Mededeling van de Commissie — Richtsnoeren van de Commissie inzake het stroomlijnen van milieueffectbeoordelingen uitgevoerd uit hoofde van artikel 2, lid 3, van de milieueffectbeoordelingsrichtlijn (Richtlijn 2011/92/EU van het Europees Parlement en de Raad, zoals gewijzigd bij Richtlijn 2014/52/EU)

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE

Richtsnoeren van de Commissie inzake het stroomlijnen van milieueffectbeoordelingen uitgevoerd uit hoofde van artikel 2, lid 3, van de milieueffectbeoordelingsrichtlijn (Richtlijn 2011/92/EU van het Europees Parlement en de Raad, zoals gewijzigd bij Richtlijn 2014/52/EU)

(2016/C 273/01)

1. Inleiding

De gewijzigde milieueffectbeoordelingsrichtlijn (MEB-richtlijn)⁽¹⁾ heeft tot doel de milieubescherming te verbeteren door milieuoverwegingen te integreren in het besluitvormingsproces voor de goedkeuring van openbare en particuliere projecten waarvoor een beoordeling van de mogelijke effecten op het milieu vereist is.

De milieueffectbeoordelingsprocedure (MEB-procedure) verbetert ook de economische zekerheid in het belang van publieke en particuliere investeringen, overeenkomstig de beginselen van betere regelgeving. Soms zijn volgens EU-wetgeving meerdere milieubeoordelingen vereist voor één project. Elke beoordeling is bedoeld om een specifiek type milieubescherming te optimaliseren. Daarnaast kunnen echter nog meerdere wettelijke voorschriften en parallelle beoordelingen voor één project leiden tot vertragingen, tegenstrijdigheden en administratieve onzekerheid. Ook kunnen de administratieve en uitvoeringskosten toenemen en kunnen er verschillen ontstaan tussen deze beoordelingen en raadplegingen in verband met een bepaald project.

Deze mededeling bevat richtsnoeren voor de stroomlijning van de MEB-procedure. Centraal staan bepaalde fasen van de MEB-procedure en de manieren waarop verschillende milieubeoordelingen kunnen worden gestroomlijnd in het kader van gezamenlijke en/of gecoördineerde procedures (zie hoofdstuk 4). Deze mededeling is niet bindend en staat los van de vraag of de lidstaten moeten kiezen tussen de gecoördineerde, de gemeenschappelijke procedure of een combinatie van beide. Tot slot moet worden opgemerkt dat het Hof van Justitie van de Europese Unie de enige bron van definitieve interpretatie van EU-recht is.

2. Gezamenlijke en gecoördineerde procedures uitgevoerd overeenkomstig artikel 2, lid 3, van de MEB-richtlijn, zoals gewijzigd

De MEB-richtlijn⁽²⁾ voorziet in twee procedures voor de stroomlijning van milieueffectbeoordelingen voor projecten die onderworpen zijn aan de milieueffectbeoordelingsrichtlijn (MEB-richtlijn) en andere milieubeoordelingen uit hoofde van de toepasselijke EU-wetgeving. Deze zijn:

Zij kunnen afzonderlijk of beide gecombineerd worden toegepast op een project of projecttype. De milieueffectbeoordelingsprocedures voor een project coördineren of combineren om overlappingen en redundantie te voorkomen, maar ook om synergieën ten volle te benutten en de tijd die nodig is voor goedkeuring te beperken, wordt „stroomlijnen” genoemd. De lidstaten kunnen gecoördineerde en/of gemeenschappelijke procedures invoeren die voldoen aan de vereisten van de desbetreffende richtlijnen, rekening houdend met de specifieke benodigde regelingen.

In het kader van de gemeenschappelijke procedure zorgen de lidstaten voor één beoordeling van de milieueffecten van een bepaald project. Dit laat eventuele andersluidende bepalingen in andere EU-wetgeving onverlet⁽³⁾. Eén beoordeling, verricht overeenkomstig de MEB-richtlijn, vervangt meerdere beoordelingen van een bepaald project. Met de enige beoordeling wordt ervoor gezorgd dat het project in overeenstemming is met het geldende acquis.

