor onderzoek worden niet afzonderlijk van die voor innovatie gemonitord

3.45.

Horizon 2020 bundelt de voorheen afzonderlijke financieringsinstrumenten voor onderzoek en innovatie in een gemeenschappelijk strategisch kader(35). In overeenstemming met deze aanpak zijn de innovatiegerelateerde delen van het kaderprogramma voor concurrentievermogen en innovatie(36) en het EIT samengebracht onder de paraplu van Horizon 2020.

3.46.

In het verleden hebben wij erop gewezen dat de voorgestelde wetgeving voor Horizon 2020 geen duidelijke definitie van innovatie geeft en dat, indien de reikwijdte van voor financiering in aanmerking komende innovatie-activiteiten niet enigszins werd beperkt, het gevaar bestond dat de financiering door een hele reeks innovatieprojecten zouden worden uitgedund(37). Naar onze mening bestaat dit risico nog steeds. Het kaderprogramma en het specifieke programma voor Horizon 2020 bieden geen duidelijke criteria om onderscheid te maken tussen „onderzoek en ontwikkeling” en „innovatie”(38) of om de prestaties op het gebied van deze rubrieken afzonderlijk te monitoren en daarover verslag uit te brengen.

3.46-3.47.

Eén van de hoofddoelstellingen van Horizon 2020, die van meet af aan centraal stond in de discussies over het kaderprogramma, was het dichten van de kloof tussen onderzoek en innovatie. In de wetgeving is geen afzonderlijke definitie van onderzoek en innovatie gegeven, maar is in plaats daarvan het volgende bepaald:

„onderzoeks- en innovatieactiviteiten: het gehele spectrum van activiteiten op het gebied van onderzoek, technologische ontwikkeling, demonstratie en innovatie, waaronder het bevorderen van samenwerking met derde landen en internationale organisaties, het verspreiden en exploiteren van de resultaten en het stimuleren van kwaliteitsvolle opleiding en mobiliteit van onderzoekers in de Unie”.

De Commissie vindt dat het maken van een onderscheid tussen onderzoeks- en innovatieactiviteiten niet nodig is, geen duidelijke meerwaarde heeft, en het risico met zich meebrengt dat afbreuk wordt gedaan aan de inspanningen om de kloof tussen onderzoek en innovatie in Europa te verkleinen.

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER

3.47.

Voor de indicator inzake onderzoeks- en ontwikkelingsintensiteit heeft de EU een kerndoel van 3 % vastgesteld. Niet alle door Horizon 2020 gefinancierde innovatie-activiteiten vallen onder de definitie van onderzoek en ontwikkeling in het kader van dit streefdoel(39). In feite zijn er binnen Horizon 2020 activiteiten die specifiek zijn gericht op het bevorderen van innovatie(40), dit in tegenstelling tot onderzoek en ontwikkeling, en daarom vallen deze niet onder het streefdoel van 3 %.

De bijdrage van Horizon 2020 tot de Europa 2020-strategie is weliswaar vastgelegd in de begroting, maar wordt ten minste tot 2018 niet op een betekenisvolle manier gerapporteerd

3.48.

De programmaverklaringen die in de begrotingsprocedure worden gebruikt om operationele uitgaven te rechtvaardigen, verschaffen informatie over de banden tussen de uitgavenprogramma’s en de Europa 2020-strategie, door de centrale streefdoelen aan te geven en door de bijdrage van de programma’s tot de vlaggenschipinitiatieven te ramen. Daarom wordt de financiering van de Europa 2020-strategie uit de EU-begroting berekend op basis van de in de programmaverklaringen geraamde financiële bijdrage van uitgavenprogramma’s tot de vlaggenschipinitiatieven.

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER

ANTWOORD VAN DE COMMISSIE

3.49.

Wat betreft het begrotingsproces wordt door middel van de programmaverklaringen meer dan 90 % van de begroting van Horizon 2020 voor 2015 aan de verschillende kerninitiatieven gekoppeld. Bijna de helft van dit bedrag (4,3 miljard van de 9,5 miljard euro) werd toegewezen aan acties in het kader van het vlaggenschipinitiatief „Innovatie-Unie”.

3.50.

Hoewel de koppelingen tussen Horizon 2020 en de Europa 2020-strategie voor de begrotingsprocedure zijn vastgesteld, komen deze in de verslaglegging over de resultaten van Horizon 2020 niet naar voren. De Horizon 2020-wetgeving vereist dat bij de monitoring informatie over horizontale kwesties wordt opgenomen, waaronder de bijdrage tot alle relevante vlaggenschipinitiatieven in het kader van de Europa 2020-strategie(41). In het jaarlijkse monitoringverslag 2014 voor Horizon 2020 (gepubliceerd in april 2016) wordt echter niet ingegaan op de bijdrage van Horizon 2020 tot de relevante vlaggenschipinitiatieven. De koppelingen tussen Horizon 2020 en de Europa 2020-strategie zullen alleen worden beoordeeld in het tussentijdse evaluatieverslag met betrekking tot Horizon 2020, dat in 2017 wordt verwacht. Daarbij is in de afgelopen jaren in geen van de evaluatieverslagen van de Commissie, die verplicht zijn overeenkomstig artikel 318 VWEU, op nuttige wijze over deze bijdrage gerapporteerd.

3.50.

De koppelingen tussen Horizon 2020 en de Europa 2020-strategie zullen grondig worden beoordeeld in het kader van de tussentijdse evaluatie van Horizon 2020. Bij de tussentijdse evaluatie van Horizon 2020 zal ook de kwestie van de hefboomwerking aan de orde komen.

Volgens de Commissie vereist artikel 31 van de verordening tot vaststelling van Horizon 2020, waarin de reikwijdte van het jaarlijks monitoringverslag wordt vastgelegd, niet dat op de bijdrage van Horizon 2020 tot de relevante vlaggenschipinitiatieven van de Europa 2020-strategie wordt ingegaan. Het monitoringverslag is enkel een verslag over de uitvoering van Horizon 2020.

Overeenkomstig artikel 32 van de verordening tot vaststelling van Horizon 2020 zal bij de tussentijdse evaluatie van Horizon 2020 rekening worden gehouden met de bijdrage van Horizon 2020 tot het bereiken van de doelstellingen van de Europa 2020-strategie.

In de evaluatieverslagen van de Commissie uit hoofde van artikel 318 VWEU kan alleen verslag over de bijdrage van Horizon 2020 tot Europa 2020 worden uitgebracht wanneer deze informatie na de tussentijdse evaluatie beschikbaar is.

Sommige inherente moeilijkheden bij de evaluatie achteraf van KP7 blijven mogelijk ook bestaan voor Horizon 2020

3.51.

Er zijn inherente problemen qua timing met betrekking tot de evaluatie van kaderprogramma’s voor onderzoek. Het kaderprogramma voor Horizon 2020 bepaalt dat evaluaties op een zodanig tijdstip worden uitgevoerd dat ze in de besluitvorming kunnen worden meegenomen. Deze eis is moeilijk te vervullen op het gebied van onderzoek, waar de resultaten en impact mogelijk pas na vele jaren te zien zijn. Desalniettemin zijn in de wetgeving voor verschillende evaluaties termijnen vastgesteld: een tussentijdse evaluatie is gewoonlijk vereist in het vierde jaar van het zevenjarige kaderprogramma (2017 voor Horizon 2020) en een evaluatie achteraf moet twee tot drie jaar na afloop worden verricht (2023). Hoewel deze termijnen zijn bedoeld ter ondersteuning van het besluitvormingsproces, bestaat het risico dat zij niet leiden tot evaluaties waarin voldoende rekening is gehouden met de resultaten en impact van de programma’s.

3.51-3.53.

De Commissie erkent dat het per definitie moeilijk is om binnen een vast zevenjarig tijdsbestek voor elk kaderprogramma zinvolle evaluaties te verrichten. Daarom zal de tussentijdse evaluatie van Horizon 2020 ook een geactualiseerde beoordeling van de prestaties van KP7 bevatten. Dit zal de op dit gebied geconstateerde problemen voor een deel verhelpen.

De Commissie erkent ook dat het noodzakelijk is om een evenwicht te vinden tussen de noodzaak om voor tijdige inputs voor nieuwe wetgeving te zorgen en de noodzaak om de langeretermijneffecten van de meerwaarde van onderzoeksuitgaven te evalueren. Dit komt tot uiting in de wetgeving.

De Commissie is het ermee eens dat er bij een tussentijdse evaluatie van een kaderprogramma voor onderzoek sprake is van een aantal inherente problemen, zowel wat outputs als wat beschikbaarheid van gegevens betreft. Wachten tot later kan echter betekenen dat het trekken van belangrijke lessen die zeker bij de tussentijdse evaluatie kunnen worden beoordeeld, wordt uitgesteld.

Dat wordt erkend in de wetgeving. Tal van de in artikel 32, lid 3, genoemde specifieke elementen waarop in het kader van de tussentijdse evaluatie moet worden gelet, kunnen immers in een vrij vroeg stadium van het programma worden beoordeeld, zoals:

de deelname van deelnemers die beschikken over een hoogwaardige onderzoeksinfrastructuur of die in het verleden gebruik hebben gemaakt van volledige kostendekking in het zevende kaderprogramma;

de vereenvoudiging voor deelnemers die beschikken over een hoogwaardige onderzoeksinfrastructuur of die in het verleden gebruik hebben gemaakt van volledige kostendekking in het zevende kaderprogramma;

de mate waarin gebruik is gemaakt van aanvullende remuneratie van het personeel als bedoeld in artikel 27 van Verordening (EU) nr. 1290/2013.

De Commissie is bijgevolg van mening dat de wetgeving (en de evaluatiepraktijken) de door de Rekenkamer aan de orde gestelde inherente problemen zoveel mogelijk beperkt.

3.52.

De evaluatie achteraf van KP7 (2007-2013) werd afgerond tegen het einde van 2015, toen meer dan de helft van de KP7-projecten nog liep en twee jaar na de vaststelling van het daaropvolgende programma, Horizon 2020. Deze evaluatie werd beïnvloed door vertragingen bij veel KP7-projecten en omdat de rapportageverplichting voor de begunstigden eindigde wanneer de projecten afliepen. Voorts is het verzamelen van gegevens voor sommige KP7-prestatie-indicatoren stopgezet in 2013, toen het zevende kaderprogramma eindigde.

3.53.

Bij de tussentijdse evaluatie van Horizon 2020, die moet worden verricht in 2017, zullen beperkingen worden ondervonden omdat er in 2017 geen betekenisvolle resultaten beschikbaar zullen zijn voor verschillende prestatie-indicatoren (zie paragraaf 3.31 hierboven). En in het algemeen zal een evaluatie van Horizon 2020 waarschijnlijk negatief worden beïnvloed door de tekortkomingen die zijn vastgesteld in de rapportageresultaten van oproepen en werkprogramma’s (waarvoor de verzamelde projectgegevens niet kunnen worden geaggregeerd om feedback te geven op oproepen en werkprogramma’s — zie de paragrafen 3.33-3.38), en door de moeilijkheden die de Commissie ondervindt bij het na de afsluiting van projecten verzamelen van de prestatiegegevens van de begunstigden. De Commissie mag na afloop van de projecten evaluaties uitvoeren, maar in de door ons onderzochte gevallen hebben wij geen verplichtingen voor begunstigden aangetroffen om na de afsluiting van projecten erover te rapporteren.

3.53.

De Commissie kan informatie aggregeren om de 23 in de rechtsgrondslag vastgelegde indicatoren te beoordelen en dit vormt de hoeksteen van het prestatiekader, zoals beschreven in artikel 5 van de verordening tot vaststelling van Horizon 2020:

„De eerste set van relevante prestatie-indicatoren voor het beoordelen van vooruitgang tegen de algemene doelstelling wordt nader beschreven in [de bijlage bij de wetgeving]”.

De Commissie maakt niet altijd consequent gebruik van de belangrijkste prestatiebegrippen, met het risico dat het prestatiebeheersysteem wordt ondermijnd

3.54.

Figuur 3.1 toont de verschillende manieren waarop EU-actie voordelen kan opleveren: „output”, „resultaten” en „impact”. „Uitkomsten” omvatten resultaten en impact. Deze termen worden gebruikt als onderdeel van het monitoring- en rapportagesysteem van de Commissie voor prestaties om doelstellingen en indicatoren vast te stellen. Inconsistenties of tekortkomingen in het gebruik van de termen kunnen een prestatiebeheersysteem ondermijnen.

3.55.

De Commissie hanteert deze termen over het algemeen in overeenstemming met deze definities(42). In de regels voor deelname door begunstigden van Horizon 2020 worden resultaten gedefinieerd als „alle materiële of immateriële output van de actie, zoals gegevens, kennis of informatie die is gegenereerd in het kader van de actie”. Deze definitie zou normaliter worden toegepast op „output” in plaats van „resultaten”.

3.55-3.57.

De vaststelling van de Horizon 2020-regelgeving (december 2013) heeft plaatsgevonden vóór de uitvaardiging van de richtsnoeren voor betere regelgeving (mei 2015). Dit heeft tot een aantal inconsistenties geleid, zoals de Rekenkamer heeft opgemerkt. Sinds de vaststelling van de richtsnoeren voor betere regelgeving wordt bij de monitoring en evaluatie van de prestaties van Horizon 2020 consequent de in de richtsnoeren vastgelegde terminologie gebruikt.

3.56.

Een andere inconsistentie met betrekking tot de toepassing van deze termen in Horizon 2020 is dat de afzonderlijke werkprogramma’s die Horizon 2020 aansturen, in het kader van de wetgeving „verwachte resultaten”(43) zouden moeten omvatten, terwijl in de deelnameregels(44) het criterium „impact” wordt gebruikt. In werkprogramma’s en uitnodigingen tot het indienen van voorstellen gebruikt de Commissie echter de term „verwachte impact”.

3.57.

Resultaten meten de onmiddellijke effecten die rechtstreeks kunnen worden toegeschreven aan een actie en zijn dus veel geschikter als criteria voor de selectie van projecten dan impact, die meer voor de langere termijn gelden en elementen kunnen bevatten die niet kunnen worden aangepakt op projectniveau.

3.58.

Uit onze steekproef van vijf lopende Horizon 2020-projecten blijkt dat het begrip „verwachte impact” in de verschillende uitnodigingen tot het indienen van voorstellen uiteenlopend wordt geïnterpreteerd. Eén begunstigde moest voor de mkb-regeling een marktanalyse en een bedrijfsplan indienen. Deze documenten waren onderdeel van het voorstel en zijn door de beoordelaars voor het impactcriterium geanalyseerd. Een andere begunstigde verstrekte een beknopte kwalitatieve beschrijving van het verband tussen het project en de verschillende aspecten van de verwachte impact, zoals „meer kansen voor innovatie voor dienstverleners, met inbegrip van het mkb en overheden”. Een derde begunstigde beschreef de voordelen van een nieuw behandelingsprotocol dat beschikbaar zou komen als resultaat van het project en bevestigde dat de resultaten zouden bijdragen tot de impact die is vastgelegd in de desbetreffende uitnodiging tot het indienen van voorstellen. De uiteenlopende interpretatie van „verwachte impact” in oproepen en de verschillende wijzen waarop de begunstigden hun bijdrage hebben gerechtvaardigd, brengt het risico mee dat de projectprestaties onvoldoende worden beoordeeld in het licht van de algemene doelstellingen van de oproepen en werkprogramma’s.

3.58.

De noodzaak om de verwachte impact beter te beschrijven, is een kwestie die in het tweede werkprogramma zal worden aangepakt. Daarnaast zijn de bestaande richtsnoeren ter zake verbeterd. De kwaliteit van het evaluatieproces zal echter nog steeds garanderen dat de beste projecten worden geselecteerd.

De begunstigde die een marktanalyse en een bedrijfsplan moest indienen, nam deel aan de mkb-regeling, waarbij de indiening van een marktanalyse en een bedrijfsplan een voorwaarde is voor het verkrijgen van een subsidie.

Bij Horizon 2020 wordt de nadruk gelegd op innovatie en impact op langere termijn. Dat is de reden waarom in de uitnodigingen tot het indienen van voorstellen wordt gebruikgemaakt van de „verwachte impact”, die bij de evaluaties wordt beoordeeld. Het gebruik van het woord „resultaten” in de wetgeving vloeit voort uit het feit dat de wetgeving inzake Horizon 2020 dateert van vóór de richtsnoeren voor betere regelgeving.

De bijdrage van de projecten op de verschillende terreinen wordt beoordeeld aan de hand van een reeks indicatoren die in de rechtshandelingen en andere documenten betreffende Horizon 2020 worden beschreven. En indicatoren vormen de enige bron van informatie. Met het oog op de monitoring en evaluatie van de prestaties maakt de Commissie gebruik van een breed scala aan gegevens (bv. externe studies, enquêtes, casestudy's, analyses van nulscenario's enz.).

3.59.

Een ander probleem dat voortvloeit uit het gebrek aan duidelijkheid bij de Commissie op dit gebied is dat sommige van de indicatoren resultaten beschreven of dat impactindicatoren in werkelijkheid betrekking hadden op input en output, waardoor de Commissie in mindere mate in staat was de prestaties te beoordelen. Figuur 3.4 bevat enkele voorbeelden van de wijze waarop deze risico’s zich hebben gematerialiseerd.

3.59.

De in de verordening beschreven indicatoren hebben betrekking op input, output, resultaten en impact. De Commissie is van oordeel dat de monitoring van deze indicatoren, onderbouwd door een evaluatie, een goede basis vormt om de prestaties te beoordelen.

Figuur 3.4 —Inconsistent gebruik van indicatoren

Zoals is opgemerkt in paragraaf 3.28, kent Horizon 2020 23 essentiële prestatie-indicatoren waarmee de resultaten en de impact van de specifieke doelstellingen van Horizon 2020 kunnen worden gemeten. Zeven van deze indicatoren zijn gekoppeld aan publicaties, zoals „Leadership in enabling and industrial technologies (LEIT) — Number of joint public-private publications”. Het bereiken van dergelijke resultaten is weliswaar een geldige doelstelling van het programma, maar zulke indicatoren voor publicaties meten geen resultaten of impact.

Afgezien daarvan zijn er nog vier andere indicatoren die zijn verbonden aan input, in plaats van aan resultaten of impact. Voorbeelden hiervan zijn „toegang tot risicofinanciering — totaal aan investeringen via financiering met vreemd vermogen en durfkapitaalinvesteringen” en „Het percentage van het totaal aan middelen voor de energieproblematiek dat is toegewezen aan de volgende onderzoeksactiviteiten: hernieuwbare energie, energie-efficiëntie bij het eindgebruik, intelligente netwerken en energieopslag”.

In hoofdstuk 3 van het jaarverslag van vorig jaar hebben wij ook verslag uitgebracht over deze kwestie, namelijk in de context van de ESI-fondsen(45).

Figuur 3.4 —Inconsequent gebruik van indicatoren

In de door de Commissie uitgevaardigde richtsnoeren voor betere regelgeving is voor elk van deze begrippen een standaarddefintie vastgesteld en deze definities zullen voortaan consequent worden toegepast.

Hoewel publicaties op zich outputs zijn, meent de Commissie dat deze in sommige gevallen resultaatindicatoren kunnen zijn (bijvoorbeeld publicaties in tijdschriften met collegiale toetsing).

Volgens de Commissie wordt in haar prestatiekader, en met name in de voor Horizon 2020 gehanteerde indicatoren, gestreefd naar een juist evenwicht tussen de verschillende soorten indicatoren. Binnen dit evenwicht is een bepaald aantal inputindicatoren aanvaardbaar om ervoor te zorgen dat uiteenlopende prioriteiten op adequate wijze worden beoordeeld.

DEEL 2 — PLANNING EN RAPPORTAGE VAN PRESTATIES OP HET NIVEAU VAN DE DIRECTORATEN-GENERAAL: DE GROEP „NATUURLIJKE HULPBRONNEN”

3.60.

Dit deel van het hoofdstuk betreft de rapportage over de prestaties op het niveau van de DG's van de Commissie. Voor 2015 hebben wij een evaluatie gemaakt van de programmaverklaringen(46), beheersplannen(47) en jaarlijkse activiteitenverslagen(48) van vier DG's(49), gebaseerd op de vereisten zoals vastgesteld in het Financieel Reglement, de internecontrolenormen van de Commissie en haar interne instructies voor BP’s en JAV’s.

3.61.

Volgens de instructies van de Commissie voor de beheersplannen voor 2015 moeten de DG's algemene doelstellingen formuleren met impactindicatoren (voor de lange termijn) en specifieke doelstellingen met resultaatindicatoren (voor de korte/middellange termijn). Volgens het Financieel Reglement moeten de doelstellingen van de DG's SMART zijn(50).

3.62.

In het verlengde van onze opmerkingen inzake andere DG's uit voorgaande jaren hebben wij geconstateerd dat vele van de (algemene en specifieke) doelstellingen in de BP's en JAV's van alle vier de geëvalueerde DG's rechtstreeks waren overgenomen uit beleidsteksten of wetgevingsdocumenten en dus van een te hoog niveau waren om te kunnen dienen als beheersinstrumenten (zie figuur 3.5).

3.62.

Sinds de opmerking van de Rekenkamer over de beheersplannen voor 2015 heeft de Commissie wijzigingen in de strategische plannings- en programmeringscyclus aangebracht, met name met de bedoeling om een duidelijker kader voor de verantwoording door de Commissie en voor haar diensten te verschaffen. Deze nieuwe aanpak moet ervoor zorgen dat de planningsdocumenten vanaf 2016 gestroomlijnder zijn en sterker op de prioriteiten van de Commissie en de bevoegdheden van de DG's zijn gericht. Dit moet hen helpen bij het vaststellen van prioriteiten en bij het vertellen van een samenhangend verhaal over de gerealiseerde prestaties, waarbij voor de uitkomsten van EU-beleid op hoog niveau en van uitgavenprogramma's een duidelijk onderscheid wordt gemaakt tussen toeschrijving (voor resultaten en outputs die een direct gevolg zijn van de activiteiten van de Commissiediensten) en bijdrage (wanneer de activiteiten van de Commissiediensten een rol spelen bij de totstandkoming van een gegeven resultaat of een impact).

In het kader van het strategisch plan wordt een nieuwe aanpak gevolgd waarbij de nadruk wordt verlegd van kortetermijnplanning naar een strategisch perspectief op lange termijn. Dit moet de DG's helpen bij het afstemmen van hun specifieke doelstellingen op de langetermijndoelstellingen die op het niveau van de Commissie zijn vastgesteld. De operationeel geplande outputs voor elk directoraat-generaal voor het komende jaar worden opgesomd in het beheersplan.

Figuur 3.5 —Voorbeelden van doelstellingen die ongeschikt zijn voor beheersdoeleinden

DG CLIMA: De doelstelling „het waarborgen van investeringen ten behoeve van klimaatgerelateerde kwesties” is niet specifiek, omdat er niet wordt gespecificeerd welk volume aan investeringen moet worden gewaarborgd, en deze daarnaast niet tijdsgebonden is, aangezien er geen termijn is vastgesteld voor de verwezenlijking van deze doelstelling.

DG ENV: „Het omvormen van de EU tot een hulpbronnenefficiënte, groene en concurrerende economie” is als specifieke doelstelling vastgesteld. Zij geeft geen precieze definitie van de gebruikte termen en evenmin wordt gepreciseerd hoe de doelstelling moet worden verwezenlijkt.

Figuur 3.5 —Voorbeelden van doelstellingen die ongeschikt zijn voor beheersdoeleinden

DG CLIMA — Het bedrag en de termijn zijn impliciet vastgesteld aangezien de doelstelling en de indicatoren duidelijk verband houden met (het subprogramma klimaatactie van) het LIFE-programma 2014-2020.

DG ENV — De Commissie merkt op dat de wijze waarop deze doelstelling zal worden verwezenlijkt, op de bladzijden 9 en 10 van het strategisch plan voor 2016-2020 van het directoraat-generaal Milieu wordt gepreciseerd en dat de indicatoren voor het meten van de gemaakte vorderingen, op de bladzijden 19, 20 en 21 van hetzelfde document worden beschreven.

3.63.

In totaal hebben wij 19 doelstellingen geëvalueerd, waarvan er slechts vier aan alle SMART-criteria voldeden. Dit resultaat is vergelijkbaar met wat wij in voorgaande jaren hebben geconstateerd. Hoewel de onderzochte doelstellingen relevant waren voor het beleidsterrein waarop de DG's opereren, worden met de indicatoren van een doelstelling in veel gevallen niet alle aspecten op het passende niveau gemeten.

3.64.

De keuze van indicatoren moet worden gebaseerd op overwegingen zoals relevantie, meetbaarheid en tijdige beschikbaarheid van betrouwbare prestatiegegevens. Voor zover mogelijk dienen de indicatoren te voldoen aan de „RACER”-criteria(51). Indicatoren die resultaten meten waarop DG's weinig invloed kunnen uitoefenen, dienen te worden aangevuld met andere indicatoren die rechtstreeks de activiteiten van de DG's meten.

3.65.

