Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité inzake de gemeenschappelijke Europese spoorwegruimte [Verkennend advies op verzoek van het Portugese voorzitterschap]

9.6.2021

Publicatieblad van de Europese Unie

C 220/26

Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité inzake de gemeenschappelijke Europese spoorwegruimte

[Verkennend advies op verzoek van het Portugese voorzitterschap]

(2021/C 220/03)

Rapporteur:

Stefan BACK

Raadpleging	Op verzoek van het Portugese voorzitterschap van de Raad van de EU, 26.10.2020
Rechtsgrondslag	Artikel 304 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
Bevoegde afdeling	Vervoer, Energie, Infrastructuur en Informatiemaatschappij
Goedkeuring door de afdeling	9.3.2021
Goedkeuring door de voltallige vergadering	24.3.2021
Zitting nr.	559
Stemuitslag (voor/tegen/onthoudingen)	149/68/10

1. Conclusies en aanbevelingen

Ten aanzien van de vragen van het Portugese voorzitterschap

1.1.

Het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC) is van mening dat er in de loop van dertig jaar liberalisering weliswaar veel is gebeurd op het gebied van de openstelling van markten en technische harmonisatie, maar dat er nog veel moet worden gedaan op het vlak van politiek en regelgeving en op cultureel niveau. In de maatregelen moet meer aandacht worden besteed aan de ontwikkeling, aanpassing en efficiënte uitvoering van de sociale wetgeving. Zij moeten erop gericht zijn het in de strategie van de Commissie voor duurzame en slimme mobiliteit voorziene grotere marktaandeel te bereiken en de ecologische en sociale duurzaamheid te verbeteren.

1.2.

Er zijn maatregelen nodig om grensoverschrijdende activiteiten te vergemakkelijken door de noodzaak van grenscontroles te verminderen en administratieve problemen en vertragingen bij grensovergangen aan te pakken.

1.3.

De prioriteiten met betrekking tot vervoersplanning moeten worden bijgesteld en de capaciteitsplanning en informatievoorziening moeten worden verbeterd om tot meer flexibiliteit én een optimale capaciteitsplanning te komen, niet alleen op het gebied van spoorweginfrastructuur maar bijvoorbeeld ook in het geval van terminals om multimodale vervoersstromen te optimaliseren.

1.4.

Er zijn investeringen nodig in infrastructuur, evenals in digitalisering en modernisering van het rollend materieel. Een voorbeeld van digitalisering is de invoering van het Europees beheersysteem voor het spoorverkeer (ERTMS) en geautomatiseerde koppelingen. Ook moet worden geïnvesteerd in rechtvaardige transitie en de ontwikkeling van vaardigheden, om voor een vlotte verkeersdoorstroming en een optimale benutting van de middelen te zorgen en de werkgelegenheid veilig te stellen.

1.5.

Om het goederenvervoer per spoor te verbeteren beveelt het EESC aanvullende maatregelen aan, zoals samenwerking tussen bedrijven en vervoerswijzen om de ecologische en sociale duurzaamheid en de efficiency te verbeteren, de herintroductie van een Europees wagenladingvervoersysteem, de koppeling van strategische infrastructuur (bijv. havens) aan spooroplossingen, investeringen in fabriekssporen, het betrekken van grote logistieke bedrijven bij een modale herschikking van hun vervoersstromen, en ervoor zorgen dat alle vervoerswijzen een ecologische en sociale voorbeeldfunctie vervullen.

1.6.

Wat de staatsschuld betreft, beveelt het EESC aan om ook na de COVID-19-crisis een uitzondering te maken op de criteria van Maastricht voor overheidsinvesteringen in vervoersinfrastructuur. Er moet meer worden gedaan om investeringen in de spoorwegsector aan te moedigen, teneinde sociaal en ecologisch duurzaam vervoer te bevorderen.

1.7.

Infrastructuurontwikkeling, met inbegrip van de tijdige implementatie van de TEN-T-kernnetwerkcorridors en de corridors van het goederennetwerk, is van cruciaal belang en verdient hoge prioriteit op het vlak van financiering en planning. Met het oog op de ontwikkeling van het spoorwegnet in de EU na 2030 is het van bijzonder belang werk te maken van de ontwikkeling van een hogesnelheidsnet dat alle hoofdsteden en grote steden van de EU met elkaar verbindt.

1.8.

Het EESC onderstreept dat geschoolde en gemotiveerde werknemers en goede arbeidsomstandigheden van vitaal belang zijn voor de succesvolle ontwikkeling van het spoorvervoer. Daarom is het belangrijk dat er adequate sociale wetgeving bestaat, ook met betrekking tot de detachering van spoorwegpersoneel. In dit verband is een goed functionerende sociale dialoog van groot belang.

1.9.

De ervaringen met de COVID-19-crisis moeten worden benut om een veerkrachtiger en doeltreffender spoorwegsysteem te ontwikkelen. In nauw overleg met de sociale partners moet er een planning op het gebied van rampbestendigheid worden gemaakt.

1.10.

De oorspronkelijke positie van de infrastructuurbeheerder heeft op zich ongetwijfeld bijgedragen tot een onafhankelijke, eerlijke en niet-discriminerende toewijzing van infrastructuurcapaciteit en heeft het vertrouwen van de exploitanten in een eerlijke behandeling vergroot. Latere wijzigingen van het regelgevingskader in Richtlijn 2012/34/EU van het Europees Parlement en de Raad ⁽¹⁾ hebben echter voorzien in meer organisatorische opties, waarbij de nadruk is komen te liggen op de onafhankelijkheid van de infrastructuurbeheerder op het punt van zogeheten essentiële taken (toewijzing van slots, vaststelling en inning van heffingen) en op transparantie door middel van een gescheiden boekhouding. De huidige bepalingen zijn volstrekt toereikend om de onafhankelijkheid en transparantie te waarborgen die nodig zijn voor de goede werking van de interne markt.

1.11.

