Advies van het Europees Comité van de Regio’s over de uitvoering van de Europese migratieagenda

13.7.2018

Publicatieblad van de Europese Unie

C 247/1

Advies van het Europees Comité van de Regio’s over de uitvoering van de Europese migratieagenda

(2018/C 247/01)

Rapporteur:

Dimitrios Kalogeropoulos (EL/EVP), politiek verantwoording verschuldigd aan de gemeenteraad van Palaio Faliro

Referentiedocument:

Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s over de uitvoering van de Europese migratieagenda

COM(2017) 558 final

BELEIDSAANBEVELINGEN

HET EUROPEES COMITÉ VAN DE REGIO’S (CvdR)

Voorafgaande opmerkingen

Het CvdR wijst er met klem op dat migratiestromen om een aantal uiteenlopende redenen integrerend deel uitmaken van de geschiedenis van de mensheid en met name Europa. Europese steden en regio’s staan thans onder druk door het hoge aantal migranten ten gevolge van instabiliteit in landen buiten de EU. Het Europese vasteland, en met name de zuidelijke en oostelijke randgebieden ervan en vorig jaar ook het westelijke Middellandse Zeegebied en de Spaanse kustgebieden met inbegrip van de gebieden aan de zuidgrens in de Atlantische Oceaan, lagen lange tijd aan de oorsprong van emigratie maar zijn de laatste jaren belangrijke plekken geworden die stromen migranten en vluchtelingen van buiten de EU hebben opgevangen.

Het aantal migranten en vluchtelingen uit met name Afrikaanse en Aziatische landen, alsook uit het Midden-Oosten dat de lidstaten van de Europese Unie (EU) hoopt binnen te komen, is de laatste jaren enorm toegenomen. Na 2015 heeft Europa het grootste aantal migranten en vluchtelingen sinds het einde van de Tweede Wereldoorlog te verwerken gekregen. De aanslepende crisis in Syrië, de haarden van onrust in verschillende delen van Afrika en Azië en het streven van tal van burgers op die twee continenten naar betere levensomstandigheden zijn factoren die in doorslaggevende mate hebben bijgedragen tot de uitbreiding van het fenomeen. De EU-lidstaten die aan de Middellandse Zee grenzen, en met name Griekenland en Italië, fungeerden daarbij onder meer als belangrijkste landen van aankomst.

Om deze nooit eerder geziene uitdaging zo doeltreffend mogelijk aan te pakken heeft de Europese Commissie in mei 2015 de Europese migratieagenda ⁽¹⁾ uitgebracht. De eerste doelstelling was mensenlevens te redden op zee, gezien de menselijke tragedies in de Middellandse Zee. Daarom volgden er Europese maatregelen op de volgende gebieden: 1) verbetering van de zoek- en reddingsoperaties, 2) criminele netwerken van mensensmokkelaars aanpakken, 3) herplaatsing van vluchtelingen binnen de EU, 4) hervestiging van ontheemden op de plaats van herkomst, 5) samenwerking met derde landen om migratiestromen aan de bron aan te pakken, en 6) hulpverlening aan EU-lidstaten die als eerste worden geconfronteerd met aankomende migranten en vluchtelingen. In de Europese migratieagenda waren ook vier pijlers opgenomen voor de vaststelling van een algemeen migratiebeleid van de EU: 1) wegnemen van prikkels voor illegale migratie, 2) levens redden en buitengrenzen beveiligen, 3) voorwaarden scheppen voor een samenhangende toepassing van een gemeenschappelijk Europees asielstelsel, en 4) uitstippeling van een nieuw beleid voor legale migratie.

In het verleden is gebleken dat migranten zich gedwongen zien om gevaarlijkere routes naar landen van bestemming te zoeken wanneer er geen legale migratiekanalen zijn. Zij wenden zich dan tot netwerken van mensensmokkelaars en brengen daarmee hun leven en persoonlijke integriteit in gevaar. Vrouwen komen daardoor ook in een veel kwetsbaardere positie terecht.

Bijzondere opmerkingen

Het Comité van de Regio’s (CvdR) gaat uit van de vaststelling dat, hoewel de Europese migratieagenda voornamelijk een zaak van nationale regeringen is, de lokale en regionale overheden (LRO’s) op dit specifieke gebied een belangrijke rol spelen.