Alle vier de DG's hebben per doelstelling ten minste één prestatie-indicator om het management te helpen de bereikte resultaten te monitoren, te evalueren en hierover te rapporteren. Van de 58 indicatoren in de door ons onderzochte DG's voldeden er 28 aan alle RACER-criteria. Dit is een verbetering ten opzichte van hetgeen wij in voorgaande jaren hebben gerapporteerd. Evenals in voorgaande jaren hebben wij echter een aantal tekortkomingen vastgesteld in de gebruikte indicatoren (zie figuur 3.6).

Figuur 3.6 —Voorbeeld van problemen met indicatoren

Indicatoren werden gepresenteerd als resultaatindicatoren, maar waren daarentegen gericht op input, bijvoorbeeld in DG AGRI: „Totale investering in productie van hernieuwbare energie” — deze indicator meet de rechtstreeks met de steunverlening gerealiseerde activiteit, in plaats van te zijn gericht op de dankzij de investering gerealiseerde toename van hernieuwbare energie.

Figuur 3.6 —Voorbeeld van problemen met indicatoren

In deze indicator wordt niet alleen rekening gehouden met de input van het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (ELFPO), maar ook met de nationale en particuliere bijdragen aan de activiteiten. Hij geeft bijgevolg een indicatie van de aansporingseffecten van de nationale en EU-bijdragen op particuliere bijdragen aan activiteiten die rechtstreeks met de doelstelling inzake hernieuwbare energie verband houden. De gekwantificeerde doelstelling voor 2023 is van tevoren vastgesteld door de lidstaten op basis van een analyse van de binnen het programmeringsgebied geconstateerde behoeften en het is de bedoeling dat die met behulp van een consistente strategie wordt gerealiseerd. Daarnaast en bovenal wordt deze indicator aangevuld met de resultaatindicator „hernieuwbare energie uit ondersteunde projecten”, die in 2017 en 2019 door beoordelaars en in 2024 in het kader van de evaluatie achteraf zal worden gemeten. Beide indicatoren samen zullen een volledig beeld van de behaalde resultaten opleveren.

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER

DEEL 3 — RESULTATEN VAN DE DOOR DE REKENKAMER UITGEVOERDE DOELMATIGHEIDSCONTROLE

Speciale verslagen uit 2015 en andere output met betrekking tot prestaties

3.66.

In onze speciale verslagen wordt onderzocht of de beginselen van goed financieel beheer zijn toegepast op de uitgaven van de EU. Binnen het kader van onze strategie voor 2013-2017(52) selecteren wij ieder jaar een aantal prioriteiten om ons daarop te richten(53). Wij kiezen onze onderwerpen voor speciale verslagen aan de hand van een aantal criteria, zoals het niveau van de betrokken ontvangsten of uitgaven, de risico's voor een goed financieel beheer en de mate van interesse van de belanghebbenden. In 2015 hebben wij 25 speciale verslagen vastgesteld(54), zoals vermeld in bijlage 3.1.

3.67.

Onze benadering van doelmatigheidscontroles maakt een natuurlijke ontwikkeling door en weerspiegelt de veranderende omstandigheden waaronder de EU opereert. In dit jaarverslag vestigen wij de aandacht op een aantal wijzen waarop in onze speciale verslagen van 2015 rekening wordt gehouden met deze wijzigingen: de ontwikkeling van een reeks verslagen over verschillende aspecten van de financiële crisis; een reeks verslagen over het aanhoudende probleem van jeugdwerkloosheid, en onze reactie op de ontwikkelingen op het gebied van klimaatverandering en milieu.

De reactie van de EU op de financiële crisis

3.68.

De financiële en later de staatsschuldencrisis die in 2007-2008 uitbrak, heeft vérstrekkende gevolgen gehad voor Europa en in reactie daarop hebben de lidstaten van de EU en de Unie als geheel een aantal stappen genomen(55).

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER

ANTWOORD VAN DE COMMISSIE

3.69.

In 2015 hebben wij op dit gebied drie speciale verslagen gepubliceerd. Ons verslag over de financiële bijstand aan landen in moeilijkheden betrof een omvattende analyse van de wijze waarop de Commissie de financiële bijstand die werd verleend aan vijf lidstaten (Hongarije, Letland, Roemenië, Ierland en Portugal) heeft beheerd(56). Onze uitgebreide conclusies vestigden de aandacht op het feit dat sommige waarschuwingssignalen vóór de crisis niet werden opgemerkt door de Commissie, waardoor zij niet was voorbereid toen zij de eerste verzoeken om financiële bijstand ontving. De prestaties van de Commissie waren wisselend toen zij daarop middelen moest mobiliseren om de crisis het hoofd te bieden, maar over het algemeen slaagde de Commissie erin om aan de financieringsbehoeften te voldoen door namens de EU schuldbewijzen uit te geven. De impact van het optreden van de Commissie was dat de lidstaten grotendeels aan hun tekortdoelstellingen hebben kunnen voldoen en over het algemeen zijn doorgegaan met de hervormingen die waren ingezet naar aanleiding van de programmavoorwaarden. Wij hebben negen aanbevelingen gedaan die alle aspecten van deze kwestie bestrijken.

3.69.

De wereldwijde financiële crisis van 2007-2008 was van een ongekende omvang en aard. De crisis heeft aangetoond dat het toezichtkader van vóór de crisis niet helemaal geschikt was voor het onderkennen van de aan de onderliggende begrotingssituaties verbonden risico's in tijden van een economische crisis zonder weerga. Ze heeft aan het licht gebracht dat er behoefte bestaat aan een uitgebreider toezicht op de bankensector en op de macro-economie in ruimere zin. Op het moment waarop landen om bijstand vroegen, werd de verslechterende toestand achter de schermen gevolgd en stond de Commissie in nauw contact met de nationale autoriteiten. De reactie op de crisis was onmiddellijk en alomvattend. Hoewel de Commissie met nijpende personeelsproblemen werd geconfronteerd en een moeilijk leerproces moest doormaken, is zij toch in staat gebleken al haar nieuwe taken op het gebied van programmabeheer, die niet alleen bestonden in het uitgeven van schuldbewijzen om aan de financieringsbehoeften te voldoen, snel en met succes op zich te nemen. Dit wordt erkend door de Rekenkamer, die dit als een hele prestatie heeft bestempeld. Alle programma's hebben hun essentiële economische doelstellingen bereikt. De controleaanbevelingen hadden vooral betrekking op aspecten van het door de Commissie gevoerde programmabeheer die met processen, besluitvorming en bijhouden van stukken te maken hadden, en de Commissie heeft alle aanbevelingen geheel of gedeeltelijk aanvaard.

3.70.

Griekenland was een van de lidstaten die het meest in verband werd gebracht met de financiële crisis. Om die reden hebben wij een verslag gepubliceerd dat specifiek is gericht op de door de Commissie geboden steun waarmee Griekenland werd geholpen bij de uitvoering van de financiële hervorming(57). We concludeerden dat het orgaan dat door de Commissie was opgericht voor de uitvoering van de steunverlening, de „Taskforce Griekenland”, over het algemeen aan zijn mandaat heeft voldaan door bijstand te verlenen overeenkomstig de vereisten van de Griekse economische aanpassingsprogramma’s. Er waren echter tekortkomingen en wisselende resultaten wat betreft zijn invloed op de voortgang van de hervormingen.

3.70.

De Commissie erkent dat de technische bijstand een wisselende impact op de algemene voortgang van de hervormingen heeft gehad. Dit moet worden gezien tegen de achtergrond van de bredere politieke context en in het licht van de verdeling van de bevoegdheden tussen de lidstaten en de instellingen van de Europese Unie. Het doorvoeren van de (structurele) hervormingen was en blijft de verantwoordelijkheid van de Griekse autoriteiten, terwijl de „Taskforce Griekenland” beschikbaar was voor het verlenen van advies/bijstand aan de Griekse autoriteiten wanneer deze daarom verzochten.

3.71.

Ten gevolge van de crisis is de rol van ratingbureaus belangrijker geworden, wat heeft geleid tot de oprichting van de Europese Autoriteit voor effecten en markten (ESMA) in 2011. Met ons verslag over het toezicht op ratingbureaus door de EU(58) hebben wij dus een belangrijke bijdrage geleverd tot een doeltreffender beheer op dit gebied. Wij hebben vastgesteld dat de ESMA in korte tijd goede grondslagen had gelegd voor het uitvoeren van haar toezichthoudende rol, maar dat er nog ruimte was voor verbetering, bijvoorbeeld op het gebied van de verduidelijking van methodologische criteria en de toereikendheid van de samenvattende statistieken die openbaar worden gemaakt in het onlineregister van de ESMA, en de controles van de aan dat register gerapporteerde gegevens.

Jeugdwerkloosheid

3.72.

Langdurige werkloosheid onder jongeren is in een aantal lidstaten een ernstig probleem, en het is een kwestie die wij hebben aangemerkt als een van de prioriteiten voor onze werkzaamheden in 2015. In reactie daarop heeft de Raad in 2013 aanbevolen dat er een „jeugdgarantie” moest worden opgericht door de lidstaten, bestaande uit een combinatie van EU- en nationale financiering. In het kader van de garantie moeten jongeren die binnen vier maanden na het verlaten van het onderwijs of bij het verliezen van een baan een „deugdelijk” aanbod van een baan krijgen of een opleiding vinden om hen te helpen in de toekomst werk te vinden. In ons verslag over dit onderwerp(59) hebben wij geconstateerd dat de Commissie tijdige en passende steun bood aan de lidstaten bij het opzetten van hun garantieregelingen, waarbij wij wel op drie potentiële risico’s hebben gewezen die van invloed zouden kunnen zijn op het succes van de regelingen: de adequaatheid van de totale financiering, de wijze waarop een deugdelijk aanbod moet worden gedefinieerd en de monitoring van en de rapportage over de resultaten door de Commissie.

3.72.

Wat de door de Rekenkamer gesignaleerde drie potentiële risico's betreft die op het succes van de jongerengarantieregelingen van invloed zouden kunnen zijn, is de Commissie het daarmee eens en zou zij er tevens op willen wijzen dat:

investeren in een jongerengarantie van cruciaal belang is voor de EU om haar toekomstig groeipotentieel te behouden. Er is reeds aanzienlijke financiële steun van de EU beschikbaar, maar wil de jongerengarantie werkelijkheid worden, dan moeten ook de lidstaten in hun nationale begrotingen voorrang geven aan werkgelegenheidsmaatregelen voor jongeren;

„goede kwaliteit” is van cruciaal belang voor de uitvoering van de jongerengarantie. De Commissie zal de reflectie omtrent aanbiedingen van „goede kwaliteit” verder stimuleren en verdere richtsnoeren aan de lidstaten verstrekken;

er diende langdurig naar een consensus te worden gezocht om tot de vaststelling van een gezamenlijk toezichtkader te komen. De monitoringactiviteiten zullen via de passende kanalen worden verwerkt in de evaluatie door de Commissie van de tenuitvoerlegging van de jongerengarantie in het kader van toekomstige Europese semesters, alsook in haar verslag van 2016 aan het Europees Parlement en de Raad over de implementatie van de jongerengarantieregeling.

3.73.

Later in 2015 zijn wij op dit onderwerp teruggekomen in ons verslag over de steun van de Commissie voor jongerenactieteams(60), een initiatief dat nationale deskundigen en deskundigen van de Commissie samenbracht in de acht lidstaten met de hoogste jeugdwerkloosheid(61). We stelden vast dat de doeltreffendheid van het ondersteunende advies van de Commissie aan de lidstaten inzake de jongerenactieteams werd beperkt door de hoeveelheid en de kwaliteit van de informatie die zij tot haar beschikking had over de wijze waarop bestaande ESF- of nationale maatregelen voor werkloze jongeren in de praktijk functioneerden. Verder was de beoordeling door de Commissie van de door de lidstaten voorgestelde wijzigingen van hun programma's voornamelijk gericht op begrotingsaspecten, in plaats van op een optimaal gebruik van de beschikbare ESF-middelen.

3.73.

De Commissie heeft proactief gebruikgemaakt van alle instrumenten die haar door het bestaande rechtskader worden geboden om de doelstellingen van het YAT-initiatief (Youth Action Team, jongerenactieteam) te verwezenlijken en er verslag over uit te brengen.

De Commissie vindt dat het YAT-initiatief de door de Europese Raad in zijn conclusies van 30 januari 2012 geformuleerde politieke verwachtingen heeft ingelost. De voornaamste doelstelling van de gezamenlijke YAT's — een specifiek ad-hocinitiatief — bestond erin nationale en EU-instrumenten (onder meer de structuurfondsen) te mobiliseren en de beleidshervormingen te bespreken die in de jeugdbanenplannen moeten worden opgenomen. De opdracht van de teams bestond erin voor een nieuw elan te zorgen door het hoogste politieke niveau van de problemen bewust te maken, de dringende noodzaak van maatregelen duidelijk te maken en meer advies te verlenen, zonder extra administratieve en/of juridische procedures in het leven te roepen.

Het milieu, energie en klimaatverandering

3.74.

De kwestie van milieu en klimaatverandering en de gevolgen daarvan voor het EU-beleid op een aantal andere gebieden, zoals landbouw en energie, is een van de mondiale uitdagingen waarop wij in ons richten in onze strategie voor 2013-2017. Daarom werd in ons verslag over door de EU gefinancierde afvalwaterzuiveringsinstallaties in het Donaubekken onderzocht of de EU-steun de lidstaten heeft geholpen bij het verwezenlijken van de doelstellingen van het EU-afvalwaterbeleid(62), een belangrijk onderdeel van een succesvol milieubeleid. Wij hebben geconcludeerd dat de financiële steun van de EU weliswaar een belangrijke rol heeft gespeeld bij het bevorderen van de verzameling en behandeling van water, maar dat dit niet toereikend is geweest om de termijnen te halen.

3.75.

In een later verslag in 2015 werd vervolgens een ander aspect van waterkwaliteit in het Donaubekken onderzocht: vorderingen van dezelfde vier lidstaten bij het voldoen aan de vereisten van de kaderrichtlijn water(63), waarvan de belangrijkste doelstelling vanaf 2000 was ervoor te zorgen dat er in 2015 een goede waterkwaliteit is bereikt (waarop enkele uitzonderingen mogelijk zijn). Wij hebben geconcludeerd dat de uitvoering van de door de EU gecofinancierde maatregelen tot weinig verbetering van de waterkwaliteit had geleid. Hoewel de invoering van stroomgebiedbeheerplannen als instrument voor geïntegreerd waterbeheer een van de sterke punten van de richtlijn was, vertoonden de plannen van de lidstaten in de praktijk tekortkomingen wat betreft de vaststelling van de verontreinigingsdruk en van corrigerende maatregelen.

3.76.

In het kader van een ander thema onderzochten wij de EU-regeling voor de emissierechtenhandel (ETS)(64). Dit is een essentieel onderdeel van het EU-beleid ter bestrijding van de klimaatverandering en heeft tot doel de emissies van broeikasgassen op kosteneffectieve en economisch doelmatige wijze te helpen terugdringen. Wij constateerden dat het beheer van de regeling door de Commissie en de lidstaten niet in alle opzichten adequaat was. Het werd belemmerd door bepaalde problemen in verband met de robuustheid van het kader voor het beschermen van de integriteit ervan, zoals het ontbreken van toezicht op de emissiemarkt op EU-niveau en door aanzienlijke tekortkomingen in de tenuitvoerlegging van de tweede fase van de regeling in de periode 2008-2012, na de eerste voorbereidende fase.

3.76.

De Commissie zal alles in het werk stellen om het EU-emissiehandelssysteem verder te verbeteren; zij zal de door de Rekenkamer gesignaleerde tekortkomingen aanpakken. Aan een aantal aanbevelingen moet door de lidstaten uitvoering worden gegeven.

Diverse punten waarop de Rekenkamer heeft gewezen, hielden specifiek verband met de periode 2008-2012 (fase 2) en zijn reeds grotendeels aangepakt door de huidige regels voor de periode 2013-2020 (fase 3).

Sinds het controleverslag is er een nieuw wetgevingsvoorstel betreffende het emissiehandelssysteem(65) aangenomen (verwezenlijking van de klimaat- en energiedoelstellingen voor 2030 naar aanleiding van de conclusies van de Europese Raad van oktober 2014).

3.77.

We publiceerden ook een verslag over de energievoorzieningszekerheid en de ontwikkeling van de interne energiemarkt van de EU(66). Wij constateerden dat de doelstelling van de EU om de interne energiemarkt tegen 2014 te voltooien, niet was behaald. De Europese energie-infrastructuur is over het geheel genomen niet goed ontworpen voor volledig geïntegreerde markten en biedt momenteel dan ook nog geen effectieve energievoorzieningszekerheid. De financiële steun uit de EU-begroting op het gebied van energie-infrastructuur heeft slechts een beperkte bijdrage geleverd aan de interne energiemarkt en de energievoorzieningszekerheid.

3.77.

De Commissie zet concrete stappen om de resterende marktbelemmeringen voor de interne energiemarkt weg te nemen, met name via regionale samenwerkingskaders waarbij verschillende lidstaten betrokken zijn, alsook in het kader van de voorbereiding van haar initiatief met betrekking tot de opzet van de elektriciteitsmarkt. Wat infrastructuur betreft is het van belang op het volgende te wijzen:

a)

de energie-infrastructuur wordt geacht te worden gefinancierd door de markt, nl. door middel van gebruikerstarieven die door onafhankelijke regelgevende instanties worden goedgekeurd; financiële steun uit de EU-begroting dient dan ook eerder uitzondering dan regel te zijn;

b)

waar financiële steun is verleend, is de voorzieningszekerheid vaak aanmerkelijk verbeterd. Een goed voorbeeld hiervan zijn de Baltische staten, waar steun van zowel het Europees energieprogramma voor herstel (EEPR) als de Financieringsfaciliteit voor Europese verbindingen (CEF) voor belangrijke projecten niet alleen de voorzieningszekerheid voor elektriciteit heeft vergroot, maar ook tot de convergentie van de groothandelsprijzen heeft bijgedragen.

De follow-up van aanbevelingen in speciale verslagen

3.78.

Het geven van follow-up aan de verslagen van onze doelmatigheidscontroles vormt een kernelement van de verantwoordingscyclus en draagt ertoe bij dat de Commissie en de lidstaten ertoe overgaan de aanbevelingen van de controles uit te voeren.

3.79.

In ons speciaal verslag uit 2016 over de follow-upactiviteiten van 2014(67) deden wij de Commissie een aantal aanbevelingen waarin wij haar aanraden om haar follow-uppraktijken in overeenstemming te brengen met de relevante internecontrolenormen. De Commissie accepteerde deze aanbevelingen en stemde ermee in corrigerende maatregelen te nemen.

3.79-3.80.

De Commissie is vastbesloten om ervoor te zorgen dat systematisch uitvoering en follow-up wordt gegeven aan de aanbevelingen die de Rekenkamer in zijn speciale verslagen heeft gedaan en die de Commissie heeft aanvaard.

Volgens de Commissie zijn haar controleregelingen in overeenstemming met de internationale controlenormen en de beste werkmethoden.

De Commissie zal zich echter inspannen om verdere uitdagingen aan te pakken die met het follow-upsysteem en de follow-upprocedures voor de kwijting verband houden.

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER

3.80.

Wij beoordeelden hoe de Commissie follow-up heeft gegeven aan een steekproef van 90 controleaanbevelingen uit elf speciale verslagen die werden gepubliceerd in de periode 2011-2012. De steekproef werd geselecteerd op basis van een reeks criteria(68). Naar aanleiding van de 83 aanbevelingen die geverifieerd konden worden, hebben wij geconcludeerd dat de Commissie 63 % van onze aanbevelingen volledig had uitgevoerd en dat daarvan 26 % op de meeste punten, 10 % op sommige punten en 1 % niet was uitgevoerd.

3.81.

Hoewel de Commissie onze voornaamste gecontroleerde is, constateren wij regelmatig zaken die het best kunnen worden aangepakt door de autoriteiten van de lidstaten of in samenwerking met de Commissie, aangezien de meeste uitgaven worden gedaan onder met de lidstaten gedeeld beheer. In onze speciale verslagen doen wij soms ook aanbevelingen aan de lidstaten in het algemeen. We kunnen ook rechtstreeks aanbevelingen aan afzonderlijke lidstaten doen, hoewel dit zelden voorkomt(69).

Aanbevelingen worden medegedeeld aan de lidstaten, hoewel formele follow-up is vermengd

3.82.

Wanneer wij aanbevelingen doen die van toepassing zijn op de lidstaten in het algemeen, kan die boodschap op vijf manieren worden overgebracht (zie figuur 3.7). Elk verslag wordt ten eerste verzonden aan de hoge controle-instantie (de belangrijkste nationale publieke controle-organisatie). De verslagen worden ook toegezonden aan de Raad, die ze in overweging neemt in het kader van de kwijtingsprocedure, en bij gelegenheid gepresenteerd aan de werkgroepen van de Raad. Ons jaarlijks activiteitenverslag (met details van onze speciale verslagen) wordt ook toegezonden aan het parlement van elke lidstaat, en individuele leden van de Rekenkamer kunnen specifieke verslagen onder de bijzondere aandacht brengen van een nationaal parlement, of een bevoegde commissie daarvan, in het kader van hun interactie met het parlement in kwestie. Onze aanbevelingen worden ook medegedeeld aan de lidstaten via richtsnoeren van de Commissie en opleidingsacties.

Figuur 3.7 —Mededeling van bevindingen aan de lidstaten

Image

Bron: Europese Rekenkamer.

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER

3.83.

Tot op heden hebben wij echter nog relatief weinig informatie ontvangen over de impact van deze communicatie-inspanningen in de lidstaten. Om dit probleem te ondervangen, hebben wij onder betaalorganen, ministeries en nationale HCI’s in de lidstaten een enquête gehouden over de follow-up van onze aanbevelingen(70). Vier DG’s van de Commissie hebben ook een vragenlijst ingevuld.

3.84.

Daardoor werd bevestigd dat de gecommuniceerde aanbevelingen inderdaad doordringen tot op het niveau van de lidstaten, waarbij uit de enquête bleek dat onze berichten langs één of meer van de voornoemde kanalen zijn ontvangen. Wat de impact hiervan betreft, heeft 80 % van de respondenten erkend dat onze verslagen op het niveau van de lidstaten ten minste „enigszins bekend” zijn. Daarentegen heeft slechts 13 % geantwoord dat er in hun lidstaat een gecoördineerde follow-upprocedure bestond voor al onze aanbevelingen. Wat betreft de genomen follow-upmaatregelen, gaf 38 % aan dat alleen bij bepaalde onderwerpen actie wordt ondernomen, terwijl 49 % verklaarde dat er geen formele follow-up plaatsvindt. Toch gaven sommige lidstaten concrete voorbeelden van gevallen waarin onze aanbevelingen waren meegenomen in nationaal beleid en in de praktijk, met name op het gebied van natuurlijke hulpbronnen (zie figuur 3.8).

Figuur 3.8 —Voorbeelden van bewustzijn en communicatie op het niveau van de lidstaat

In ons verslag over „De kosteneffectiviteit van EU-steun inzake plattelandsontwikkeling voor niet-productieve investeringen in de landbouw”(71) wordt aanbevolen dat de lidstaten procedures instellen om ervoor te zorgen dat de kosten van de ondersteunde niet-productieve investeringen niet hoger zijn dan de kosten van soortgelijke goederen, diensten of werken die door de markt worden aangeboden. Dit houdt concreet in dat lidstaten in het kader van hun administratieve controles passende benchmarks en/of referentiekosten moeten vastleggen aan de hand waarvan de kosten van niet-productieve investeringen systematisch worden geverifieerd. In reactie op deze aanbeveling heeft één lidstaat standaardprijzen ingevoerd voor het beheer van de aanplant van hagen.

Voor de verspreiding van onze aanbevelingen maakt een beheersautoriteit in één lidstaat de bevindingen van de Rekenkamer beschikbaar op haar intranetpagina voor het uitvoerende comité van het plattelandsontwikkelingsprogramma, waarop alle uitvoerende instanties en het betaalorgaan zijn vertegenwoordigd.

In één lidstaat verwittigt het ministerie van Landbouw het betaalorgaan en, zo nodig, andere belanghebbenden door middel van een samenvattend verslag met onze belangrijkste bevindingen en aanbevelingen, met het volledige verslag in een bijlage.

Bron: Een selectie uit de reacties op onze enquête onder HCI’s en betaalorganen.

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER

ANTWOORD VAN DE COMMISSIE

3.85.

Uit de enquête blijkt dat er op het niveau van de lidstaten sprake is van een redelijke mate van bekendheid met de aanbevelingen van onze doelmatigheidscontroles. Het niveau van de formele follow-up varieert echter enorm en er zijn slechts bescheiden aanwijzingen dat onze aanbevelingen leiden tot veranderingen van nationaal beleid en in de praktijk. Het is duidelijk dat er nog ruimte is voor verbetering in de wijze waarop wij onze aanbevelingen ontwikkelen en verspreiden om maximale impact te hebben op het niveau van de lidstaten. In het najaar van 2016 zal de Rekenkamer met het Contactcomité, de diensten van de Commissie en de Raad overleggen over een mogelijke follow-up van aanbevelingen in de lidstaten.

