Voorstel voor een UITVOERINGSBESLUIT VAN DE RAAD tot wijziging van Uitvoeringsbesluit 2013/805/EU waarbij de Republiek Polen wordt gemachtigd maatregelen toe te passen die afwijken van artikel 26, lid 1, punt a), en artikel 168 van Richtlijn 2006/112/EG betreffende het gemeenschappelijke stelsel van belasting over de toegevoegde waarde

UITVOERINGSBESLUIT VAN DE RAAD

Brussel, 10.7.2025

COM(2025) 383 final

2025/0205(NLE)

TOELICHTING

Overeenkomstig artikel 395, lid 1, van Richtlijn 2006/112/EG van de Raad van 28 november 2006 betreffende het gemeenschappelijke stelsel van belasting over de toegevoegde waarde ¹ (“de btw-richtlijn”) kan de Raad op voorstel van de Commissie met eenparigheid van stemmen elke lidstaat machtigen bijzondere, van de bepalingen van deze richtlijn afwijkende maatregelen te treffen, teneinde de belastinginning te vereenvoudigen of bepaalde vormen van belastingfraude of -ontwijking te voorkomen.

Bij brief, ingekomen bij de Commissie op 25 februari 2025, heeft Polen om een verlenging van de derogatie van artikel 26, lid 1, punt a), en artikel 168 van de btw-richtlijn verzocht, teneinde i) het recht op aftrek van de btw ter zake van de aankoop, intracommunautaire verwerving, invoer, huur of leasing van motorvoertuigen die niet uitsluitend voor bedrijfsdoeleinden worden gebruikt, alsook de met die voertuigen samenhangende uitgaven, tot 50 % te mogen blijven beperken en ii) het gebruik, door een belastingplichtige of een van zijn werknemers, van voertuigen die onder deze aftrekbeperking voor niet-zakelijke activiteiten van de belastingplichtige vallen, te mogen blijven aanmerken als een niet onder bezwarende titel verrichte dienst.

Overeenkomstig artikel 395, lid 2, van de btw-richtlijn heeft de Commissie de overige lidstaten bij brief van 10 april 2025 van het verzoek van Polen in kennis gesteld. Bij brief van 11 april 2025 heeft de Commissie Polen meegedeeld dat zij over alle gegevens beschikte die zij nodig achtte voor de beoordeling van het verzoek.

Het controleren van de mate waarin een voertuig voor bedrijfsdoeleinden dan wel voor andere doeleinden (met name privédoeleinden die geen verband houden met het bedrijf) wordt gebruikt, zou zowel voor de belastingautoriteiten als de belastingplichtigen met grote moeilijkheden en lasten gepaard gaan en voor beide partijen tot tijdrovende en dure geschillen kunnen leiden. In de praktijk is het soms zelfs onmogelijk om de werkelijke opsplitsing tussen zakelijk en niet-zakelijk gebruik na te gaan. Dat kan resulteren in btw-fraude of poging tot fraude (zoals een administratie die niet correct wordt gevoerd) en dus tot lagere belastinginkomsten. Gelet op het aantal voertuigen dat zowel zakelijk als privé wordt gebruikt, zou de belastingontduiking aanzienlijke proporties kunnen aannemen.

Bovendien telt Polen hoofdzakelijk kleine ondernemingen met een lage omzet (de zogenaamde micro-ondernemingen), die vaak eenmanszaken of bedrijven met slechts enkele werknemers zijn. Doorgaans gaat het daarbij om familiebedrijven. In dergelijke kleine ondernemingen is er veelal geen duidelijke scheiding tussen het bedrijfsvermogen en het privévermogen van personen die bedrijfsactiviteiten verrichten. In dergelijke gevallen is het zeer moeilijk om een onderscheid te maken tussen privé- en zakelijk gebruik van motorvoertuigen en zou dit onevenredig hoge kosten met zich meebrengen, waaronder kosten voor het bijhouden van gedetailleerde documentatie.

De gevraagde bijzondere maatregelen verlichten de administratieve lasten en kosten voor ondernemers. Belastingplichtigen hoeven niet te voldoen aan een aantal omslachtige documentatie- en rapportageverplichtingen (zoals het bijhouden van zogenaamde kilometergegevens, dat wil zeggen een gedetailleerde lijst van kilometers die zijn gereden in verband met uitgeoefende bedrijfsactiviteiten, en het rapporteren daarvan aan de belastingdienst), wat soms een onevenredige administratieve last kon vormen.