Het stelt vast dat met name LRO’s een belangrijke rol spelen in de opvang van het toegenomen aantal vluchtelingen en migranten. LRO’s fungeren als gastentiteiten voor vluchtelingen en migranten, aan wie zij zorg, huisvesting en opvang in menswaardige omstandigheden moeten verstrekken, vaak voor niet nader bepaalde tijd en die zij in veel gevallen moeten bijstaan om te integreren. Dit betreft in het bijzonder regio’s aan de buitengrenzen van de EU (zoals de Griekse eilanden in de Egeïsche Zee dicht bij de Turkse kust, Italiaanse eilandgebieden alsook het kustgebied van Andalusië, met name de provincies Cádiz, Granada en Almería alsmede Ceuta en Melilla en de Canarische Eilanden), waar migranten het grondgebied van de EU voor het eerst betreden.

Gelet op het voorgaande moeten LRO’s dan ook kunnen deelnemen aan alle fasen van uitstippeling en tenuitvoerlegging van de Europese migratieagenda, waaronder de vaststelling van de prioriteiten, de beoordeling van de resultaten en de controle van de inhoud van het overheidsbeleid. Dit proces moet alle bestuurslagen op transparante wijze omvatten, te beginnen bij gemeenten en lokale overheden.

Het Comité verheugt zich over de inspanningen van de EU om de oprichting van duurzame politieke en administratieve structuren voor migratie en asiel te ondersteunen en is van mening dat deze inspanningen ook steun moeten omvatten voor institutionele opbouw of versterking op lokaal en regionaal niveau. LRO’s moeten daartoe doeltreffende financiële ondersteuning, technische bijstand en opleiding kunnen krijgen, zodat optimaal gebruik kan worden gemaakt van de humanitaire hulp en de bestaande en toekomstige financiële middelen, met name bij de eerste opvang. In dit verband moeten de regio’s die het zwaarst getroffen zijn door migratiestromen of die een aanzienlijk deel van de migranten voor hun rekening nemen, rechtstreeks toegang hebben tot middelen van de EU voor integratie.

De in het CvdR vertegenwoordigde subnationale overheden leveren tal van inspanningen en investeren eveneens aanzienlijke middelen om ter plaatse het hoofd te bieden aan de humanitaire problemen die de vluchtelingen- en migrantenstromen met zich meebrengen. In deze context heeft het CvdR zich reeds een waardevolle partner van andere belanghebbende instanties (met inbegrip van de Europese Commissie) getoond bij de tenuitvoerlegging van de Europese migratieagenda.

Prioriteiten

10.

Gelet op de complexiteit van het probleem spreekt het vanzelf dat nauwe samenwerking tussen de EU-lidstaten onontbeerlijk is en dat bij ieder optreden van de EU en haar lidstaten de eerbiediging en bescherming van de internationale rechtsorde en de mensenrechten steeds als hoogste beginsel geldt.

11.

Het is absoluut noodzakelijk dat de EU haar inspanningen voortzet ter consolidatie en versterking van het gemeenschappelijk Europees kader voor migratie en asiel, alsook haar preventieve maatregelen om illegale migratie te helpen bestrijden, stabiliteit te bevorderen en grondrechten in de naburige landen van de EU te handhaven. De EU moet in staat zijn bijstand te bieden aan de lidstaten die het meest gebukt gaan onder de migranten- en vluchtelingenstromen. Haar beleid moet dan ook gebaseerd zijn op het grondbeginsel van solidariteit. In dit verband moet de bijstandsverlening aan het Middellandse Zeegebied en aan de Spaanse gebieden buiten het Iberische schiereiland, zoals Ceuta en Melilla, op grote schaal worden versterkt.

12.

Er moeten meer preventieve maatregelen tegen irreguliere migratie genomen worden, zodat de hulp kan worden toegespitst op personen die werkelijk bescherming nodig hebben. Het CvdR is ook zeer bezorgd over de slavenhandel in sommige Afrikaanse landen, die het gevolg is van de illegale smokkelroutes en -activiteiten en met name vrouwen en meisjes als slachtoffers van seksuele uitbuiting treft.