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

Conclusies

3.86.

Horizon 2020 is een ambitieus, breed programma waarin voorheen afzonderlijke programma’s voor onderzoek en innovatie voor het eerst zijn samengebracht, met de nadruk op „maatschappelijke uitdagingen”. Er bestaan verbanden op hoog niveau tussen Horizon 2020 en de belangrijkste strategie van de EU, Europa 2020: twee van de drie voornaamste indicatoren voor Horizon 2020 zijn ook indicatoren op hoog niveau voor Europa 2020. Deze indicatoren zijn echter van beperkt nut voor het achterhalen van de bijdrage van Horizon 2020 tot Europa 2020 (zie de paragrafen 3.7-3.17).

3.86.

De Commissie aanvaardt weliswaar dat verdere verbeteringen noodzakelijk zijn, maar meent dat haar prestatiekader de bijdrage van Horizon 2020 tot Europa 2020 al van nabij volgt.

Zoals uitgelegd onder figuur 3.1 en in paragraaf 3.13.

De EU-begroting vertegenwoordigt slechts een klein deel van de totale uitgaven voor onderzoek en ontwikkeling in Europa en kan op zichzelf dus slechts een geringe bijdrage leveren tot de verwezenlijking van de Europa 2020-doelstellingen. Het boeken van vooruitgang bij de Europa 2020-strategie is afhankelijk van een breed scala aan acties op nationaal en EU-niveau. In het kader van deze acties, die niet alleen met uitgaven te maken hebben, is een hoofdrol weggelegd voor de lidstaten.

De bijdrage van Horizon 2020 tot de verwezenlijking van de Europa 2020-strategie wordt vergroot door de wisselwerking met andere acties op EU- en nationaal niveau.

3.87.

De koppelingen tussen de tien politieke prioriteiten van de Commissie en van Europa 2020/Horizon 2020 behoeven verdere verduidelijking. De politieke prioriteiten overlappen elkaar, maar verschillen van de prioriteiten van Europa 2020. Het is niet duidelijk welke reeks prioriteiten van Horizon 2020 nu op elkaar moeten worden afgestemd, van de planning tot en met de monitoring ervan en de verslaglegging erover. Het risico bestaat dat dit ook andere activiteitenterreinen van de EU betreft (zie de paragrafen 3.18-3.21).

3.87.

De politieke prioriteiten van de Commissie-Juncker verschaffen het kader waarbinnen de Commissie haar eigen bijdrage levert tot de verwezenlijking van de Europa 2020-strategie, die een gedeelde verantwoordelijkheid is van de Unie en de lidstaten. De politieke prioriteiten sturen de uitvoering door de Commissie van de financieringsprogramma's, maar dat gebeurt in volledige complementariteit met de Europa 2020-strategie en in overeenstemming met het rechtskader dat aan Horizon 2020 ten grondslag ligt en dat niet is veranderd.

3.88.

Doeltreffende synergieën en complementariteit tussen nationale en Europese onderzoeks- en innovatieprogramma’s zijn van essentieel belang voor het succes van Horizon 2020. Onze partners bij de hoge controle-instanties van Bulgarije en Portugal hebben geconstateerd dat er in hun landen weliswaar sprake is van complementaire terreinen, maar dat er ook op nationaal niveau enkele problemen bestaan (zie de paragrafen 3.22 en 3.23).

3.89.

Met het rechtskader van Horizon 2020 worden verscheidene belangrijke elementen voor prestatiebeheer geïntroduceerd, zoals doelstellingen en essentiële prestatie-indicatoren. Wij zijn ingenomen met deze ontwikkeling. Het kader behoeft echter nog steeds verdere ontwikkeling; sommige uitgangswaarden, mijlpalen en streefdoelen moeten nog steeds worden ontwikkeld, sommige streefdoelen moeten worden herzien om ervoor te zorgen dat zij voldoende ambitieus zijn; sommige indicatoren hebben te kampen met een gebrek aan beschikbare informatie. De in de wetgeving vastgestelde doelstellingen zijn zelf natuurlijk van een hoog niveau, maar zij zijn niet door middel van werkprogramma’s en oproepen vertaald in doelstellingen op een lager niveau die nuttig zijn voor het operationele prestatiebeheer. De Commissie gebruikt de werkprogramma’s en bijbehorende oproepen van Horizon 2020 niet om meer de nadruk te leggen op de prestaties (zie de paragrafen 3.27-3.38).

3.89.

Het prestatiekader is tijdens het goedkeuringsproces van de wetgeving inzake Horizon 2020 met de wetgevende autoriteit besproken en is in die wetgeving vastgelegd. Het bevat een aantal indicatoren die gedurende de gehele programmaperiode zullen worden gemonitord, alsook tussentijdse en ex-postevaluaties. Dit duidelijke kader is een stap voorwaarts in vergelijking met eerdere kaderprogramma's.

De resultaten en impact van de werkprogramma's, en van Horizon 2020 in het algemeen, zullen met behulp van dit prestatiekader worden beoordeeld.

Het langetermijnkarakter van onderzoek, het benodigde tijdsbestek voor het opstellen van de wetgeving en de beperkte beschikbaarheid van sommige gegevens vormen inderdaad uitdagingen voor de voltooiing van het prestatiekader en de Commissie aanvaardt dat voortdurende verbeteringen noodzakelijk zijn.

3.90.

De doelstellingen van de door ons onderzochte voorstellen en subsidieovereenkomsten waren over het algemeen SMART geformuleerd wanneer dat werd vereist door de Commissie. Met uitzondering van het ERC, dat het excellentiecriterium gebruikt, lag de nadruk bij het evaluatieproces voor deze voorstellen op prestaties. De subsidieovereenkomsten verplichten de begunstigden ertoe informatie te verstrekken aan de Commissie voor de samenstelling van Horizon 2020-KPI’s. Door in plaats van de verwachte resultaten het bredere concept van de verwachte impact te gebruiken, neemt het risico toe dat de voor dit deel verstrekte informatie te algemeen is en geen direct verband houdt met de uit Horizon 2020 gefinancierde actie, waardoor de prestatiebeoordeling moeilijk kan zijn (zie de paragrafen 3.39-3.43).

3.90.

Het gebruik van „verwachte impact” in plaats van „resultaat” vloeit voort uit het feit dat de wetgeving inzake Horizon 2020 dateert van vóór de richtsnoeren voor betere regelgeving. De Commissie wil de verwachte impact van projecten beoordelen wanneer zij nagaat welke projecten zij zal steunen. Dit zal de monitoring onverlet laten van de indicatoren die in de wetgeving zijn vastgelegd en die de hoeksteen van het prestatiekader vormen.

3.91.

Door gebreken in het ontwerp van het systeem voor monitoring en rapportage van Horizon 2020 wordt de Commissie beperkt in haar vermogen om de prestaties van het programma te monitoren en daarover verslag uit te brengen:

3.91.

De Commissie beschouwt het monitoring- en verslagleggingssysteem voor Horizon 2020 als een grote verbetering ten opzichte van KP7. Er zijn duidelijke doelstellingen vastgesteld, en het prestatiekader, dat uitgebreid met belanghebbenden en de wetgevende autoriteit is besproken, is verankerd in de rechtsgrondslag.

De Commissie is er zich van bewust dat er nog van een aantal zwakke punten sprake is en werkt momenteel aan een oplossing daarvoor:

a)

In de huidige opzet kan de Commissie de uitgaven en de prestaties van de verschillende onderdelen van het beleidsterrein voor onderzoek en ontwikkeling binnen Horizon 2020 niet afzonderlijk monitoren of daarover verslag uitbrengen (zie de paragrafen 3.45-3.47).

a)

volgens de Commissie hoeft er geen afzonderlijke rapportage over de uitgaven voor onderzoek en innovatie plaats te vinden: dit is niet vereist bij de wetgeving en druist in tegen de inspanningen die in het kader van Horizon 2020 worden geleverd om de kloof tussen onderzoek en innovatie te dichten;

b)

De bijdrage van Horizon 2020 tot Europa 2020 is stevig verankerd in het begrotingsproces. Tot dusver is echter nog niet op zinvolle wijze verslag uitgebracht over de bijdrage van Horizon 2020 tot de Europa 2020-strategie (zie de paragrafen 3.48-3.50).

b)

krachtens de wetgeving moet over de bijdrage van Horizon 2020 tot Europa 2020 verslag worden uitgebracht in het kader van de tussentijdse evaluatie van het programma, en deze evaluatie zal in 2017 worden aangevat. Wegens de aard van de onderzoekscyclus moet een zekere tijd verstrijken voordat op zinvolle wijze verslag kan worden uitgebracht over de bijdrage tot Europa 2020;

c)

Het monitoring- en verslagleggingssysteem voor Horizon 2020 is verbeterd in vergelijking met KP7, maar er bestaan nog steeds tekortkomingen met betrekking tot de informatie die is verzameld voor Horizon 2020. Het risico bestaat dat de moeilijkheden bij de evaluatie achteraf van KP7 zich ook in het geval van Horizon 2020 zullen voordoen (zie de paragrafen 3.51-3.53).

c)

de Commissie is het ermee eens dat het monitoring- en verslagleggingssysteem voor Horizon 2020 is verbeterd in vergelijking met KP7. Er zijn duidelijke doelstellingen vastgesteld, en het prestatiekader, dat uitgebreid met belanghebbenden en de wetgevende autoriteit is besproken, is verankerd in de rechtsgrondslag.

Zij vindt dat zij de nodige maatregelen heeft genomen om de door het KP7-evaluatiesysteem gesignaleerde moeilijkheden te verhelpen.

3.92.

De verschillende soorten voordelen die kunnen voortvloeien uit overheidsoptreden zijn fundamentele concepten voor de beoordeling van de prestaties: inputs, outputs, resultaten en impact. Hoewel de Commissie heeft vastgesteld hoe deze termen moeten worden gebruikt, houdt zij zich niet altijd aan die definities. Een bijzonder probleem is het schijnbaar willekeurige gebruik van „resultaten” en „impact” bij het vertalen van wetgeving in afzonderlijke werkprogramma’s (zie de paragrafen 3.54-3.59).

3.92.

De vaststelling van de Horizon 2020-regelgeving (december 2013) heeft plaatsgevonden vóór de uitvaardiging van de richtsnoeren voor betere regelgeving (mei 2015). Dit heeft tot een aantal inconsistenties geleid, zoals de Rekenkamer heeft opgemerkt. Sinds de vaststelling van de richtsnoeren voor betere regelgeving wordt bij de monitoring en evaluatie van de prestaties van Horizon 2020 consequent de in de richtsnoeren vastgelegde terminologie gebruikt.

3.93.

Voor de groep DG’s op het gebied van natuurlijke hulpbronnen hebben wij opgemerkt dat veel van de in de BP’s en JAV’s gebruikte doelstellingen rechtstreeks waren overgenomen uit beleids- of wetgevingsdocumenten, waardoor deze een te hoog niveau hadden voor beheersdoeleinden. Wij hebben vooruitgang geconstateerd op het gebied van de indicatoren die worden gebruikt om de prestaties te meten, maar enkele tekortkomingen blijven bestaan (zie de paragrafen 3.60-3.65).

3.93.

Sinds de opmerking van de Rekenkamer over de beheersplannen voor 2015 heeft de Commissie wijzigingen in de strategische plannings- en programmeringscyclus aangebracht, met name met de bedoeling om een duidelijker kader voor de verantwoording door de Commissie en voor haar diensten te verschaffen. Deze nieuwe aanpak moet ervoor zorgen dat de planningsdocumenten vanaf 2016 gestroomlijnder zijn en sterker op de prioriteiten van de Commissie en de bevoegdheden van de DG's zijn gericht. Dit moet hen helpen bij het vaststellen van prioriteiten en bij het vertellen van een samenhangend verhaal over de gerealiseerde prestaties, waarbij voor de uitkomsten van EU-beleid op hoog niveau en van uitgavenprogramma's een duidelijk onderscheid wordt gemaakt tussen toeschrijving (voor resultaten en outputs die een direct gevolg zijn van de activiteiten van de Commissiediensten) en bijdrage (wanneer de activiteiten van de Commissiediensten een rol spelen bij de totstandkoming van een gegeven resultaat of een impact).

In het kader van het strategisch plan wordt een nieuwe aanpak gevolgd waarbij de nadruk wordt verlegd van kortetermijnplanning naar een strategisch perspectief op lange termijn. Dit moet de DG's helpen bij het afstemmen van hun specifieke doelstellingen op de langetermijndoelstellingen die op het niveau van de Commissie zijn vastgesteld. De operationeel geplande outputs voor het komende jaar worden opgesomd in het beheersplan.

Aanbevelingen

3.94.

Bijlage 3.2 toont de resultaten van onze beoordeling van de vooruitgang bij het opvolgen van de in voorgaande jaarverslagen gedane aanbevelingen. In de jaarverslagen 2012 en 2013 deden wij vijf aanbevelingen. Van deze aanbevelingen werden er twee in een aantal opzichten, en drie niet uitgevoerd.

3.95.

Onze aanbevelingen voor 2015 zijn:

Aanbeveling 1:Operationele doelstellingen

De Commissie moet de doelstellingen op hoog niveau uit de Horizon 2020-wetgeving vertalen in operationele doelstellingen op het niveau van het werkprogramma, zodat deze doeltreffend kunnen worden gebruikt om prestaties aan te sturen, door de beoordeling van de prestaties van werkprogramma’s en oproepen.

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling.

Hoewel het algemene prestatiekader is vastgelegd en duidelijk is, neemt de Commissie nota van de door de Rekenkamer aan de orde gestelde punten, waarmee ten volle rekening zal worden gehouden in het kader van de aan de gang zijnde werkzaamheden ter verbetering van de werkprogramma's, zoals onder meer haar rol bij prestatiegebaseerde rapportage.

Aanbeveling 2: De verschillende strategieën behoeven verdere verduidelijking

De Commissie moet verduidelijken wat de koppelingen zijn tussen de Europa 2020-strategie (2010-2020), het meerjarig financieel kader (2014-2020), de prioriteiten van de Commissie (2015-2019), bijvoorbeeld door middel van het proces van strategische planning en verslaglegging (2016-2020). Hierdoor zouden de monitoring- en verslagleggingsregelingen worden verbeterd en zou de Commissie in staat worden gesteld om doeltreffend te rapporteren over de door de EU-begroting geleverde bijdrage tot de doelstellingen van de Europa 2020-strategie.

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling.

De politieke prioriteiten van de Commissie zijn duidelijk omschreven in de politieke beleidslijnen van Commissievoorzitter Juncker. Zij zorgen voor een routekaart voor het optreden van de Commissie die volledig consistent en verenigbaar is met Europa 2020 als Europese groeistrategie op lange termijn. De verschillen in reikwijdte tussen de prioriteiten en Europa 2020 weerspiegelen de plicht van de Commissie om te reageren op de uitdagingen die sinds de ontwikkeling van de Europa 2020-strategie de kop hebben opgestoken of aan belang hebben gewonnen, zoals migratie.

Vanaf 2016 zal op basis van de door elke Commissiedienst uitgewerkte strategische plannen zowel in de jaarlijkse activiteitenverslagen van elke Commissiedienst als in het jaarlijks beheer- en prestatieverslag van de Commissie worden toegelicht hoe specifieke doelstellingen tot de verwezenlijking van de politieke prioriteiten bijdragen, en tevens verder worden verduidelijkt welke de verbanden met Europa 2020 zijn.

Aanbeveling 3:Consistent terminologiegebruik

De Commissie zou de termen input, output, resultaat en impact bij al haar activiteiten consequent en in overeenstemming met de richtsnoeren voor betere regelgeving moeten gebruiken.

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling.

De vaststelling van de verschillende verordeningen voor de periode voor het MFK 2014-2020 heeft plaatsgevonden vóór de uitvaardiging van de richtsnoeren voor betere regelgeving (mei 2015). Bovendien is de inhoud van deze verordeningen het resultaat van een politieke onderhandeling tussen de medewetgevers. Dit heeft tot een aantal inconsistenties geleid, zoals de Rekenkamer heeft opgemerkt. Sinds de vaststelling van de richtsnoeren voor betere regelgeving dient bij de monitoring en evaluatie van alle programma's consequent de in de richtsnoeren vastgelegde terminologie te worden gebruikt. Op korte termijn kan een consistent terminologiegebruik in de gehele wetgeving echter onmogelijk worden gegarandeerd.

Wat het interne prestatiekader van de Commissie betreft, heeft de Commissie via de aan alle diensten verstrekte vaste instructies in consistente definities en methoden voorzien. Deze definities zijn van gelijke strekking als die welke in de richtsnoeren voor betere regelgeving zijn vervat.


BIJLAGE 3.1

DOOR DE EUROPESE REKENKAMER IN 2015 VASTGESTELDE SPECIALE VERSLAGEN

Nr. 1/2015 „Binnenvaart in Europa: het vervoersaandeel en de bevaarbaarheid zijn sinds 2001 niet aanzienlijk verbeterd”

Nr. 2/2015 „EU-financiering van stedelijke afvalwaterzuiveringsinstallaties in het Donaubekken: verdere inspanningen zijn nodig om de lidstaten te helpen bij het verwezenlijken van de doelstellingen van het EU-afvalwaterbeleid”

Nr. 3/2015 „De EU-jongerengarantie: eerste stappen genomen, maar uitvoeringsrisico's in het verschiet”

Nr. 4/2015 „Technische bijstand: welke bijdrage heeft deze geleverd tot landbouw en plattelandsontwikkeling?”

Nr. 5/2015 „Zijn financiële instrumenten een succesvol en veelbelovend instrument op het gebied van plattelandsontwikkeling?”

Nr. 6/2015 „De integriteit en de uitvoering van de EU-ETS”

Nr. 7/2015 „De politiemissie van de EU in Afghanistan: gemengde resultaten”

Nr. 8/2015 „Voorziet de financiële steun van de EU behoorlijk in de behoeften van micro-ondernemers?”

Nr. 9/2015 „EU-steun voor de strijd tegen foltering en voor de afschaffing van de doodstraf”

Nr. 10/2015 „Er moet meer worden gedaan om de problemen met openbare aanbesteding bij EU-cohesie-uitgaven aan te pakken”

Nr. 11/2015 „Worden de partnerschapsovereenkomsten inzake visserij goed beheerd door de Commissie?”

Nr. 12/2015 „De prioriteit van de EU om een op kennis gebaseerde plattelandseconomie te bevorderen wordt nadelig beïnvloed door slecht beheer van de maatregelen voor kennisoverdracht en adviesverlening”

Nr. 13/2015 „De EU-steun voor houtproducerende landen in het kader van het FLEGT-actieplan”

Nr. 14/2015 „Biedt de ACS-investeringsfaciliteit toegevoegde waarde?”

Nr. 15/2015 „De steun uit de ACS-EU-energiefaciliteit voor hernieuwbare energie in Oost-Afrika”

Nr. 16/2015 „Verbetering van de energievoorzieningszekerheid door ontwikkeling van de interne energiemarkt: meer inspanningen nodig”

Nr. 17/2015 „Steun van de Commissie voor jongerenactieteams: heroriëntatie van ESF-middelen verwezenlijkt, maar onvoldoende aandacht voor resultaten”

Nr. 18/2015 „Financiële bijstand aan landen die in moeilijkheden verkeren”

Nr. 19/2015 „Meer aandacht voor resultaten nodig om de verlening van technische bijstand aan Griekenland te verbeteren”

Nr. 20/2015 „De kosteneffectiviteit van EU-steun inzake plattelandsontwikkeling voor niet-productieve investeringen in de landbouw”

Nr. 21/2015 „Onderzoek van de risico's van een resultaatgerichte aanpak van EU-ontwikkelings- en samenwerkingsactiviteiten”

Nr. 22/2015 „Het EU-toezicht op ratingbureaus — een solide opzet, maar nog niet volledig doeltreffend”

Nr. 23/2015 „Waterkwaliteit in het Donaubekken: vooruitgang in de uitvoering van de kaderrichtlijn water, maar nog wel een lange weg te gaan”

Nr. 24/2015 „De aanpak van intracommunautaire btw-fraude: er zijn meer maatregelen nodig”

Nr. 25/2015 „EU-steun voor plattelandsinfrastructuur: potentieel om aanzienlijk grotere kosteneffectiviteit te bereiken”

BIJLAGE 3.2

FOLLOW-UP VAN EERDERE AANBEVELINGEN VOOR PRESTATIE-ASPECTEN

Jaar

Aanbeveling van de Rekenkamer

Door de Rekenkamer verrichte analyse van de geboekte vooruitgang

Antwoord van de Commissie

Volledig uitgevoerd

In uitvoering

Niet uitgevoerd

Niet van toepassing

Ontoereikend bewijs

In de meeste opzichten

In enkele opzichten

2013

Aanbeveling 1:

Op basis van dit onderzoek en van de bevindingen en conclusies over 2013 beveelt de Rekenkamer aan dat de Commissie haar rapportagekader inzake prestaties bij een volgende herziening van het Financieel Reglement rationaliseert.

X

De Commissie onderstreept dat de evaluatie nog steeds aan de gang is.

Aanbeveling 2:

Op basis van dit onderzoek en van de bevindingen en conclusies over 2013 beveelt de Rekenkamer aan dat de Commissie ervoor zorgt dat het evaluatieverslag een recapitulatie bevat waarin alle beschikbare informatie over de vooruitgang ten aanzien van de Europa 2020-doelstellingen wordt samengebracht, zodat de lezer een duidelijk overzicht krijgt van de bereikte resultaten.

X

De Commissie streeft er voortdurend naar om haar rapportage in het jaarlijks beheer- en prestatieverslag en in het kader van het Europees semester over de in de richting van de Europa 2020-doelstellingen gemaakte vorderingen te verbeteren.

Aanbeveling 3:

Op basis van dit onderzoek en van de bevindingen en conclusies over 2013 beveelt de Rekenkamer aan dat de Commissie haar systeem voor het beheer van en de rapportage over prestaties verder ontwikkelt, zodat zij daarmee in de jaarlijkse betrouwbaarheidsverklaringen van de directeuren-generaal de verantwoordelijkheid kan nemen voor een goed financieel beheer alsook voor de bijdrage van de EU-begroting aan de beleidsresultaten.

X

De Commissie heeft deze aanbeveling niet aanvaard.

2012

Aanbeveling 1:

De Commissie en de wetgever moeten verzekeren dat de nadruk in de komende programmeringsperiode (2014-2020) op de prestaties ligt. Dit vereist dat een beperkt aantal voldoende specifieke doelstellingen met relevante indicatoren, verwachte resultaten en impact wordt vastgelegd in de sectorale verordeningen of op een andere bindende wijze.

X

De Commissie meent dat in het wetgevingskader 2014-2020 een veel grotere nadruk op prestaties wordt gelegd.

Aanbeveling 2:

De Commissie moet erover waken dat er een duidelijk verband bestaat tussen de activiteiten van de DG’s en de gestelde doelen. Bij de bepaling van die doelen dient elk DG rekening te houden met de relevante beheerswijze en, indien toepasselijk, met zijn rol en verantwoordelijkheden.

X

De Commissie heeft deze aanbeveling niet aanvaard.


HOOFDSTUK 4

Ontvangsten

INHOUD

Inleiding4.1-4.5
Korte beschrijving van de ontvangsten4.2-4.4
Reikwijdte en aanpak van de controle4.5
Regelmatigheid van de verrichtingen4.6
Onderzoek van de jaarlijkse activiteitenverslagen en andere elementen van internebeheersingssystemen4.7-4.21
De bni- en btw-saldi en -aanpassingen zijn in overeenstemming met de bijgewerkte bni- en btw-cijfers van de lidstaten en de werkzaamheden met betrekking tot punten van voorbehoud4.8
De Commissie heeft een groot aantal punten van voorbehoud met betrekking tot het bni opgeheven4.9-4.12
Het aantal punten van voorbehoud met betrekking tot eigen middelen btw is gedaald4.13
Het beheer van de traditionele eigen middelen door de lidstaten kan nog steeds worden verbeterd4.14-4.19
De berekeningen van de EER-/EVA-bijdragen en van de correctiemechanismen bevatten kleine fouten4.20
De jaarlijkse activiteitenverslagen geven een getrouwe beoordeling4.21
Conclusie en aanbevelingen4.22-4.24
De conclusie voor 20154.22
Aanbevelingen4.23-4.24

Bijlage 4.1 —

Resultaten van de toetsing van verrichtingen voor ontvangsten

Bijlage 4.2 —

Follow-up van eerdere aanbevelingen voor ontvangsten

Bijlage 4.3 —

Aantal hangende punten van voorbehoud met betrekking tot bni en btw, en aantal openstaande punten inzake TEM per lidstaat op 31.12.2015

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER

INLEIDING

4.1.

Dit hoofdstuk betreft onze bevindingen voor ontvangsten, die de eigen middelen en andere ontvangsten omvatten. Essentiële informatie over de ontvangsten in 2015 is opgenomen in figuur 4.1.

Figuur 4.1 —Ontvangsten — Essentiële informatie 2015

(miljard euro)

Image

Bron: Geconsolideerde jaarrekening 2015 van de Europese Unie.

