Hof van Justitie EU 04-02-1959 ECLI:EU:C:1959:3

Ten aanzien van het eerste onderdeel van het beroep

De Hoge Autoriteit ontwikkelt allereerst het argument, dat geen beschikking gegeven is, waartegen een beroep tot nietigverklaring zou kunnen worden ingesteld, waarbij zij achtereenvolgens van de beide volgende hypothesen uitgaat:

Eerste hypothese: De bestreden beschikking houdt een goedkeuring van de litigieuze regeling in.

De eisende partij betoogt, dat deze beschikking een concrete vorm gevonden zou hebben in de brief welke de Voorzitter van de Hoge Autoriteit op 21 juni 1957 tot de Minister für Wirtschaft van de Duitse Bondsrepubliek heeft gericht. Zij vat de beschikking als volgt samen:

„De Hoge Autoriteit keurt goed, dat de Bondsrepubliek Duitsland de Bergmannsprämie ten laste van de openbare middelen brengt, gezien de toezegging van de Duitse Bondsregering om in de toekomst niet langer een bijdrage als onder b) vermeld uit de openbare middelen aan de pensioenfondsen te verlenen”.

De betekening van deze beschikking zou hebben plaatsgehad bij de brief van de Vice-Voorzitter van de Hoge Autoriteit van 7 augustus 1957 aan de eisende partij, waarbij aan laatstgenoemde wordt medegedeeld, dat „de kwestie van de aan de Duitse mijnwerkers uitgekeerde ploegenpremie thans een oplossing heeft gevonden”.

De Hoge Autoriteit beweert daarentegen, dat de brief van 21 juni 1957 niet als een beschikking mag worden beschouwd.

Ten bewijze van deze stelling legt zij de gehele tussen haar en de Bundesminister für Wirtschaft van de Duitse Bondsrepubliek gevoerde briefwisseling over, alsmede de op de litigieuze regeling betrekking hebbende stukken. Zij leidt hieruit af:

1. dat de brief van 21 juni in werkelijkheid een antwoord vormde op het voorstel de dato 18 juni 1957 door de Bondsregering gedaan,

2. dat dit antwoord uitsluitend ten doel had de Bondsregering andermaal voor te houden

„aan welke voorwaarden moest worden voldaan, opdat de Hoge Autoriteit, thans en in de toekomst, de door de Bondsregering voorgestelde opheffing van de staatsbijdrage als een gelijkwaardige compenserende last voor de Duitse kolenmijnbouw zou kunnen beschouwen”.

De Hoge Autoriteit beziet vervolgens de vraag uit subjectief oogpunt en beklemtoont daarbij, dat zij geen beschikking heeft willen geven en dat de Bondsregering haar brief evenmin als zodanig heeft beschouwd.

Ten slotte doet zij haar interpretatie der feiten volgen door een interpretatie van het Verdrag, daarbij stellende

„dat het de Hoge Autoriteit rechtens niet mogelijk was de door de Bondsregering genomen maatregelen formeel goed te keuren. Volgens het Verdrag komt haar een dergelijke bevoegdheid ten aanzien van een regering niet toe”.

In haar repliek erkent verzoekster, dat de uitdrukking „goedkeuring” in de brief van de Hoge Autoriteit de dato 21 juni inderdaad niet voorkomt. Zij verklaart deze term gaarne te willen vervangen door het woord „besluit”.

Eveneens erkent zij zonder voorbehoud, dat „van een beschikking als bedoeld in artikel 88 van het Verdrag geen sprake is”; zij preciseert niettemin, dat „daaruit allerminst volgt dat de bestreden beslissing geen beschikking is”.

Zij ontleedt vervolgens het beschikkingsbegrip en baseert zich daartoe op de rechtspraak van het Hof en op de doctrine; verzoekster concludeert dan, dat het besluit waarvan zij de nietigverklaring verzoekt een handeling van de Hoge Autoriteit is. Zij voegt hieraan toe: „een fundament is immers, dat het handelen van de Hoge Autoriteit aan een controle onderworpen is in dier voege, dat hiertegen bij het Hof beroep kan worden ingesteld”.

Tegenover de analyse van het begrip „beschikking”, gelijk die door de eisende partij wordt gegeven, stelt de Hoge Autoriteit een andere analyse, eveneens gegrond op de rechtspraak en de doctrine. Zij tracht met name aan te tonen, dat de brief van 21 juni 1957

„geen nieuwe rechtsbetrekkingen schept tot de Bondsregering en geen voor de toekomst toepasselijke regel geeft, die reeds thans recht schept”.

