Hof van Justitie EU 05-11-1960 ECLI:EU:C:1960:41

1) Interpretatie van artikel 4, sub c

Artikel 4 bepaalt:

„Als zijnde onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt voor kolen en staal worden afgeschaft en zijn verboden binnen de Gemeenschap overeenkomstig de bepalingen van dit Verdrag:

…

c) door de Staten verleende subsidies of hulp, of door deze opgelegde bijzondere lasten, in welke vorm ook;

…”

In zijn arrest 7 en 9-54 heeft het Hof verklaard, dat

„de bepalingen van artikel 4 op zichzelf voldoende en rechtstreeks toepasselijk (zijn), voorzover zij niet elders in het Verdrag nader zijn uitgewerkt.

Wanneer daarentegen de voorschriften van artikel 4 elders in het Verdrag nader zijn uitgewerkt of geregeld, moeten de teksten welke op een bepaald voorschrift betrekking hebben als een geheel worden beschouwd en in onderling verband worden toegepast”.

Een voorbeeld van zelfstandige toepassing, zonder dat enige andere bepaling van het Verdrag (met uitzondering van de overgangsbepalingen) daaraan te pas komt, is het verbod van douanerechten en kwantitatieve beperkingen (sub a). Een voorbeeld van toepassing, waarbij andere verdragsbepalingen mede in overweging moeten worden genomen, is het verbod van beperkende praktijken, die strekken tot verdeling of uitbuiting van markten (sub d), welke verbodsbepaling nader is uitgewerkt in artikel 65. Hetzelfde geldt voor artikel 60 en artikel 70, handelend over discriminatie op het gebied van prijzen en vervoersvoorwaarden, ten opzichte van de verbodsbepaling van artikel 4, sub b. In beide gevallen (b en d) verschijnt het verbod van artikel 4 als een beginselverklaring, waarvan de toepassing is geregeld in bijzondere bepalingen in titel III.

Hoe staat het in dit verband met de verbodsbepaling sub c die ons bezighoudt? Deze wordt niet „herhaald” of „geregeld” in andere verdragsbepalingen, gelijk het discriminatieverbod op het gebied van prijzen of beperkende praktijken. Deze bepaling is derhalve zelfstandig van toepassing, zij het dan dat andere verdragsbepalingen er meer of minder nauw mede verbonden zijn. Dit geldt met name voor artikel 67, en wel om verschillende redenen: in de eerste plaats gaat het in beide gevallen om een maatregel van een Lid-Staat; in de tweede plaats houdt deze maatregel in beide gevallen verband met de aantasting van de concurrentieverhoudingen; en ten slotte bevat artikel 67, lid 3, de uitdrukking „bijzondere lasten”, die eveneens voorkomt in artikel 4, sub c.

Niettemin zijn de regels, die voor beide gevallen gelden, onderling zeer verschillend. Artikel 4 sub c bevat uitsluitend een verbodsbepaling, bij schending waarvan de betreffende Staat van rechtswege inbreuk maakt op het Verdrag. Artikel 67 doelt slechts op de maatregel van een Lid-Staat „welke een merkbare terugslag teweeg zou kunnen brengen in de concurrentieverhoudingen” — hetgeen een eveneens „merkbare” vrijheid van oordeel openlaat —, verleent de Hoge Autoriteit slechts een bevoegdheid tot „aanbeveling” of „goedkeuring” en stelt ten slotte de bemoeiing van de Hoge Autoriteit afhankelijk van de voorzienbare gevolgen van de maatregel van de Staat, naargelang daardoor de verschillen tussen de produktiekosten, anders dan door een wijziging in het rendement der produktiefaktoren, worden vergroot of integendeel worden verminderd; in het laatste geval is het gevolg in principe niet, dat de werking van de gemeenschappelijke markt wordt vervalst, daar de concurrentie integendeel wordt vergemakkelijkt, en is de bevoegdheid tot interventie van de Hoge Autoriteit beperkt tot het geval waar sprake is van discriminatie ten voor- of ten nadele van de kolenmijn- of staalindustrie van de betrokken Staat, vergeleken met de andere industrieën van hetzelfde land.