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER

Korte beschrijving van de ontvangsten

4.2.

De meeste ontvangsten zijn afkomstig van de eigen middelen (90 %)(1), te weten de bijdragen van de lidstaten(2), waarvan er drie categorieën bestaan:

De eigen middelen bni (bruto nationaal inkomen) (64 % van de ontvangsten) zijn bijdragen die voortvloeien uit de toepassing van een uniform percentage op het bni van de lidstaten. De berekening van de bijdragen van de lidstaten is gebaseerd op geraamde bni-gegevens(3). Nadat alle overige ontvangstenbronnen in aanmerking zijn genomen, worden de eigen middelen bni gebruikt om de EU-begroting in evenwicht te brengen(4). De voornaamste risico’s zijn dat de onderliggende statistieken ofwel niet overeenkomstig de EU-regels worden opgesteld, ofwel niet conform deze regels worden verwerkt door de Commissie bij haar berekening van de bijdragen van de lidstaten, met inbegrip van de saldi en aanpassingen. Een ander risico is dat bij de controles door de Commissie van de bni-gegevens van de lidstaten potentiële niet-naleving van de EU-regels niet wordt ontdekt.

De eigen middelen btw (belasting over de toegevoegde waarde) (13 %) zijn bijdragen die voortvloeien uit de toepassing van een uniform percentage op hypothetisch geharmoniseerde btw-grondslagen van de lidstaten. De belangrijkste risico's houden verband met de volledigheid en nauwkeurigheid van de door de lidstaten verstrekte gegevens, de nauwkeurigheid van de berekeningen door de Commissie van de verschuldigde bijdragen en de tijdigheid van de betalingen door de lidstaten.

De traditionele eigen middelen (TEM) (13 %) zijn douanerechten die worden geheven op importen en productieheffingen voor suiker. De TEM worden vastgesteld en geïnd door de lidstaten. Driekwart daarvan wordt gestort in de EU-begroting en het resterende kwart wordt ingehouden ter dekking van de inningskosten. De voornaamste risico’s inzake de TEM betreffen de volledigheid, de juistheid en de tijdigheid van de middelen die de EU ter beschikking worden gesteld.

4.3.

De belangrijkste risico’s ten aanzien van de overige ontvangsten betreffen onder meer het beheer door de Commissie van boetes en fouten in de berekening van bijdragen in verband met overeenkomsten met de EU en andere overeenkomsten, en in de berekening van correctiemechanismen voor begrotingsonevenwichtigheden.

4.4.

Op 26 mei 2014 werd een nieuw wetgevingspakket voor eigen middelen formeel goedgekeurd door de Raad. Zodra dit pakket door de lidstaten is geratificeerd, zal het met terugwerkende kracht van toepassing zijn vanaf 1 januari 2014. We zullen het ratificatieproces en de daaropvolgende berekening van de impact met terugwerkende kracht(5) volgen.

Reikwijdte en aanpak van de controle

4.5.

In bijlage 1.1 worden de belangrijkste elementen van onze controleaanpak en -methodologie beschreven. Ten aanzien van de controle van de ontvangsten dienen de volgende specifieke zaken te worden opgemerkt:

a)

We onderzochten de volgende systemen:

i)

de systemen van de Commissie die moeten waarborgen dat de bni-gegevens van de lidstaten adequaat zijn als grondslag voor eigen middelen (met inbegrip van het opheffen van punten van voorbehoud), alsmede haar systemen ter berekening en inning van de bijdragen voor de bni-eigenmiddelenbron(6) en de bni-saldi;

ii)

de systemen van de Commissie die moeten waarborgen dat de eigen middelen btw en de btw-saldi correct worden berekend en geïnd(7);

iii)

de systemen van de Commissie voor de TEM, met inbegrip van haar toezicht op de controles door de lidstaten na in- of uitklaring;

iv)

de TEM-boekhoudsystemen(8) in drie geselecteerde lidstaten (Frankrijk, Italië en Litouwen)(9) en doorlichting van hun systemen voor controles na douaneafhandeling;

v)

het beheer door de Commissie van boetes en sancties in het kader van titel 7 van de EU-begroting;

vi)

de berekening door de Commissie van de bijdragen van de landen van de Europese Economische Ruimte (EER)/Europese Vrijhandelsassociatie (EVA);

vii)

de berekening door de Commissie van de correctiemechanismen(10).

b)

We onderzochten een steekproef van 55 invorderingsopdrachten van de Commissie(11). De steekproef is zo opgezet dat deze representatief is voor alle ontvangstenbronnen.

c)

We beoordeelden de jaarlijkse activiteitenverslagen van directoraat-generaal Begroting van de Commissie (DG Begroting) en Eurostat.

REGELMATIGHEID VAN DE VERRICHTINGEN

4.6.

De resultaten van de toetsing van verrichtingen zijn samengevat in bijlage 4.1. Geen van de 55 onderzochte verrichtingen vertoonde fouten.

We constateerden geen fouten in de berekening door de Commissie van de bijdragen van de lidstaten op basis van de btw- en bni-gegevens, noch in de betaling ervan.

We constateerden dat de invorderingsopdrachten van de Commissie in overeenstemming waren met de door de lidstaten toegestuurde TEM-overzichten.

We troffen geen fouten aan in de berekeningen of betalingen van andere ontvangstenverrichtingen.

ONDERZOEK VAN DE JAARLIJKSE ACTIVITEITENVERSLAGEN EN ANDERE ELEMENTEN VAN INTERNEBEHEERSINGSSYSTEMEN

4.7.

Zoals toegelicht in paragraaf 4.5 onderzochten we geselecteerde systemen. Dit onderdeel bevat gedetailleerde opmerkingen die geen beperking inhouden van ons oordeel over de ontvangsten, maar wel de aanleiding vormen voor aanbevelingen ter verdere verbetering van de berekening en inning van de ontvangsten.

De bni- en btw-saldi en -aanpassingen zijn in overeenstemming met de bijgewerkte bni- en btw-cijfers van de lidstaten en de werkzaamheden met betrekking tot punten van voorbehoud

4.8.

Elk jaar moeten de lidstaten bijstellingen aanleveren van hun bni- en btw-gegevens voor de jaren die nog aan verandering onderhevig zijn (vier jaar) of om punten van voorbehoud aan te pakken(12). De Commissie gebruikt deze informatie voor haar herberekening van de btw- en bni-bijdragen van de lidstaten voor de voorgaande jaren (zogenoemde btw- en bni-saldi en -aanpassingen). Een aanzienlijk deel van de in 2014 berekende significante correcties van de bijdragen van de lidstaten (9 813 miljoen euro) was het gevolg van werkzaamheden met betrekking tot punten van voorbehoud inzake bni(13), waardoor de Commissie de meeste van die punten van voorbehoud in de loop van 2015 kon opheffen.

De Commissie heeft een groot aantal punten van voorbehoud met betrekking tot het bni opgeheven

4.9.

Een voorbehoud met betrekking tot het bni kan algemeen of specifiek zijn. Algemene punten van voorbehoud hebben betrekking op alle elementen van de bni-compilatie. Specifieke punten van voorbehoud hebben betrekking op afzonderlijke elementen van het bni en kunnen verrichtingspecifiek(14), horizontaal-specifiek(15) of processpecifiek(16) zijn. Figuur 4.2 laat de evolutie van het bestaande aantal punten van voorbehoud aan het einde van het jaar zien. De figuur bevat ook informatie met betrekking tot TEM en btw die later in het hoofdstuk aan de orde komt. Nadere informatie over de situatie eind 2015 per lidstaat is te vinden in bijlage 4.3.

Figuur 4.2 —Evolutie van het aantal punten van voorbehoud met betrekking tot bni en btw en het aantal openstaande punten inzake TEM aan het einde van het jaar

Image

De bni-processpecifieke (zie paragraaf 4.11) en algemene punten van voorbehoud (zie paragraaf 4.12) worden niet meegerekend in het bni-totaal.

Bron: Europese Rekenkamer.

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER

ANTWOORD VAN DE COMMISSIE

Het aantal verrichtingspecifieke en horizontaal-specifieke punten van voorbehoud nam aanzienlijk af

4.10.

In de loop van 2015 heeft de Commissie 184 punten van voorbehoud (67 verrichtingspecifieke en 117 horizontaal-specifieke) opgeheven, waaronder het langdurig hangende verrichtingspecifieke bnp-voorbehoud voor Griekenland, dat betrekking had op de periode 1995-2001(17). We constateerden geen ernstige problemen in de steekproef van opgeheven punten van voorbehoud die we analyseerden. Aan het einde van 2015 golden er 55 punten van voorbehoud met betrekking tot afzonderlijke elementen van de compilaties van de lidstaten (zie figuur 4.2), waarvan 39 verrichtingspecifieke en 16 horizontaal-specifieke punten van voorbehoud.

4.10.

Het verifiëren van bni-gegevens en het opheffen van punten van voorbehoud is voor de Commissie van het grootste belang. Daarom is het bni-team van Eurostat in de eerste helft van 2015 versterkt door middel van een tijdelijke personeelsherschikking. Daarna is het aantal personeelsleden tegen het einde van het jaar bijna verdubbeld.

Het aantal openstaande punten van voorbehoud is in het begin van 2016 nog verder teruggedrongen.

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER

De processpecifieke punten van voorbehoud werden uitgebreid

4.11.

De Commissie heeft de 27 processpecifieke punten van voorbehoud met betrekking tot de bni-compilatie 2010 van de lidstaten uitgebreid tot het jaar 2011; dit waren de enige punten van voorbehoud die in 2015 werden gemaakt. Deze werden gemaakt om de Commissie in staat te stellen een controle(18) te verrichten van de gegevens die in overeenstemming met het Europees systeem van nationale en regionale rekeningen (ESR 2010)(19) werden vastgesteld.

Er gelden nog steeds algemene punten van voorbehoud inzake de Griekse bni-gegevens met betrekking tot 2008 en 2009

4.12.

De enige geldende algemene punten van voorbehoud per eind 2015 betroffen de Griekse bni-gegevens met betrekking tot de jaren 2008 en 2009. Hoewel er vorderingen werden gemaakt met betrekking tot de aanpak van deze punten van voorbehoud, werden zij niet ingetrokken. De Commissie bleef in 2015 de problemen rond de compilatie van de nationale rekeningen door Griekenland echter op de voet volgen en hield het programma voor technische bijstand in stand dat in 2014 was ingesteld met als doelstelling een onafhankelijke en versterkte nationale statistische dienst te creëren. Hierdoor verbetert de betrouwbaarheid van de Griekse bni-gegevens. Dat is belangrijk, aangezien de kwaliteit van die gegevens invloed kan hebben op de bijdragen van de afzonderlijke lidstaten met betrekking tot de eigen middelen bni (zie voetnoot 4).

Het aantal punten van voorbehoud met betrekking tot eigen middelen btw is gedaald

4.13.

Aan het einde van het jaar golden er in totaal 85 punten van voorbehoud, vergeleken met 101 in 2014 (zie figuur 4.2), waarvan er 69 door de Commissie, en 16 door de lidstaten waren gemaakt. Van de 69 door de Commissie gemaakte punten van voorbehoud hadden er 15 betrekking op inbreuken op de btw-richtlijn(20) (zoals het verlenen van vrijstellingen voor producten of activiteiten waarvoor dat niet mag). Het aantal door de Commissie opgeworpen langdurig hangende punten van voorbehoud(21) nam af van tien tot zes.

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER

ANTWOORD VAN DE COMMISSIE

Het beheer van de traditionele eigen middelen door de lidstaten kan nog steeds worden verbeterd

Controles na douaneafhandeling zijn een belangrijk instrument ter waarborging van de financiële belangen van de EU, …

4.14.

De douaneautoriteiten kunnen de handelsdocumenten en gegevens over goederen controleren nadat deze zijn ingevoerd en in de EU in het vrije verkeer zijn gebracht(22). Deze verificaties, onder meer controles na douaneafhandeling(23), worden aangeduid als controles na douaneafhandeling. Deze moeten gebaseerd zijn op risicoanalyse aan de hand van criteria die op nationaal, EU- en — waar voorhanden — internationaal niveau zijn ontwikkeld(24).

4.14.

De Commissie zal blijven samenwerken met de lidstaten om, overeenkomstig de strategie en het actieplan voor douanerisicobeheer van de Commissie, te garanderen dat de controles (ook de controles na douaneafhandeling) doeltreffend en op risicoanalyse gebaseerd zijn, met name door Europese gemeenschappelijke risicocriteria en normen voor financiële risico’s verder te ontwikkelen.

… maar er blijft een gebrek aan harmonisatie, wat van invloed is op de resultaten

4.15.

Zoals ook gerapporteerd in de jaarverslagen van voorgaande jaren(25), troffen we gebreken aan in de identificatie, selectie en inspectie van de door de lidstaten gecontroleerde importeurs. Zo wordt de selectie van controles na douaneafhandeling in Italië doorgaans gebaseerd op de kenmerken van afzonderlijke verrichtingen en niet — zoals wel wordt aanbevolen in de Gids voor douanebedrijfscontroles van de Commissie — op het profiel van bedrijven.

4.15.

Tijdens haar inspecties onderzoekt de Commissie op gezette tijden de controles na douaneafhandeling, waaronder ook de door de lidstaten uitgevoerde audits, en moedigt zij hen aan om bij het uitvoeren van dergelijke controles en audits gebruik te maken van de gids voor douanebedrijfscontroles. De Commissie zal hier rekening mee houden in haar regelmatige follow-up van de bevindingen die voortvloeien uit de controles van de Rekenkamer en haar eigen inspecties.

Zie het antwoord van de Commissie op paragraaf 4.14.

4.16.

De kwaliteit, reikwijdte en resultaten van controles na douaneafhandeling van de drie bezochte lidstaten liepen aanzienlijk uiteen. Frankrijk vormt een bijzonder geval: daar kan, in het kader van controles na douaneafhandeling, wel meer dan drie jaar na het ontstaan van een schuld hiervan kennis worden gegeven. Deze benadering wijkt af van die in andere lidstaten, omdat de controles overeenkomstig de Franse wetgeving altijd verband houden met het voorkomen en vervolgen van inbreuken op de douanewetgeving en dus aanleiding kunnen geven tot strafrechtelijke procedures. Daarom schorten de Franse autoriteiten de verjaringstermijn van drie jaar op gedurende de controles na douaneafhandeling(26).

4.16.

Hoewel er aanvaardbare gronden kunnen zijn voor de verschillen in reikwijdte en resultaten van controles na douaneafhandeling tussen de lidstaten, zal de Commissie bij haar inspecties aandacht blijven besteden aan de door de Rekenkamer aangekaarte punten met betrekking tot de door de nationale autoriteiten uitgevoerde controles na douaneafhandeling. Hoewel het gebruik ervan niet verplicht is, hebben de lidstaten toegang tot de gids voor douanebedrijfscontroles, die zij als leidraad kunnen nemen voor het uitvoeren van controles na douaneafhandeling. Overeenkomstig de douanewetgeving van de EU geldt een verjaringstermijn van drie jaar voor kennisgeving van een douaneschuld, behalve wanneer het dossier tot strafrechtelijke procedures kan leiden. Er zijn verschillen tussen de lidstaten in de manier waarop ze beoordelen of een dossier aanleiding kan geven tot dergelijke procedures. Verwacht wordt dat de voorgestelde Richtlijn betreffende het rechtskader van de Unie inzake douaneovertredingen en -sancties (COM(2013) 884 final), zodra zij is goedgekeurd en uitgevoerd, de kwestie van het systematisch gebruik door sommige lidstaten van artikel 221, lid 4, van het communautair douanewetboek (CDW) en nu artikel 103, lid 2, van het douanewetboek van de Unie (DWU) zal verhelpen.

Het beheer van de A- en B-boekhoudingen moet in sommige lidstaten nog steeds worden verbeterd

4.17.

Elke lidstaat stuurt de Commissie een maandelijks opgesteld overzicht van de vastgestelde douanerechten en suikerheffingen toe (de A-boekhouding) en een kwartaaloverzicht met de vastgestelde rechten die niet in de A-boekhouding zijn opgenomen (de B-boekhouding)(27).

4.18.

De Commissie heeft in 17 van de 22 bezochte lidstaten tekortkomingen ontdekt in het beheer van de B-boekhouding door de lidstaat. Evenals in voorgaande jaren constateerden we ondoelmatigheden in het beheer van de B-boekhouding(28). We constateerden goede praktijken in Litouwen, hoewel het niet altijd lukte schulden in te vorderen (zie figuur 4.3). In Italië moeten enkele systematische gebreken worden aangepakt. De Italiaanse autoriteiten konden niet bevestigen dat alle van de B-boekhouding geïnde bedragen werden opgenomen in het juiste overzicht van de A-boekhouding. De Commissie stelde vast dat soortgelijke inconsistenties tussen de overzichten van de A- en de B-boekhouding ook voorkwamen in twee andere lidstaten (België en Frankrijk). Deze tekortkomingen deden niets af aan de betrouwbaarheid van de totalen zoals vermeld in de geconsolideerde rekeningen van de Europese Unie.

4.18.

Tijdens haar inspecties in de lidstaten controleert de Commissie systematisch het beheer van de B-boekhouding en indien zij tekortkomingen vaststelt, worden de lidstaten verzocht deze te verhelpen. In het Raadgevend Comité voor de eigen middelen (RCEM) van december 2015 hebben de diensten van de Commissie opnieuw het probleem van de inconsistentie tussen de A- en B-boekhouding ter sprake gebracht en de lidstaten waarvan de overzichten van de A- en B-boekhouding inconsistenties bleven vertonen, verzocht een plan voor te leggen om deze te verhelpen, inclusief een tijdschema waarbinnen dit zal gebeuren, en routinecontroles uit te voeren om te voorkomen dat deze inconsistenties zich blijven voordoen.

Figuur 4.3 — Er is geen doeltreffend instrument voor het invorderen van schulden van ondernemingen die geregistreerd zijn buiten de EU of van burgers van landen buiten de EU

Er is geen doeltreffend instrument voor de invordering van schulden van buiten de EU geregistreerde schuldplichtige ondernemingen of burgers van derde landen.

In 6 van de 24 gevallen in de steekproef in Litouwen kwamen de debiteuren uit derde landen: inwoners van Rusland, Belarus of Oekraïne en in Turkije en de Britse Maagdeneilanden geregistreerde ondernemingen. Hoewel de Litouwse douaneautoriteiten alle mogelijke invorderingsprocedures binnen de grenzen van de EU hadden verricht, lukte het in de onderzochte gevallen niet om de schuld te innen.

Daarnaast waren de autoriteiten in 4 van de 15 gevallen van afschrijving(29) die we voor onderzoek hadden geselecteerd uit alle lidstaten, niet in staat de inning van de schuld af te dwingen doordat de debiteuren in Zwitserland, Oekraïne of Rusland waren gevestigd.

Figuur 4.3 — Er is geen doeltreffend instrument voor het invorderen van schulden van ondernemingen die geregistreerd zijn buiten de EU of van burgers van landen buiten de EU

De Commissie is van mening dat dankzij de inwerkingtreding van het DWU op 1 mei 2016 extra instrumenten voorhanden zijn om de invordering van schulden in de door de Rekenkamer onderzochte situaties te waarborgen. Met name wordt het gebruik van verplichte zekerheden uitgebreid, kunnen facultatieve zekerheden worden gesteld en kunnen in de EU gevestigde, hoofdelijk aansprakelijke douane-expediteurs worden aangesteld.

Het aantal openstaande punten blijft significant

4.19.

De inspecties van de Commissie in de lidstaten kunnen ertoe leiden dat de nationale autoriteiten maatregelen moeten nemen vanwege niet-naleving van de EU-douaneregels. Dit staat bekend als openstaande punten. Deze openstaande punten kunnen een potentiële financiële impact hebben. Aan het einde van 2015 stonden er in totaal 325 punten (zie figuur 4.2) open(30).

4.19.

De diensten van de Commissie geven tijdig en snel een follow-up aan de „openstaande punten”. Zij sluiten een punt pas af wanneer zij ervan overtuigd zijn dat passende maatregelen zijn genomen om de kwestie op te lossen en wanneer de verschuldigde traditionele eigen middelen ter beschikking zijn gesteld, in voorkomend geval met rente. Het kost evenwel tijd om complexe punten op te lossen (bv. wanneer deze een wijziging van de nationale wetgeving of instructies, organisatorische of IT-aanpassingen bij de nationale diensten of van inbreukprocedures vereisen). Van de 325 punten die volgens de Rekenkamer eind 2015 openstonden, hebben slechts 199 potentieel financiële gevolgen.

De berekeningen van de EER-/EVA-bijdragen en van de correctiemechanismen bevatten kleine fouten

4.20.

We stelden op twee gebieden kleine fouten vast:

4.20.

a)

de berekening door de Commissie van de EER-/EVA-bijdragen in 2015, en

b)

de berekening door de Commissie van de correctiemechanismen in 2015.

b)

De Commissie heeft maatregelen genomen om de controles te verbeteren en de door de Rekenkamer vastgestelde fouten te voorkomen. Zo zijn er nieuwe checklists ingevoerd, zijn procedures ter voorbereiding van de input verbeterd en is de dubbele controle van documenten verder versterkt, in het bijzonder wat de gebruikte input betreft. Bovendien is een meer gedetailleerde beschrijving van de berekeningen opgesteld om nieuwe medewerkers betere richtlijnen te geven.

De fouten waren het gevolg van onjuiste berekeningsformules en input uit verouderde databanken. Deze fouten zijn niet materieel(31), maar zij geven aan dat de bestaande systemen voor het uitvoeren en nakijken van deze berekeningen moeten worden verbeterd.

De jaarlijkse activiteitenverslagen geven een getrouwe beoordeling

4.21.

De jaarlijkse activiteitenverslagen over 2015 van DG Begroting en Eurostat geven een getrouwe beoordeling van het financieel beheer met betrekking tot de wettigheid en de regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen inzake de eigen middelen en andere ontvangsten. De verstrekte informatie bevestigt onze opmerkingen en conclusies.

CONCLUSIE EN AANBEVELINGEN

De conclusie voor 2015

4.22.

Over het geheel genomen wijst de controle-informatie erop dat de ontvangsten geen materieel foutenpercentage vertonen. Meer bepaald geldt voor de ontvangsten dat:

we de onderzochte systemen voor de eigen middelen bni en btw als doeltreffend beoordeelden;

we de onderzochte systemen voor de TEM over het geheel genomen als doeltreffend beoordeelden. De essentiële interne controles in de bezochte lidstaten worden beoordeeld als gedeeltelijk doeltreffend;

we geen fouten in de getoetste verrichtingen hebben ontdekt.

Aanbevelingen

4.23.

Bijlage 4.2 toont de resultaten van onze beoordeling van de vooruitgang bij het opvolgen van de in voorgaande jaarverslagen gedane aanbevelingen. In de jaarverslagen 2012 en 2013 deden we zeven aanbevelingen. Daarvan werden er vier in de meeste opzichten uitgevoerd en drie in een aantal opzichten.

4.24.

Naar aanleiding van deze beoordeling en de bevindingen en conclusies voor 2015 bevelen wij de Commissie het volgende aan:

Traditionele eigen middelen

Aanbeveling 1: neem de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat economische actoren in alle lidstaten gelijk worden behandeld wat betreft de verjaringstermijn voor de mededeling van een schuld na een controle na douaneafhandeling.

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling ten dele. De Commissie is van mening dat met haar voorstel voor een Richtlijn betreffende het rechtskader van de Unie inzake douaneovertredingen en -sancties (COM(2013) 884 final) tegemoet wordt gekomen aan de opmerkingen van de Rekenkamer en dat de situatie naar verwachting zal verbeteren zodra het voorstel is goedgekeurd en toegepast. Het uiteindelijke resultaat hangt echter af van het besluit van de wetgevende autoriteit.

Aanbeveling 2: verstrek richtsnoeren aan de lidstaten om hun beheer van de in de B-boekhouding opgenomen posten te verbeteren.

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling. Tijdens hun inspecties verstrekken de diensten van de Commissie de nationale autoriteiten regelmatig advies betreffende het beheer van de B-boekhouding en bevorderen zij het gebruik van beste praktijken.

Aanbeveling 3: zorg dat de lidstaten de geïnde bedragen van de B-boekhouding juist opgeven en ter beschikking stellen.

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling. De Commissie blijft erop toezien dat de lidstaten de geïnde bedragen van de B-boekhouding juist opgeven en ter beschikking stellen.

Aanbeveling 4: vergemakkelijk voor zover mogelijk de invordering van douaneschulden door de lidstaten wanneer de debiteuren niet in een EU-lidstaat zijn gevestigd.

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling. De Commissie zal te zijner tijd onderzoeken en beoordelen of het nieuwe douanewetboek van de Unie de door de Rekenkamer vastgestelde problemen doeltreffend verhelpt.

Zie ook het antwoord van de Commissie op figuur 4.3.

EER-/EVA-bijdragen en correctiemechanismen

Aanbeveling 5: verbeter de controles van de berekeningen van de EER-/EVA-bijdragen en de correctiemechanismen.

