Hof van Justitie EU 16-11-1957 ECLI:EU:C:1957:9

Conclusies van de Advocaat-Generaal

M. Lagrange

Vertaald uit het Frans

Mijnheer de Voorzitter, mijne heren Rechters,

Partijen zijn het althans op één punt eens, namelijk het belang van het door U in de onderhavige zaak te wijzen vonnis voor de juridische strekking van de in artikel 54, 4e alinea, van het Verdrag bedoelde adviezen van de Hoge Autoriteit met betrekking tot de investeringen. Hoewel het Hof door deze waardering van het belang der onderhavige zaak geenszins gebonden is, delen wij dit gevoelen niettemin geheel.

De uiteenzettingen van partijen, zowel bij de schriftelijke behandeling als in de uitnemende pleidooien, beantwoorden geheel aan dit belang. Door hun omvang en waarde werd onze taak aanzienlijk verlicht, want wij menen, dat inderdaad alles is gezegd wat te zeggen viel.

Allereerst zij opgemerkt, dat wij ons van een weergave der feiten kunnen onthouden: zij zijn in het rapport van de Rechter-Rapporteur volledig gerelateerd en in de pleidooien in bijzonderheden geanalyseerd; zij staan U dus duidelijk voor de geest.

Wij herinneren er slechts aan, dat het beroep 1-57 zich richt tegen een brief van 19 december 1956, welke de eisende Vennootschap beschouwt als het door de Hoge Autoriteit krachtens artikel 54, 4e alinea, van het Verdrag gegeven advies op de aangifte van 28 juli 1955 betreffende voorgenomen investeringen; voorts wijzen wij erop, dat de Hoge Autoriteit — na te hebben ontkend dat bedoelde brief van 19 december 1956 het karakter draagt van een advies in de zin van artikel 54 — op 27 februari 1957 een tweede advies gaf hetwelk, naar haar oordeel, alléén dat karakter droeg, en dat de eisende Vennootschap daarna, voor zoveel nodig, een tweede beroep instelde tegen laatstbedoeld advies, te weten het beroep 14-57.

Beide beroepen gezamenlijk bezien — zij kunnen uiteraard ook afzonderlijk worden beschouwd — leveren een reeks van alternatieve conclusies op.

Zo zal — nu partijen het er impliciet over eens zijn, dat een der beide brieven het advies vormt in de zin van artikel 54, 4e alinea — moeten worden aangenomen, dat de ontvankelijkheid van het ene beroep noodzakelijkerwijs de niet-ontvankelijkheid van het andere met zich brengt. Dit is althans de opvatting van de eisende partij, die de conclusies van het tweede beroep beschouwt als subsidiair ten aanzien van die van het eerste beroep.

Wat de conclusies van het eerste beroep betreft, deze zijn zelf van alternatieve aard. Immers, de eisende partij concludeerde,

„dat het den Hove behage,

• hetzij het beroep tot nietigverklaring niet-ontvankelijk te verklaren, daar het gewraakte advies middellijk noch onmiddellijk rechtsgevolgen teweeg kan brengen;

• hetzij het bestreden advies te vernietigen wegens schending van de artikelen 2, 3, 4, 5, 14, 15 en 54 van het Verdrag.”

De vraag, waar het in dit geding om gaat, is een beginselvraag, namelijk of de door de Hoge Autoriteit ex artikel 54, 4e alinea, van het Verdrag gegeven adviezen al dan niet vatbaar zijn voor beroep. De behandeling van deze vraag moet voorafgaan, daar het antwoord daarop voor de overige vragen beslissend is. Immers, het is duidelijk, dat, indien deze vraag ontkennend zal moeten worden beantwoord, elk der beroepen in ieder geval als niet-ontvankelijk zal moeten worden afgewezen.

Bovendien kan men zich, ons inziens, bezwaarlijk een oordeel vormen over de voorts nog opgeworpen vragen, indien men zich niet eerst een mening gevormd heeft ten aanzien van de beginselvraag.

Zo vormt het karakter, hetwelk men aan het advies wil toekennen een belangrijk gegeven voor de beantwoording van de vraag — een twijfelachtige vraag overigens naar het ons voorkomt — of artikel 4 van Beschikking 27-55 moet worden geïnterpreteerd als inhoudende een verplichting voor de Hoge Autoriteit om haar advies binnen de in die bepaling voorziene termijn van drie maanden te geven; immers, indien men dit advies als een werkelijke, voor beroep vatbare, beschikking beschouwt, zal men geneigd zijn een strengere maatstaf aan te leggen om te voorkomen, dat de ondernemingen in het onzekere blijven verkeren en niet in staat zijn hun rechten uit te oefenen, zulks hoewel de werkzaamheden reeds een aanvang hebben genomen, of althans daartoe reeds opdracht was gegeven.