Bij de gecoördineerde procedure wijzen de lidstaten een instantie aan voor de coördinatie van de diverse milieueffectbeoordelingen van een project. Dit laat eventuele andersluidende bepalingen in andere EU-wetgeving onverlet. Een centraal contactpunt dat verantwoordelijk is voor alle milieueffectbeoordelingen kan meer duidelijkheid en efficiëntie bieden, zowel voor de opdrachtgevers als voor de administratie, en kan zorgen voor begeleiding in de loop van de procedure. De aangewezen administratieve instantie speelt een centrale rol in de coördinatie en zorgt voor een vlot verloop van de milieueffectbeoordelingen.

De lidstaten kunnen verschillende benaderingen kiezen voor de toepassing van elke procedure. Sommige lidstaten hebben al gecoördineerde en/of gemeenschappelijke procedures als bedoeld in artikel 2, lid 3, van de MEB-richtlijn⁽⁴⁾ ingevoerd. Het is de plicht van de lidstaten toe te zien op de omzetting en uitvoering van artikel 2, lid 3, mede door bepaalde wijzigingen in hun nationale wetgeving in te voeren.

Indien een lidstaat kiest voor een gemeenschappelijke procedure, zou het passend zijn te voorzien in één milieueffectbeoordeling van een bepaald project. Indien een lidstaat kiest voor een gecoördineerde procedure, zou het passend zijn een autoriteit aan te wijzen voor het coördineren van de individuele beoordelingen.

De mate waarin de nationale wetgeving moet worden aangepast tot omzetting van de richtlijn, hangt af van de vraag of de lidstaten de milieueffectbeoordelingen hebben opgenomen in bestaande procedures voor het verlenen van vergunningen voor projecten, in andere procedures of in de procedures die zijn ingesteld om aan de doelstellingen van de MEB-richtlijn te voldoen (artikel 2, lid 2, van de MEB-richtlijn).

De Commissie is gevraagd richtsnoeren op te stellen inzake het instellen van gecoördineerde en/of gemeenschappelijke procedures voor projecten die gelijktijdig moeten worden beoordeeld op grond van de MEB-richtlijn en de Richtlijnen 92/43/EEG („habitatrichtlijn”)⁽⁵⁾, 2000/60/EG („kaderrichtlijn water”, KRW), 2009/147/EG („vogelrichtlijn”)⁽⁶⁾ of 2010/75/EU („richtlijn industriële emissies”, RIE). De Commissie is van mening dat dergelijke richtsnoeren ook stroken met de doelstellingen van overweging 37 van Richtlijn 2014/52/EU⁽⁷⁾, die in acht moeten worden genomen door de lidstaten bij de uitvoering van de MEB-richtlijn, zoals gewijzigd.

Hoewel stroomlijnen verplicht is — „waar het aangewezen is” — wat betreft de MEB en de „passende beoordeling” volgens de habitatrichtlijn⁽⁸⁾ en/of de vogelrichtlijn, is het aan de lidstaten om te beslissen of zij dit toepassen op de MEB-richtlijn en de kaderrichtlijn water of de richtlijn industriële emissies.

3. Gestroomlijnde procedures plannen

Het doel van de stroomlijning is een flexibele en omvattende benadering in te voeren ten aanzien van de beoordeling die kan worden aangepast aan elk project zonder de milieudoelstellingen of de gevolgen van individuele beoordelingen in gevaar te brengen. Dankzij stroomlijning kan de opdrachtgever beter rekening houden met de toepasselijke beoordelingen, de te betrekken autoriteiten en het raadplegingsproces. Dit helpt dubbele beoordelingen en vertraging bij de uitvoering ervan te voorkomen.