Het EESC benadrukt dat geïntegreerde spoorwegsystemen een eerlijke toewijzing even goed kunnen garanderen als niet-geïntegreerde systemen. Het EESC wijst erop dat veel grote en succesvolle spoorweglanden in Europa hebben gekozen voor geïntegreerde spoorwegondernemingen om synergie, betere coördinatie, flexibiliteit en een interne arbeidsmarkt te garanderen en zo de werkgelegenheid veilig te stellen.

1.12.

Het mechanisme voor coördinatie tussen infrastructuurbeheerders en exploitanten en het Europees netwerk van infrastructuurbeheerders zijn onmisbare elementen op weg naar optimale efficiency.

Meer conclusies

1.13.

Infrastructuurbeheerders moeten zich meer richten op knelpunten, stedelijke gebieden, grensoverschrijdende verbindingen en grensoverschrijdende verkeersstromen en samenwerking.

1.14.

De mogelijkheid van gecoördineerd vervoer- en middelenbeheer op corridor- of EU-niveau is interessant en moet verder worden bestudeerd in het kader van bijvoorbeeld de totstandbrenging van corridors voor het goederenvervoer per spoor of als onderdeel van de TEN-T-kernnetwerkcorridors.

1.15.

Het EESC vraagt zich af of het geen tijd is voor een cultuuromslag in het spoorvervoer en voor een veel klantgerichtere aanpak, zowel in het passagiers- als in het goederenvervoer. Het Europees Jaar van de spoorwegen (2021) moet worden aangegrepen om deze andere aanpak te bevorderen en om een vlottere samenwerking tussen exploitanten en klanten tot stand te brengen en de kansen die digitalisering biedt optimaal te benutten.

1.16.

Het EESC stelt vast dat projecten vertraging hebben opgelopen of geen doorgang hebben gevonden door de COVID-19-crisis. Het is belangrijk dat de verloren tijd wordt ingehaald.

1.17.

Uiteraard moet rekening worden gehouden met de huidige behoefte aan beleidsmaatregelen en verbetering van het spoorwegsysteem om de doelstellingen op het gebied van verkeersstroomdeling te verwezenlijken en ervoor te zorgen dat het een volwaardige bijdrage kan leveren aan een duurzaam multimodaal vervoerssysteem in Europa. Staatssteun en overheidsingrijpen blijven van cruciaal belang om ook na de COVID-19-crisis essentiële diensten te waarborgen.

1.18.

De COVID-19-crisis heeft schadelijke gevolgen voor alle soorten passagiersvervoer per spoor, met name op internationale trajecten. Gelet op de specifieke kenmerken van de spoorwegsector en op het feit dat deze sector 26 miljard euro aan inkomsten is misgelopen in 2020, en rekening houdend met de verliezen in 2021 en het verwachte langzame herstel, is het noodzakelijk dat er passende en flexibele financiële steun wordt verleend aan spoorwegondernemingen en infrastructuurbeheerders. Deze steun moet op doeltreffende wijze worden ingezet om de ontwikkeling van de markt voor spoorwegvervoer en het concurrentievermogen van de sector ten opzichte van andere vervoerswijzen te schragen.

1.19.

1.20.

Het Europees Jaar van de spoorwegen (2021) biedt een uitstekende gelegenheid om de balans op te maken van de ontwikkelingen tot nu toe en doelen voor de toekomst vast te stellen. Daarom dringt het EESC aan op een onbevooroordeelde analyse van het spoorwegbeleid van de EU en de resultaten daarvan, zoals uiteengezet in paragraaf 7.2 en overeenkomstig de doelstellingen van het vervoersbeleid die in de artikelen 90 en 91 van het VWEU staan omschreven, met inachtneming van het recht op adequate openbare dienstverlening in geval van marktfalen, zoals vastgelegd in Verordening (EG) nr. 1370/2007 van het Europees Parlement en de Raad ⁽²⁾ en artikel 14 juncto Protocol nr. 26 VWEU en in artikel 36 van het Handvest van de grondrechten van de EU.

2. Algemene opmerkingen / De vragen van het Portugese voorzitterschap

2.1.

Daarbij zouden de volgende drie vragen aan de orde moeten komen:

2.2.

Welke lessen kunnen worden getrokken uit drie decennia van pogingen om de spoorwegsector in de EU-landen (en het Verenigd Koninkrijk) te liberaliseren?

2.3.

Heeft de ontvlechting van het spoorwegsysteem de prestaties van het systeem als geheel verbeterd of geschaad?

2.4.

Moeten de infrastructuurbeheerders en spoorwegexploitanten bij de ontvlechting een standaardmodel hanteren of moet worden gepleit voor meerdere modellen?

3. De gemeenschappelijke Europese spoorwegruimte

3.1.

De gemeenschappelijke Europese spoorwegruimte werd beschreven in het Witboek “Een strategie om de spoorwegen in de Gemeenschap weer vitaal te maken” uit 1996 en is aan de hand van vier wetgevingspakketten (uit 2001, 2004, 2007 en 2016) ten uitvoer gelegd. In 2001 bedroeg het aandeel van het goederenvervoer per spoor (vervoerswijzen over land) 17,5 %, in 2006 17,0 % en in 2018 17,9 %. Het aandeel van het personenvervoer per spoor ontwikkelde zich als volgt: 6,6 % in 2007, 6,6 % in 2010 en 6,9 % in 2018 (alle vormen van personenvervoer). Alleen vervoer over land: 6,9 % in 2007, 7,0 % in 2011 en 7,9 % in 2018 ⁽³⁾. Ondanks hetzelfde wetgevingskader liepen de ontwikkelingen in de lidstaten uiteen.

3.2.

Deze pakketten hebben, kort gezegd, nationale en internationale markten voor passagiers- en goederenvervoer opengesteld en voor technische harmonisatie gezorgd, waaronder eisen met betrekking tot infrastructuur en rollend materieel, alsook inzake het gemeenschappelijk Europees beheersysteem voor het spoorverkeer (ERTMS), dat voornamelijk op het TEN-T-netwerk moet worden gebruikt.

3.3.