Anderzijds wijst de Hoge Autoriteit er op, dat voor het kwalificeren ener handeling rekening gehouden moet worden zowel met haar vorm als met het doel hetwelk degene die de handeling verricht, voor ogen had. Naar haar mening

„heeft de Hoge Autoriteit niets anders gedaan dan tot uiting gebracht, dat een bepaalde, in haar brief veronderstellenderwijs vermelde toestand niet met het Verdrag in strijd is. Enig rechtsgevolg wordt daarmede bedoeld noch bereikt”.

Tweede hypothese: De bestreden beschikking zou de uitdrukkelijke weigering inhouden een beschikking te geven ex artikel 88.

In haar verweerschrift zet de Hoge Autoriteit subsidiair de argumenten uiteen ter weerlegging van de opvatting, dat het verzoekschrift van de Vereniging „De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg” zou mogen worden beschouwd als een beroep ter zake van de stilzwijgende weigering een beschikking te geven.

Naar haar mening kan er geen sprake zijn van een stilzwijgende weigering van de Hoge Autoriteit, daar tot haar nimmer een uitdrukkelijk verzoek is gericht een beschikking te geven, terwijl artikel 22, tweede lid, van het Statuut van het Hof uitdrukkelijk eist, dat verzoekster in geval van beroep tegen een stilzwijgende beschikking een bewijsstuk van de datum van indiening van zodanig verzoek produceert.

De door de Vice-Voorzitter van de Hoge Autoriteit op 7 augustus tot verzoekster gerichte brief levert evenmin een uitdrukkelijke weigering op in de vorm van een beschikking. Immers, deze brief bevat slechts het antwoord op de volgende vraag:

„Teneinde onze houding in deze aangelegenheid te kunnen bepalen, verzoeken wij U ons mededeling te willen doen van Uwe te dezer zake genomen beslissing”.

Bij repliek neemt verzoekster stelling ten aanzien van de subsidiaire argumentatie van de Hoge Autoriteit. Zij bevestigt allereerst, dat zij haar beroep niet heeft willen gronden op artikel 35, doch op artikel 33 van het Verdrag, immers:

„mocht het Hof onverhoopt oordelen, dat de Hoge Autoriteit, zoals zij stelt, ten deze nog in het geheel geen beschikking heeft genomen, dan staat de mogelijkheid tot het ondernemen der daar bedoelde stappen en het verder volgen van de weg van artikel 35 aan de eisende partij nog steeds open”.

Zij voegt hier evenwel aan toe:

„mocht het Hof van oordeel zijn, dat de aangevochten beschikking van de Hoge Autoriteit een beschikking houdende weigering van een beschikking is — gelijk de eisende partij subsidiair onder 7 heeft gesteld — en zou het Hof voorts van oordeel zijn, dat in zulk een geval van weigering niet artikel 33 doch artikel 35 van toepassing is, dan moet het beroep worden beschouwd als te zijn gegrond op artikel 35. De weigering tegenover de eisende partij is dan neergelegd in de brief van de Hoge Autoriteit van 7 augustus 1957. De beschikking, waartegen beroep, zou dan wellicht beter als volgt kunnen worden geformuleerd : ‚de Hoge Autoriteit weigert af te keuren, dat de Bondsrepubliek, enz. enz.’ en de eisende partij verzoekt voor dat geval het Hof haar beroep te willen beschouwen als tegen die beschikking gericht”.

In haar dupliek onderwerpt de Hoge Autoriteit dit subsidiaire verzoek aan een tweeledige kritiek; zij verwijt de eisende partij

• enerzijds, dat zij „een geheel afwijkende formulering geeft van de beschikking waartegen het beroep is gericht”,

• anderzijds, dat zij in werkelijkheid een negatief besluit aantast, hetwelk — noch impliciet, noch uitdrukkelijk — een afwijzende beschikking oplevert en voorts geen betrekking zou hebben op enig formeel verzoek om te handelen.

De Hoge Autoriteit ontwikkelt vervolgens subsidiair het argument, dat, zelfs indien aangenomen zou moeten worden, dat zij aan de Duitse Regering goedkeuring zou hebben gegeven welke een voor beroep vatbare beschikking oplevert, deze goedkeuring niet een individuele beschikking zou zijn de verzoekster betreffende.