Ongeacht of wordt gekozen voor de gemeenschappelijke of de gecoördineerde benadering of voor een combinatie van beide, moet het toepassingsgebied van de uit te voeren milieueffectbeoordelingen vroeg worden vastgesteld. Op die manier kunnen de milieufactoren waarop het project waarschijnlijk aanzienlijke impact zal hebben in kaart worden gebracht. Wat efficiëntie betreft, zorgt de planning van de gestroomlijnde gecoördineerde en/of gemeenschappelijke procedures voor zekerheid en stabiele regelgeving. Een dergelijke benadering maakt het gemakkelijker de milieurapporten en door verschillende richtlijnen vereiste informatie op te stellen.

Wanneer de gemeenschappelijke procedure wordt toegepast, moedigt de Commissie de lidstaten aan te kiezen voor één geïntegreerd milieubeoordelingsrapport waarin de uit alle uitgevoerde beoordelingen verkregen informatie is opgenomen. Om te zorgen voor een systematische beoordelingsprocedure en naleving van alle betrokken richtlijnen, verdient het aanbeveling om alle aspecten van een project van meet af aan te beoordelen. In het geval van een gecoördineerde procedure beheert een aangewezen instantie de verschillende uit te voeren beoordelingen. Een gezamenlijke beoordeling betekent daarentegen dat slechts één milieueffectbeoordeling wordt uitgevoerd.

3.1. Milieueffectbeoordeling (MEB) en de passende beoordeling

De MEB-richtlijn schrijft voor dat, in het geval van projecten waarvoor de verplichting om een milieueffectbeoordeling uit te voeren gelijktijdig voortvloeit uit zowel de MEB-richtlijn als uit de habitatrichtlijn, en met name uit artikel 6, leden 3 en 4, van de habitatrichtlijn (passende beoordeling) en/of uit de vogelrichtlijn, de lidstaten waarborgen dat er, waar het aangewezen is, wordt voorzien in gecoördineerde en/of gemeenschappelijke procedures die aan de vereisten van die twee richtlijnen voldoen.

De eerste alinea van artikel 2, lid 3, van de MEB-richtlijn, zoals gewijzigd, verplicht de lidstaten ertoe in procedures te voorzien; in de tweede alinea van hetzelfde artikel is daarentegen het werkwoord „kunnen” gebruikt, waaruit blijkt dat er een keuzemogelijkheid bestaat. De zinsnede „waar het aangewezen is” heeft betrekking op de vraag of de twee procedures relevant zijn in het onderhavige geval. Met andere woorden, indien voor het betrokken project beoordelingen moeten worden uitgevoerd in het kader van de MEB-richtlijn en de habitatrichtlijn, wordt een gecoördineerde of gemeenschappelijke procedure vastgesteld, tenzij dit niet relevant is voor het project in kwestie. Het is aan de betrokken lidstaat om te bepalen of de procedure al dan niet relevant is.

3.2. MEB en andere EU-wetgeving

Er zijn projecten waarvoor de verplichting om een milieueffectbeoordeling uit te voeren voortvloeit uit zowel de MEB-richtlijn als uit andere EU-wetgeving dan de habitatrichtlijn (bv. de kaderrichtlijn water (KRW), of de richtlijn inzake industriële emissies (RIE)). In dergelijke gevallen kunnen de lidstaten de gecoördineerde procedure toepassen, de gemeenschappelijke procedure of een combinatie van beide. De lidstaten zijn niet verplicht de milieueffectbeoordelingen te stroomlijnen in deze omstandigheden.

Bepaalde in de MEB-richtlijn genoemde projecten zouden bijvoorbeeld gevolgen kunnen hebben voor beschermde soorten en habitats in Natura 2000-gebieden of kunnen leiden tot veranderingen in waterlichamen. Projecten met installaties die worden genoemd in de MEB-richtlijn en de richtlijn industriële emissies (RIE) zijn onderworpen aan de vereisten van beide richtlijnen. Beoordelingsprocedures moeten waar mogelijk worden uitgevoerd met behulp van de gezamenlijke procedure, waardoor het verzamelen van gegevens, de openbare raadpleging en het beoordelingsproces zelf efficiënter worden.