Het kader waarborgt de onafhankelijkheid van infrastructuurbeheerders op het punt van essentiële taken zoals de toewijzing van slots en bepalingen inzake afzonderlijke boekhoudingen voor de infrastructuurbeheerder.

3.4.

Het wetgevingskader omvat tevens Richtlijn 2007/59/EG van het Europees Parlement en de Raad ⁽⁴⁾ inzake de certificering van de kwalificaties en medische geschiktheid van machinisten alsook de talenkennis in het internationale vervoer en Richtlijn 2005/47/EG van de Raad ⁽⁵⁾ inzake de arbeidsvoorwaarden voor mobiele werknemers die interoperabele grensoverschrijdende diensten in de spoorwegsector verrichten, die beide gebaseerd zijn op afspraken tussen de Europese sociale partners overeenkomstig artikel 155 VWEU.

3.5.

Het kader voorziet ook in een nationaal mechanisme voor coördinatie tussen infrastructuurbeheerders en exploitanten met betrekking tot het onderhoud van de infrastructuur en capaciteitsdoelstellingen, intermodaliteit en interoperabiliteit, toegang tot en gebruik van de infrastructuur, alsmede intramodaliteit en kwaliteit van de dienstverlening. Een Europees netwerk van infrastructuurbeheerders biedt een platform voor samenwerking en gedachtewisseling.

3.6.

De regels inzake passagiersvervoer omvatten bepalingen met betrekking tot openbaredienstcontracten en overheidsopdrachten, alsook een mogelijkheid om algemene regels inzake tarieven en dienstverleningsniveaus af te kondigen. Openbaar personenvervoer valt onder Verordening (EG) nr. 1370/2007 inzake openbaredienstverplichtingen (de zogeheten ODV-verordening, gewijzigd bij Verordening (EU) 2016/2338), op grond waarvan openbaredienstcontracten door de bevoegde instanties moeten worden gegund volgens de in de verordening vastgestelde regels. Hierin wordt ook de bevoegdheid van de bevoegde instanties en lidstaten geregeld om sociale criteria, sociale normen en verplichtingen met betrekking tot de overgang van werknemers naar een nieuwe exploitant op te leggen.

4. Huidige stand van zaken — resterende problemen na 30 jaar

4.1.

De inspanningen om de internationale en nationale markten voor het goederen- en passagiersvervoer per spoor in de EU open te stellen en de verschillende technische en veiligheidsvoorschriften te harmoniseren met het oog op de totstandbrenging van één Europese spoorwegruimte, die nu al bijna drie decennia aan de gang zijn, hebben het gewenste resultaat niet volledig opgeleverd.

4.2.

Ook zij eraan herinnerd dat, wat de internationale passagiersverbindingen per spoor en de ontwikkeling van de capaciteit van dit marktsegment betreft, de EU-strategie voor duurzame en slimme mobiliteit erop gericht is om tegen 2050 een volledig operationeel, multimodaal trans-Europees vervoersnetwerk (TEN-T) voor duurzaam en slim vervoer met hogesnelheidsconnectiviteit tot stand te brengen. Dit soort connectiviteit moet de grote steden in de EU met elkaar kunnen verbinden door middel van duurzame spoordiensten, die de vliegverbindingen binnen eenzelfde continent geleidelijk en ten minste gedeeltelijk kunnen vervangen.

4.3.

Ondanks de volledige openstelling van de markt vertonen de maatregelen om vrije en niet-discriminerende toegang tot infrastructuur, geharmoniseerde technische voorschriften en administratieve vereenvoudiging van het spoorvervoer te waarborgen nog steeds aanzienlijke tekortkomingen wat betreft de capaciteit om het aandeel van het spoor in zowel het passagiers- als het goederenvervoer te vergroten. Een aantal kwesties is, voorzien van een aantal suggesties, uiteengezet in het werkdocument van de diensten van de Commissie bij de mededeling over een strategie voor duurzame en slimme mobiliteit uit 2020 (hierna het “werkdocument”) ⁽⁶⁾. Wat het goederenvervoer betreft kwam de Rekenkamer in 2016, in het speciaal verslag “Goederenvervoer per trein in de EU: nog steeds niet op het juiste spoor”, tot dezelfde conclusie.

4.4.

Het EESC is van mening dat een analyse die beperkt blijft tot de tenuitvoerlegging van het regelgevingskader van de EU en het meten van de mate van openstelling van de markt niet volstaat om de tekortkomingen van de gemeenschappelijke Europese spoorwegruimte volledig in kaart te brengen en te begrijpen. Het EESC dringt daarom aan op een uitgebreide en diepgaande analyse van de succesfactoren en de pijnpunten, met een beoordeling van het huidige kader, inclusief de gevolgen daarvan voor de arbeidsomstandigheden, rekening houdend met de in de artikelen 90 en 91 van het VWEU vastgelegde verplichting om een interne markt tot stand te brengen met geharmoniseerde regels voor internationaal vervoer en met voorwaarden voor cabotage, alsook met inachtneming van artikel 14 VWEU betreffende diensten van algemeen economisch belang en overeenkomstig de beginselen van de interne markt en het mededingingsrecht, die voor het spoorvervoer zijn vastgelegd in Verordening (EG) nr. 1370/2007, en mede rekening houdend met de rol van de lidstaten in dit verband, zoals bedoeld in Protocol nr. 26 VWEU en in artikel 36 van het Handvest van de grondrechten van de EU.

4.5.

De openstelling van de markt is niet overal even goed verlopen. Toch zijn er een aantal succesverhalen. Oostenrijk, Duitsland en Zweden hebben bijvoorbeeld betere resultaten geboekt op het gebied van verkeersstroomdeling en hoeveelheden goederen die per spoor worden vervoerd, ondanks de algemene daling in de hele EU ⁽⁷⁾.

4.6.

De Oostenrijkse spoorwegmaatschappij ÖBB, die eigendom is van de staat, heeft met succes een netwerk van internationale passagiersnachttreinen ontwikkeld, terwijl haar binnenlandse marktaandeel in 2018 daalde van 88,4 tot 86,5 %. Van de totale omzet van 2,2 miljard EUR in 2019 in het passagiersvervoer lijkt ongeveer 1,4 miljard EUR verband te houden met openbaredienstverplichtingen ⁽⁸⁾.