De bedrijven zijn over het algemeen voorstander van de aftrekregels die voortvloeien uit de gevraagde derogatie. De in het kader van Uitvoeringsbesluit 2013/805/EU vastgestelde maatregelen worden beschouwd als een geslaagd compromis tussen de aanvaarde regels en de dure, tijdrovende en inefficiënte administratie van het werkelijke zakelijke gebruik van voertuigen. Dat de vereenvoudigingen die uit de derogatie van de algemene regels voortvloeien, op een groot draagvlak kunnen rekenen, blijkt uit het feit dat de belastingplichtigen de regels in kwestie voor bijna 90 % van de gebruikte voertuigen toepassen.

Om die redenen past de Republiek Polen sinds 1 april 2014 een derogatie van artikel 26, lid 1, punt a), en artikel 168 van de btw-richtlijn toe. De bovengenoemde specifieke maatregelen werden verlengd tot en met 31 december 2019 en vervolgens tot en met 31 december 2022 bij respectievelijk Uitvoeringsbesluit (EU) 2016/1837 van de Raad ² en Uitvoeringsbesluit (EU) 2019/1594 van de Raad ³ , en vervolgens tot en met 31 december 2025 bij Uitvoeringsbesluit (EU) 2022/2385 van de Raad ⁴ .

Omdat de bijzondere maatregel zowel voor de belastingplichtigen als voor de belastingautoriteiten een positief effect heeft op de administratieve lasten, wordt voorgesteld om machtiging te verlenen voor de verlenging van de huidige derogatie. Deze machtiging moet opnieuw voor een beperkte periode van toepassing zijn, namelijk tot en met 31 december 2028, zodat een evaluatie kan worden verricht van de noodzaak en de doeltreffendheid van de derogatiemaatregel alsook van de opsplitsing tussen gebruik voor bedrijfsdoeleinden en gebruik voor andere dan bedrijfsdoeleinden, waarop de maatregel gebaseerd is. Een verzoek om verlenging moet uiterlijk 31 maart 2028 aan de Commissie worden toegezonden en vergezeld gaan van een verslag waarin onder meer het toegepaste percentage is geëvalueerd.

Aan andere lidstaten zijn soortgelijke derogaties met betrekking tot het recht op aftrek verleend ⁵ .

Krachtens artikel 176 van de btw-richtlijn zal de Raad bepalen voor welke uitgaven geen recht op aftrek van de btw bestaat. In afwachting daarvan mogen de lidstaten de uitsluitingen handhaven die op 1 januari 1979 van toepassing waren dan wel, in het geval van lidstaten die na die datum tot de Gemeenschap zijn toegetreden, op de datum van hun toetreding. Er bestaat derhalve een reeks standstillbepalingen die het recht op aftrek beperken ter zake van motorvoertuigen die tot een bedrijf behoren.

Er zijn in het verleden zonder succes initiatieven genomen om regels vast te stellen voor de uitgavencategorieën die aan een beperking van het recht op aftrek kunnen worden onderworpen ⁶ . Zolang die regels niet op EU-niveau geharmoniseerd zijn, worden derogaties zoals in onderhavig geval passend geacht.

De voorgestelde maatregelen zijn derhalve in overeenstemming met de bepalingen van de btw-richtlijn.

Deze maatregel is in overeenstemming met de mededeling van de Commissie van 15 juli 2020 — Actieplan voor billijke en eenvoudige belastingheffing ter ondersteuning van de herstelstrategie ⁷ , waarin wordt benadrukt dat steun moet worden verleend aan jonge en innovatieve ondernemingen, die meer moeite hebben met administratieve rompslomp dan grote multinationals en waar de nalevingskosten voor kleine ondernemingen verhoudingsgewijs veel hoger liggen dan voor grote ondernemingen. De maatregel is ook verenigbaar met het werkprogramma van de Commissie voor 2017 ⁸ , waarin wordt benadrukt dat de btw voor kleinere ondernemingen moet worden vereenvoudigd, en met het werkprogramma van de Commissie voor 2025 ⁹ , waarin de focus ligt op de uitvoerings- en vereenvoudigingsagenda.