Ook zal de motiveringseis verschillend worden gewaardeerd, naargelang het advies slechts een raadgeving of — hoogstens — een waarschuwing vormt, zonder enig rechtsgevolg, dan wel een voor beroep vatbare beschikking: dit geldt overigens slechts voor het tweede advies (indien men het althans als zodanig beschouwt), daar het eerste blijkbaar niet met redenen is omkleed. Zelfs de vraag welke van de twee brieven een advies vormt in de zin van artikel 54, 4e alinea, hangt — althans ten dele — af van de oplossing van de beginsel vraag: immers, aanvaardt men de stelling, dat het advies als beschikking geldt, dan zal men te minder geneigd zijn de eerste brief — welke niet met redenen omkleed en evenmin gepubliceerd is — als een rechtshandeling te beschouwen. Is men daarentegen van oordeel, dat de adviezen van artikel 54 geen eigen rechtsgevolgen teweegbrengen, dan zal men eerder geneigd zijn de brief van 19 december — welke althans het uiterlijk daarvan vertoont — als zulk een advies te beschouwen.

Wij komen dus terstond tot de volgende beginselvraag: hebben de krachtens artikel 54, 4e alinea, gegeven adviezen het karakter van beschikkingen, waartegen een beroep tot nietigverklaring kan worden ingesteld, of kunnen zij rechtens dit karakter hebben?

Het antwoord op deze vraag is eenvoudig; wij onthouden ons dan ook van een uitvoerig betoog.

Het Verdrag bevat een duidelijke regeling van het beroep tot nietigverklaring in verband met de aard van de handelingen van de Hoge Autoriteit. Gelijk bekend, onderscheidt artikel 14 drie groepen van handelingen: beschikkingen, aanbevelingen en adviezen. Van elke groep wordt een definitie gegeven naargelang zij — ten aanzien van degenen tot wie zij worden gericht — voor het geheel verbindend zijn (beschikking), verbindend wat betreft het te bereiken doel (aanbeveling) of niet verbindend (advies). Dit houdt in, dat slechts de handelingen der eerste twee groepen (beschikkingen en aanbevelingen) op zich zelf een rechtsgevolg teweegbrengen. Daarom voorziet artikel 33 — alsmede enkele andere verspreide bepalingen — het beroep tot nietigverklaring slechts tegen beschikkingen en aanbevelingen, doch niet tegen de adviezen; om gelijke reden bepaalt artikel 54, 5e alinea — hetwelk bij wijze van uitzondering aan zekere door de Hoge Autoriteit op het stuk van investeringen te geven adviezen eigen rechtsgevolgen toekent —, dat in zodanig geval het afwijzend advies „als een beschikking in de zin van artikel 14 geldt” en mitsdien vatbaar is voor beroep. Hoewel in het algemeen bij de interpretatie een argument a contrario slechts met de grootste omzichtigheid mag worden gehanteerd, menen wij niettemin, dat het in dit geval absoluut beslissend is: wanneer in de vierde alinea van artikel 54 geen beroepsrecht werd voorzien dan betekent dit, dat het krachtens die bepaling gegeven advies aan de algemene regel van artikel 14 onderworpen is („de adviezen zijn niet verbindend”) en mitsdien geen eigen rechtsgevolgen heeft. Zou de Hoge Autoriteit derhalve krachtens de 4e alinea een advies met eigen rechtsgevolgen geven — waardoor dit advies in feite tot een beschikking zou worden (immers volgens Uw rechtspraak is ten deze de inhoud der handeling en niet haar vorm beslissend) — dan zou zulks tot gevolg hebben, dat het beroep zowel ontvankelijk zou zijn (immers, in dat geval, gericht tegen een werkelijke beschikking) als gegrond (daar de beschikking noodzakelijkerwijs onwettig zou zijn). Dit zou evenzeer gelden in het eerder denkbare geval, waarin de Hoge Autoriteit — na een afwijzend advies te hebben gegeven krachtens de 4e alinea — bij een latere beschikking aan zodanig advies rechtsgevolgen zou toekennen; uiteraard zou in dit laatste geval de onwettigheid slechts kunnen worden ingeroepen in een beroep tegen deze later gegeven beschikking. Zodanig beroep zou dan weliswaar moeten worden ingesteld ex artikel 33, doch — naar alle waarschijnlijkheid — onder zodanige omstandigheden, dat de beperkingen in dit artikel vervat, geen ernstig beletsel voor de ondernemingen zullen vormen, hetzij daar de individuele aard van het te geven advies ertoe leidt dat, ten aanzien van de betrokken onderneming, gelijke aard aan de beschikking wordt toegekend, hetzij daar deze beschikking — gezien de omstandigheden waaronder zij werd genomen — geacht zal worden „détournement de pouvoir” ten opzichte van bedoelde onderneming in te houden.