4.7.

Openbaredienstverplichtingen zijn van essentieel belang voor het waarborgen van toegankelijke, betaalbare en inclusieve personenvervoersdiensten voor iedereen. Commerciële personenvervoersdiensten, vaak over lange afstand, hebben vrije toegang tot de markt. Maar langeafstandsverkeer en regionaal verkeer kunnen niet worden gescheiden. Langeafstandstreinen hebben ook een regionale functie, vooral wanneer ze halthouden in voorstedelijke gebieden. Regionale lijnen zorgen voor het noodzakelijke aantal passagiers en voeden de hoofdlijnen. Zij ontlasten ook de infrastructuur van de “grandes lignes” en zorgen voor regionale spreiding.

4.8.

Het EESC beschouwt de onderhandse gunning van openbaredienstcontracten als een van de meest doeltreffende en efficiënte maatregelen om het personenvervoer per spoor te bevorderen. Het is de ruggengraat van de spoorwegsystemen in bijvoorbeeld Oostenrijk en Zwitserland, waar vervoer per spoor het grootste marktaandeel heeft. Bovendien stelt het EESC vast dat er geen verband is tussen de mate van openstelling van de markt en de klanttevredenheid of de ticketprijzen.

4.9.

Maar volgens bovengenoemd werkdocument van de Commissie blijft er een aantal problemen bestaan met betrekking tot de openstelling van de markttoegang en de totstandbrenging van aantrekkelijke spoorverbindingen. Zo worden de volgende essentiële aspecten genoemd:

4.9.1.

De beschikbaarheid van adequate informatie, zodat exploitanten in staat zijn om in aanbestedingsprocedures adequate offertes te overleggen, ondanks de wijzigingen die in het vierde spoorwegpakket van 2016 zijn aangebracht om ervoor te zorgen dat wie inschrijft op een aanbesteding over adequate informatie beschikt.

4.9.2.

De toegang tot rollend materieel blijft een groot probleem voor nieuwkomers. De beschikbaarheid van rollend materieel met een certificaat dat in de hele EU geldig is, blijft zowel in het passagiers- als het goederenvervoer relatief beperkt.

4.9.3.

Wat betreft de beschikbaarheid van rollend materieel voor de openbare dienstverplichting in het personenvervoer, bieden de bepalingen van Verordening (EG) nr. 1370/2007 betreffende het openbaar personenvervoer per spoor en over de weg de bevoegde instanties de mogelijkheid om maatregelen te nemen teneinde de toegang tot dergelijk materieel te verbeteren indien dit noodzakelijk wordt geacht.

4.9.4.

Het ticketsysteem voor doorgaand of gecombineerd treinvervoer blijft een probleem, vooral wat actuele informatie over tarieven, reserveringen en dienstregeling betreft.

4.10.

Ondanks de bepalingen in het vierde spoorwegpakket op grond waarvan exploitanten een uniek veiligheidscertificaat van het Europees Spoorwegbureau kunnen krijgen voor activiteiten in de hele EU, zijn een aantal regels niet geharmoniseerd, wat leidt tot extra complexiteit en hogere kosten van grensoverschrijdende activiteiten en met name tot vertragingen bij grensovergangen. Harmonisatie van deze regels kan daarom een belangrijke taak zijn voor de toekomst en een voorwaarde voor toekomstige gemeenschappelijke digitale en automatiseringsoplossingen.

4.11.

Het EESC wijst erop dat de technische harmonisatie en modernisering van de infrastructuur van cruciaal belang zijn voor de totstandbrenging van een goed functionerende Europese spoorwegruimte. Investeren in de modernisering van infrastructuur en rollend materieel is erg duur. Innovaties op het gebied van het spoorvervoer, zoals hogesnelheidstreinen, zijn in feite met staatsteun ontwikkeld door overheidsbedrijven. Er bestaan specifieke staatssteunregels voor onderzoek en innovatie.

4.12.

Het EESC stelt vast dat de Commissie samen met de spoorwegsector en de lidstaten lijkt te werken aan de vereenvoudiging van grensprocedures in de corridors voor goederenvervoer per spoor. Het is belangrijk dat de Commissie een uitgebreide inventaris opmaakt van de bestaande obstakels, waaronder een aantal mentaliteitsproblemen, en hiervoor oplossingen aandraagt. Het EESC dringt erop aan dat de sociale partners worden betrokken bij de voorbereidende werkzaamheden van de Commissie.

4.13.

Er doet zich een aantal specifieke problemen voor met betrekking tot het goederenvervoer per spoor. Naar aanleiding hiervan zijn in het werkdocument de volgende opmerkingen en suggesties geformuleerd.

4.13.1.

De aard van de goederenmarkt is veranderd. Doordat er meer goederen zijn die zowel flexibiliteit als een hogere mate van betrouwbaarheid in complexe en hoogwaardige toeleveringsketens vergen, wordt het spoor vaak op concurrentieachterstand gezet vanwege het gebrek aan stiptheid, betrouwbaarheid, voorspelbaarheid en flexibiliteit. Zo liep meer dan 50 % van de goederentreinen in de Alpencorridor in het eerste kwartaal van 2018 meer dan 3 uur vertraging op.

4.13.2.

Informatie over bijvoorbeeld de locatie van treinen en de verwachte aankomsttijd is schaars. Daar komt nog bij dat er doorgaans op het vlak van capaciteit en verkeersmanagement geen coördinatie plaatsvindt tussen spoorweginfrastructuur en voorzieningen zoals terminals. Dit belemmert een optimaal beheer van de middelen.

4.13.3.

Door het ontbreken van moderne geautomatiseerde koppelingssystemen in de EU, die in de rest van de wereld op grote schaal worden gebruikt, kunnen afzonderlijke wagons niet ten volle worden benut.

4.13.4.

Vrachtvervoer krijgt weinig prioriteit bij capaciteitsplanning, zowel over de grenzen heen als nationaal.

4.13.5.

