Voorstel voor een BESLUIT VAN DE RAAD betreffende het standpunt dat namens de Europese Unie moet worden ingenomen in het Comité van de Partijen bij het Verdrag van de Raad van Europa inzake het voorkomen en bestrijden van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld over wijzigingen van het reglement van orde van het Comité met betrekking tot aangelegenheden die verband houden met de instellingen en het openbaar bestuur van de Unie

TOELICHTING

Dit voorstel betreft het besluit tot vaststelling van het standpunt dat namens de Unie moet worden ingenomen in het Comité van de Partijen (“het Comité”) ¹ bij het Verdrag van de Raad van Europa inzake het voorkomen en bestrijden van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld (“het Verdrag van Istanbul” of “het verdrag”), in verband met de beoogde goedkeuring van het voorstel van de voorzitter van het Comité van de Partijen tot wijziging van het reglement van orde van het Comité van de Partijen bij het Verdrag van Istanbul (IC-CP(2025)1prov). Het voorstel introduceert een consensusclausule en een evaluatieclausule in de stemregels (artikel 20) en een wijziging van het artikel over deelnemers zonder stemrecht (artikel 2). Na de toetreding van de Europese Unie tot het Verdrag van Istanbul is een wijziging van het reglement van orde noodzakelijk geworden.

Het Verdrag van Istanbul bevat alomvattende en geharmoniseerde regels ter voorkoming en bestrijding van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld in Europa en daarbuiten. Het verdrag is op 1 augustus 2014 in werking getreden.

De EU heeft het verdrag in juni 2017 ondertekend en heeft op 28 juni 2023 de toetredingsprocedure afgerond, waardoor het verdrag voor de EU op 1 oktober 2023 in werking is getreden. De EU is tot het verdrag toegetreden voor aangelegenheden die onder haar exclusieve bevoegdheid vallen, namelijk aangelegenheden die verband houden met de instellingen en het openbaar bestuur van de Unie ² en aangelegenheden die verband houden met justitiële samenwerking in strafzaken, asiel en non-refoulement ³ . Ierland en Denemarken zijn niet gebonden door uitoefening van de bevoegdheden van de Unie op het gebied van aangelegenheden die verband houden met justitiële samenwerking in strafzaken, asiel en non-refoulement ⁴ . Alle EU-lidstaten hebben het verdrag ondertekend, en op 5 februari 2025 hadden 22 EU-lidstaten het verdrag geratificeerd, waardoor zij stemrecht hebben in het Comité van de Partijen ⁵ . Er zijn momenteel 39 partijen bij het verdrag, waaronder de EU en 22 EU-lidstaten.

Het Comité van de Partijen (“het Comité”) is het politieke orgaan van het toezichtsmechanisme van het Verdrag van Istanbul en bestaat uit vertegenwoordigers van de partijen bij het verdrag. Krachtens artikel 67, lid 2, van het verdrag heeft het Comité de taak de leden van de Groep van deskundigen inzake actie tegen geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld (“GREVIO”) te kiezen. Overeenkomstig artikel 68, lid 12, van het verdrag kan het Comité, op basis van het rapport en de conclusies van GREVIO, aanbevelingen aan de staten die partij zijn, aannemen betreffende de uitvoering van het verdrag. Het Comité houdt ook toezicht op de uitvoering van die aanbevelingen na de uitvoeringstermijn van drie jaar ⁶ . Daarnaast bestudeert het Comité de uitkomsten van bijzondere onderzoeken die GREVIO overeenkomstig artikel 68, lid 15, van het verdrag aan het Comité heeft toegezonden. Het Comité kiest ook zijn eigen bureauleden: een voorzitter en twee vicevoorzitters ⁷ .

Op grond van artikel 67, lid 3, van het verdrag heeft het Comité zijn eigen reglement van orde ⁸ (“het reglement van orde”) vastgesteld. Artikel 20, lid 1, van het reglement van orde inzake de stemming bepaalt dat “[i]eder lid van het Comité [...] één stem [heeft]” en artikel 20, lid 3, dat het voor besluiten van het Comité vereiste quorum “een tweederdemeerderheid van de uitgebrachte stemmen” is. Hetzelfde quorum is ook vereist voor de wijziging van het reglement van orde (artikel 25). Tot op heden bestond de praktijk van het Comité erin aanbevelingen en conclusies aan te nemen op basis van consensus.