13.

Het Comité vindt dat de EU zich als grootste donor ter wereld moet inspannen om ervoor te zorgen dat het migratiebeleid en de internationale ontwikkelingssamenwerking op elkaar worden afgestemd. Tegelijkertijd beschouwt het de neiging van sommige internationale organisaties (de Commissie voor ontwikkelingsbijstand van de OESO) om de uitgaven van ontwikkelde landen voor vluchtelingenopvang als officiële ontwikkelingshulp te beschouwen, als een gevaarlijke ontwikkeling.

14.

Internationale ontwikkelingssamenwerking vervult een centrale rol als overheidsbeleid om de levensomstandigheden in derde landen te verbeteren, met als doel ongelijkheden weg te werken en, mede door middel van humanitaire acties, invloed uit te oefenen op situaties die gedwongen migratie in de hand werken.

15.

Volgens het Comité is er in de huidige omstandigheden sprake van zes actiegebieden: 1) onmiddellijke reactie en hulpverlening aan lidstaten die zich wegens toegenomen vluchtelingen- en migrantenstromen in een buitengewone situatie bevinden, 2) wegnemen van de prikkels voor aanhoudende illegale migratie, 3) beheer van de buitengrenzen van de EU, 4) asielbeleid, 5) beheer van legale migratie en maatschappelijke integratie van migranten, en 6) samenwerking met de landen van herkomst.

Reactie op buitengewone situaties

16.

Het Comité is ingenomen met de maatregelen die de EU tot nu toe heeft genomen om het hoofd te bieden aan de crisissituaties die de laatste jaren zijn ontstaan door de toegenomen migranten- en vluchtelingenstromen. Hierbij zij o.a. gedacht aan:

—	de gezamenlijke operaties Triton en Poseidon, respectievelijk in het centrale en oostelijke Middellandse Zeegebied;

—	het verlenen van buitengewone financiële steun aan lidstaten die met de zwaarste problemen geconfronteerd worden, ter versterking van de fundamentele medische zorg en sociale en juridische bijstand die regio’s migranten en vluchtelingen bieden;

—	de oprichting en het leiden van opvang- en identificatiecentra (hotspots) in Griekenland en Italië; hieraan moeten ook de plaatsen van aankomst in Andalusië worden toegevoegd;

—

de overeenkomst tussen de EU en Turkije, met als gevolg de drastische beperking van ongecontroleerde stromen uit Turkije naar Griekenland (hoewel deze niet model mag staan voor de aanpak van migratieproblemen), daar een en ander toch enkele vragen doet rijzen i.v.m. de verenigbaarheid van deze regeling met de internationale normen inzake mensenrechten en de „duurzaamheid” ervan als onderdeel van een alomvattende EU-beleidsoplossing van de crisis;

—	hulpverlening aan de Libische kustwacht die heeft bijgedragen tot een vermindering van de stromen naar Italië, in het kader van EUNAVFOR Med Operation Sophia;

—	verhoging van de financiering via het Europees Fonds voor asiel, migratie en integratie waardoor recentelijk meer steunverlening aan de lidstaten mogelijk is geworden; deze middelen moeten ten goede komen aan de regio’s.

17.

Het Comité erkent dat de EU nog doortastender initiatieven moet nemen om:

—

de verstrekte hulp aan landen die vluchtelingen en migranten de eerste opvang bieden, verder op te voeren. Daarbij zij met name gedacht aan versterking van de LRO’s in gebieden (zoals de Griekse eilanden in de Egeïsche Zee en Italië, alsook de zuidelijke stranden en eilanden van Spanje) die door hun geografische ligging het grootste aantal vluchtelingen en migranten opvangen;

—	gebieden die, zoals eerder vermeld, de grootste massa vluchtelingen en migranten opvangen, te ontlasten, waarbij ook rekening wordt gehouden met elementen zoals de specifieke kenmerken in verband met het insulaire karakter;

—

de overeenkomst tussen de EU en Turkije, met inbegrip van de voorzieningen voor de terugkeer van personen naar Turkije, nauwgezet ten uitvoer te leggen, met volledige inachtneming van de normen van humanitair en internationaal recht, alsook om toegang tot passende asielprocedures te garanderen aan personen die er recht op hebben;

—	de nodige hulp te verlenen aan degenen die het meest te lijden hebben onder de ontheemding, met name niet-begeleide minderjarigen.