Voor marktgestuurde bedrijfsmodellen is het lastig dat de capaciteitsplanning en vaststelling van dienstregelingen een lange aanlooptijd hebben, hetgeen ertoe leidt dat er in het spoorvervoer onmogelijk op kortetermijnverzoeken van klanten kan worden gereageerd. De voorrang die wordt gegeven aan binnenlands verkeer en het gebrek aan een gecoördineerde planning van grensoverschrijdend vervoer zorgen voor nog meer problemen in het grensoverschrijdend goederenvervoer.

4.13.6.

Door lage winstgevendheid nemen de investeringen af en de coördinatie van investeringen in infrastructuur over de grenzen heen of zelfs langs de belangrijkste corridors verloopt niet goed.

4.13.7.

Hopelijk kan ten minste een deel van de coördinatie- en planningsproblemen met betrekking tot grensoverschrijdend goederenvervoer worden aangepakt tijdens de lopende evaluatie van de verordening tot oprichting van Europese corridors voor goederenvervoer per spoor ⁽⁹⁾.

4.14.

Over het algemeen blijkt dat het governanceproces voor spoorwegcapaciteit moet worden herzien om exploitanten in staat te stellen diensten te verlenen die tegemoetkomen aan de behoeften van hun klanten, met voldoende betrouwbaarheid, stiptheid en flexibiliteit. Dit vereist onder meer een volledig overzicht van het capaciteitsbeheer van zowel passagiers- als goederenvervoer, waardoor optimale benutting van de capaciteit mogelijk wordt.

4.15.

Met betrekking tot het goederenvervoer per spoor maakt de Rekenkamer in het reeds genoemde speciaal verslag over het goederenvervoer per spoor soortgelijke opmerkingen als de Commissie in het werkdocument.

In het speciaal verslag wordt een aantal aanbevelingen gedaan met betrekking tot de verbetering van de werking van de markt voor het goederenvervoer per spoor, waaronder beter toezicht ter bestrijding van concurrentieverstorend gedrag van gevestigde exploitanten en infrastructuurbeheerders, beter verkeersbeheer in corridors voor goederenvervoer per spoor, prestatiemonitoring en een betere afstemming van de infrastructuurbehoeften.

4.16.

In het speciaal verslag van de Rekenkamer wordt ook de kwestie van machinisten aan de orde gesteld, onder meer met betrekking tot de talenregeling die in Richtlijn 2007/59/EG inzake de certificering van machinisten is vastgesteld. Voorgesteld wordt de taalvereisten van bijlage VI, punt 8, te vervangen door de eis dat machinisten dienen te beschikken over kennis van één taal die in het internationale spoorvervoer wordt gebruikt.

4.17.

In het speciaal verslag wordt geconcludeerd dat de vastgestelde strategische en reguleringskwesties van dien aard zijn dat, als ze niet worden aangepakt, de problemen niet kunnen worden opgelost met extra geld.

4.18.

Ook moet de aandacht worden gevestigd op de ministeriële verklaring inzake corridors voor het goederenvervoer van 21 september 2020, waarin wordt gewezen op het belang van digitalisering en de tijdige implementatie van de kernnetwerkcorridors van het TEN-V en de invoering van het ERTMS.

4.19.

Er lijkt algemene overeenstemming te bestaan over het belang van gekwalificeerd spoorwegpersoneel met goede arbeidsomstandigheden. Dit vereist maatregelen om sociale dumping in de spoorwegsector, waarvan net als in andere vervoerssectoren in de EU sprake is nu de markt wordt opengesteld, te voorkomen. Bestaande regelingen — zoals de detacheringsrichtlijn — spelen niet altijd adequaat in op de situatie van werknemers in de spoorwegsector, omdat zij geen rekening houden met de specifieke behoeften van de zeer mobiele werknemers in bijv. de spoorwegsector. Hierdoor wordt ook monitoring een uitdaging. Het EESC is dan ook van mening dat er, net als bij het wegvervoer, behoefte kan zijn aan specifieke regels voor werknemers in het spoorwegvervoer.

4.20.

Het EESC neemt in dit verband ook kennis van de door de sociale partners gemelde tekortkomingen op het gebied van sociale bepalingen en wetgeving in de spoorwegsector en de uitvoering en handhaving daarvan, zoals de uitvoering van de sociale clausules van de ODV-verordening en de uitvoering, monitoring en handhaving van Richtlijn 2005/47/EG inzake de arbeidsvoorwaarden voor mobiele werknemers die grensoverschrijdende diensten verrichten.

4.21.

Het EESC staat volledig achter de algemene consensus over het belang van gekwalificeerd spoorwegpersoneel met goede arbeidsvoorwaarden en neemt nota van de overeenkomst van 2004 inzake rij- en rusttijden voor mobiele werknemers die interoperabele grensoverschrijdende diensten verrichten, die in januari 2004 in het kader van de sociale dialoog tussen de sociale partners is gesloten en bij Richtlijn 2005/47/EG ten uitvoer is gelegd.

4.22.

Het EESC stelt vast dat de sociale partners hebben afgesproken om in het kader van de sociale dialoog te blijven werken aan een beter toezicht op de uitvoering van de overeenkomst. In een gezamenlijke verklaring hebben zij zich ertoe verbonden grensoverschrijdende activiteiten te bevorderen, concurrentie die louter gebaseerd is op verschillen in arbeidsvoorwaarden te vermijden en gelijke concurrentievoorwaarden te handhaven voor ondernemingen die grensoverschrijdend actief ⁽¹⁰⁾ zijn.

Met betrekking tot Richtlijn 2005/47/EG wezen de sociale partners erop dat “een van de bevindingen van het project is dat een goede monitoring en handhaving van de overeenkomst op het niveau van de lidstaten wordt belemmerd door gebrek aan duidelijkheid over de nationale bevoegde instanties. Zelfs in situaties waarin duidelijk is welke instantie bevoegdheid heeft — meestal de nationale arbeidsinspectie — lijkt deze niet over de nodige middelen, capaciteit en/of kennis over de overeenkomst en de richtlijn tot uitvoering ervan te beschikken om haar taken doeltreffend te kunnen uitvoeren.” Het EESC vindt dat de EU actie moet ondernemen.