Op 28 augustus 2023 heeft het secretariaat van het Comité wijzigingen van het reglement van orde voorgesteld om rekening te houden met de gevolgen van de toetreding van de Unie voor de werking van het Comité, en met name voor de bepalingen over de stemming. Het secretariaat van het Comité heeft de partijen de mogelijkheid geboden om opmerkingen te maken. De Unie heeft, overeenkomstig de Besluiten (EU) 2024/1669 en 2024/1680 van de Raad van 22 april 2024 een aantal alternatieve wijzigingen van het reglement van orde voorgesteld ⁹ . Op 31 mei 2024, tijdens de 16e vergadering van het Comité, hebben de EU en het Verenigd Koninkrijk hun voorstellen gepresenteerd. Tijdens de daaropvolgende besprekingen waren verscheidene niet-EU-lidstaten tegen het voorstel van de EU. Aangezien er geen overeenstemming kon worden bereikt, heeft het Comité besloten dat zijn voorzitter informele besprekingen zou voeren om een compromisoplossing te vinden. Na het informele overleg heeft de voorzitter in november 2024 een nieuw voorstel ingediend (IC-CP(2024)12prov), dat op 17 december 2024 werd besproken tijdens de 17e vergadering van het Comité. Volgens het voorstel moeten de huidige stemregels van toepassing blijven, maar worden aangevuld met een consensusclausule en een evaluatieclausule. Verscheidene niet-EU-lidstaten wilden dat het stemrecht van de EU in verdragen van de Raad van Europa horizontaal werd behandeld voor alle verdragen waarbij de EU partij is, maar konden het herziene voorstel als tijdelijke oplossing aanvaarden. Geen enkele partij heeft bezwaar gemaakt tegen het nieuwe voorstel, met uitzondering van enkele kleine tekstsuggesties. Op 13 februari 2025 heeft het secretariaat van het Comité het herziene voorstel van de voorzitter van het Comité van de Partijen tot wijziging van het reglement van orde van het Comité van de Partijen bij het Verdrag van Istanbul (document IC-CP(2025)1Prov) (“de beoogde handeling”) verspreid. Het secretariaat heeft de partijen verzocht het voorstel via een schriftelijke procedure goed te keuren. Voorts werd meegedeeld dat, tenzij er uiterlijk op 30 april 2025 schriftelijk bezwaren bij het secretariaat zouden worden ingediend, de beoogde handeling geacht zou worden te zijn vastgesteld.

De voorzitter stelt voor artikel 20 (“Stemming”) van het Reglement van orde opnieuw vast te stellen met de volgende wijzigingen:

Ten eerste wordt voorgesteld om aan artikel 20, lid 1, een consensusclausule toe te voegen die bepaalt dat het Comité alles in het werk moet stellen om besluiten bij consensus te blijven nemen. Alleen als dit niet mogelijk is, vindt de stemming plaats overeenkomstig de bepalingen van dit artikel.

Bijgevolg worden de leden 1) tot en met 6) van artikel 20 hernummerd tot de leden 2) tot en met 7). Er worden geen andere wijzigingen van deze leden voorgesteld.

Ten tweede wordt voorgesteld om aan artikel 20, lid 8, een evaluatieclausule toe te voegen waarin wordt bepaald dat het Comité de toepassing van deze regels uiterlijk drie jaar na de vaststelling ervan, en eerder indien nodig, moet evalueren op initiatief van de voorzitter of op verzoek van ten minste drie partijen bij het verdrag. In voorkomend geval moet het artikel worden herzien om eventuele problemen en tekortkomingen aan te pakken overeenkomstig de procedure van artikel 25.

Ten derde wordt voorgesteld de verwijzing naar de Europese Unie te schrappen uit de lijst van vertegenwoordigers die zonder stemrecht of vergoeding van kosten mogen deelnemen aan de vergaderingen van het Comité in artikel 2, lid 2, punt b, van het reglement van orde. De regel is achterhaald omdat de Europese Unie volwaardig lid van het Comité is geworden.

Voorgesteld wordt dat het standpunt van de EU erin bestaat geen bezwaar te maken tegen de vaststelling van het herziene voorstel tot wijziging van het reglement van orde, zoals uiteengezet in document IC-CP(2025)1Prov. Het voorstel zou inhouden dat de huidige stemregels in wezen van kracht blijven. De Unie zou dan ook één stem hebben naast de stemmen van de lidstaten die partij zijn bij het Verdrag. Ook de twee aanvullingen bij artikel 20 moeten worden aanvaard: de consensusclausule codificeert de bestaande praktijk in het Comité en de evaluatieclausule geeft het voornemen aan om het reglement van orde binnen de komende drie jaar opnieuw te evalueren, zonder vooruit te lopen op specifieke resultaten.