Dit besluit betreft een machtiging die wordt verleend aan een lidstaat op diens eigen verzoek, en houdt geen enkele verplichting in.

Gezien de beperkte werkingssfeer van de derogatie staat de bijzondere maatregel in verhouding tot de beoogde doelen, namelijk de inning van de btw vereenvoudigen en bepaalde vormen van belastingontduiking of -ontwijking voorkomen. Aangezien bedrijven een te laag privégebruik kunnen opgeven en de belastingautoriteiten de administratie van de gereden kilometers maar moeilijk kunnen controleren, zou de beperking tot 50 % de inning van de btw vereenvoudigen en voorkomen dat belasting wordt ontdoken, onder andere door een onjuiste administratie.

De in het kader van bovengenoemd verslag verrichte evaluatie van de beperking van het recht op aftrek van de btw luidde met name dat:

de bijzondere maatregel de inning van de btw heeft helpen vereenvoudigen en btw-ontduiking heeft helpen voorkomen, doordat belastingplichtigen niet langer moeten bepalen in welke mate een voertuig voor bedrijfsdoeleinden dan wel voor andere doeleinden (hoofdzakelijk privégebruik van voertuigen die tot het bedrijf behoren) is gebruikt, hetgeen aanleiding kan geven tot het ontwijken en ontduiken van de te betalen btw;
de bijzondere maatregel de fiscale verplichtingen heeft helpen vereenvoudigen en de administratieve lasten voor belastingplichtigen (met name het mkb) en voor de belastingdienst heeft helpen verlichten, doordat hij heel wat problemen heeft weggenomen in verband met de controle van de juistheid van de voorbelastingaftrek, waaruit vaak dure en tijdrovende administratieve en juridische geschillen (voor beide partijen) voortvloeien;
de beperking van het recht op voorbelastingaftrek tot 50 % passend is, aangezien dit percentage in het algemeen overeenkomt met het gemiddelde privégebruik van een voertuig door een bepaalde belastingplichtige (een lager of hoger percentage zou tot buitensporige verschillen leiden tussen het veronderstelde en het werkelijke gebruik van het voertuig voor bedrijfs- en voor privédoeleinden);
de maatregel verenigbaar is met het neutraliteitsbeginsel en het recht op volledige aftrek van voorbelasting ter zake van uitgaven in verband met personenvoertuigen niet beperkt, mits de belastingplichtige voldoet aan bepaalde vereisten inzake administratievoering waaruit blijkt dat het voertuig voor 100 % voor bedrijfsdoeleinden wordt gebruikt.

2025/0205 (NLE)

Voorstel voor een UITVOERINGSBESLUIT VAN DE RAAD tot wijziging van Uitvoeringsbesluit 2013/805/EU waarbij de Republiek Polen wordt gemachtigd maatregelen toe te passen die afwijken van artikel 26, lid 1, punt a), en artikel 168 van Richtlijn 2006/112/EG betreffende het gemeenschappelijke stelsel van belasting over de toegevoegde waarde

tot wijziging van Uitvoeringsbesluit 2013/805/EU waarbij de Republiek Polen wordt gemachtigd maatregelen toe te passen die afwijken van artikel 26, lid 1, punt a), en artikel 168 van Richtlijn 2006/112/EG betreffende het gemeenschappelijke stelsel van belasting over de toegevoegde waarde

Gezien het verdrag betreffende de werking van de Europese Unie,

Gezien Richtlijn 2006/112/EG van de Raad van 28 november 2006 betreffende het gemeenschappelijke stelsel van belasting over de toegevoegde waarde ¹³ , en met name artikel 395, lid 1,

Gezien het voorstel van de Europese Commissie,

Overwegende hetgeen volgt:

Krachtens artikel 168 van Richtlijn 2006/112/EG is een belastingplichtige gerechtigd de belasting over de toegevoegde waarde (btw) af te trekken ter zake van de goederen en diensten die hij ten behoeve van zijn belaste activiteiten heeft ontvangen. In artikel 26, lid 1, punt a), van die richtlijn is bepaald dat wanneer een tot het bedrijf behorend goed wordt gebruikt voor privédoeleinden van de belastingplichtige of van zijn personeel of, meer in het algemeen, voor andere dan bedrijfsdoeleinden, dit wordt beschouwd als een dienst onder bezwarende titel, die bijgevolg aan de btw is onderworpen.
Krachtens Uitvoeringsbesluit 2013/805/EU van de Raad ¹⁴ werd Polen gemachtigd om, tot en met 31 december 2025, het recht op aftrek van de btw tot 50 % te beperken ter zake van de aankoop, intracommunautaire verwerving, invoer, huur of leasing van bepaalde gemotoriseerde wegvoertuigen en de daarmee samenhangende uitgaven wanneer deze voertuigen niet uitsluitend voor bedrijfsdoeleinden worden gebruikt, en belastingplichtigen te ontheffen van de verplichting om het niet-zakelijke gebruik van deze voertuigen gelijk te stellen aan een dienst overeenkomstig artikel 26, lid 1, punt a), van Richtlijn 2006/112/EG (de “bijzondere maatregelen”).
Uitvoeringsbesluit 2013/805/EU van de Raad verstrijkt op 31 december 2025.
Bij brief, ingekomen bij de Commissie op 25 februari 2025, heeft Polen verzocht om machtiging tot verlenging van de bijzondere maatregel tot en met 31 december 2028 (hierna “het verzoek genoemd”).
Overeenkomstig artikel 3, tweede alinea, van Uitvoeringsbesluit 2013/805/EU heeft Polen de Commissie, samen met het verzoek, een verslag over de toepassing van de bijzondere maatregelen voorgelegd, met daarin ook een evaluatie van het percentage van de beperking van het recht van aftrek van de btw. Op basis van die informatie acht Polen een tarief van 50 % nog altijd passend. Ook de machtiging om af te wijken van de verplichting van artikel 26, lid 1, punt a), van Richtlijn 2006/112/EG, is volgens Polen nog altijd nodig om dubbele belasting te voorkomen. Die bijzondere maatregelen worden gerechtvaardigd door de behoefte om de belastinginning te vereenvoudigen en ontduiking door onjuiste administratie en valse aangifte te voorkomen.
Overeenkomstig artikel 395, lid 2, tweede alinea, van Richtlijn 2006/112/EG heeft de Commissie bij brief van 10 april 2025 het verzoek dat Polen had ingediend doorgezonden aan de overige lidstaten. Bij brief van 11 april 2025 heeft de Commissie Polen meegedeeld dat zij over alle nodige gegevens beschikt voor de beoordeling van het verzoek.
De toepassing van de bijzondere maatregelen na 31 december 2025 zal geen noemenswaardige invloed hebben op de totale belastingopbrengst in Polen in het stadium van het eindverbruik en geen negatieve gevolgen voor de eigen middelen van de Unie uit de btw.
Het is daarom passend de in Uitvoeringsbesluit 2013/805/EU vastgestelde machtiging te verlengen. De verlenging van de machtiging moet in de tijd beperkt zijn, zodat de doeltreffendheid ervan kan worden geëvalueerd evenals de toepasselijkheid van het percentage van de aftrekbeperking.
Indien Polen de bijzondere maatregelen noodzakelijk acht na de datum waarop Uitvoeringsbesluit 2013/805/EU verstrijkt, en om het verzoek tot verlenging van de bijzondere maatregelen tijdig te onderzoeken, moet dat verzoek vergezeld gaan van een verslag over de toepassing van de bijzondere maatregel en een evaluatie van het toegepaste percentage, en uiterlijk op 31 maart 2028 bij de Commissie worden ingediend.
Uitvoeringsbesluit 2013/805/EU moet derhalve dienovereenkomstig worden gewijzigd,

HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:

Artikel 1

Artikel 3 van Uitvoeringsbesluit 2013/805/EU wordt vervangen door:

“Artikel 3

Dit besluit verstrijkt op 31 december 2028.

Een verzoek om verlenging van de bij dit besluit verleende machtiging moet uiterlijk op 31 maart 2028 bij de Commissie worden ingediend. Een dergelijk verzoek moet vergezeld gaan van een verslag dat ook een evaluatie omvat van het percentage van de beperking van het recht van aftrek van de btw op basis van dit besluit.”.

Artikel 2

Dit besluit is gericht tot de Republiek Polen.

Gedaan te Brussel,