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling. Om de controles te verbeteren, heeft zij de procedures en checklists reeds verbeterd en versterkt.


voor drie lidstaten geldt een verlaagd btw-afroepingspercentage van 0,15 %;

een forfaitaire vermindering van de betalingen van bni-middelen voor vier lidstaten;

het inhoudingspercentage voor de geïnde TEM zal worden verlaagd tot 20 % (ten opzichte van de huidige 25 %);

in het kader van het gebruik ervan voor de eigen middelen zal het bni worden berekend op basis van ESR 2010 (momenteel is ESR 95 van toepassing).

BIJLAGE 4.1

RESULTATEN VAN DE TOETSING VAN VERRICHTINGEN VOOR ONTVANGSTEN

2015

2014

OMVANG EN STRUCTUUR VAN DE STEEKPROEF

Totaal verrichtingen

55

55

GESCHATTE IMPACT VAN KWANTIFICEERBARE FOUTEN

Geschat foutenpercentage

0,0 %

0,0 %

Bovenste foutengrens (UEL)

0,0 %

Onderste foutengrens (LEL)

0,0 %

BIJLAGE 4.2

FOLLOW-UP VAN EERDERE AANBEVELINGEN VOOR ONTVANGSTEN

Jaar

Aanbeveling van de Rekenkamer

Door de Rekenkamer verrichte analyse van de geboekte vooruitgang

Antwoord van de Commissie

Volledig uitgevoerd

In uitvoering

Niet uitgevoerd

Niet van toepassing

Ontoereikend bewijs

In de meeste opzichten

In enkele opzichten

2013

De Commissie moet de lidstaten aanmoedigen om meer verduidelijking te geven over de methodologieën die zij hebben gehanteerd voor het compileren van de gegevens op het gebied van de verborgen economie, en harmonisering tussen de lidstaten op dit gebied bevorderen.

X

De Commissie moet een gedetailleerd actieplan invoeren en nauwlettend volgen dat duidelijke mijlpalen bevat voor het aanpakken van de problemen met de compilatie van de nationale rekeningen van Griekenland.

X

Het bestaande statistisch actieplan voor Griekenland, JOSGAP, zal in 2016 worden aangevuld met een specifiek plan voor nationale rekeningen.

De Commissie moet minimumnormen vaststellen inzake de risicoanalyse voor douanecontroles na de in- en uitklaring, en daarbij voortbouwen op de informatie in de bestaande databank van importen om de lidstaten in staat te stellen zich beter te richten op importeurs met een hoog risico.

X

De Commissie heeft deze aanbeveling aanvaard. De nieuwe versie van de gids voor douanebedrijfscontroles (2014) bevat risico-indicatoren voor de controle na in- of uitklaring. Er zijn plannen om de bestaande databank van importen te wijzigen, maar een gewijzigde databank zal niet volledig operationeel zijn vóór 2018.

De upgrade van het bestaande Surveillance 2-systeem naar het Surveillance 3-systeem hangt af van de tenuitvoerlegging van het DWU (gedelegeerde handeling en uitvoeringshandeling van het DWU) en wordt uitgevoerd met inachtneming van het werkprogramma voor het DWU (Uitvoeringsbesluit 2014/255/EU van de Commissie).

De Commissie moet de lidstaten aanmoedigen om de bestaande richtsnoeren te gebruiken en toezicht houden op de uitvoering van controles na douaneafhandeling door de lidstaten.

X

De Commissie heeft deze aanbeveling aanvaard. In het huidige rechtskader behoort het uitvoeren van controles tot de bevoegdheid van de lidstaten. Ter aanvulling hierop zal de Commissie er tijdens haar inspecties van de douanecontroles bij de lidstaten op aandringen de bestaande richtsnoeren te gebruiken en de lidstaten verzoeken corrigerende maatregelen te nemen indien tekortkomingen zijn geconstateerd in de controles na douaneafhandeling. De Commissie brengt in herinnering dat de herziene gids voor douanebedrijfscontroles in maart 2014 is goedgekeurd.

De Commissie is van mening dat zij deze aanbeveling volledig ten uitvoer heeft gelegd. In de aanbeveling is echter ook sprake van een continu proces, dat de Commissie blijft nastreven.

Zij zal de lidstaten blijven aansporen om de bestaande richtsnoeren te gebruiken.

2013 en 2012

De Commissie moet de lidstaten aanmoedigen om de A- en B-boekhoudingen correct te gebruiken en ervoor te zorgen dat deze aantoonbaar volledig en correct zijn(*).

X

De Commissie heeft dit gedaan en zal dit ook blijven doen. Zij blijft tijdens haar inspecties het gebruik van de A- en B-boekhoudingen onderzoeken en zal de lidstaten verzoeken toe te zien op de volledigheid en de juistheid ervan.

2012

De Commissie moet haar controlekader voor de verificatie van bni-gegevens herzien en daarbij een gestructureerde en geformaliseerde kosten-batenanalyse verrichten, een grondige verificatie van materiële en risicovolle bni-bestanddelen uitvoeren, de gebruikmaking van algemene punten van voorbehoud beperken en materialiteitscriteria bepalen voor het maken van punten van voorbehoud.

X

In april 2016 heeft de Commissie haar plannen voor de volgende verificatiecyclus bekendgemaakt. Deze bevat onder meer een gedetailleerde risicobeoordeling, een kosten-batenanalyse en tal van andere in de afgelopen jaren door de Rekenkamer aangekaarte kwesties. Er zijn reeds verbeteringen aangebracht met betrekking tot het beheer van punten van voorbehoud en tot de materialiteit.

De Commissie moet de lidstaten aanmoedigen om het douanetoezicht te versterken teneinde het bedrag aan geïnde TEM te maximaliseren.

X

De Commissie heeft dit gedaan en zal dit ook blijven doen. Zij blijft tijdens haar gebruikelijke TEM-inspecties verifiëren of de lidstaten over passende controlekaders beschikken om de financiële belangen van de EU inzake de traditionele eigen middelen te beschermen.


BIJLAGE 4.3

AANTAL HANGENDE PUNTEN VAN VOORBEHOUD MET BETREKKING TOT BNI EN BTW, EN AANTAL OPENSTAANDE PUNTEN INZAKE TEM PER LIDSTAAT OP 31.12.2015

Lidstaat

Punten van voorbehoud met betrekking tot bni (situatie op 31.12.2015)

Punten van voorbehoud met betrekking tot btw (situatie op 31.12.2015)

Openstaande punten TEM (situatie op 31.12.2015)

België

1

4

22

Bulgarije

1

2

4

Tsjechische Republiek

0

0

3

Denemarken

0

3

16

Duitsland

1

4

8

Estland

0

1

3

Ierland

1

6

8

Griekenland

12

7

28

Spanje

0

2

18

Frankrijk

1

3

38

Kroatië

0

0

3

Italië

0

4

12

Cyprus

0

0

6

Letland

12

1

2

Litouwen

0

0

3

Luxemburg

0

3

1

Hongarije

1

1

9

Malta

1

0

4

Nederland

0

11

48

Oostenrijk

0

4

5

Polen

11

4

7

Portugal

0

2

13

Roemenië

12

3

16

Slovenië

0

0

4

Slowakije

0

0

3

Finland

0

7

10

Zweden

0

3

8

Verenigd Koninkrijk

1

10

23

TOTAAL 31.12.2015

55

85

325

TOTAAL 31.12.2014

239

101

348

De bni-processpecifieke en algemene punten van voorbehoud zijn niet opgenomen in de tabel.

Bron: Europese Rekenkamer.


HOOFDSTUK 5

„Concurrentievermogen voor groei en werkgelegenheid”

INHOUD

Inleiding5.1-5.5
Korte beschrijving van „Concurrentievermogen voor groei en werkgelegenheid”5.2-5.4
Reikwijdte en aanpak van de controle5.5
Regelmatigheid van de verrichtingen5.6-5.16
De meeste fouten hebben betrekking op te hoog opgegeven personeels- en indirecte kosten5.11-5.15
Inbreuken op aanbestedingsregels5.16
Onderzoek van de jaarlijkse activiteitenverslagen5.17-5.20
De jaarlijkse activiteitenverslagen van de Commissie bevestigen onze bevindingen en conclusies5.17-5.20
Onderzoek van de geselecteerde beheers- en controlesystemen5.21-5.34
Gemeenschappelijk ondersteuningscentrum voor uitgaven voor onderzoek en innovatie5.21-5.34
Gemeenschappelijke auditdienst5.24-5.26
Tenuitvoerlegging van de resultaten van de controles achteraf voor het zevende kaderprogramma voor onderzoek5.27-5.31
Strategie voor controle achteraf voor Horizon 20205.32-5.34
Conclusie en aanbevelingen5.35-5.38
De conclusie voor 20155.35-5.36
Aanbevelingen5.37-5.38

Bijlage 5.1 —

Resultaten van de toetsing van verrichtingen voor „Concurrentievermogen voor groei en werkgelegenheid”

Bijlage 5.2 —

Follow-up van eerdere aanbevelingen voor „Concurrentievermogen voor groei en werkgelegenheid”

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER

INLEIDING

5.1.

Dit hoofdstuk bevat onze bevindingen voor „Concurrentievermogen voor groei en werkgelegenheid”. Essentiële informatie over de betrokken activiteiten en de uitgaven in 2015 is opgenomen in figuur 5.1.

Korte beschrijving van „Concurrentievermogen voor groei en werkgelegenheid”

5.2.

Doelstellingen van de bestedingen zijn onder meer verbetering van onderzoek en innovatie, versterking van onderwijssystemen en bevordering van werkgelegenheid, zorgen voor een digitale interne markt, bevordering van hernieuwbare energie en energie-efficiëntie, modernisering van de vervoerssector en verbetering van het ondernemingsklimaat, vooral voor het midden- en kleinbedrijf (mkb).

5.3.

Onderzoek en innovatie is, in de vorm van het zevende kaderprogramma voor onderzoek en technologische ontwikkeling 2007-2013 (het „zevende kaderprogramma”) en Horizon 2020 — Kaderprogramma voor Onderzoek en Innovatie 2014-2020 („Horizon 2020”), goed voor 62 % van de uitgaven. Andere belangrijke uitgaveninstrumenten zijn: de programma's Een leven lang leren en Erasmus+ op de terreinen onderwijs, opleiding, jeugd en sport; de ruimtevaartprogramma’s Galileo, Egnos en Copernicus; het programma Trans-Europese netwerken — Vervoer, dat financiering biedt voor de ontwikkeling van vervoersinfrastructuur; het Europees energieprogramma voor herstel, dat projecten in de energiesector ondersteunt; en de Financieringsfaciliteit voor Europese verbindingen, die de ontwikkeling van netwerken steunt in de sectoren vervoer, telecommunicatie en energie.

5.4.

Bijna 90 % van de uitgaven wordt gedaan in de vorm van subsidies aan publieke of particuliere begunstigden die deelnemen aan projecten. De Commissie betaalt voorschotten na de ondertekening van een subsidieovereenkomst of financieringsbesluit. De Commissie vergoedt de door de EU gefinancierde kosten die door begunstigden worden gedeclareerd, waarbij zij betaalde voorschotten in mindering brengt. Het voornaamste risico voor de regelmatigheid van de verrichtingen is dat de begunstigden niet-subsidiabele kosten declareren die niet worden ontdekt of gecorrigeerd vóór terugbetaling door de Commissie.

Figuur 5.1MFK-subrubriek 1a — „Concurrentievermogen voor groei en werkgelegenheid” — Essentiële informatie 2015

(miljard euro)

Image

Totaal aan betalingen over het jaar:

16,8

- voorschotten(12)

9,5

+ verrekening van voorschotten(12)

7,2

Totaal gecontroleerde populatie

14,5

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER

Reikwijdte en aanpak van de controle

5.5.

In bijlage 1.1 worden de belangrijkste elementen van onze controleaanpak en -methodologie beschreven. Ten aanzien van de controle van „Concurrentievermogen voor groei en werkgelegenheid” dienen de volgende specifieke zaken te worden opgemerkt:

a)

Wij controleerden een steekproef van 150 verrichtingen zoals gedefinieerd in bijlage 1.1, paragraaf 7. De steekproef is zodanig opgezet dat deze representatief is voor alle soorten uitgaven binnen de MFK-subrubriek. Ze bestond uit: 88 verrichtingen voor onderzoek en innovatie, 18 verrichtingen voor onderwijs, opleiding, jeugd en sport, en 44 verrichtingen voor andere programma’s en activiteiten.

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER

ANTWOORD VAN DE COMMISSIE

b)

Voor de nieuwe programma’s, zoals Horizon 2020 en Erasmus+, waren nagenoeg alle betalingen in 2015 voorschotten, die zijn uitgesloten van onze steekproef. Onze toetsing van verrichtingen was grotendeels gericht op betalingen voor projecten in het kader van de programma’s voor 2007-2013, met name het zevende kaderprogramma voor onderzoek en het programma Een leven lang leren.

c)

Wij beoordeelden de jaarlijkse activiteitenverslagen van het directoraat-generaal Onderzoek en Innovatie (DG RTD), het directoraat-generaal Interne Markt, Industrie, Ondernemerschap en Midden- en Kleinbedrijf (DG GROW) en het directoraat-generaal Onderwijs en Cultuur (DG EAC).

d)

Wij onderzochten de oprichting van het gemeenschappelijk ondersteuningscentrum van de Commissie voor het beheer van de uitgaven voor onderzoek en innovatie, alsmede de uitvoering van de strategieën voor controle achteraf van de Commissie voor het zevende kaderprogramma voor onderzoek en het programma Horizon 2020.

REGELMATIGHEID VAN DE VERRICHTINGEN

5.6.

De resultaten van de toetsing van verrichtingen zijn samengevat in bijlage 5.1. Van de 150 getoetste verrichtingen vertoonden er 72 (48 %) fouten. Op basis van de 38 door ons gekwantificeerde fouten bedraagt het geschatte foutenpercentage 4,4 %(1).

5.6.

Het door de Rekenkamer gerapporteerde foutenpercentage is slechts één indicator voor de doeltreffendheid van de besteding van de EU-uitgaven. De Commissie past evenwel een meerjarige controlestrategie toe. Op basis daarvan maken haar diensten een raming van het percentage resterende fouten, waarin rekening wordt gehouden met terugvorderingen, correcties en de effecten van al hun controles en audits gedurende de uitvoeringsperiode van het programma.

5.7.

In figuur 5.2 is weergegeven in welke mate verschillende soorten fouten hebben bijgedragen tot het door ons geschatte foutenpercentage voor 2015.

5.7.

Bij onderzoeks- en innovatieprojecten maken personeelskosten en indirecte kosten het gros van de projectkosten uit. Om met de verscheidenheid aan kostenstructuren in het Europese onderzoekslandschap rekening te houden, is een bewuste beleidskeuze gemaakt om die kostencategorieën te vergoeden op basis van de werkelijke kosten in plaats van de kosten per eenheid of forfaitaire bedragen. Dat verklaart hun foutgevoeligheid, die in de grafiek tot uiting komt.

Bij het ontwerp van Horizon 2020 zijn een aantal vereenvoudigingen geïntroduceerd om deze oorzaken van fouten zoveel mogelijk aan te pakken — zie paragraaf 5.12 hieronder.

Figuur 5.2„Concurrentievermogen voor groei en werkgelegenheid” — Uitsplitsing van het geschatte foutenpercentage

Image

Bron: Europese Rekenkamer.

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER

5.8.

Voor 10 van de 38 verrichtingen die kwantificeerbare fouten vertonen, hebben wij fouten gemeld van meer dan 20 % van de onderzochte elementen. Deze 10 gevallen (9 uit het zevende kaderprogramma voor onderzoek en één uit het kaderprogramma voor concurrentievermogen en innovatie voor 2007-2013) zijn goed voor 77 % van het totale geschatte foutenpercentage voor „Concurrentievermogen voor groei en werkgelegenheid” in 2015.

5.9.

Voor uitgaven voor onderzoek en innovatie waren de door ons ontdekte fouten qua aard en omvang vergelijkbaar met de fouten die door ons zijn aangetroffen in de hele looptijd van het zevende kaderprogramma voor onderzoek. Ten opzichte van de voorgaande jaren hebben wij minder gekwantificeerde fouten aangetroffen in betalingen voor andere programma’s en activiteiten.

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER

ANTWOORD VAN DE COMMISSIE

5.10.

In 16 gevallen van kwantificeerbare fouten beschikten de Commissie, de nationale autoriteiten of onafhankelijke controleurs(2) over voldoende informatie om de fouten te kunnen voorkomen, opsporen en corrigeren voordat zij de uitgaven accepteerden. Indien al deze informatie gebruikt was om fouten te voorkomen, of op te sporen en te corrigeren, zou het geschatte foutenpercentage voor dit hoofdstuk 0,6 procentpunt lager zijn geweest.

5.10.

De Commissie beschikt over een degelijk systeem van controles vooraf, bestaande uit uitvoerige geautomatiseerde checklists, schriftelijke richtsnoeren en permanente opleiding. Dit systeem verbeteren zonder extra administratieve lasten aan de begunstigden op te leggen en tegelijkertijd waarborgen dat de onderzoekers onverwijld worden betaald, is een constante uitdaging. De bevindingen van de Rekenkamer zijn en zullen worden gebruikt om de controles vooraf verder te verbeteren.

De kostenstaten die door onafhankelijke controleurs worden gecertificeerd, wat in 15 van de 16 door de Rekenkamer vermelde dossiers het geval is, vormen een bekend probleem, dat reeds in eerdere verslagen is behandeld. Om gevolg te geven aan de aanbevelingen van de Rekenkamer, heeft de Commissie een reeks specifieke bijeenkomsten voor begunstigden en onafhankelijke certificerende controleurs (> 300) georganiseerd om hen te wijzen op de meest voorkomende fouten. Daarnaast is feedback gegeven aan de certificerende controleurs die fouten hebben gemaakt, en is in het kader van Horizon 2020 een meer didactisch model voor controlecertificaten verstrekt. Wat onderzoek betreft, wordt geschat dat door het gebruik van controlecertificaten het foutenpercentage de helft lager zal liggen dan bij niet-gecertificeerde claims. Hoewel niet elke fout zal worden gedetecteerd, vormen zij een belangrijk instrument om het totale foutenpercentage terug te dringen.

De meeste fouten hebben betrekking op te hoog opgegeven personeels- en indirecte kosten

5.11.

Het merendeel van de door ons geconstateerde gekwantificeerd fouten (33 van de 38) had betrekking op de vergoeding van niet-subsidiabele personeels- en indirecte kosten die door de begunstigden waren gedeclareerd. Wij troffen dit soort fouten voornamelijk, maar niet uitsluitend, aan in projecten voor het zevende kaderprogramma voor onderzoek (zie figuur 5.3).

5.11.

Uit de eigen controles van de Commissie is ook gebleken dat de aard en het niveau van de fouten gelijk zijn gebleven vanwege de ingewikkelde regels voor KP7. Aangezien echter alle KP7-contracten zijn gesloten, is verdere aanpassing van het wettelijk kader geen optie meer. In de loop van KP7 heeft de Commissie evenwel getracht het systeem te vereenvoudigen binnen het bestaande wettelijk kader, bijvoorbeeld met de vereenvoudigingsmaatregelen die de Commissie op 24 januari 2011 heeft aangenomen (Besluit C(2011) 174).

In Horizon 2020 is het wettelijk kader drastisch vereenvoudigd om tegemoet te komen aan de verwachtingen van zowel de belanghebbende partijen als de wetgevende autoriteiten, waarbij in het bijzonder is gelet op de personeels- en indirecte kosten, die het vaakst aanleiding geven tot fouten.

Figuur 5.3 —Voorbeeld van de vergoeding van niet-subsidiabele personeelskosten

Wij onderzochten een kostenstaat van 250 000 euro van een begunstigde die met acht partners samenwerkte aan een project voor de ontwikkeling van cloud computing-diensten in het kader van het programma voor de ondersteuning van het beleid op het gebied van informatie- en communicatietechnologie, dat onderdeel uitmaakt van het kaderprogramma voor concurrentievermogen en innovatie 2007-2013. Wij hebben vastgesteld dat er te veel personeelskosten waren gedeclareerd, doordat deze waren berekend met behulp van een standaard aantal arbeidsuren dat hoger was dan het daadwerkelijke aantal uren. De salariskosten omvatten ook niet-subsidiabele betalingen van bonussen.

Figuur 5.3 —Voorbeeld van de vergoeding van niet-subsidiabele personeelskosten

De Commissie zal de onterecht betaalde bedragen terugvorderen.

De te hoge opgave van de uurtarieven is veroorzaakt door fouten in de berekening van de productieve uren. Om dergelijke fouten te vermijden, zijn de regels voor deze berekening in het kader van Horizon 2020 vereenvoudigd.

5.12.

Bijna alle fouten die wij aantroffen in kostenstaten waren het gevolg van het door de begunstigden onjuist interpreteren van de complexe subsidiabiliteitsregels, of onjuist berekenen van de subsidiabele kosten. Wij hebben twee gevallen van vermoedelijke fraude aangetroffen waarin de begunstigden hun subsidiabele projectkosten opzettelijk te hoog leken te hebben opgegeven.

5.12.

Omdat de regels zo ingewikkeld waren, heeft de Commissie tal van vereenvoudigingen geïntroduceerd in Horizon 2020. Het gaat onder meer om:

één financieringspercentage per actie, vastgesteld in de oproep tot het indienen van voorstellen;

een vast percentage voor indirecte kosten;

een vereenvoudigde tijdregistratie en grootschaliger gebruik van de werkmethoden van de begunstigden;

soepelere regels voor derden en voor onderaanbesteding;

eenvoudigere en duidelijkere regels voor de berekening van de productieve uren (en dus van de personeelskosten).

Waar de beleidsdoelstellingen het mogelijk maken, zijn de regels en mechanismen vereenvoudigd. De beurzen van de Europese Onderzoeksraad en Marie Skłodowska Curie-beurzen zijn ongecompliceerd: zij betreffen vooral overheidsorganen, er worden vaste percentages en forfaitaire bedragen gebruikt en in de meeste gevallen is er maar één enkele begunstigde. Dit beperkt de kans op verkeerde interpretaties en het foutenpercentage van deze programma's bedraagt minder dan 2 %.

5.13.

Begunstigden berekenden bij de calculatie van de personeelskosten de uurtarieven van hun projectpersoneel vaak onjuist, of zij waren niet in staat om op adequate wijze bewijs te leveren voor de tijd die daadwerkelijk door het personeel aan het project was besteed. In vijf gevallen declareerden begunstigden het gebruik van externe adviseurs ten onrechte als personeelskosten (zie figuur 5.4).

5.13.

Het bleek moeilijk werken met de regels voor het beroep op adviseurs onder KP7, maar deze regels zijn vereenvoudigd voor Horizon 2020.

Figuur 5.4 —Voorbeeld van de vergoeding van niet-subsidiabele personeelskosten

Wij onderzochten een kostenstaat van 85 000 euro van een begunstigde die samenwerkte met elf partners in een project voor de ontwikkeling van monitoringssystemen voor het milieu in het kader van het zevende kaderprogramma voor onderzoek. De begunstigde huurde adviseurs in om het project uit te voeren. Wij hebben vastgesteld dat de adviseurs niet voldeden aan de criteria om als interne adviseurs te worden beschouwd, met name omdat de kosten van de tewerkstelling van de adviseurs aanzienlijk hoger waren dan de personeelskosten van werknemers van de begunstigde uit dezelfde categorie. Daarnaast werden de voor één personeelslid gedeclareerde personeelskosten niet gestaafd door enig bewijsmateriaal.

Figuur 5.4 —Voorbeeld van de vergoeding van niet-subsidiabele personeelskosten

Om dergelijke fouten te vermijden of in aantal te verminderen, zijn de regels voor adviseurs in het kader van Horizon 2020 vereenvoudigd.

5.14.

Wat betreft indirecte kosten maakten begunstigden bij de declaratie van de daadwerkelijk gemaakte indirecte kosten gebruik van een verkeerde methodologie, of namen ze niet-subsidiabele kosten op in de berekening van het bedrag van de aan het project toe te rekenen overheadkosten (zie figuur 5.5). In het geval van begunstigden die voor indirecte kosten een forfaitair bedrag declareerden, op basis van een percentage van de directe kosten, hebben eventuele fouten in hun directe kosten geleid tot een evenredige fout in hun subsidiabele indirecte kosten.

5.14.

De berekening van werkelijke indirecte kosten is ingewikkeld en is een veelvoorkomende bron van fouten. Voor Horizon 2020 zijn de regels vereenvoudigd en zal voor de algemene kosten in alle gevallen een forfaitair tarief gelden om dit soort fouten te vermijden.

Figuur 5.5 —Voorbeeld van de vergoeding van niet-subsidiabele indirecte kosten

Wij onderzochten een kostenstaat ten bedrage van 146 000 euro van een begunstigde die samenwerkte met 11 partners in een project voor de ontwikkeling van verbeterde geografische beheerinformatiesystemen in het kader van het zevende kaderprogramma voor onderzoek. Wij hebben vastgesteld dat de begunstigde een deel van de gedeclareerde personeelskosten in werkelijkheid had ingezet voor een ander project. De begunstigde nam niet-subsidiabele posten op in zijn berekening van de indirecte kosten (personeelskosten die geen verband houden met administratieve ondersteuning, marketingkosten, en administratieve en reiskosten die geen verband hielden met de onderzoeksactiviteiten).