Artikel 218, lid 9, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) voorziet in de vaststelling van besluiten tot bepaling van “de standpunten die namens de Unie worden ingenomen in een krachtens een overeenkomst opgericht lichaam, wanneer dit lichaam handelingen met rechtsgevolgen vaststelt, met uitzondering van handelingen tot aanvulling of wijziging van het institutionele kader van de overeenkomst”.

Het begrip “handelingen met rechtsgevolgen” omvat tevens handelingen die rechtsgevolgen hebben uit hoofde van de op het betrokken lichaam toepasselijke volkenrechtelijke bepalingen. Onder dit begrip vallen tevens instrumenten die volkenrechtelijk niet bindend zijn, maar die “beslissende invloed [kunnen hebben] op de inhoud van de regelgeving die de wetgever van de Unie vaststelt” ¹⁰ .

Het Comité van de Partijen is een lichaam dat is opgericht bij het Verdrag van Istanbul. De door het Comité van de Partijen vast te stellen nieuwe wijziging van het reglement van orde is een handeling met rechtsgevolgen. De beoogde handeling zal overeenkomstig artikel 67, lid 3, van het verdrag volkenrechtelijk bindend zijn. De beoogde handeling strekt niet tot aanvulling of wijziging van het institutionele kader van het verdrag. De procedurele rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit is derhalve artikel 218, lid 9, VWEU.

De materiële rechtsgrondslag voor een overeenkomstig artikel 218, lid 9, VWEU vast te stellen besluit wordt in de eerste plaats bepaald door de doelstelling en de inhoud van de beoogde handeling ten aanzien waarvan namens de Unie een standpunt wordt ingenomen. Wanneer de beoogde handeling een tweeledige doelstelling heeft of bestaat uit twee componenten, waarvan er een kan worden gezien als hoofddoelstelling of hoofdcomponent, terwijl de andere doelstelling of de andere component slechts ondergeschikt is, moet het overeenkomstig artikel 218, lid 9, VWEU vast te stellen besluit op één materiële rechtsgrondslag worden gebaseerd, namelijk die welke vereist is voor de hoofddoelstelling of de hoofdcomponent dan wel de belangrijkste doelstelling of component.

Wanneer een beoogde handeling tegelijkertijd meerdere onlosmakelijk met elkaar verbonden doelstellingen of componenten heeft, zonder dat de ene ondergeschikt is aan de andere, moet een overeenkomstig artikel 218, lid 9, VWEU vast te stellen besluit bij wijze van uitzondering de verschillende desbetreffende rechtsgrondslagen als materiële rechtsgrondslag hebben.

De beoogde handeling heeft in de eerste plaats tot doel het reglement van orde te wijzigen naar aanleiding van de toetreding van de Unie tot het Verdrag van Istanbul. Wat de materiële rechtsgrondslag betreft: de EU is tot het Verdrag van Istanbul toegetreden voor aangelegenheden die onder haar exclusieve bevoegdheid vallen, namelijk aangelegenheden die verband houden met de instellingen en het openbaar bestuur van de Unie ¹¹ en aangelegenheden die verband houden met justitiële samenwerking in strafzaken, asiel en non-refoulement ¹² . De toetreding van de EU tot het Verdrag van Istanbul is opgesplitst in twee afzonderlijke besluiten van de Raad om rekening te houden met de bijzondere positie van Denemarken en Ierland met betrekking tot titel V van het VWEU. Bijgevolg moet het besluit tot vaststelling van het standpunt dat namens de Unie in het Comité van de Partijen moet worden ingenomen met betrekking tot de beoogde handeling, worden opgesplitst in twee parallelle besluiten. De rechtsgrondslag van het onderhavige besluit heeft betrekking op aangelegenheden die verband houden met de instellingen en het openbaar bestuur van de Unie. De materiële rechtsgrondslag van dit besluit is derhalve artikel 336 VWEU.

De rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit is artikel 336 VWEU, in samenhang met artikel 218, lid 9, VWEU.

betreffende het standpunt dat namens de Europese Unie moet worden ingenomen in het Comité van de Partijen bij het Verdrag van de Raad van Europa inzake het voorkomen en bestrijden van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld over wijzigingen van het reglement van orde van het Comité met betrekking tot aangelegenheden die verband houden met de instellingen en het openbaar bestuur van de Unie

Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 336 VWEU, in samenhang met artikel 218, lid 9,

Gezien het voorstel van de Europese Commissie,

Overwegende hetgeen volgt:

1. Het Verdrag van de Raad van Europa inzake het voorkomen en bestrijden van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld (het “verdrag”) werd door de Unie gesloten bij Besluit (EU) 2023/1075 van de Raad ¹³ met betrekking tot de instellingen en het openbaar bestuur van de Unie, en bij Besluit (EU) 2023/1076 van de Raad ¹⁴ met betrekking tot aangelegenheden die verband houden met justitiële samenwerking in strafzaken en met betrekking tot asiel en non-refoulement, en is voor de Unie op 1 oktober 2023 in werking getreden. Momenteel zijn er 39 partijen bij het verdrag, waaronder de Unie en 22 lidstaten.