4.23.

Het EESC neemt nota van een verklaring van de sociale partners met betrekking tot Verordening (EG) nr. 1370/2007 inzake openbaredienstverplichtingen dat “de gevolgen van concurrentie geen invloed mogen hebben op de arbeidsvoorwaarden van het dienstverlenend personeel voor wat bindende sociale normen betreft door op nationaal, regionaal of lokaal niveau bindende sociale normen op te leggen en/of de overplaatsing van personeel verplicht te stellen in geval van verandering van exploitant” ⁽¹¹⁾. Dit wordt in de praktijk niet voldoende uitgevoerd en gewaarborgd en vereist actie van de EU. Het EESC verzoekt de Commissie nauwlettend toe te zien op de uitvoering van deze bepalingen en zo nodig actie te ondernemen.

4.24.

De exploitanten lijken het er algemeen over eens te zijn dat de sector nu tijd nodig heeft om het vierde spoorwegpakket te verwerken en zich eraan aan te passen.

5. COVID-19-pandemie: de veerkracht op de proef gesteld

5.1.

De COVID-19-crisis is een beproeving en een uitdaging geweest voor het spoorvervoer, net als voor alle andere vervoerssectoren en voor alle werknemers in de vervoerssector. Tijdens de COVID-19-pandemie is, mede dankzij de inspanningen die het spoorwegpersoneel onder zeer moeilijke omstandigheden heeft geleverd, duidelijk geworden dat het spoorvervoer een betrouwbaar en veilig vervoermiddel is dat een centrale rol speelt in het personen- en goederenvervoer. Overheidssteun heeft veel spoorwegondernemingen door een moeilijke periode met dalende omzet geholpen.

5.2.

Volgens gegevens die zijn verzameld door de Gemeenschap van Europese spoorwegmaatschappijen en infrastructuurbeheerders heeft de COVID-19-crisis schadelijke gevolgen voor alle soorten passagiersvervoer per spoor, met name op internationale trajecten. In 2020 liepen de inkomsten met 26 miljard euro terug en die trend zet door in de eerste maanden van 2021. Ook wordt verwacht dat het herstel langzaam zal verlopen.

5.3.

De COVID-19-crisis heeft echter ook duidelijk gemaakt dat er behoefte is aan maatregelen om de veerkracht te vergroten en de samenhang en coördinatie op het netwerk te verbeteren, en dat er meer prioriteit moet worden gegeven aan de ontwikkeling van grensoverschrijdende infrastructuur ⁽¹²⁾. Wat de pandemie echter ook aan het licht heeft gebracht, is dat steden de grootste rol spelen bij het oplossen van verkeersproblemen; zij mogen dan ook niet aan hun lot worden overgelaten en moeten de grootst mogelijke aandacht krijgen van de EU.

5.4.

Tijdens de pandemie waren exploitanten in staatshanden verplicht om personen- en vrachtvervoer voort te zetten onder veilige omstandigheden. Het is vaak aan staatssteun en overheidsingrijpen te danken geweest dat het spoorwegsysteem niet instortte en dat de essentiële dienstverlening kon worden gewaarborgd.

6. De door het voorzitterschap aan de orde gestelde ontvlechtingskwesties

6.1.

De twee ontvlechtingskwesties die door het voorzitterschap aan de orde worden gesteld, lijken goed te worden beantwoord door de bepalingen van hoofdstuk II, afdelingen I en II, van de gewijzigde Richtlijn 2012/34/EU van het Europees Parlement en de Raad, die tot doel hebben de bestuurlijke onafhankelijkheid van spoorwegondernemingen en infrastructuurbeheerders (afdeling I) en de scheiding van het beheer van de infrastructuur en de vervoersactiviteiten en van de verschillende soorten vervoersactiviteiten te waarborgen (afdeling II).

6.2.

De bepalingen in kwestie voorzien in een ruime keuze aan organisatievormen, zolang de onafhankelijkheid van de instantie die de infrastructuur beheert maar gewaarborgd is voor wat betreft de treinpadtoewijzing en de heffingen. Hetzelfde lijkt het geval te zijn met betrekking tot de verplichting om een gescheiden boekhouding te voeren voor infrastructuurbeheer en operationele activiteiten en voor passagiers- en goederenvervoer, en met betrekking tot de transparantie van de overheidsmiddelen die worden uitgetrokken voor openbaredienstverplichtingen.

6.3.

De garantie van neutraliteit met betrekking tot treinpadtoewijzing en heffingen, alsook de transparantie waarin de boekhoudkundige bepalingen voorzien, moeten als gunstig worden beschouwd, aangezien zij een gelijk speelveld en transparantie waarborgen.

6.4.

Grote spoorweglanden als Duitsland, Polen, Italië en Oostenrijk hebben vastgehouden aan een geïntegreerde spoorwegmaatschappij, terwijl de onafhankelijkheid van infrastructuurbeheerders op het punt van essentiële taken zoals de toewijzing van slots, vaststelling en inning van heffingen is gewaarborgd. Frankrijk, bijvoorbeeld, heeft het beheer en de exploitatie van de infrastructuur opnieuw geïntegreerd. Deze landen zijn van mening dat het gunstig is voor het spoorwegsysteem om synergieën te benutten en te zorgen voor nauwere samenwerking, grotere flexibiliteit, enz. Feit is ook dat het spoorwegpersoneel baat heeft bij een grote interne arbeidsmarkt, hetgeen met name geldt voor de veiligheidsgevoelige beroepen waaraan medische en psychologische eisen worden gesteld.

6.5.

Maar ook de vrijheid om de organisatievorm te kiezen moet als gunstig worden beschouwd en daarom mag de lidstaten geen ontvlechting worden opgelegd.

7. Slotopmerkingen

7.1.