4. Milieueffectbeoordelingen stroomlijnen: beste praktijken

4.1. Het milieueffectbeoordelingsrapport opstellen

De inhoud van het milieueffectbeoordelingsrapport (MEB-rapport) kan per geval verschillen, afhankelijk van de specifieke kenmerken van het project en de milieuaspecten die erdoor kunnen worden beïnvloed. De gegevens en informatie die de opdrachtgever in het MEB-rapport opneemt, moeten in overeenstemming zijn met bijlage IV bij de MEB-richtlijn⁽⁹⁾. Met de gegevens en de resultaten van andere beoordelingen die in het kader van nationale of EU-wetgeving vereist zijn, kan, in voorkomend geval, rekening worden gehouden om dubbele beoordelingen te vermijden. Relevante wetgeving omvat de „passende beoordeling” volgens de habitatrichtlijn, de richtlijn industriële emissies en de kaderrichtlijn water.

Gezien de verschillen in het toepassingsgebied van de MEB-richtlijn en de passende beoordeling, moeten de informatie met betrekking tot de passende beoordeling en de desbetreffende conclusies echter gemakkelijk kunnen worden herkend in het milieueffectbeoordelingsrapport. De informatie die in de loop van de MEB-procedure wordt verzameld, kan de informatie van de passende beoordeling niet vervangen, aangezien geen van beide procedures primeert op de andere.

„Scoping” — het bepalen van de reikwijdte en het detailleringsniveau van de informatie die moet worden verstrekt in een milieueffectbeoordelingsrapport — is facultatief. De bevoegde instantie moet echter een advies uitbrengen over de reikwijdte en het detailleringsniveau van de informatie die door de opdrachtgever moet worden opgenomen in het MEB-rapport indien de opdrachtgever daarom verzoekt. In het bijzonder zal rekening worden gehouden met de specifieke kenmerken van het project, met inbegrip van de locatie, de technische capaciteit en de te verwachten milieueffecten ervan⁽¹⁰⁾.

Scoping kan van nut zijn in gevallen waarin de door de richtlijnen vereiste gezamenlijke en gecoördineerde procedures zouden kunnen worden uitgevoerd in verschillende combinaties. Bijvoorbeeld, de MEB-beoordeling en de passende beoordeling zouden als een gemeenschappelijke of als een gecoördineerde procedure kunnen worden uitgevoerd. De KRW- en IED-beoordelingen zouden kunnen worden toegevoegd, indien van toepassing. De KRW- en IED-beoordelingen zouden samen met de MEB-beoordeling en de passende beoordeling kunnen worden uitgevoerd of zouden ermee kunnen worden gecoördineerd.

Om de kwaliteit van de milieu-informatie te waarborgen, is het raadzaam om scoping een verplicht onderdeel van de gestroomlijnde beoordelingen te maken. De invoering van redelijke termijnen voor scoping kan helpen bij het stroomlijnen van de beoordelingen. Scoping is ook nuttig voor de opdrachtgever want het zorgt voor transparantie en rechtszekerheid. Door een vroegtijdige coördinatiefase waarbij de bevoegde instanties, het publiek en de opdrachtgever worden betrokken voor het begin van de effectbeoordeling kan het totale proces vergemakkelijkt worden en kunnen eventuele problemen vanaf het begin worden opgespoord.

Waar de gecoördineerde procedure wordt toegepast, kan de opdrachtgever door stroomlijnen het verzamelen van gegevens en het beheer van de door de verschillende milieueffectbeoordelingen vereiste procedures coördineren. Idealiter gebeurt dit door een speciale coördinator of de aangewezen bevoegde instantie. Dan zou het mogelijk zijn het opstellen van de afzonderlijke rapporten te coördineren.

Het is wenselijk dat de nationale autoriteiten een nationale of regionale databank opzetten met informatie over de milieutoestand voordat het project wordt uitgevoerd. Een elektronisch indieningssysteem of een online gedeeld platform kan bijvoorbeeld de beschikbare middelen voor het verzamelen en verspreiden van gegevens vereenvoudigen en helpen centraliseren.