18.

Het Comité wijst erop dat niet-gouvernementele organisaties (ngo’s) een grote bijdrage hebben geleverd om een oplossing te vinden voor de meest prangende problemen i.v.m. huisvesting, voeding, gezondheidszorg enz. voor vluchtelingen en migranten, met name in gebieden die de grootste vluchtelingen- en migrantenstromen opvangen. De acties van ngo’s moeten evenwel beter worden gecoördineerd in nauwe samenwerking met de LRO’s zodat zij een rationelere en doeltreffendere bijdrage kunnen leveren, beter worden afgestemd op de lokale behoeften en omstandigheden en recht doen aan de vereiste transparantie en maatschappelijke verantwoordingsplicht. Bij de opvang van vluchtelingen en migranten zou de Europese vrijwilligersdienst in samenwerking met ngo’s en overheden een essentiële rol kunnen spelen.

19.

Het CvdR beklemtoont het belang van de internationale humanitaire hulp die de EU en haar lidstaten verlenen aan derde landen waarvan de noodsituatie nauw verband houdt met de toename van vluchtelingenstromen.

Ontmoediging van irreguliere migratie

20.

Het is absoluut noodzakelijk dat de inspanningen die de EU samen met derde landen heeft geleverd om de netwerken van illegale migratie te bestrijden, worden voortgezet, vooral in de landen van herkomst en transit van illegale migranten.

21.

Er dient een solide rechtsgrondslag voor de operatie EUNAVFOR Med Sophia te komen om de doeltreffendheid ervan te vergroten, alsook haar vermogen om het bedrijfsmodel van mensenhandelaars en -smokkelaars te ontwrichten. Zo zouden de EU-instellingen met de Libische kustwacht moeten samenwerken om rubberbootjes en schepen tegen te houden die illegaal de EU proberen te bereiken. De patrouilleactiviteiten, met inbegrip van de ondersteuning van de opsporings- en reddingsactiviteiten, zijn geleidelijk verplaatst van de wateren nabij het Italiaanse grondgebied naar de wateren dicht bij Libië. Een van de directe gevolgen hiervan is dat de mensensmokkelaars hun werkwijze hebben veranderd: ze zetten irreguliere migranten en vluchtelingen nu in goedkope en volstrekt niet-zeewaardige opblaasboten die geen enkele kans hebben om de Italiaanse kust te bereiken ervan uitgaande dat ze in of dicht bij de Libische territoriale wateren zullen worden opgepikt.

22.

Van bijzonder nut is de oprichting van het Europees centrum ter bestrijding van illegale migratie.

23.

De Europese Commissie wordt opgeroepen verdere initiatieven te nemen om, samen met alle EU-lidstaten, de bevoegde EU-organen en alle andere relevante instanties, werk te maken van een samenhangend actieplan, zodat circuits van mensensmokkelaars doeltreffend worden aangepakt.

24.

Het Europees kader voor refoulement van degenen zonder verblijfsrecht moet doeltreffender worden, zodat het aantal personen dat wordt teruggestuurd kan worden verhoogd, met inachtneming van de Europese en internationale regels.

Grensbeheer

25.

De oprichting van de Europese grens- en kustwacht is een bijzonder belangrijke ontwikkeling waarmee een beslissende stap werd gezet in de richting van een doeltreffendere bewaking van de Europese buitengrenzen. De Europese grens- en kustwacht maakt doeltreffender coördinatie van de EU-lidstaten mogelijk en garandeert tijdig en doeltreffend optreden in gevallen waarin dringende actie aan de buitengrenzen geboden is.

26.