2. Het Comité van de Partijen (het “Comité”) is een orgaan van het toezichtmechanisme van het verdrag. Op grond van artikel 67, lid 3, van het verdrag heeft het Comité zijn eigen reglement van orde (“het reglement van orde”) vastgesteld. In het reglement van orde wordt bepaald dat elke partij bij het verdrag één stem heeft. De toetreding van de Unie tot het verdrag vereist bepaalde aanpassingen van het reglement van orde, met name wat het stemrecht betreft.

3. In augustus 2023 heeft het secretariaat van het Comité bepaalde wijzigingen van het reglement van orde voorgesteld om rekening te houden met de gevolgen van de toetreding van de Unie voor de werking van het Comité. Het heeft de partijen bij het verdrag verzocht redactionele voorstellen in te dienen. De Unie heeft haar standpunt over de voorgestelde wijzigingen op 22 april 2024 vastgesteld ¹⁵ en alternatieve wijzigingen van het reglement van orde voorgesteld. Tijdens de 16e vergadering van het Comité, op 31 mei 2024, kon geen overeenstemming worden bereikt over de voorgestelde wijzigingen en besloot het Comité dat zijn voorzitter informeel overleg zou plegen om een voor alle leden van het Comité aanvaardbare oplossing te vinden.

4. Na het informele overleg heeft de voorzitter in november 2024 een herzien voorstel ingediend (IC-CP(2024)12prov). Volgens dat voorstel moeten de huidige stemregels van toepassing blijven, maar worden deze aangevuld met een consensusclausule (die bepaalt dat het Comité alles in het werk moet stellen om besluiten bij consensus te blijven nemen) en een herzieningsclausule (die bepaalt dat de toepassing van de regels binnen drie jaar na de vaststelling van de wijzigingen zal worden geëvalueerd).

5. Op 13 februari 2025 heeft het secretariaat van het Comité het herziene voorstel van de voorzitter van het Comité van de Partijen tot wijziging van het reglement van orde van het Comité van de Partijen bij het Verdrag van Istanbul (document IC-CP(2025)1Prov) (“de beoogde handeling”) gedeeld. Het secretariaat heeft de partijen verzocht het voorstel via een schriftelijke procedure goed te keuren. Voorts werd meegedeeld dat, tenzij er uiterlijk op 30 april 2025 schriftelijk bezwaren bij het secretariaat zouden worden ingediend, de beoogde handeling geacht zou worden te zijn vastgesteld.

6. Het is passend het standpunt te bepalen dat namens de Unie moet worden ingenomen, aangezien de wijzigingen van het reglement van orde juridisch bindend zullen zijn voor de Unie.

7. De goedkeuring van het herziene voorstel tot wijziging van het reglement van orde zou ertoe leiden dat de huidige stemregels in wezen van kracht blijven, waarbij de Unie één stem heeft naast de stemmen van de lidstaten die partij zijn bij het Verdrag. De toevoeging van de consensusclausule en de evaluatieclausule moet voor de Unie aanvaardbaar zijn. De consensusclausule codificeert de bestaande praktijk in het Comité en de evaluatieclausule geeft het voornemen aan om het reglement van orde uiterlijk drie jaar na de vaststelling van de wijzigingen opnieuw te evalueren, zonder vooruit te lopen op specifieke resultaten.

8. Wat betreft de lijst in het reglement van orde van deelnemers die geen lid zijn van het Comité van de Partijen, moet de verwijzing naar de Europese Unie worden geschrapt, aangezien deze achterhaald is.

9. Het standpunt van de Unie moet er derhalve in bestaan geen bezwaar te maken tegen de vaststelling van het voorstel tot wijziging van het reglement van orde, zoals uiteengezet in document IC-CP(2025)1prov,

HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:

Artikel 1

Het standpunt dat namens de Unie moet worden ingenomen in het Comité van de Partijen, dat is ingesteld bij artikel 67 van het verdrag, houdt in dat geen bezwaar wordt gemaakt tegen de vaststelling van het herziene voorstel van de voorzitter van het Comité van de Partijen tot wijziging van het reglement van orde van het Comité van de Partijen bij het Verdrag van Istanbul [IC-CP(2025)1prov].

Artikel 2

Dit besluit treedt in werking op de datum van de vaststelling ervan.

Gedaan te Brussel,