Figuur 5.5 —Voorbeeld van de vergoeding van niet-subsidiabele indirecte kosten

Dit voorbeeld toont de complexiteit van de berekening van de indirecte kosten aan. Daarom wordt in alle projecten van Horizon 2020 gebruikgemaakt van een forfaitair tarief voor de algemene kosten.

5.15.

De Horizon 2020-regels werden vereenvoudigd. In ons Jaarverslag 2014 hebben wij echter gewezen op het toegenomen risico van onregelmatige betalingen in gevallen waarin onderzoekers een bijkomende vergoeding ontvangen(3) of deelnemers gebruikmaken van een grote onderzoeksinfrastructuur. We bevolen de Commissie aan een adequate controlestrategie te ontwikkelen, met inbegrip van passende controles van uit hoofde van die specifieke selectiecriteria(4) gedeclareerde kosten. Wij merkten op dat uit de beperkte toetsing die wij in 2015 hadden uitgevoerd voor Horizon 2020(5) bleek dat het risico in verband met de bijkomende vergoeding in de praktijk werkelijkheid werd.

5.15.

De Commissie beschikt voor Horizon 2020 over een auditstrategie en ontwikkelt ook controlestrategieën op basis van de aanbevelingen van de Rekenkamer.

Voor de aanvullende vergoeding van begunstigde partijen zonder winstoogmerk heeft de Commissie regels opgesteld waarmee naar een evenwicht is gestreefd tussen vereenvoudiging, rechtszekerheid en redelijke bijstand aan onderzoekers enerzijds en een goed financieel beheer anderzijds. De opmerking van de Rekenkamer komt overeen met de ervaringen van de Commissie en er wordt binnen de betrokken organisaties en lidstaten actief naar oplossingen gezocht.

Inbreuken op regels inzake overheidsopdrachten

5.16.

Hoewel wij in de tien door ons gecontroleerde overheidsopdrachten in zes gevallen fouten hebben aangetroffen, is de naleving van de regels inzake overheidsopdrachten ten opzichte van het voorgaande jaar aanzienlijk verbeterd. In één geval hebben wij een ernstig geval van niet-naleving van de regels inzake overheidsopdrachten geconstateerd, waardoor de gedeclareerde kosten voor de gecontroleerde overeenkomst niet-subsidiabel waren. De resterende fouten omvatten gevallen van niet-naleving van de informatie- en bekendmakingsvereisten, onjuiste toepassing van de selectiecriteria en tekortkomingen in het bestek. Deze procedurele fouten zijn niet gekwantificeerd en dragen niet bij tot het door ons geschatte foutenpercentage.

ONDERZOEK VAN DE JAARLIJKSE ACTIVITEITENVERSLAGEN

De jaarlijkse activiteitenverslagen van de Commissie bevestigen onze bevindingen en conclusies

5.17.

Wij onderzochten de jaarlijkse activiteitenverslagen van DG RTD, DG GROW en DG EAC. Wij zijn van oordeel dat de verslagen een getrouwe beoordeling geven van het financieel beheer wat betreft de regelmatigheid van de verrichtingen en dat de verstrekte informatie onze bevindingen en conclusies in de meeste opzichten bevestigt. Het jaarlijkse activiteitenverslag van DG RTD bevat bijvoorbeeld een punt van voorbehoud met betrekking tot de betalingen ter vergoeding van de kostendeclaraties in het kader van het zevende kaderprogramma voor onderzoek.

5.18.

DG RTD en DG GROW hebben nieuwe punten van voorbehoud gemaakt voor de gebieden waarop naar hun schattingen het restfoutenpercentage (de hoeveelheid resterende fouten die aan het eind van een programma niet zijn ontdekt en gecorrigeerd) hoger zal zijn dan 2 %.

5.19.

DG RTD maakte een punt van voorbehoud met betrekking tot de betalingen ter vergoeding van kostendeclaraties voor het Fonds voor onderzoek inzake kolen en staal, aangezien het restfoutenpercentage op ongeveer 3 % werd geschat. DG GROW maakte een punt van voorbehoud met betrekking tot de betalingen ter vergoeding van de kostendeclaraties voor het kaderprogramma voor concurrentievermogen en innovatie 2007-2013, waarvoor het geschatte restfoutenpercentage 6,1 % bedroeg.

5.20.

De belangrijkste oorzaken van fouten voor het Fonds voor onderzoek inzake kolen en staal én het kaderprogramma voor concurrentievermogen en innovatie 2007-2013 zijn enerzijds de complexiteit van de regels en anderzijds het feit dat de begunstigden, doordat de subsidiabiliteitscriteria vergelijkbaar zijn met, maar niet precies hetzelfde zijn als die voor het zevende kaderprogramma voor onderzoek, fouten maken bij de berekening van hun kostenstaten door de regels voor het zevende kaderprogramma voor onderzoek toe te passen.

5.20.

De regels voor het Fonds voor onderzoek inzake kolen en staal, een klein onafhankelijk programma binnen het directoraat-generaal Onderzoek en Innovatie (44 miljoen euro aan uitgaven in 2015), worden momenteel waar mogelijk in overeenstemming gebracht met het overkoepelende kaderprogramma.

ONDERZOEK VAN DE GESELECTEERDE BEHEERS- EN CONTROLESYSTEMEN

Gemeenschappelijk ondersteuningscentrum voor uitgaven voor onderzoek en innovatie

5.21.

De verantwoordelijkheid voor de uitgaven voor onderzoek en innovatie wordt gedeeld door tal van uitvoerende organen: acht directoraten-generaal van de Commissie, zeven gemeenschappelijke ondernemingen, vier uitvoerende agentschappen, één gedecentraliseerd agentschap en verscheidene internationale organisaties die werken in het kader van de delegatieovereenkomsten.

5.22.

Met het oog op een doelmatige en geharmoniseerde uitvoering van programma’s, en rekening houdend met onze aanbeveling(6), heeft de Commissie in januari 2014 een gemeenschappelijk ondersteuningscentrum voor het beheer van Horizon 2020 opgericht. Het centrum wordt beheerd door DG RTD en voorziet in gemeenschappelijke diensten op het gebied van juridische ondersteuning, controles achteraf (door middel van de gemeenschappelijke auditdienst), IT-systemen en -operaties, bedrijfsprocessen en programma-informatie en -gegevens.

5.23.

Het gemeenschappelijk ondersteuningscentrum is een positieve stap in de richting van de stroomlijning van IT-systemen en -operaties, de harmonisatie van het subsidiebeheer en de waarborging dat de verschillende uitvoeringsorganen de regels van Horizon 2020 consequent toepassen. Het Europees Instituut voor innovatie en technologie, dat ongeveer 2,3 miljard euro, ofwel 3 % van de Horizon 2020-begroting dient te beheren, neemt momenteel niet deel aan dit beheers- en controlekader.

Gemeenschappelijke auditdienst

5.24.

Met betrekking tot de uitgaven voor onderzoek en innovatie heeft de Commissie erkend dat de administratieve lasten voor de begunstigden moeten worden verminderd, waarbij een goed evenwicht tussen vertrouwen en controle moet worden gehandhaafd. Daarom heeft de Commissie de aan de betalingen voorafgaande verificaties verminderd en tracht zij vooral zekerheid te krijgen door haar controles achteraf van de vergoede kosten. De controles achteraf worden uitgevoerd door controleurs van de gemeenschappelijke auditdienst van de Commissie zelf of door onafhankelijke controleurs die hun werkzaamheden namens de Commissie uitvoeren in het kader van een kaderovereenkomst.

5.25.

Hoewel de gemeenschappelijke auditdienst in januari 2014 werd opgericht als onderdeel van het gemeenschappelijk ondersteuningscentrum, deden zich vertragingen voor bij de aanwerving van personeel, waardoor het merendeel van de nieuw aangeworven personeelsleden slechts tegen het einde van 2015 bij de dienst kwam. Desalniettemin werd voldaan aan de doelstellingen voor het aantal te starten controles en voor het aantal op de opsporing van fraude gerichte controles. Met 456 afgesloten controles bleef de tenuitvoerlegging van de doelstelling met betrekking tot het aantal afgeronde controles iets achter bij het streefdoel van 473 controles (96 %).

5.26.

Voor de verschillende uitvoerende instanties was het moeilijk om tot een gemeenschappelijk standpunt te komen over de uitvoering van enkele van de controleaanbevelingen met betrekking tot de terugvordering van niet-subsidiabele kosten voor projecten in het kader van het zevende kaderprogramma voor onderzoek(7). Dit verhoogt het risico van inconsistentie in de behandeling van begunstigden en leidt tot rechtsonzekerheid.

5.26.

Voor Horizon 2020 lopen momenteel besprekingen om een proces vast te stellen dat de consistentie bij terugvorderingen waarborgt en de verplichtingen van de ordonnateurs respecteert. De verschillende diensten van de onderzoekscluster hebben ook overeenstemming bereikt over de coördinatie van het extrapolatieproces om de manier van werken binnen het zevende kaderprogramma beter te harmoniseren.

Tenuitvoerlegging van de resultaten van de controles achteraf voor het zevende kaderprogramma voor onderzoek

5.27.

Tegen het einde van 2015 had de Commissie vergoede kosten ten belope van 2,5 miljard euro gecontroleerd, ofwel 8 % van de 30,9 miljard euro aan betalingen voor het zevende kaderprogramma voor onderzoek. Van de 4 116 geplande controles(8) in haar controlestrategie, die tot het einde van 2016 loopt, had de Commissie er 3 334 afgerond. Voor het zevende kaderprogramma voor onderzoek heeft de Commissie een statistisch valide foutenpercentage van 4,5 % berekend.

5.28.

Eind 2015 bedroegen de gecumuleerde aanpassingen naar aanleiding van de controles achteraf van de Commissie 107 miljoen euro, waarvan 79,4 miljoen euro (74 %) werd ingevorderd (zie de paragrafen 1.40-1.43).

5.29.

Wanneer systematische fouten worden ontdekt, past de Commissie geëxtrapoleerde correcties toe(9). Eind 2015 had de Commissie voor 5 868 van de 8 592 gevallen extrapolaties toegepast, een uitvoeringsgraad van 68 % (tegen 74,9 % eind 2014).

5.29.

In deze fase van het zevende kaderprogramma wordt het extrapolatiepercentage toereikend geacht. Het percentage daalde eind 2015, toen veel controles werden afgesloten, maar de extrapolaties zullen in 2016 plaatsvinden.

5.30.

De Commissie heeft voor het zevende kaderprogramma voor onderzoek een restfoutenpercentage van 2,8 % berekend, waarbij zij rekening heeft gehouden met de correctie van fouten als gevolg van de extrapolatie van de controleresultaten. Dit komt overeen met het verwachte niveau aan fouten die nog niet waren ontdekt en gecorrigeerd na afronding van alle resterende betalingen voor het programma.

5.31.

Rekening houdend met het meerjarige karakter van de programma’s, zijn wij van mening dat de strategie van de Commissie voor controle achteraf van het zevende kaderprogramma voor onderzoek een passende grondslag biedt voor de berekening van het restfoutenpercentage voor de uitgaven in het kader van het programma. Het aantal aan het einde van 2015 afgesloten controles kwam overeen met de verwachtingen.

Strategie voor controle achteraf voor Horizon 2020

5.32.

Voor Horizon 2020 moet de Commissie een controlestrategie uitvoeren op basis van de financiële controle van een representatieve steekproef van uitgaven over het gehele programma, aangevuld met een selectie op basis van een beoordeling van de risico’s van de uitgaven(10). De belangrijkste doelstelling is zekerheid te verschaffen door de wettigheid en de regelmatigheid te beoordelen van de betalingen ter vergoeding van kostendeclaraties en door een redelijke schatting te maken van het restfoutenpercentage aan het eind van het programma.

5.33.

In december 2015 heeft de Commissie haar strategie voor de controle achteraf van Horizon 2020 goedgekeurd, waarvoor in totaal 4 400 controles moeten worden uitgevoerd(11). De Commissie heeft aangegeven dat zij voornemens is maximaal zeven procent van het aantal begunstigden zal worden gecontroleerd in het kader van de strategie, om de controlelast voor hen te verminderen.

5.34.

Ondanks enige vertragingen bij de lancering van de kaderovereenkomst voor het uitbesteden van de controles van Horizon 2020 zal de uitvoering van de strategie naar verwachting zoals gepland beginnen in 2016.

CONCLUSIE EN AANBEVELINGEN

De conclusie voor 2015

5.35.

Over het geheel genomen wijst de controle-informatie erop dat de uitgaven voor „Concurrentievermogen voor groei en banen” een foutenpercentage van materieel belang vertonen.

5.36.

Voor deze MFK-subrubriek wijst de toetsing van verrichtingen uit dat het geschatte foutenpercentage in de populatie 4,4 % is (zie bijlage 5.1).

5.36.

Zie het antwoord van de Commissie op paragraaf 5.6.

Aanbevelingen

5.37.

Bijlage 5.2 toont de resultaten van onze beoordeling van de vooruitgang bij het opvolgen van de in voorgaande jaarverslagen gedane aanbevelingen. In de jaarverslagen over 2012 en 2013 deden wij acht aanbevelingen. Wij achten één daarvan niet van toepassing, aangezien de uitvoering ervan moet worden beoordeeld over een periode van meerdere jaren. De Commissie voerde één aanbeveling volledig uit, en zes in de meeste opzichten.

5.38.

Naar aanleiding van deze beoordeling en de bevindingen en conclusies voor 2015 doen wij de volgende aanbevelingen:

Aanbeveling 1: de Commissie, de nationale autoriteiten en de onafhankelijke controleurs moeten alle beschikbare en relevante informatie gebruiken om fouten te voorkomen of ze te ontdekken en corrigeren vóór de terugbetaling (zie paragraaf 5.10).

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling.

Zij beschikt over een degelijk systeem van controles vooraf, bestaande uit uitvoerige geautomatiseerde checklists, schriftelijke richtsnoeren en permanente opleiding. Dit systeem verbeteren zonder extra administratieve lasten aan de begunstigden op te leggen en tegelijkertijd waarborgen dat de onderzoekers onverwijld worden betaald, is een constante uitdaging. De bevindingen van de Rekenkamer zijn en zullen worden gebruikt om de controles vooraf verder te verbeteren.

Aanbeveling 2: de Commissie moet aan de begunstigden richtsnoeren verstrekken over de specifieke verschillen tussen Horizon 2020 en het zevende kaderprogramma voor onderzoek en soortgelijke programma’s (zie de paragrafen 5.15 en 5.20).

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling.

Zij verstrekt al op een aantal manieren richtsnoeren over dit vraagstuk. Er wordt in de geannoteerde modelsubsidieovereenkomst extra aandacht besteed aan de verschillen tussen de regels van KP7 en Horizon 2020. In 2015 werd een uitgebreide communicatiecampagne over de juridische en financiële regels van Horizon 2020 gelanceerd, met 16 evenementen in de lidstaten. Deze evenementen werden bijgewoond door 2 046 vertegenwoordigers van begunstigden en certificerende controleurs van Horizon 2020. Er zijn in 2016 nog 14 andere evenementen gepland.

Het gemeenschappelijk ondersteuningscentrum verstrekt richtsnoeren voor juridische en financiële aspecten, waarbij vaak op de verschillen tussen de KP7- en Horizon 2020-regels wordt gewezen.

Aanbeveling 3: de Commissie moet gemeenschappelijke richtsnoeren verstrekken aan de organen die de uitgaven voor onderzoek en innovatie uitvoeren, ter waarborging van een consistente behandeling van de begunstigden bij de toepassing van controleaanbevelingen met betrekking tot de terugvordering van niet-subsidiabele kosten (zie paragraaf 5.26).

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling.

De verschillende diensten hebben overeenstemming bereikt over een extrapolatieproces om de harmonisatie binnen het zevende kaderprogramma te verbeteren. Voor Horizon 2020 lopen momenteel besprekingen om een proces vast te stellen ter waarborging van de consistentie bij de toepassing van controleaanbevelingen, waarbij de verplichtingen van de ordonnateur worden gerespecteerd.

Aanbeveling 4: de Commissie moet nauwlettend toezien op de tenuitvoerlegging van de geëxtrapoleerde correcties op basis van haar controles achteraf van vergoede kosten uit hoofde van het zevende kaderprogramma voor onderzoek (zie paragraaf 5.29).

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling.

Zij ziet nauwlettend toe op de tenuitvoerlegging van de gevallen van extrapolatie en is tevreden met de vooruitgang in deze fase van het zevende kaderprogramma. Het uitvoeringspercentage daalde eind 2015, toen veel controles werden afgesloten, maar de extrapolaties zullen in 2016 plaatsvinden.


Bron: Geconsolideerde jaarrekening 2015 van de Europese Unie.

BIJLAGE 5.1

RESULTATEN VAN DE TOETSING VAN VERRICHTINGEN VOOR „CONCURRENTIEVERMOGEN VOOR GROEI EN WERKGELEGENHEID”

2015

2014

OMVANG EN STRUCTUUR VAN DE STEEKPROEF

Totaal verrichtingen:

150

166

GESCHATTE IMPACT VAN KWANTIFICEERBARE FOUTEN

Geschat foutenpercentage

4,4 %

5,6 %

Bovenste foutengrens (UEL)

6,7 %

Onderste foutengrens (LEL)

2,0 %

BIJLAGE 5.2

FOLLOW-UP VAN EERDERE AANBEVELINGEN VOOR „CONCURRENTIEVERMOGEN VOOR GROEI EN WERKGELEGENHEID”

Jaar

Aanbeveling van de Rekenkamer

Door de Rekenkamer verrichte analyse van de geboekte vooruitgang

Antwoord van de Commissie

Volledig uitgevoerd

In uitvoering

Niet uitgevoerd

Niet van toepassing

Ontoereikend bewijs

In de meeste opzichten

In enkele opzichten

2013

De Commissie moet:

Aanbeveling 1:

haar communicatiecampagne uitbreiden en intensiveren om de begunstigden en onafhankelijke controleurs beter bekend te maken met de subsidiabiliteitsregels voor onderzoeksuitgaven in het kader van KP7;

X

De communicatiecampagne heeft tot nu toe 4 500 mensen bereikt. De Commissie zal zich blijven inzetten om richtsnoeren te verstrekken voor Horizon 2020 (zie aanbeveling 3).

Op het gebied van onderzoek worden de personeelsleden van de Commissie via voorlichtingsactiviteiten gewaarschuwd voor de specifieke risico’s van verschillende types begunstigden. Deze risico's hebben zowel betrekking op de betalingsfase (KP7) als op de fase van contractsluiting (Horizon 2020). Voor Horizon 2020 zal dit type informatie systematischer worden ingevoegd in het door de Commissie gebruikte informatiesysteem. De verwachting is dat 83 % van de audits achteraf voor de periode 2012-2016 zal worden geselecteerd op basis van verschillende risicofactoren. De strategie voor fraudebestrijding op het gebied van onderzoek is een ander belangrijk onderdeel van onze risicogerichte en op risicoanalyse gebaseerde controles.

Aanbeveling 2:

in de hele beleidsgroep haar controleactiviteiten meer op de risico's oriënteren door de controles te richten op zeer risicovolle begunstigden (bijvoorbeeld entiteiten met minder ervaring inzake Europese financiering) en door de controlelast bij begunstigden met minder risico te verminderen;

X

Zie boven (antwoord op aanbeveling 1). Op het beleidsterrein onderwijs en cultuur werkt de Commissie op de volgende gebieden met risicogebaseerde activiteiten:

a)

de jaarlijkse cyclus van toezichtbezoeken door personeelsleden van DG Onderwijs en Cultuur bij nationale autoriteiten en agentschappen;

b)

het minimale percentage en minimumaantal controles van begunstigden (primaire controles) die jaarlijks moeten worden uitgevoerd door nationale agentschappen (type financieringssysteem, complexiteit van de regels, structuur van de begunstigde enz.);

c)

risicobeheer door nationale agentschappen bij de uitvoering van gerichte extra controles bij begunstigden bovenop het door DG Onderwijs en Cultuur vereiste minimumaantal controles.

2013

Aanbeveling 3:

voor de nieuwe programma's voor onderzoek en ander intern beleid van 2014-2020 de begunstigden en beheersinstanties tijdig consistente en duidelijke richtsnoeren bieden wat betreft de herziene subsidiabiliteits- en controlevoorschriften;

X

2012

Aanbeveling 1:

zich nog meer inspannen om de in de tussentijdse en saldobetalingen en in de afwikkelingen aangetroffen fouten te verhelpen, met name door de begunstigden en de onafhankelijke accountants te herinneren aan de subsidiabiliteitsregels en aan de verplichting van begunstigden, alle gedeclareerde kosten te onderbouwen;

X

Zie ook het antwoord van de Commissie op aanbeveling 1 van 2013.

Aanbeveling 2:

de coördinatoren van KP-onderzoeksprojecten herinneren aan hun verantwoordelijkheid om de ontvangen middelen zonder onnodige vertraging te verdelen onder de andere projectpartners;

X

Aanbeveling 3:

de door de Rekenkamer vastgestelde tekortkomingen in de controles vooraf onderzoeken om te beoordelen of deze controles dienen te worden gewijzigd;

X

De Commissie pakt tekortkomingen die bij de controles vooraf door verschillende bronnen (waaronder de Rekenkamer) worden vastgesteld, op permanente basis aan. Dit proces is nu geïntegreerd in de bedrijfsprocessen van Horizon 2020.

Aanbeveling 4:

de vertragingen bij de uitvoering van controles achteraf verminderen en de uitvoeringsgraad voor gevallen van extrapolatie verbeteren;

X

De Commissie houdt permanent toezicht op de follow-up van de Commissieverslagen over controles achteraf. Informatie over de vooruitgang m.b.t. deze aspecten is te vinden in de jaarlijkse activiteitenverslagen van de DG’s van de Commissie.

2012

Aanbeveling 5:

de toezicht- en controlesystemen voor CIP ICT-PSP versterken.

X

De Commissie (DG CNECT) heeft een controlestrategie aangenomen voor het niet-onderzoeksgebonden onderdeel van de uitgaven van het DG, die de directeur-generaal van het DG zekerheid moet geven over het beheer van de niet-onderzoeksgebonden middelen.

In 2015 zijn 92 nieuwe CIP ICT PSP-controles gelanceerd. In totaal zijn 52 niet-onderzoekscontroles afgerond die betrekking hadden op een bedrag van 23,7 miljoen euro. De voortgang bij de uitvoering van deze strategie wordt maandelijks gemonitord in de ABC-vergadering (Audit, Budget and Control), voorgezeten door de directeur-generaal en bijgewoond door vertegenwoordigers van alle directoraten.

In 2012 werden vereenvoudigingsmaatregelen aangenomen voor eigenaren van kleine en middelgrote ondernemingen. Bovendien is de CIP-modelovereenkomst na de inwerkingtreding van de nieuwe Financiële Regels in 2013 herzien om rekening te houden met extrapolatie en derde partijen.


HOOFDSTUK 6

„Economische, sociale en territoriale cohesie”

INHOUD

Inleiding6.1-6.10
Korte beschrijving van „Economische, sociale en territoriale cohesie”6.3-6.8
Reikwijdte en aanpak van de controle6.9-6.10
Regelmatigheid van de verrichtingen6.11-6.36
Onderzoek van de financieringsinstrumenten onder gedeeld beheer6.37-6.46
Onderzoek van elementen van internebeheersingssystemen, waaronder jaarlijkse activiteitenverslagen6.47-6.71
Beoordeling van het toezicht door de Commissie op de auditautoriteiten6.47-6.64
Onderzoek van de jaarlijkse activiteitenverslagen van de Commissie6.65-6.71
Conclusie en aanbevelingen6.72-6.76
De conclusie voor 20156.72-6.74
Aanbevelingen6.75-6.76
Beoordeling van de prestaties van projecten6.77-6.89

Bijlage 6.1 —

Resultaten van de toetsing van verrichtingen voor „Economische, sociale en territoriale cohesie”

Bijlage 6.2 —

Follow-up van eerdere aanbevelingen voor „Economische, sociale en territoriale cohesie”

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER

INLEIDING

6.1.

Dit hoofdstuk bevat onze bevindingen voor „Economische, sociale en territoriale cohesie” (MFK-rubriek 1.b). Essentiële informatie over de betrokken activiteiten en de desbetreffende uitgaven in 2015 is opgenomen in figuur 6.1.

Figuur 6.1 —MFK-rubriek 1.b — Essentiële informatie 2015

(miljard euro)

Image

Totaal aan betalingen over het jaar:

51,2

- voorschotten(58)(59)

9,1

+ verrekening van voorschotten(58)

7,4

+ betalingen aan eindbegunstigden uit financieringsinstrumenten onder gedeeld beheer

2,1

+ voorschotten gebruikt door eindbegunstigden van staatssteunprojecten

2,3

Totaal gecontroleerde populatie

53,9

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER

6.2.