Uit het bovenstaande volgt dat de Europese spoorwegruimte verre van perfect is. Een meer diepgaande analyse van de succesfactoren en van het effect op de arbeidsomstandigheden is noodzakelijk. In de beschikbare analyses is gekeken naar problemen met de uitvoering van de bestaande wetgeving, onder meer op het gebied van markttoegang, interoperabiliteit en technische harmonisatie, met inbegrip van onvolledige harmonisatie van operationele en technische voorschriften. Maar de analyses hebben ook problemen in kaart gebracht in verband met kosten, gebrek aan stiptheid, gebrek aan rollend materieel dat binnen de gehele EU kan rijden, evenals algemene problemen met betrekking tot de aanpassing aan een openmarktsituatie. Er lijkt geen onderzoek te zijn gedaan naar de mogelijke effecten van openstelling van de markt op de arbeidsomstandigheden. Veel zaken kunnen en moeten worden verbeterd om het systeem beter te laten functioneren, concurrerender te maken en ervoor te zorgen dat het zijn marktaandeel in de hele EU vergroot, zodat het een volwaardige speler wordt in een efficiënt en duurzaam multimodaal vervoers- en mobiliteitssysteem dat mens en milieu ten goede komt.

7.2.

Het EESC is van mening dat het tijd is voor een algemene evaluatie van de spoorwegmarkt in de EU. Het EESC dringt daarom aan op een brede en alomvattende analyse van succesfactoren en problemen, met een evaluatie van het huidige kader, met inbegrip van de gevolgen ervan voor de arbeidsomstandigheden. Het EESC verzoekt om een onpartijdige evaluatie, rekening houdend met de verplichting uit hoofde van de artikelen 90 en 91 VWEU om een interne markt tot stand te brengen met geharmoniseerde regels voor internationaal vervoer en de voorwaarden voor cabotage vast te stellen, met inachtneming van de bepalingen betreffende diensten van algemeen economisch belang zoals omschreven in artikel 14 VWEU juncto Protocol nr. 26 VWEU en artikel 36 van het Handvest van de grondrechten van de EU. In de analyse moet gekeken worden naar milieuaspecten en de doelstellingen van de Europese Green Deal, de rol van het spoorvervoer als dienst van algemeen belang en voor de sociale en economische cohesie, het concurrentievermogen van het spoor en de werking ervan in een multimodaal grensoverschrijdend vervoerssysteem, gebaseerd op samenwerking, hulpbronnenefficiëntie, dienstverleningsniveaus en klant- en consumententevredenheid, steeds met bijzondere aandacht voor de gevolgen voor de arbeidsomstandigheden van werknemers. Het Europees Jaar van de spoorwegen (2021) biedt een uitstekende gelegenheid om de balans op te maken van de ontwikkelingen tot nu toe en doelen voor de toekomst vast te stellen.

Brussel, 24 maart 2021.

De voorzitter van het Europees Economisch en Sociaal Comité

Christa SCHWENG

⁽¹⁾PB L 343 van 14.12.2012, blz. 32.

⁽²⁾PB L 315 van 3.12.2007, blz. 1.

⁽³⁾ Uit diverse statistische zakboekjes van de EU.

⁽⁴⁾PB L 315 van 3.12.2007, blz. 51.

⁽⁵⁾PB L 195 van 27.7.2005, blz. 15.

⁽⁶⁾ SWD(2020) 331 final.

⁽⁷⁾ Speciaal verslag van de Rekenkamer uit 2016 “Goederenvervoer per trein in de EU: nog steeds niet op het juiste spoor”, par. 23-27.

⁽⁸⁾ OBB Holding Geschäftsbericht 2019, blz. 61 en 65-66.

⁽⁹⁾PB L 276, 20.10.2010, blz. 22.

⁽¹⁰⁾ Beoordeling van de tenuitvoerlegging en toepassing van de overeenkomst betreffende bepaalde aspecten van de arbeidsvoorwaarden voor mobiele werknemers die interoperabele grensoverschrijdende diensten in de spoorwegsector verrichten; project “Mobiele werknemers op het spoor”, gezamenlijke conclusies van de Europese spoorwegpartners ESG (Gemeenschap van Europese Spoorwegen) en ETF (Europese Federatie van vervoerswerknemers).

⁽¹¹⁾ https://www.etf-europe.org/resource/joint-cer-etf-opinion-protection-of-staff-september-2013

⁽¹²⁾ Zie bijvoorbeeld: Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur: “Folgerungen für die zukünftige Verkehrspolitik nach den Erfahrungen und dem Umgang mit der COVID-19-Pandemie”, Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesminister für Verkehr und digitale Infrastruktur, Nr. 2/Jahr 2020.

BIJLAGE

De volgende wijzigingsvoorstellen, waarvoor ten minste een kwart van de stemmen werd uitgebracht, werden tijdens de beraadslagingen verworpen:

Paragraaf 1.17.

Wijzigen:

Uiteraard moet rekening worden gehouden met de huidige behoefte aan beleidsmaatregelen en verbetering van het spoorwegsysteem om de doelstellingen op het gebied van verkeersstroomdeling te verwezenlijken en ervoor te zorgen dat het een volwaardige bijdrage kan leveren aan een concurrerend duurzaam multimodaal vervoerssysteem in Europa. Staatssteun en overheidsingrijpen blijvenDe sector zal ook tijdens het herstel van de COVID-19-crisis staatssteun nodig hebben, en staatssteun voor de financiering van openbaredienstverplichtingen zal van cruciaal belang blijven om ook na de COVID-19-crisis essentiële diensten te waarborgen.

Stemuitslag:

Vóór:	94
Tegen:	119
Onthoudingen:	7

Paragraaf 1.18.

Wijzigen:

Openbaredienstverplichtingen zijn van essentieel belang voor het waarborgen van toegankelijke, betaalbare en inclusieve personenvervoersdiensten voor iedereen. Het EESC beschouwt de onderhandse gunning van openbaredienstcontracten als een van de meest doeltreffende en efficiënte maatregelen om het personenvervoer per spoor te bevorderen.Het EESC stelt vast dat onderhandse gunning momenteel de meest voorkomende praktijk is en dat het regelgevingskader zich ontwikkelt in de richting van openbare aanbestedingen. Het EESC verwacht dat de Commissie een analyse maakt van de gevolgen van deze accentverschuiving voor de betaalbaarheid en het niveau van de dienstverlening, zoals bedoeld in artikel 11 van de gewijzigde Verordening (EG) 1370/2007.