Uiteraard kan — gelijk ook de verwerende partij erkent — op grond van artikel 40 van het Verdrag tegen de Gemeenschap te allen tijde een beroep tot schadevergoeding wegens een begane dienstfout worden ingesteld.

Wil dit nu zeggen, dat de door de Hoge Autoriteit krachtens de vierde alinea gegeven adviezen iedere betekenis missen? Zeer zeker niet. Zij vormen een der middelen, waarover de Hoge Autoriteit beschikt ter vervulling van de haar bij de artikelen 46 en 54 van het Verdrag opgelegde algemene taak tot het geven van voorlichting, het coördineren en het voeren van een richtinggevend beleid. De met betrekking tot de investeringsprogramma's gegeven adviezen dragen dus het karakter van raadgevingen aan de ondernemingen. Deze laatste ontvangen door middel van die adviezen een oordeel over de vraag, of hun plannen al dan niet, of slechts ten dele, aan de algemene doelstellingen beantwoorden en zij worden daardoor uiteraard in staat gesteld zich gemakkelijker een beeld te vormen van de voor hun bedrijvigheid meer of minder gunstige gevolgen, welke de uitvoering van hun plannen kan medebrengen. De aldus aan de betrokkenen gegeven voorlichting houdt verband zowel met de economische vooruitzichten, welke beter door de Hoge Autoriteit kunnen worden bepaald, daar zij het geheel overziet, als met haar eigen beleid gelijk zij dit — met gebruikmaking van de haar bij het Verdrag toegekende bevoegdheden — meent te moeten voeren. Een andere vraag, waarover U binnenkort zult moeten oordelen en waarop wij thans geenszins wensen vooruit te lopen, is die van de omvang dier bevoegdheden; voor het ogenblik bepalen wij ons tot de opmerking, dat de inzake de investeringsprogramma's gegeven adviezen, in het algemeen gezegd, tot gevolg kunnen hebben, dat de aandacht der ondernemingen wordt gevestigd op de mogelijkheid, dat de Hoge Autoriteit op een bepaald terrein op deze of gene wijze van haar bevoegdheden gebruik zal maken. Een verdere strekking hebben de krachtens artikel 54, 4e alinea, gegeven adviezen echter niet, gelijk ook door de Hoge Autoriteit in haar dupliek overtuigend werd betoogd. Elk der partijen behoudt daarna haar eigen verantwoordelijkheid: de ondernemingen zijn vrij het afwijzend advies van de Hoge Autoriteit naast zich neer te leggen en hun programma uit te voeren; de Hoge Autoriteit is door het advies niet gebonden, wanneer zij aanleiding vindt later een beschikking te nemen met betrekking tot de prijzen, de produktie of de financiële hulp.

Zo zou de Hoge Autoriteit bijvoorbeeld, indien zij tot vaststelling of wijziging van een reglement, schroot betreffende, zou overgaan, daarin niet op wettige wijze als een rechtsgevolg teweegbrengend criterium mogen opnemen het feit dat een onderneming een afwijzend advies heeft ontvangen. Anderzijds bestaat er geen enkel bezwaar, dat aan zodanige regeling — zowel wat haar beginsel, als wat haar verdere uitwerking betreft — een situatie ten grondslag wordt gelegd, welke voorheen reeds tot het afwijzende advies had geleid. Hetgeen wij ten aanzien van een reglement zeiden, geldt evenzeer voor beschikkingen, hetzij van algemene of van individuele aard, welke gegeven worden op grond van enige Verdragsbepaling waarbij aan de Hoge Autoriteit zekere bevoegdheden zijn toegekend.

Dit is nu juist hetgeen zich in casu voordeed: er bestaat een niet te miskennen feitelijk verband tussen de redenen, welke de Hoge Autoriteit hebben geleid tot het geven van een afwijzend advies nopens de uitvoering van het investeringsprogramma der eisende Vennootschap, en de gevolgen, welke Beschikking 2 — 57 — waarbij verhoogd schrootverbruik strafbaar werd gesteld — voor die Vennootschap met zich kon brengen. Doch slechts laatstgenoemde Beschikking is een beschikking, welke rechtsgevolgen teweegbrengt en vatbaar is voor een beroep tot nietigverklaring.

De beroepen zijn mitsdien niet ontvankelijk en de overige vragen kunnen derhalve buiten beschouwing worden gelaten.

Wij concluderen

• tot niet-ontvankelijkverklaring van beide beroepen;

• en tot veroordeling van de „Société des usines à tubes de Ia Sarre” in de proceskosten.