Met dit argument wordt de ontvankelijkheid van het beroep slechts bestreden voor zover daarbij nietigverklaring wordt verzocht op grond van schending van het Verdrag.

De eisende partij acht de beschikking van individuele aard nu „daarbij een bijzondere, door de Bondsregering genomen, maatregel wordt goedgekeurd”. Deze beschikking betreft de eisende partij, voor zover „daardoor een ernstig nadeel, zowel in het heden als voor de toekomst, wordt toegebracht aan de mijnbouwondernemingen” welke bij haar zijn aangesloten.

De Hoge Autoriteit daarentegen is van mening, dat een harerzijds gegeven goedkeuring „wat haar materiële betekenis aangaat, de gehele gemeenschappelijke markt voor kolen zou betreffen en dientengevolge in wezen een algemene beschikking zou zijn”. Bovendien zou deze goedkeuring „gevolgen teweegbrengen voor de concurrentieverhoudingen van alle kolenproducenten der Gemeenschap”. Bijgevolg zou zij de eisende partij niet individueel betreffen.

De Vereniging „De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg” keert zich tegen de stelling dat een beschikking slechts als individueel en een partij betreffende kan worden aangemerkt, „als zij in haar materiële gevolgen uitsluitend de rechten en belangen dier partij raakt”.

Ten aanzien van het tweede onderdeel van het beroep

De verwerende partij beroept zich met name op de conclusies van de Advocaat-Generaal in de gevoegde zaken 7 en 9-54 ter ondersteuning van haar bewering dat het Hof van Justitie, nu het geroepen is over een beroep tot nietigverklaring uitspraak te doen „niet daarenboven kan beslissen dat er een verplichting voor de Hoge Autoriteit bestaat een bepaalde handeling te verrichten”.

Verzoekster repliceert hierop, dat geen enkele verdragsbepaling een zodanige restrictie bevat en dat

„haar opvatting ook het best aansluit bij het voorschrift van artikel 34 van het Verdrag, inhoudende, dat in geval van vernietiging het Hof de zaak terug wijst naar de Hoge Autoriteit, die dan, gehouden is de maatregelen te nemen die de tenuitvoerlegging van de beslissing tot vernietiging met zich medebrengt'”.

En de eisende partij concludeert:

„deze bepaling wijst er toch duidelijk op, dat het Hof tevens kan uitspreken, tot het nemen van welke maatregelen de Hoge Autoriteit gehouden is”.

Hierop antwoordt de Hoge Autoriteit in haar dupliek, dat

„artikel 34, waarop de eisende partij zich beroept, integendeel pleit voor” haar standpunt.

Voor zover de vordering tot nietigverklaring is gegrond op het middel van „détournement de pouvoir”, wordt de ontvankelijkheid van het beroep niet formeel betwist. In haar verweerschrift beperkt de Hoge Autoriteit zich tot de volgende opmerking:

„Ten aanzien van het misbruik van bevoegdheid wil de Hoge Autoriteit de ontvankelijkheid niet betwisten, ofschoon er ernstige twijfel bestaat, of deze grond van het beroep op voldoende wijze is aangevoerd en geadstrueerd”.

A — Voor zover het beroep gegrond is op artikel 33

Overwegende, dat verzoekster blijkens het verzoekschrift, in de brief welke de Hoge Autoriteit op 7 augustus 1957 tot haar gericht heeft, slechts ziet een kennisgeving — in de zin van artikel 33, derde lid, van het E.G.K.S.-Verdrag — van de bestreden beschikking, welker inhoud eerst nadien door het verweerschrift te harer kennis is gekomen ;

Overwegende, dat verzoekster van oordeel is, dat de bestreden beschikking vorm heeft gevonden in de brief van de Hoge Autoriteit de dato 21 juni 1957 aan de Regering van de Duitse Bondsrepubliek;

Overwegende, dat mitsdien moet worden onderzocht of deze brief een beschikking oplevert welke vatbaar is voor beroep ex artikel 33 van het Verdrag;

Overwegende, dat de Hoge Autoriteit krachtens artikel 14 van het Verdrag bevoegd is beschikkingen te geven ter uitvoering van de haar opgedragen taken en overeenkomstig de bepalingen van dit Verdrag;

Overwegende, dat de beschikking waarop het verzoekschrift doelt, zo zij al bestaat, slechts genomen is kunnen worden op grond van artikel 88 van het Verdrag;