Stemuitslag:

Vóór:	97
Tegen:	114
Onthoudingen:	12

Paragraaf 4.6.

Wijzigen:

Er is een algemene tendens om gebruik te maken van openbaredienstverplichtingen met exclusieve vervoersrechten op verliesgevende lijnen, meestal regionale lijnen, terwijl op langeafstandslijnen sprake is van open markttoegang. Openbaredienstverplichtingen spelen een belangrijke rol in het waarborgen van betaalbare en toegankelijke dienstverlening en zorgen voor een op alle fronten samenhangend en toegankelijk spoorwegsysteem voor passagiersvervoer.Openbaredienstverplichtingen zijn van essentieel belang voor het waarborgen van toegankelijke, betaalbare en inclusieve personenvervoersdiensten voor iedereen. Commerciële personenvervoersdiensten, vaak over lange afstand, hebben vrije toegang tot de markt. Maar langeafstandsverkeer en regionaal verkeer kunnen niet worden gescheiden. Langeafstandstreinen hebben ook een regionale functie, vooral wanneer ze halthouden in voorstedelijke gebieden. Regionale lijnen zorgen voor het noodzakelijke aantal passagiers en voeden de hoofdlijnen. Zij ontlasten ook de infrastructuur van de “grandes lignes” en zorgen voor regionale spreiding.

De lidstaten nemen nog meer initiatieven om belangrijke verbindingen tot stand te brengen met nieuwe treindiensten, waaronder nachttreinen, met gevestigde spoorwegexploitanten die het voortouw nemen bij deze ontwikkelingen. Dergelijke plannen zijn bijvoorbeeld al aangekondigd door Duitsland (TEE 2.0), Nederland en Zweden. Op het Italiaanse hogesnelheidsnet heeft de concurrentie tussen de exploitanten geleid tot betere dienstverlening, goedkopere tickets en een hogere frequentie, hetgeen heeft geresulteerd in een aanzienlijke verschuiving van het luchtvervoer naar het spoorvervoer. In Spanje zijn soortgelijke initiatieven gepland. Deze initiatieven laten zien dat het huidige kader mogelijkheden biedt om aantrekkelijke en milieuvriendelijke vervoersalternatieven te creëren en dat er maatregelen nodig zijn om de totstandbrenging van grensoverschrijdende verbindingen te vergemakkelijken.Het EESC is van mening dat deze initiatieven aantonen hoe complex het spoorwegsysteem is en dat vrije toegang tot de markt voor internationaal personenvervoer sinds 2010 niet het juiste instrument is om de ontwikkeling van het (internationale) personenvervoer over lange afstand te stimuleren. Er is politieke wil nodig en de politiek moet voorrang geven aan milieuvriendelijke en inclusieve oplossingen die gepaard gaan met de nodige investeringen en goed bestuur.

Stemuitslag:

Vóór:	104
Tegen:	112
Onthoudingen:	15

Paragraaf 4.7.

Wijzigen:

Het EESC stelt vast dat onderhandse gunning van openbaredienstcontracten momenteel de meest voorkomende praktijk is en dat het regelgevingskader zich ontwikkelt in de richting van openbare aanbestedingen. Het EESC verwacht dat de Commissie een onbevooroordeelde analyse maakt van de gevolgen van deze accentverschuiving voor de betaalbaarheid en het niveau van de dienstverlening, zoals bedoeld in artikel 11 van de gewijzigde Verordening (EG) 1370/2007, en dat de analyse ook aanbevelingen bevat voor een gunningssysteem dat de gebruikers de meeste kosteneffectiviteit oplevert.Het EESC beschouwt de onderhandse gunning van openbaredienstcontracten als een van de meest doeltreffende en efficiënte maatregelen om het personenvervoer per spoor te bevorderen. Het is de ruggengraat van de spoorwegsystemen in bijvoorbeeld Oostenrijk en Zwitserland, waar vervoer per spoor het grootste marktaandeel heeft. Bovendien stelt het EESC vast dat er geen verband is tussen de mate van openstelling van de markt en de klanttevredenheid of de ticketprijzen.

Stemuitslag:

Vóór:	97
Tegen:	114
Onthoudingen:	12

Paragraaf 5.3.

Wijzigen:

Tijdens de pandemie waren exploitanten in staatshanden verplichtin staat om personen- en vrachtvervoer op een veilige manier voort te zetten, terwijl ze geconfronteerd werden met aanzienlijke verliezen als gevolg van afnemende vracht- en passagiersvolumesonder veilige omstandigheden. Dankzij staatssteun en financiële ondersteuning van de Europese Commissie en de lidstaten, en met name door ervoor te zorgen dat de essentiële dienstverlening werd voortgezet, ook over de grenzen heen, kon het noodzakelijke reizigersvervoer blijven functioneren en kwam de continuïteit van de toeleveringsketens niet in gevaarHet is vaak aan staatssteun en overheidsingrijpen te danken geweest dat het spoorwegsysteem niet instortte en dat de essentiële dienstverlening kon worden gewaarborgd.

Stemuitslag:

Vóór:	94
Tegen:	119
Onthoudingen:	7

Paragraaf 6.5.

Wijzigen:

Het EESC vindtMaar ook de vrijheid om de organisatievorm te kiezen dan ook een goede zaakmoet als gunstig worden beschouwd en daarom mag de lidstaten geen ontvlechting worden opgelegd. Het EESC is voorts van mening dat de open dialoog tussen infrastructuurbeheerders en exploitanten, die met het vierde spoorwegpakket werd ingevoerd, meerwaarde biedt omdat hierdoor relevante informatie kan worden uitgewisseld ter verbetering van de werking van het spoor en de intermodaliteit.

Stemuitslag:

Vóór:	95
Tegen:	118
Onthoudingen:	12