Indien voor de milieueffectbeoordeling (MEB) en de passendebeoordelingsprocedure de gemeenschappelijke procedure wordt gebruikt, aangevuld met een gecoördineerde procedure voor de overige toepasselijke beoordelingen, dan kunnen de gezamenlijke en gecoördineerde procedures worden gecombineerd. Afhankelijk van het resultaat van de scoping en de aard van het project, zou de beste oplossing zijn om één enkel, uitgebreid milieueffectrapport op te stellen.

4.2. Raadpleging en inspraak

Inspraak van het publiek is een essentieel onderdeel van de MEB-procedure en is in overeenstemming met de internationale verplichtingen van de EU die voortvloeien uit het Verdrag van Aarhus⁽¹¹⁾. De MEB -richtlijn bevat bindende voorschriften voor inspraak van het publiek⁽¹²⁾. De termijn waarbinnen het betrokken publiek wordt geraadpleegd over het milieueffectbeoordelingsrapport moet ten minste dertig dagen bedragen⁽¹³⁾. Inspraak van het publiek in verband met milieueffectbeoordelingen waarborgen, maakt het mogelijk doeltreffend getrapte raadplegingen op te zetten, afhankelijk van de specifieke kenmerken van de betrokken beoordeling. Het is een goede praktijk het publiek van bij het begin, d.w.z. vanaf de scoping-fase, te informeren over en te betrekken bij de milieueffectbeoordelingsprocedure. Dat geldt ook voor de beoordelingsprocedures uit hoofde van de habitatrichtlijn.

In het geval van een gemeenschappelijke procedure moet het enige milieurapport openbaar worden gemaakt binnen een redelijke termijn. Het publiek moet de kans krijgen om daadwerkelijk deel te nemen aan de milieubesluitvorming⁽¹⁴⁾.

In het geval van een gecoördineerde procedure kan de instantie die is aangewezen als verantwoordelijk voor de coördinatie ervoor, zorgen dat het publiek toegang heeft tot informatie en inspraak heeft zoals uiteengezet in artikel 6, leden 3 en 4, van de MEB-richtlijn en andere EU-wetgeving die publieke raadpleging en inspraak voorschrijft, parallel met de informatie die in het kader van de MEB-richtlijn is opgesteld.

4.3. Besluitvorming

In tegenstelling tot de MEB-richtlijn, bepaalt artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn dat de resultaten van de „passende beoordeling” bindend zijn voor de vergunning van het project. Dit betekent dat de bevoegde autoriteiten geen vergunning kunnen verlenen voor het project, tenzij de conclusie van de „passende beoordeling” luidt dat het geen negatieve gevolgen zal hebben voor de integriteit van het desbetreffende Natura 2000-gebied.

Indien een project de gelijktijdige toepassing van de MEB en de passende beoordeling vereist, is de gemeenschappelijke of gecoördineerde procedure van toepassing. De ervaring leert dat de gezamenlijke procedure met de MEB en de passende beoordeling zorgt voor een betere beoordelingskwaliteit en het is de aanbevolen manier om de twee beoordelingen uit te voeren. Wanneer derhalve wordt besloten tot het verlenen of weigeren van een vergunning voor een project dat is beoordeeld op grond van de MEB-richtlijn en artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn, moet de beslissing bij voorkeur vergezeld gaan van informatie over de passende beoordeling, en zij moet in overeenstemming zijn met de resultaten van de passende beoordeling (of met de vereisten van artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn die in specifieke omstandigheden van toepassing zijn⁽¹⁵⁾).

Waar de MEB-beslissing maatregelen voorschrijft om aanzienlijke nadelige effecten voor het milieu te vermijden, te voorkomen of te beperken en, indien mogelijk, te compenseren alsmede procedures voor het toezicht op deze effecten, wordt aanbevolen om, in het kader van de gestroomlijnde milieueffectrapporten, informatie op te nemen over alternatieve oplossingen, impactbeperkende maatregelen en, indien relevant, compenserende maatregelen die met betrekking tot Natura 2000-gebieden zijn vastgesteld.