Overwegende, dat artikel 88 van het Verdrag de gevallen waarin de aldaar voorziene beschikkingen kunnen worden genomen, strikt omschrijft;

dat genoemd artikel zodanige beschikking slechts voorziet, „indien de Hoge Autoriteit van oordeel is, dat een Staat een voor hem uit het Verdrag voortvloeiende verplichting niet heeft nagekomen”;

dat dit voorschrift de Hoge Autoriteit verplicht zodanig verzuim bij een met redenen omklede beschikking vast te stellen, zulks „nadat zij deze Staat de gelegenheid heeft gegeven zijn opmerkingen te maken” en onder het stellen aan de desbetreffende Staat van een termijn om aan zijn verplichting te voldoen;

Overwegende, dat, wanneer de Hoge Autoriteit, na een Staat in de gelegenheid te hebben gesteld overeenkomstig artikel 88 zijn opmerkingen te maken, van deze toezeggingen verkrijgt, welke haar niet langer doen oordelen dat verzuim aanwezig is, haar niets anders overblijft dan van verdere actie af te zien;

dat artikel 88 van het Verdrag de Hoge Autoriteit niet de bevoegdheid geeft ten opzichte van de Lid-Staten goedkeurende beschikkingen te nemen, doch uitsluitend zodanige waarbij verzuimen in de nakoming der verdragsbepalingen worden geconstateerd;

Overwegende, dat de Hoge Autoriteit in haar brief van 21 juni 1957 zich er toe heeft bepaald de Bondsregering te berichten, dat, mits aan zekere voorwaarden zou zijn voldaan, de Hoge Autoriteit niet langer van oordeel zou zijn, dat bedoelde Regering een voor haar uit het Verdrag voortvloeiende verplichting niet had nagekomen;

Overwegende, dat de brief van 21 juni 1957 mitsdien niet geacht kan worden een beschikking in te houden, waarbij een verzuim wordt vastgesteld in de zin van artikel 88;

dat deze brief derhalve niet bestreden kan worden met een beroep tot nietigverklaring als voorzien in artikel 33 ;

B — Voor zover het beroep tot nietigverklaring gegrond is op artikel 35

Overwegende, dat, nu een beschikking tot vaststelling van een verzuim in de zin van artikel 88 van het Verdrag achterwege is gebleven, verzoekster de Hoge Autoriteit slechts in rechte had kunnen betrekken ter zake van een onthouding om te beschikken in de zin van artikel 35 van het Verdrag;

Overwegende, dat verzoekster bij repliek verklaart: „mocht het Hof onverhoopt oordelen, dat de Hoge Autoriteit, zoals zij stelt, ten deze nog in het geheel geen beschikking heeft genomen… dan moet het beroep worden beschouwd als te zijn gegrond op artikel 35”;

Overwegende, dat de kwalificatie van een beroep niet — ook niet subsidiair — bij repliek kan worden gewijzigd;

Overwegende, voor zoveel nodig, dat een beroep ex artikel 35 slechts kan worden ingesteld, wanneer de eisende partij zich tevoren overeenkomstig de bepalingen van het eerste lid van genoemd artikel tot de Hoge Autoriteit heeft gewend;

Overwegende, dat dit vormvoorschrift van wezenlijke betekenis is, niet alleen daar het tot de Hoge Autoriteit gerichte verzoek de termijn doet aanvangen waarbinnen de belanghebbende beroep kan instellen, doch ook uit hoofde van de noodzaak er de Hoge Autoriteit door middel van de kennisgeving, dat haar niet-optreden wordt gewraakt, toe te brengen om binnen een bepaalde termijn positie te kiezen ter zake van de wettigheid van dit niet-optreden;

Overwegende, dat de brief van 11 juli 1957, waarmede verzoekster zich tot de Hoge Autoriteit wendde teneinde mededeling te verkrijgen van de beschikking, welke de Hoge Autoriteit ter zake zou hebben gegeven, niet geacht kan worden aan artikel 35, eerste lid, van het Verdrag te beantwoorden;

dat hetzelfde geldt voor de brief van 22 augustus 1957, waarin verzoekster zich beperkte tot de aankondiging, dat zij voornemens was beroep in te stellen tegen de beschikking welke de Hoge Autoriteit, naar zij meende, gegeven had;

Overwegende, dat de Vereniging „De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg” mitsdien in haar beroep noch krachtens artikel 33, noch krachtens artikel 35 kan worden ontvangen;