Het Comité erkent dat er nog meer gebieden zijn waarop de Europese grens- en kustwacht een positieve bijdrage kan leveren, bijv. 1) het verlenen van technische en operationele bijstand tijdens grensbewakingsoperaties, ter ondersteuning van opsporings- en reddingsacties voor personen die op zee in gevaar verkeren, 2) het organiseren, coördineren en uitvoeren van terugkeeroperaties en -interventies, en 3) het verbeteren van de operationele samenwerking tussen lidstaten en derde landen wat het beheer van de buitengrenzen van de EU betreft. Het is dringend noodzakelijk om het aantal mensen dat de oversteek waagt te verminderen en om rubberbootjes en schepen tegen te houden die illegaal de EU proberen te bereiken.

27.

Het Comité moedigt de Europese Commissie aan om een aantal richtsnoeren op te stellen voor de oprichting en werking van hotspots aan de buitengrenzen van alle EU-lidstaten. Deze richtsnoeren moeten onder meer volledige eerbiediging van de EU- en internationale grondrechten en een concreet beheerskader voor de hotspots bieden. Met het oog daarop moet optimaal gebruik worden gemaakt van de ervaring die is opgedaan (o.a. ook in de eigen LRO’s) met de oprichting en werking van hotspots in Griekenland en Italië. De ervaring leert onder meer dat er onderzoek moet worden gedaan naar het specifiek behandelen van vluchtelingen enerzijds en migranten anderzijds.

Gemeenschappelijk asielbeleid

28.

Het is van essentieel belang dat het gemeenschappelijk Europees asielstelsel wordt aangepast aan de huidige urgente behoeften; in dat verband is het zonder meer zaak het Dublin-stelsel te herzien waarin de criteria en de mechanismen zijn vastgesteld om te bepalen welke EU-lidstaat bevoegd is om een asielaanvraag te behandelen. De lidstaten zouden er dan ook voor moeten zorgen dat er vorderingen worden gemaakt met de voorgestelde hervorming van de betrokken EU-wetgeving, waarmee — zij het wellicht onvoldoende — stappen in de goede richting worden gezet.

29.

In het huidige systeem worden vluchtelingen en migranten ongelijk verdeeld over de lidstaten, met de grootste druk op de lidstaten(vooral Griekenland en Italië) die door hun geografische ligging het overgrote deel aankomsten te verwerken hebben. De huidige situatie draagt bij tot sociale spanningen en ontevredenheid in de landen die te maken hebben met een onevenredig groot aantal aankomsten van vluchtelingen en illegale migranten, met name op lokaal niveau, en veroorzaakt vervolgens secundaire migratiestromen binnen de EU. Om het probleem doeltreffender aan te pakken moet samen met de meest betrokken lokale en regionale overheden worden nagegaan of de bevoegdheid voor de behandeling van asielaanvragen op lange termijn kan worden overgeheveld van het nationale naar het Europese niveau. Daarom dringt het CvdR er bij de lidstaten op aan om de procedures voor de behandeling van asielaanvragen te versnellen, zonder de rechtszekerheid in gevaar te brengen.

30.

De evenredige verdeling van vluchtelingen over alle EU-lidstaten wordt als een constructief plan beschouwd, hoewel ook wordt erkend dat het plan, ondanks de gemaakte vorderingen, niet altijd volkomen doeltreffend heeft gewerkt.

31.

De toepassing van het beginsel van solidariteit tussen de lidstaten is een absolute voorwaarde voor een rationaal beheer van het grote aantal asielzoekers.

32.

Er moet bijzondere aandacht worden geschonken aan de bescherming van vrouwen (met name moeders en zwangere vrouwen) en kinderen (met name onbegeleide kinderen) die onder de vluchtelingen de meest kwetsbare groepen vormen. In de lidstaten waar de bescherming van niet-begeleide minderjarigen onder de bevoegdheid van de regio’s valt, moeten deze financiële steun krijgen om de minderjarige immigranten op te vangen.

Legale migratie en integratie

33.