Meer dan 80 % van de betalingen betrof tussentijdse betalingen aan operationele programma's (OP's) van de programmeringsperiode 2007-2013, waarvan de subsidiabiliteitsperiode afliep op 31 december 2015. De voorschotbetalingen voor de programmeringsperiode 2014-2020 bedroegen circa 7,8 miljard euro(1).

Korte beschrijving van „Economische, sociale en territoriale cohesie”

Beleidsdoelstellingen, instrumenten en beheer van de uitgaven

6.3.

Bestedingen in de MFK-rubriek 1.b — „Economische, sociale en territoriale cohesie” zijn erop gericht het verschil in ontwikkelingsniveau tussen verschillende regio's terug te dringen door het herstructureren van industriegebieden met afnemende economische activiteit, alsmede op het bevorderen van de grensoverschrijdende, transnationale en interregionale samenwerking(2). De beleidsinstrumenten ter ondersteuning van de versterking van economische en sociale cohesie zijn de volgende:

het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, dat is gericht op het ongedaan maken van de grootste regionale onevenwichtigheden door middel van financiële steun voor investeringen in infrastructuur en productieve investeringen ter bevordering van de werkgelegenheid, vooral in ondernemingen;

het Cohesiefonds (CF), dat projecten op het gebied van milieu en vervoer financiert in lidstaten met een bnp per hoofd van de bevolking dat minder bedraagt dan 90 % van het EU-gemiddelde(3);

het Europees Sociaal Fonds (ESF), dat beoogt de werkgelegenheids- en arbeidskansen te verbeteren (voornamelijk via opleidingsmaatregelen), een hoog werkgelegenheidsniveau te bevorderen en meer en betere banen te scheppen, en

andere instrumenten/fondsen zoals het Europees nabuurschapsinstrument (ENI), dat grensoverschrijdende samenwerking en politieke initiatieven om de EU en haar buurlanden dichter bij elkaar te brengen ondersteunt, en het Fonds voor Europese hulp aan de meest behoeftigen (FEAD), dat materiële hulp biedt om mensen uit de armoede te helpen.

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER

ANTWOORD VAN DE COMMISSIE

6.4.

Het EFRO, CF en ESF vallen onder gemeenschappelijke regels, behoudens uitzonderingen in de specifieke verordeningen per fonds. Deze fondsen worden uitgevoerd via meerjarenprogramma’s. De Commissie deelt het beheer met de lidstaten. Voor elke programmeringsperiode keurt de Commissie de door de lidstaten opgestelde operationele programma's (OP's) goed, door middel waarvan projecten worden gefinancierd(4). Projecten worden geselecteerd door de autoriteiten van de lidstaten. Tijdens de uitvoering van de projecten declareren de begunstigden de gemaakte kosten bij hun nationale autoriteiten, die de uitgaven op hun beurt certificeren en declareren bij de Commissie.

Risico's voor de regelmatigheid

6.5.

Bij de EFRO- en CF-uitgaven bestaat een groot risico dat de begunstigden kosten declareren die volgens de nationale subsidiabiliteitsvoorschriften en/of de minder talrijke subsidiabiliteitsbepalingen in de EU-verordeningen betreffende de structuurfondsen niet subsidiabel zijn. Voor bestedingen in het kader van het EFRO/CF gelden ook de algemeen toepasselijke EU-internemarktregels (vooral regels inzake overheidsopdrachten en staatssteun). In voorgaande jaren vormde de niet-inachtneming van EU- en/of nationale regels inzake overheidsopdrachten bij de gunning van opdrachten het belangrijkste risico voor de regelmatigheid van EFRO- en CF-uitgaven.

6.5.

De Commissie is het met deze beoordeling eens, zoals zij uitgebreid heeft gerapporteerd in het werkdocument van de diensten van de Commissie „Analysis of errors in the Cohesion Policy for the years 2006-2009” (een analyse van fouten in het cohesiebeleid in de jaren 2006-2009 (SEC(2011) 1179 van 5 oktober 2011)). De Commissie is specifieke maatregelen blijven nemen om deze risico's te verkleinen, onder meer door middel van uitgebreide richtsnoeren en aanvullende opleidingen voor beheersautoriteiten met betrekking tot de vastgestelde risico's om de administratieve capaciteit op deze gebieden te vergroten, audits die zijn gericht op de meest risicovolle gebieden, tijdige uitvoering van financiële correcties, en onderbrekings- en opschortingsprocedures. Dergelijke preventieve en correctieve maatregelen werden gecombineerd met nieuwe initiatieven in het kader van een uitgebreid actieplan dat in 2013 werd opgesteld en dat in december 2015 door de Commissie werd onderschreven, om de uitvoering van regels inzake overheidsopdrachten te verbeteren.

Er wordt ook een ander actieplan uitgevoerd om de programma-autoriteiten te ondersteunen bij het uitvoeren van de regels inzake staatssteun, die in 2014 zijn herzien en vereenvoudigd door een gewijzigde algemene groepsvrijstellingsverordening en die in mei 2016 door de Commissie verder zijn verduidelijkt door middel van de bekendmaking van de mededeling van de Commissie betreffende het begrip „staatssteun”.

6.6.

Voor ESF-uitgaven houdt het grootste risico verband met de immateriële aard van de investeringen in menselijk kapitaal en de betrokkenheid van meerdere, vaak kleinschalige partners bij de tenuitvoerlegging van projecten. Deze factoren kunnen leiden tot niet-naleving van EU- en/of nationale subsidiabiliteitsregels, hetgeen ertoe kan leiden dat niet-subsidiabele kosten door de gebruikte systemen worden aanvaard.

6.6.

De Commissie heeft specifieke maatregelen genomen om de vastgestelde risico's te verkleinen, waaronder in het bijzonder preventieve en corrigerende maatregelen zoals richtsnoeren, opleidingen, vereenvoudiging, een strikt beleid inzake onderbrekingen en opschortingen van betalingen en, indien noodzakelijk, de tijdige uitvoering van financiële correcties. De Commissie verkleint het risico ook door het gebruik van vereenvoudigde kostenopties actief te bevorderen en door het belang van eerstelijnscontroles door de lidstaten te benadrukken. Voorts werkt de Commissie jaarlijks haar auditplan bij om de belangrijkste vastgestelde risico's aan te pakken.

6.7.

Bij de tenuitvoerlegging van de OP's worden de autoriteiten van de lidstaten geconfronteerd met concurrerende prioriteiten. Bestedingen dienen naar behoren te worden gecontroleerd ter waarborging van de regelmatigheid ervan en van een deugdelijk financieel beheer. Tegelijkertijd is het zaak dat de EU-middelen worden opgebruikt; in de praktijk kan dit op gespannen voet komen te staan met de consistente toepassing van doeltreffende controles die zouden moeten voorkomen dat niet-subsidiabele uitgaven worden vergoed ten laste van de EU-begroting. Deze kwestie wordt belangrijker naarmate het einde van de subsidiabiliteitsperiode nadert, aangezien de lidstaten het risico lopen het niet-bestede deel van de aanvankelijk aan hen toegewezen middelen te verliezen(5).

6.7.

Passende controles dienen de regelmatigheid van alle tijdens de uitvoeringsperiode en tot aan de afsluiting gedeclareerde uitgaven te waarborgen.

De afsluitingsdocumenten van de lidstaten moeten uiterlijk op 31 maart 2017 worden ingediend en zullen een bijkomende waarborg vormen. De Commissie heeft op 20 maart 2013 tijdig afsluitingsrichtsnoeren aangenomen (Besluit C(2013) 1573), die op 30 april 2015 zijn aangevuld en geactualiseerd. De diensten hebben afsluitende seminars voor lidstaten georganiseerd en hun risicobeoordelingen en derhalve de auditstrategie voor 2007-2013 geactualiseerd om eventuele potentiële risico's aan te pakken met het oog op het laatste deel van de uitvoeringsperiode.

De Commissie heeft een taakgroep voor een betere besteding van de fondsen van het cohesiebeleid opgericht in acht lidstaten. Deze taakgroep ondersteunde de lidstaten in kwestie tijdens het voorbereidingsproces voor de afsluiting, waarbij de volledige eerbiediging van de wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven werd benadrukt. Dezelfde proactieve en gerichte aanpak zal ook worden toegepast om de uitvoering van de programma's van lidstaten in 2014-2020 te ondersteunen, waarbij rekening zal worden gehouden met de opgedane ervaring.

De Commissie heeft in 2015 het initiatief genomen tot verdere vereenvoudigingsmaatregelen

6.8.

In juli 2015 heeft de Commissie een Groep op hoog niveau van onafhankelijke deskundigen ingesteld, belast met het monitoren van vereenvoudiging ten behoeve van begunstigden van de Europese structuur- en investeringsfondsen (ESI-fondsen)(6). Deze Groep heeft de opdracht gekregen om:

te beoordelen in hoeverre de lidstaten de vereenvoudigingsmogelijkheden hebben benut, inclusief de toezeggingen van de lidstaten om de administratieve lasten voor begunstigden te verminderen zoals vastgelegd in hun partnerschapsovereenkomsten met betrekking tot de ESI-fondsen 2014-2020;

de uitvoering te analyseren van de vereenvoudigingsmogelijkheden in de lidstaten en regio’s, rekening houdend met een studie naar de toepassing van de nieuwe bepalingen inzake vereenvoudiging in het begin van de programmeringsperiode 2014-2020, alsmede de impact daarvan op de administratieve lasten en kosten, en

goede praktijken te identificeren inzake de vermindering van de administratieve lasten voor begunstigden.

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER

Reikwijdte en aanpak van de controle

6.9.

In bijlage 1.1 worden de belangrijkste elementen van onze controleaanpak en -methodologie beschreven. Ten aanzien van de controle van „Economische, sociale en territoriale cohesie” dienen de volgende specifieke zaken te worden opgemerkt:

a)

Wij controleerden een steekproef van 223 verrichtingen(7) zoals gedefinieerd in bijlage 1.1, paragraaf 7. De steekproef is zodanig opgezet dat deze representatief is voor alle soorten uitgaven binnen de MFK-rubriek. In 2015 omvatte de steekproef verrichtingen uit 15 lidstaten(8).

b)

Voor financieringsinstrumenten onder gedeeld beheer gingen we ook de uitbetalingspercentages ervan na (d.w.z. het deel van de middelen dat is gebruikt op het niveau van de eindbegunstigden). Dit gebeurde aan de hand van de voortgangsrapportage van de Commissie voor 2014 en ons onderzoek naar zeven financieringsinstrumenten van het EFRO in zeven lidstaten(9).

c)

We onderzochten andere elementen van internebeheersingsmaatregelen, waaronder jaarlijkse activiteitenverslagen:

i)

de toezichtactiviteiten van de Commissie ten aanzien van auditautoriteiten in 16 lidstaten(10);

ii)

de jaarlijkse activiteitenverslagen (JAV's) omvatten verslagen van directoraat-generaal Regionaal Beleid en Stadsontwikkeling en directoraat-generaal Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Inclusie.

6.10.

We gingen voor het tweede jaar na of en in welke mate er een systeem voor prestatiemeting bestond om te beoordelen of de afgeronde onderzochte projecten hun output- en resultaatdoelstellingen hebben verwezenlijkt zoals beschreven in de goedkeuringsdocumenten van het project. We hebben ook gecontroleerd of deze doelstellingen in overeenstemming waren met de doelstellingen van de OP's. Dit werd gedaan voor de 149 van de 223 onderzochte projecten die voltooid waren op het moment van de controle. De resultaten van dit onderzoek worden gepresenteerd in het deel over de beoordeling van de projectprestaties.

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER

ANTWOORD VAN DE COMMISSIE

REGELMATIGHEID VAN DE VERRICHTINGEN

6.11.

De resultaten van de toetsing van verrichtingen zijn samengevat in bijlage 6.1. Van de 223 getoetste verrichtingen vertoonden er 72 (32 %) fouten. Op basis van de 33 door ons gekwantificeerde fouten bedraagt het geschatte foutenpercentage 5,2 %(11).

6.11.

De Commissie wijst erop dat het door de Rekenkamer gerapporteerde foutenpercentage een jaarlijkse raming is waarbij rekening wordt gehouden met correcties van projectuitgaven of vergoedingen die fouten bevatten die voorafgaand aan de audit van de Rekenkamer waren opgespoord en geregistreerd. De Commissie wijst erop dat zij is gebonden door het Financieel Reglement, bepalende (artikel 32, lid 2, onder e)) dat haar interne controlesystemen, onder andere, „een adequate beheersing moeten verzekeren van de risico's in verband met de wettigheid en de regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen, rekening houdend met het meerjarige karakter van de programma's en met de aard van de betrokken betalingen”. De Commissie zal haar rol van toezichthouder blijven vervullen, in het bijzonder door financiële correcties en terugvorderingen op te leggen, op het niveau dat overeenkomt met dat van de vastgestelde onregelmatigheden en tekortkomingen.

De Commissie merkt voorts op dat, gelet op het meerjarige karakter van de beheers- en controlesystemen in het kader van het cohesiebeleid, fouten die in 2015 zijn gemaakt ook tot aan en tijdens de afsluiting kunnen worden gecorrigeerd, zoals blijkt uit punt 2.4.3 van de respectieve JAV's over 2015 van DG Regionaal Beleid en Stadsontwikkeling en DG Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Inclusie.

De Commissie merkt op dat het geschatte foutenniveau voor 2015 in overeenstemming is met de foutenpercentages die de Rekenkamer voor de laatste vijf jaar heeft voorgelegd. Dit bevestigt dat het foutenniveau voor de programmeringsperiode 2007-2013 stabiel blijft en aanzienlijk onder de gerapporteerde percentages voor de periode 2000-2006 ligt. Deze ontwikkeling is te danken aan het verbeterde regelgevingskader, onder meer door vereenvoudiging, sterkere beheers- en controlesystemen en het strikte beleid van de Commissie tot onderbreking/opschorting van betalingen zodra tekortkomingen worden geconstateerd, zoals gerapporteerd in de JAV's over 2015. De Commissie zal haar acties op de meest risicovolle programma's/lidstaten blijven richten en tot aan de afsluiting zo nodig corrigerende maatregelen opleggen door middel van een stringent beleid van onderbrekingen en opschortingen van betalingen, en bij de afsluiting strikte procedures toepassen om enig resterend materieel risico op onregelmatige uitgaven uit te sluiten.

De Commissie wijst er ook op dat de foutenfrequentie aanzienlijk is gedaald ten opzichte van voorgaande jaren.

Voor de periode 2014-2020 is het corrigerend vermogen van de Commissie verder versterkt door te voorzien in financiële nettocorrecties wanneer zij aanzienlijke tekortkomingen ontdekt, wat de mogelijkheid voor de lidstaten om middelen opnieuw te gebruiken, beperkt. Dat vormt een belangrijke prikkel voor de lidstaten om ernstige onregelmatigheden te ontdekken en te corrigeren voordat de gecertificeerde jaarrekeningen aan de Commissie worden voorgelegd.

6.12.

Hoofdstuk 1 bevat een beoordeling van de nauwkeurigheid van de bedragen voor financiële correcties, weergegeven in het „Financieel memorandum bespreking en analyse” bij de geconsolideerde jaarrekening van de EU (zie de paragrafen 1.37-1.43). In hoofdstuk 1 van het Jaarverslag 2012 werd eveneens uitgelegd hoe financiële correcties worden meegenomen in de berekening van het geschatte foutenpercentage(12).

6.12.

De Commissie merkt de bereidheid van de Rekenkamer op om rekening te houden met de financiële correcties die zijn toegepast op de berekening van het geschatte foutenniveau. Dergelijke correcties vloeien in sommige gevallen voort uit het eigen correctievermogen van de lidstaten — een belangrijke pijler van het controleproces — of zijn het gevolg van de toezichthoudende maatregelen van de Commissie waarbij forfaitaire financiële correcties kunnen worden opgelegd aan programma's waarvan wordt verondersteld dat er nog sprake is van ernstige tekortkomingen en risico's.

De Commissie verwijst naar haar antwoorden op paragraaf 1.38.

6.13.

Figuur 6.2 geeft weer in welke mate de verschillende soorten fouten hebben bijgedragen tot het door ons geschatte foutenpercentage voor 2015.

Figuur 6.2 —„Economische, sociale en territoriale cohesie” — Uitsplitsing van het geschatte foutenpercentage

Image

Bron: Europese Rekenkamer.

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER

ANTWOORD VAN DE COMMISSIE

6.14.

De belangrijkste bronnen van fouten voor „Economische, sociale en territoriale cohesie” zijn de opname van niet-subsidiabele uitgaven in de kostendeclaraties van de begunstigden en de selectie van projecten die in het geheel niet subsidiabel zijn, gevolgd door inbreuken op de EU- en nationale regels inzake overheidsopdrachten en staatssteun.

6.15.

De afgelopen vier jaar hebben we geen kwantificeerbare fouten vastgesteld met betrekking tot het gebruik van vereenvoudigde kostenopties („simplified cost options” — SCO's)(13). Tijdens de programmeringsperiode 2014-2020 zijn de lidstaten in het kader van alle fondsen verplicht gebruik te maken van SCO’s voor kleine projecten van minder dan 50 000 euro en kunnen zij besluiten SCO’s ruimer toe te passen(14).

6.15.

De Commissie is van mening dat de beoordeling van de Rekenkamer bevestigt dat vereenvoudigde kostenopties minder foutgevoelig zijn en heeft daarom sinds de invoering van de vereenvoudigde kostenopties actief samengewerkt met de programma-autoriteiten om de toepassing ervan op progressieve wijze uit te breiden. Dit heeft reeds tot positieve resultaten geleid. De Commissie blijft het gebruik van vereenvoudigde kostenopties actief bevorderen in de programmeringsperiode 2014-2020, waarin zij aanzienlijk zijn versterkt, zowel in de verordening houdende gemeenschappelijke bepalingen als in de specifieke ESF-verordening, om de administratieve lasten voor de begunstigden te verminderen, de resultaatgerichtheid te bevorderen en het risico op fouten verder te verminderen. De Commissie is voornemens in 2016 voorstellen te doen om het gebruik van vereenvoudigde kostenopties uit te breiden voor alle ESI-fondsen in de verordening houdende gemeenschappelijke bepalingen.

Naast het verschaffen van uitgebreide richtsnoeren voor de invoering van vereenvoudigde kostenopties, houdt DG Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Inclusie in bepaalde prioritaire lidstaten die in de programmeringsperiode 2007-2013 herhaaldelijk te maken hadden met hoge foutenpercentages en nog niet voldoende gebruik hebben gemaakt van vereenvoudigde kostenopties, momenteel een tweede ronde van seminars over vereenvoudiging.

Niet-subsidiabele uitgaven

6.16.

Wanneer de nationale autoriteiten kosten declareren bij de Commissie, certificeren zij dat deze kosten zijn gemaakt overeenkomstig een aantal specifieke bepalingen die zijn vastgelegd in EU-verordeningen, nationale wetgeving of subsidiabiliteitsregels, specifieke OP-regels, oproepen tot het indienen van blijken van belangstelling, besluiten tot goedkeuring van projecten voor cofinanciering of subsidieovereenkomsten.

6.17.

Niet-subsidiabele uitgaven vormen de belangrijkste bron van fouten voor zowel het EFRO/CF als het ESF. We ontdekten dat er bij 8 % van de onderzochte verrichtingen niet-subsidiabele kosten waren gedeclareerd (zie figuur 6.3). Deze fouten vormen 55 % van alle kwantificeerbare fouten en zijn goed voor ongeveer 2,4 procentpunt van het geschatte foutenpercentage.

6.17.

De Commissie zal de door de Rekenkamer vastgestelde gevallen opvolgen en acties voorstellen indien zij die noodzakelijk acht.

De Commissie wijst erop dat de eisen van de nationale of regionale regels voor uitgaven in het kader van het cohesiebeleid in sommige gevallen strenger zijn dan die waarin de EU- of nationale regelgeving voor vergelijkbare op nationaal niveau gefinancierde uitgaven voorziet. Die bijkomende eisen kunnen worden beschouwd als een bron van onnodige administratieve last en complexiteit die de lidstaten zichzelf en hun begunstigden opleggen voor uitgaven in het kader van het cohesiebeleid, zoals bijvoorbeeld beschreven in de in 2013 door DG Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Inclusie opgestelde verslagen inzake overregulering en vereenvoudiging.

De Commissie merkt ook op dat er drie fouten zijn gemaakt omdat de nationale regels strenger of ingewikkelder waren dan nodig (het zogeheten „gold-plating”). De Commissie schat dat schendingen van deze nationale regels verantwoordelijk waren voor één procentpunt van het foutenpercentage.

Figuur 6.3 —Voorbeeld van gedeclareerde niet-subsidiabele kosten

Gedeclareerde niet-subsidiabele kosten: een EFRO-project in het Verenigd Koninkrijk biedt financiële steun aan kleine en middelgrote ondernemingen voor adviesdiensten om hun producten of diensten te promoten en te verbeteren. Slechts een deel van de toegekende financiering werd echter als subsidies gegeven aan kleine en middelgrote ondernemingen en de begunstigde behield ongeveer 13 %. De bedragen die de begunstigde hield, voldoen niet aan de subsidiabiliteitsvoorwaarden voor cofinanciering, aangezien deze uitgaven niet werden gedaan, niet werden betaald en niet als kosten in de rekeningen van de begunstigde werden opgenomen. Bijgevolg komt een deel van de subsidie niet in aanmerking voor cofinanciering.

Niet-subsidiabele projecten

6.18.

Wij ontdekten vier EFRO-projecten waarbij de in de verordeningen en/of de nationale subsidiabiliteitsregels vastgelegde subsidiabiliteitsvoorwaarden niet waren vervuld. Deze fouten vormen 12 % van alle kwantificeerbare fouten en zijn goed voor ongeveer 1,5 procentpunt van het geschatte foutenpercentage (zie figuur 6.4).

6.18.

De Commissie zal de door de Rekenkamer vastgestelde gevallen opvolgen en acties voorstellen indien zij die noodzakelijk acht.

Figuur 6.4 —Voorbeeld van een niet-subsidiabel project

Niet-subsidiabele begunstigde: bij een EFRO-project in de Tsjechische Republiek stond in de oproep tot het indienen van voorstellen dat alleen kleine en middelgrote ondernemingen voor subsidie in aanmerking kwamen. De beheersautoriteit verstrekte op deze grond financiering aan een begunstigde, hoewel die toen het project werd geselecteerd niet bevestigd was.

Andere niet-subsidiabele projecten werden ook aangetroffen in de Tsjechische Republiek, Italië en Polen.

Inbreuken op regels inzake overheidsopdrachten

6.19.

Regels inzake overheidsopdrachten zijn een essentieel instrument om openbare middelen op zuinige en doeltreffende wijze te besteden en om binnen de EU een interne markt te creëren.

6.19-6.21.

De regels inzake overheidsopdrachten gelden voor alle overheidsuitgaven in de lidstaten en zijn niet specifiek voor het cohesiebeleid. De niet-naleving van nationale of EU-regels inzake overheidsopdrachten is al jarenlang een belangrijke bron van fouten op dit beleidsterrein geweest, met name wat regionaal beleid en stadsontwikkeling betreft, vooral als gevolg van de soorten gecofinancierde projecten. De Commissie heeft daarom sinds de voorbije programmeringsperioden verschillende preventieve en corrigerende maatregelen getroffen om de op dat gebied vastgestelde tekortkomingen aan te pakken.

Het actieplan voor overheidsopdrachten dat in 2013 werd opgesteld en in december 2015 politieke steun kreeg van de Commissie is gericht op de verdere verbetering van de uitvoering van de regels voor overheidsopdrachten in de lidstaten door middel van aanvullende preventieve maatregelen.

Het rechtskader voor de ESI-fondsen voor 2014-2020 heeft ook ex-antevoorwaarden ingevoerd voor het effectieve en efficiënte gebruik van middelen van de Unie, die onder meer betrekking hebben op de systemen van de lidstaten voor het plaatsen van overheidsopdrachten. Er kan worden besloten om tussentijdse betalingen te schorsen indien tegen eind 2016 niet aan een toepasselijke ex-antevoorwaarde is voldaan (artikel 19 van Verordening (EU) nr. 1303/2013).

Overeenkomstig Besluit C(2013) 9527 final van de Commissie betreffende de vaststelling van „richtsnoeren voor de bepaling van door de Commissie te verrichten financiële correcties voor uitgaven die in gedeeld beheer door de Unie zijn gefinancierd, in geval van niet-naleving van de regels inzake overheidsopdrachten” zal de Commissie alle door de Rekenkamer gerapporteerde fouten opvolgen.

De richtlijnen van 2014 betreffende overheidsopdrachten, waarin vereenvoudigingen werden gepresenteerd, zullen gevolgen hebben in de praktijk zodra zij worden omgezet (zie ook het antwoord van de Commissie op paragraaf 6.25).

6.20.