Het is absoluut noodzakelijk dat er voor legale migranten of voor personen die op basis van het internationaal recht voor een internationale beschermingsstatus in aanmerking komen, wordt gezorgd voor veilige manieren om naar de EU te komen, waarbij te denken valt aan humanitaire visa, verruimde gezinshereniging en particuliere sponsoringprogramma’s. Met het oog daarop is enerzijds consolidatie en anderzijds uitbreiding geboden van de bestaande vormen van samenwerking met derde landen, ongeacht of het gaat om landen van oorsprong van de migranten dan wel om transitlanden om in de EU te geraken. De oprichting van hotspots op het grondgebied van derde landen is een belangrijke stap in die richting en de EU moet dan ook alle nodige initiatieven nemen om tot desbetreffende overeenkomsten met die derde landen te komen, waarbij de EU- en internationale normen betreffende mensenrechten volledig worden geëerbiedigd. Tegelijkertijd dient er een coherent kader van richtlijnen en regels te komen om ervoor te zorgen dat voldaan wordt aan alle noodzakelijke voorwaarden voor een vlotte werking van deze hotspots.

34.

Het is van prioritair belang dat onderdanen van derde landen (legale migranten en vluchtelingen) zich zo snel en volledig mogelijk kunnen integreren in de samenlevingen van de EU-lidstaten. De integratie moet op verschillende niveaus en op samenhangende wijze plaatsvinden. Niettemin moet rekening worden gehouden met de eigenheid van enerzijds het gastland en anderzijds de onderdanen van die derde landen, alsook met hun diversiteit (op etnisch, taal-, religieus gebied enz.). De benadering moet bijgevolg worden afgestemd op de specifieke omstandigheden van elk geval.

35.

Integratiebeleid kan alleen maar slagen als het gebaseerd is op de beginselen van democratie, eerbiediging van de mensenrechten, gelijkheid van man en vrouw, verdraagzaamheid, vrijheid van meningsuiting en de rechtsstaat, die aan de Europese waarden ten grondslag liggen.

36.

De betrokkenheid van het maatschappelijk middenveld en de particuliere sector op lokaal en regionaal niveau bij het hele traject waarmee de integratie van immigranten wordt beoogd is van essentieel belang. Verder is fatsoenlijk werk absoluut noodzakelijk om het integratieproject te doen slagen. In dit verband wijst het CvdR de Commissie erop dat er op internationaal niveau goede voorbeelden bestaan van praktijken waarbij de integratie is geslaagd doordat de bevolking van de opvangregio er van meet af aan bij is betrokken.

37.

Het is van wezenlijk belang dat lokale en regionale overheden worden betrokken bij het opstellen van stappenplannen om immigranten en vluchtelingen volledig te integreren. In dit verband verzoekt het CvdR de Commissie rekening te houden met goede praktijken en proefprojecten van internationale organisaties zoals het UNHCR die reeds door lokale en regionale overheden uit de EU zijn geïmplementeerd.

Rol van de lokale en regionale overheden en van het CvdR

38.

Het Comité wijst op de bijzondere rol die LRO’s op alle eerder genoemde gebieden kunnen en moeten spelen. LRO’s zijn de lokale beheerders van alle kwesties die met migranten- en vluchtelingenstromen verband houden. Het wordt dan ook noodzakelijk geacht dat zij voorzien worden van de nodige financiële middelen om deze vraagstukken aan te pakken. Dit vergt een EU-begroting die is afgestemd op de toegenomen behoeften en verdeeld wordt onder de overheden op grond van de concreet verrichte activiteiten, gelet op de verantwoordelijkheid van de EU voor de bescherming van de buitengrenzen van de EU en migratie. Een sterke betrokkenheid van subnationale overheden en organen zou bijdragen tot een bestuurlijke aanpak die tussen de verschillende niveaus coherent en gecoördineerd beleid kan ontwerpen en uitvoeren. Lokale en regionale overheden zouden in dit verband een deel van het Fonds voor asiel, migratie en integratie moeten beheren.

39.

Ten slotte zij gewezen op de rol van het CvdR, enerzijds als instelling die bij uitstek als spreekbuis voor LRO’s op EU-niveau fungeert, en anderzijds als instantie die daadwerkelijk via structuren als de Euromediterrane vergadering van regionale en lokale overheden (ARLEM) en de Conferentie van regionale en lokale overheden van het Oostelijk partnerschap (CORLEAP) de dialoog kan bevorderen met landen van herkomst en/of transitlanden van vluchtelingen en migranten.

Brussel, 22 maart 2018.

De voorzitter van het Europees Comité van de Regio's

Karl-Heinz LAMBERTZ