In 2015 onderzochten we 140 procedures voor overheidsopdrachten met betrekking tot contracten voor werken en diensten die ten grondslag lagen aan de uitgaven voor de getoetste verrichtingen. De geschatte contractwaarde van deze overheidsopdrachten bedroeg ongeveer 2,9 miljard euro(15). De overgrote meerderheid van deze contracten had betrekking op projecten die gecofinancierd werden door EFRO-/CF-OP's(16).

6.21.

We constateerden gevallen van niet-naleving van de EU- en/of nationale regels inzake overheidsopdrachten bij 26 van de 140 onderzochte procedures. In vier gevallen (een lager aantal dan in voorgaande jaren) waren de inbreuken op de regels zo ernstig dat we konden vaststellen dat de contracten aan een andere inschrijver hadden moeten worden gegund of dat de mededinging zodanig was beperkt dat de onderhandse gunning ongerechtvaardigd was. We merkten deze fouten aan als kwantificeerbaar(17) (zie figuur 6.5). Deze fouten vormen 12 % van alle kwantificeerbare fouten en zijn goed voor ongeveer 0,7 procentpunt van het geschatte foutenpercentage. Bij het schatten van het foutenpercentage gingen we uit van de bepalingen van de richtlijn inzake overheidsopdrachten van 2014, die minder streng waren dan die van de aanbestedingsrichtlijnen van 2004 (met name wat betreft de wijzigingen van contracten).

Figuur 6.5 —Voorbeeld van een ernstige inbreuk op de regels inzake overheidsopdrachten

Gunning van bijkomende werken zonder behoorlijke openbare aanbesteding: bij een EFRO-wegenbouwproject in Duitsland werden bijkomende werken met een waarde van meer dan 50 % van de oorspronkelijke contractwaarde onderhands gegund aan dezelfde contractant. Dit vormt een inbreuk op artikel 31 van de Aanbestedingsrichtlijn 2004/18/EG.

Bijgevolg komen deze kosten niet in aanmerking voor EU-cofinanciering. Vergelijkbare gevallen werden aangetroffen bij andere EFRO-projecten in Italië en het Verenigd Koninkrijk.

6.22.

Andere fouten betreffende de procedures voor inschrijving en contractsluiting kwamen voor in nog eens 22 van de 140 onderzochte overheidsopdrachten. Deze fouten omvatten gevallen van onjuiste toepassing van de selectiecriteria, tekortkomingen in het bestek en niet-naleving van de informatie- en bekendmakingsvereisten. Deze fouten worden niet meegerekend in het door ons geschatte foutenpercentage(18).

6.22.

De Commissie zal de door de Rekenkamer vastgestelde gevallen opvolgen en acties voorstellen indien zij die noodzakelijk acht.

6.23.

Bij twee verrichtingen in twee lidstaten hadden de nationale autoriteiten vastgesteld dat er sprake was van ernstige inbreuken op de regels inzake overheidsopdrachten en hadden zij specifieke financiële correcties op projectniveau opgelegd(19). Die corrigerende maatregelen zijn meegenomen in de berekening van het door ons geschatte foutenpercentage, aangezien de corrigerende maatregelen waren getroffen voordat onze controle werd aangekondigd.

6.23.

De Commissie merkt op dat bepaalde programma-autoriteiten in de geciteerde lidstaten inderdaad gepaste corrigerende maatregelen hebben genomen en erkent dat dit in de kwantificering van fouten door de Rekenkamer wordt weerspiegeld. De doelstelling van het in het antwoord op de paragrafen 6.19 tot en met 6.21 bedoelde actieplan van de Commissie is om het aantal dergelijke proactieve corrigerende maatregelen op het niveau van de lidstaten te verhogen.

6.24.

Op 26 februari 2014 stelde de Raad van de Europese Unie en het Europees Parlement drie richtlijnen vast die erop waren gericht, openbare aanbestedingsprocedures eenvoudiger en flexibeler te maken. De EU-landen hadden tot april 2016 de tijd om de nieuwe regels om te zetten in hun nationale wetgeving (met uitzondering van de regels inzake e-aanbesteding, waarvoor de uiterste termijn oktober 2018 is)(20). In mei 2016 stuurde de Commissie 20 van de 28 lidstaten(21) ingebrekestellingen om hen te herinneren aan de nog niet nagekomen verplichting om de drie EU-richtlijnen om te zetten in nationaal recht. Indien de lidstaten hun verplichting tot de vaststelling van nationale wetgeving nog steeds niet nakomen, kan de Commissie inbreukprocedures inleiden op grond van artikel 258 VWEU, hetgeen uiteindelijk kan leiden tot het opleggen van boetes aan de betrokken lidstaten.

6.24.

De Commissie volgt de omzetting in de lidstaten nauwlettend.

Op 30 juni 2016 moesten 16 lidstaten de richtlijn betreffende het plaatsen van overheidsopdrachten (Richtlijn 2014/24/EU), 19 lidstaten de richtlijn betreffende het plaatsen van concessieovereenkomsten (Richtlijn 2014/23/EU) en 17 lidstaten de richtlijn betreffende het plaatsen van opdrachten in de sectoren water- en energievoorziening, vervoer en postdiensten (Richtlijn 2014/25/EU) nog omzetten.

6.25.

We hebben ook een speciaal verslag gepubliceerd over de maatregelen die de lidstaten en de Commissie hebben genomen om het probleem van fouten bij openbare aanbestedingen op het gebied van „Economische, sociale en territoriale cohesie” aan te pakken(22).

6.25.

De Commissie heeft alle aanbevelingen aanvaard die de Rekenkamer doet in zijn speciaal verslag en is bezig met het nemen van de aanbevolen maatregelen. De Commissie verwijst naar haar antwoorden op de paragrafen 6.7 tot 6.15 en 6.19 hierboven.

Inbreuken op de staatssteunregels

6.26.

Staatssteun is in beginsel onverenigbaar met de interne markt omdat zij de handel tussen de lidstaten zou kunnen vervalsen(23). Op deze regel bestaan echter enkele uitzonderingen.

6.27.

De Commissie handhaaft de EU-staatssteunregels rechtstreeks. De lidstaten moeten alle gevallen van staatssteun aan de Commissie melden (ofwel door middel van een regeling, ofwel van geval tot geval voor een project), tenzij de projectwaarde onder een „de minimis”-plafond blijft(24) of indien het project valt onder de algemene groepsvrijstellingsverordening (General Block Exemption Regulation — GBER)(25). Voor alle aangemelde zaken beoordeelt directoraat-generaal Mededinging of de steun al dan niet verenigbaar is met de interne markt. Het ESF is minder gevoelig voor inbreuken op de staatssteunregels, aangezien projecten zeer vaak onder de „de minimis”-regel vallen.

6.27.

In het geval van een aanmelding van staatssteun beoordeelt de Commissie of de maatregel staatssteun vormt en, zo ja, of de steun verenigbaar is met de interne markt. De uitkomst van de beoordeling leidt tot een beschikking van de Commissie.

6.28.

We identificeerden dit jaar zeven EFRO-/CF-projecten in vijf lidstaten die inbreuk maakten op de EU-staatssteunregels(26). Waar nodig hebben we een voorlopige beoordeling door directoraat-generaal Mededinging gevraagd en verkregen. Deze beoordeling en de jurisprudentie van het Europees Hof van Justitie zijn in aanmerking genomen bij het indelen van de fouten.

6.28-6.29.

De Commissie zal de door de Rekenkamer vastgestelde gevallen opvolgen en acties voorstellen indien zij dit noodzakelijk acht.

6.29.

Voor drie van deze projecten zijn wij van oordeel dat het project volgens de regels inzake staatssteun minder of geen overheidsfinanciering had mogen verkrijgen van de EU en/of de lidstaat. De belangrijkste redenen voor de niet-naleving van staatssteunregels hebben betrekking op overschrijding van de maximale steunintensiteit. Deze gekwantificeerde fouten maken ongeveer 0,3 procentpunt van het geschatte foutenpercentage uit (zie figuur 6.6). We pasten de GBER 2014 toe voor het schatten van het foutenniveau in deze categorie(27).

Figuur 6.6 —Voorbeeld van een project dat niet voldoet aan de staatssteunregels

De maximale steunintensiteit werd overschreden: bij een EFRO-project in Polen in verband met de aanleg van haveninfrastructuur overschreed de financiering het krachtens de staatssteunregels voor dit soort projecten toegestane maximum.

Andere gevallen werden aangetroffen bij andere EFRO-projecten in Letland en het Verenigd Koninkrijk.

6.30.

We hebben ook een speciaal verslag gepubliceerd over de inspanningen die de Commissie en de lidstaten moeten leveren om inbreuken op staatssteunregels op het gebied van cohesie te voorkomen, ontdekken en corrigeren(28).

6.30.

De Commissie verwijst naar haar antwoorden op de opmerkingen en aanbevelingen van de Rekenkamer die werden bekendgemaakt in het speciaal verslag waarnaar wordt verwezen en zal opvolging geven aan de aanvaarde aanbevelingen.

Door overheidsorganen gedeclareerde belasting over de toegevoegde waarde

6.31.

Belasting over de toegevoegde waarde (btw) is een indirecte EU-belasting op het binnenlandse verbruik van goederen en diensten die in iedere fase van de productieketen wordt geheven en wordt gedragen door de eindverbruiker. Volgens de EU-wetgeving komt terugvorderbare btw niet in aanmerking voor cofinanciering in het kader van het EFRO/CF en het ESF(29). Niet-terugvorderbare btw kan dus worden gedeclareerd voor cofinanciering.

6.31.

De regelgevende bepalingen die door de Rekenkamer worden genoemd voor het cohesiebeleid, zijn het resultaat van een beleidskeuze die is gemaakt door de medewetgevers. Zij zijn over het algemeen in lijn met de standaardbeginselen inzake de subsidiabiliteit van btw voor subsidies in het kader van andere EU-beleidsmaatregelen, met name onder direct beheer.

6.32.

Zowel de Commissie als de lidstaten hebben de verordeningen zo geïnterpreteerd dat het is toegestaan btw als subsidiabele kosten aan te merken wanneer overheidsorganen btw niet declareren en derhalve geen teruggaaf van btw krijgen. Het onderscheid tussen terugvorderbare en niet-terugvorderbare btw in de verordeningen vormt echter een bron van verwarring.

6.32-6.33.

In principe is de Commissie afhankelijk van de beoordeling door de lidstaat van de vraag of de begunstigde al dan niet btw-plichtig is. De vraag of btw kan worden teruggevorderd kan echter, zoals ook werd bevestigd door het Hof van Justitie in 2012, niet worden beantwoord aan de hand van alleen een formele analyse van de belastingplichtigheid van de begunstigde.

De Commissie is voornemens de lidstaten in dit opzicht duidelijkheid te verschaffen voor de huidige programmeringsperiode 2014-2020.

De Commissie zal nagaan hoe het zit in de door de Rekenkamer bedoelde gevallen.

6.33.

Zo bepaalde het Hof van Justitie in 2012 dat btw als terugvorderbaar moet worden beschouwd indien een exploitant de eindgebruikers van de infrastructuur tarieven inclusief btw in rekening brengt(30). We constateerden drie gevallen waarin overheidsorganen terugvorderbare btw hadden gedeclareerd als subsidiabele kosten (zie figuur 6.7).

Figuur 6.7 —Voorbeeld van niet-subsidiabele btw

Terugvorderbare btw komt niet in aanmerking voor EU-cofinanciering: in het kader van een EFRO-project in Hongarije voor de herinrichting van een ongebruikte mijn met het oog op de bouw van een nieuw openluchtevenementencentrum declareerde de begunstigde, een gemeente, btw als subsidiabele uitgaven. De exploitant van het centrum zal de eindgebruikers van de infrastructuur echter prijzen inclusief btw aanrekenen. Bijgevolg komen de btw-uitgaven niet in aanmerking voor EU-cofinanciering.

Soortgelijke gevallen werden vastgesteld bij twee EFRO-projecten in Duitsland.

6.34.

Zelfs wanneer btw die als uitgave wordt gedeclareerd door nationale regeringen die als begunstigden optreden, subsidiabel wordt geacht, vormt de btw als zodanig geen nettokosten voor de lidstaat(31). Wanneer een groot infrastructuurproject bijvoorbeeld wordt uitgevoerd door een ministerie of een orgaan dat rechtstreeks onder zijn gezag staat, kan btw in de kosten worden opgenomen, omdat dat ministerie de betaalde btw niet kan terugvorderen. Tegelijkertijd vloeit de btw die uit de EU-middelen is vergoed in de nationale begroting.

6.34-6.35.

De Commissie merkt op dat de btw een algemene belasting is die wordt geïnd door nationale of regionale overheden, die deze belasting niet terugleiden naar individuele gefinancierde projecten.

Een strenger standpunt waarin btw voor ministeries of organen die direct onder hun bevoegdheid vallen wordt gezien als een niet-subsidiabele kostenpost, zou partijen benadelen die niet in staat zijn om btw terug te vorderen of die hiervoor niet kunnen worden gecompenseerd. Dergelijke instanties zouden daarom verplicht worden om aanvullende financiering te vinden om hun projecten uit te voeren of zouden meer moeten bijdragen aan de financiering ervan dan andere begunstigden die wel btw kunnen terugvorderen. Dit is niet de beleidskeuze die de medewetgevers voor het cohesiebeleid hebben gemaakt.

6.35.

In de EU ligt het standaard-btw-percentage dat wordt toegepast voor de meeste projecten tussen 17 % en 27 %. Wanneer de btw die als niet-terugvorderbaar wordt gedeclareerd door de ministeries die de projecten uitvoeren, het nationale cofinancieringspercentage overschrijdt, zou de EU-vergoeding de werkelijk voor het project gemaakte kosten exclusief btw zelfs kunnen overschrijden. Dit is bijvoorbeeld het geval als het cofinancieringspercentage van een project 85 % of hoger is en het btw-percentage dat wordt betaald door het ministerie dat het project uitvoert, hoger is dan 20 %. Indien het betaalde btw-percentage 23 % zou zijn, dan zou de totale EU-bijdrage voor het project 104,6 % uitmaken van de werkelijk gemaakte kosten exclusief btw. Dit is met name van belang bij het Cohesiefonds, waarbij het cofinancieringspercentage voor de meeste projecten 85 % of meer bedraagt.

Onvoldoende betrouwbare controles op het niveau van de lidstaten

6.36.

In 18 gevallen van door eindbegunstigden gemaakte kwantificeerbare fouten beschikten de nationale autoriteiten over voldoende informatie(32) om deze te kunnen voorkomen of opsporen en corrigeren voordat de uitgaven bij de Commissie werden gedeclareerd. Indien al deze informatie gebruikt was, zou het geschatte foutenpercentage voor dit hoofdstuk 2,4 procentpunt lager zijn geweest. Daarnaast hebben wij geconstateerd dat de door ons ontdekte fout in twee gevallen door de beheersautoriteiten en bemiddelende instanties in de lidstaten was gemaakt. Deze fouten droegen 0,6 procentpunt bij aan het geschatte foutenpercentage.

6.36.

De Commissie volgt die gevallen nauwgezet op en zij is het ermee eens dat goede en tijdige beheersverificaties moeten worden ingevoerd om te voorkomen dat zich onregelmatigheden voordoen of dat deze worden opgenomen in betalingsaanvragen.

De Commissie voert sinds 2010 gerichte audits uit van beheersverificaties van programma's met een hoog risico wanneer zij heeft geconstateerd dat het mogelijk is dat tekortkomingen niet of niet tijdig door de auditautoriteit van het programma worden ontdekt. Voor DG Regionaal Beleid en Stadsontwikkeling en DG Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Inclusie zijn de resultaten van de tot en met 2015 uitgevoerde audits in hun respectieve JAV's voor 2015 (zie respectievelijk blz. 65 en 56/57) voorgesteld.

De Commissie verwijst naar de versterkte procedures in het regelgevingskader voor de programmeringsperiode 2014-2020, waarbij de beheersverificaties en -controles (controles ter plaatse daaronder begrepen) op tijd voor de certificering van de programmarekeningen aan de Commissie en de jaarlijkse indiening van beheersverklaringen door de beheersautoriteiten moeten worden uitgevoerd. De auditautoriteiten moeten betrouwbare restfoutenniveaus in de rekeningen schatten op basis van alle sinds het einde van het boekjaar uitgevoerde verificaties, controles en correcties. De Commissie is van mening dat deze versterkte controleprocedures zullen leiden tot een blijvende verlaging van het foutenpercentage.

Daarnaast heeft de Commissie richtsnoeren ontwikkeld om de betrouwbaarheid van beheersverificaties verder te vergroten en de grotere verantwoordingsplicht van beheersautoriteiten en hun bemiddelende instanties te verduidelijken door middel van beheersverklaringen en jaarlijkse samenvattingen gedurende de programmeringsperiode 2014-2020. Deze richtsnoeren, die gebaseerd zijn op de ervaring die is opgedaan tijdens de vorige programmeringsperiode, werden in september 2015 gepubliceerd.

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER

ONDERZOEK VAN DE FINANCIERINGSINSTRUMENTEN ONDER GEDEELD BEHEER

6.37.

Met financieringsinstrumenten wordt bijstand verleend aan ondernemingen of stedelijke projecten door middel van kapitaalinvesteringen, leningen of garanties(33). Zij worden met name op drie gebieden ingezet: ter ondersteuning van het midden- en kleinbedrijf (mkb)(34), voor stedelijke ontwikkeling(35) en ter bevordering van energie-efficiëntie.

6.38.

Tegen eind 2014 waren er 1 025 financieringsinstrumenten opgericht in het kader van 183 EFRO- en ESF-OP's in alle lidstaten op drie na (Ierland, Kroatië en Luxemburg). Samen betreft het een dotatiekapitaal van ongeveer 16 018 miljoen euro(36).

6.39.

In het algemeen wordt in de fondsen voor de uitvoering van deze financieringsinstrumenten bij hun juridische oprichting een bijdrage uit het OP gestort; vervolgens wordt dit geld gebruikt om projecten te ondersteunen. Dergelijke financiële steun kan alleen worden verleend aan projecten die binnen de reikwijdte van het OP vallen. Financieringsinstrumenten worden zo ontworpen dat zij een revolverend karakter hebben of dat, voor sommige soorten garantiefondsen, een groot hefboomeffect kan worden bereikt. Middelen die uit investeringen of leningen worden teruggestort, inclusief winst, moeten opnieuw worden gebruikt voor de doeleinden van de met het financieringsinstrument uitgevoerde activiteiten.

6.40.

Enkel uitbetalingen aan eindbegunstigden en de kosten en vergoedingen van fondsbeheerders worden subsidiabel geacht. Het ongebruikte dotatiekapitaal van financieringsinstrumenten moet bij de afsluiting worden teruggestort in de EU-begroting(37).

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER

ANTWOORD VAN DE COMMISSIE

Trage uitvoering van financieringsinstrumenten

6.41.

Het gemiddelde uitbetalingspercentage voor de 1 025 EFRO- en ESF-financieringsinstrumenten bedroeg eind 2014 57 %. Dit betekent een stijging van 10 procentpunt ten opzichte van 2013 en een stijging van 20 procentpunt ten opzichte van 2012(38).

6.41.

De Commissie merkt op dat het gemiddelde uitbetalingspercentage van 57 % (aan het eind van 2014) — een stijging ten opzichte van het percentage van 47 % aan het eind van 2013 — een gemiddelde is op EU-niveau en geen afspiegeling vormt van de heterogene situatie op programmaniveau (zie het verslag van de Commissie dat op 1 oktober 2015 werd bekendgemaakt). Het lage uitbetalingspercentage aan het eind van 2014 is het resultaat van een aantal factoren, waaronder de financiële crisis, de beperkte ervaring van sommige lidstaten en de late start van sommige instrumenten (zelfs in 2014).

De Commissie wil verder benadrukken dat er, rekening houdend met de levenscyclus van de financiële instrumenten, in het laatste jaar van uitvoering een stijging kan worden verwacht. Conclusies over de daadwerkelijke uitbetalingspercentages kunnen pas bij afsluiting worden getrokken.

Initiële bedragen van financiële instrumenten die niet zijn uitbetaald aan eindontvangers zullen bij de afsluiting niet-subsidiabel worden verklaard, terugvloeien naar de begroting van de EU en verloren gaan voor de programma's van de lidstaten.

De Commissie is ervan overtuigd dat het verslag dat op 1 oktober 2016 zal worden bekendgemaakt over de stand van zaken aan het eind van 2015 verdere vorderingen zal tonen wat betreft de uitvoering.

6.42.

Figuur 6.8 laat de uitbetalingspercentages per 31 december 2014 zien voor financieringsinstrumenten die worden gefinancierd in het kader van „Economische, sociale en territoriale cohesie”. In ons vorige jaarverslag wezen we er al op dat verscheidene lidstaten moeite hadden om het dotatiekapitaal van de financieringsinstrumenten volledig te besteden. We constateren bijzondere problemen met lage uitbetalingspercentages in zes lidstaten (Griekenland, Spanje, Italië, Nederland, Oostenrijk en Slowakije) vergeleken met het EU-gemiddelde.

6.42.

Zoals de Commissie al aangaf in haar antwoord op het jaarverslag van de Rekenkamer van 2014 (paragraaf 6.49), heeft zij samen met de lidstaten een aantal maatregelen genomen om ervoor te zorgen dat de rest van de investeringen die worden gedaan via financiële instrumenten tijdig terechtkomen bij de eindontvangers. De Commissie is zich hier ook in 2015 voor blijven inspannen.

Figuur 6.8 —Uitbetalingspercentages voor financieringsinstrumenten die worden gefinancierd in het kader van „Economische, sociale en territoriale cohesie”, stand per 31 december 2014

Image

Bron: Europese Rekenkamer, op basis van EGESIF_15-0027-00 van 23 september 2015.

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER

ANTWOORD VAN DE COMMISSIE

6.43.

De informatie over de uitvoering van EFRO- en ESF-financieringsinstrumenten is gebaseerd op gegevens die rechtstreeks van de lidstaten worden ontvangen. Sinds 2011 heeft de Commissie aanzienlijke inspanningen geleverd om de kwaliteit van deze gegevens te verbeteren. Toch zijn de in het verslag van de Commissie weergegeven gegevens in bepaalde gevallen onvolledig of onjuist. Dat was ook het geval voor vier van de zeven financieringsinstrumenten die wij onderzochten in 2015.

6.43.

In mei 2015 verschafte de Commissie richtsnoeren bij de rapportage-instructies voor lidstaten, waarin de rapportage-eisen worden verduidelijkt. Voorts heeft de Commissie haar verslagleggingsinstrumenten voor 2014-2020 verbeterd: lidstaten moeten de gegevens rapporteren die krachtens artikel 46 van de verordening houdende gemeenschappelijke bepalingen verplicht zijn. Het gaat hierbij om meer gegevens dan de vereiste gegevens voor de periode 2007-2013. In april 2016 presenteerden de diensten van de Commissie verdere richtsnoeren voor de lidstaten inzake deze rapportages.

Niet-subsidiabele eindbegunstigden

6.44.

Bij twee van de zeven onderzochte financieringsinstrumenten werden garanties of leningen goedgekeurd voor eindbegunstigden die daarvoor volgens de verordening en de nationale wetgeving niet in aanmerking kwamen. Deze gevallen zijn aangemerkt als kwantificeerbare fouten in de categorie niet-subsidiabele uitgaven ofwel de categorie niet-subsidiabele projecten (zie figuur 6.9).

6.44.

De Commissie merkt op dat zij voor de twee fouten met betrekking tot niet-subsidiabele ontvangers in financiële instrumenten, in deze fase de gevolgen van deze individuele fouten voor de EU-begroting nog niet kan inschatten.

Zoals wordt aangegeven in punt 3 van de „Richtsnoeren voor het vaststellen van financiële correcties door de EU voor door de structuurfondsen en het Europees Visserijfonds medegefinancierde uitgaven, in geval van niet-naleving van de regels inzake financieringsinstrumenten voor de programmeringsperiode 2007-2013”, kunnen individuele onregelmatige uitgaven worden vervangen door wettelijke en regelmatige uitgaven via de financiële instrumenten aan eindontvangers bij de gedeeltelijke of bij de definitieve afsluiting. De Commissie is daarom van mening dat zij, zonder de onderliggende fouten te betwisten, de gevolgen van dergelijke fouten voor de EU-begroting in deze fase niet kan beoordelen.

Figuur 6.9 —Voorbeeld van een niet-subsidiabele lening (niet-subsidiabele ontvanger)

Niet-subsidiabele eindbegunstigden: in het geval van een van de EFRO-financieringsinstrumenten in Hongarije verstrekte de financieel intermediair een lening aan een onderneming die tot zijn eigen groep behoorde. In de verordening en de toepasselijke richtsnoeren van de Commissie wordt echter expliciet verboden om een onderneming die tot dezelfde groep behoort, aan te merken als een subsidiabele eindontvanger. Bijgevolg komt de lening niet in aanmerking voor cofinanciering.

Andere vergelijkbare gevallen van niet-subsidiabele ontvangers werden aangetroffen in Italië.

Verlenging van de subsidiabiliteitsperiode 2007-2013, enkel bij besluit van de Commissie

6.45.

We wijzen nogmaals op een specifieke kwestie die aan het licht werd gebracht in het Jaarverslag 2014