Aldus omvatten de bepalingen van artikel 4 sub c — door de Staten verleende subsidies of hulp of door deze opgelegde bijzondere lasten — slechts enkele bijzondere gevallen, die deel uitmaken van het uitgebreidere terrein van overheidsmaatregelen, waardoor de concurrentieverhoudingen kunnen worden vervalst.

Een zo verschillend systeem wordt door twee redenen verklaard, die overigens nauw met elkander samenhangen. In de eerste plaats handelt artikel 4 sub c over gevallen, waarin rechtstreeks in de gemeenschappelijke markt wordt ingegrepen, hetgeen op zichzelf als onverenigbaar met de grondslagen van deze gemeenschappelijke markt wordt beschouwd; om deze reden wordt de betrokken maatregel geacht daarmede in strijd te zijn, zonder dat het nodig is te bewijzen dan wel te onderzoeken, of in feite de concurrentieverhoudingen worden aangetast of dat daartoe kans bestaat; dat dit het geval is, wordt afgeleid uit het bestaan van de maatregel zelf. Hier geldt hetzelfde als bijvoorbeeld bij de douanerechten, waar niet wordt onderzocht of deze het karakter hebben van protectionistische of alleen van fiscale maatregelen; hoofdzaak is, dat de gemeenschappelijke markt niet is te rijmen met douanerechten binnen de Gemeenschap. Zo bestaat er ook geen werkelijke gemeenschappelijke markt op het gebied van één industrie in verschillende landen, indien één van die landen zijn eigen industrie subsidieert; de concurrentieverhoudingen moeten worden bepaald door een normale aanpassing van de industrieën aan de natuurlijke verhoudingen, uiteraard afgezien van overgangsmaatregelen die noodzakelijk zijn om te bereiken dat deze aanpassing zonder abnormale schokken verloopt, hetgeen het doel is van de Overeenkomst met betrekking tot de Overgangsbepalingen, zoals dit in de eerste paragraaf van de Overeenkomst wordt omschreven.

De tweede reden bestaat hierin, dat alle bevoegdheden, die betrekking hebben op de functionering van de gemeenschappelijke markt — zowel het toezicht op de regels die daarvoor gelden (functie van de politie) als de invloed op de ontwikkeling van deze markt en de maatregelen die daartoe nodig zijn — zijn overgedragen aan de organen van de Gemeenschap, die deze bevoegdheden overigens alleen mogen uitoefenen met inachtneming van de door het Verdrag gestelde eisen en grenzen; de Staten hebben hun bevoegdheid prijsgegeven. Daartegenover blijven de Staten op andere gebieden bevoegd, zoals belastingwezen en sociale zekerheid, alsmede wat betreft algemeen economisch en sociaal beleid. Vandaar de noodzaak van een coördinering, waarvan artikel 67 een van de belangrijkste voorbeelden is. In artikel 67 dienen onder „overheidsmaatregel” alle maatregelen te worden verstaan, die behoren tot een van de gebieden, waar de Staat zijn souvereiniteit niet heeft prijsgegeven, doch die niettemin met het Verdrag strijdige gevolgen kunnen hebben voor de concurrentieverhoudingen in de gemeenschappelijke markt. In dat geval wordt niet de maatregel zelf verboden, doch wordt de bevoegdheid van de gemeenschapsorganen op bescheidener wijze uitgeoefend, teneinde te bereiken dat deze met het Verdrag strijdige gevolgen verdwijnen, zonder dat op de bevoegdheden van de nationale overheden inbreuk wordt gemaakt.

Aldus komt men tot de conclusie, dat artikel 4 sub c door geheel andere regels wordt beheerst dan artikel 67. Indien het al nodig is, een beroep te doen op het ene om het andere te begrijpen, dan geschiedt dit bijvoorbeeld alleen om een gemeenschappelijk begrip beter te verstaan, zoals het begrip „bijzondere lasten” dat in beide bepalingen voorkomt: in artikel 4, sub c, en in artikel 67, sub 3. Hetzelfde geschiedt in het arrest 7 en 9-54. Dit begint met uitdrukkelijk te herhalen:

„Artikel 4 c) verbiedt de door de Staten, in welke vorm ook, opgelegde bijzondere lasten.”

Vervolgens wordt met behulp van verschillende verdragsbepalingen, in het bijzonder artikel 67, waar aan het slot de uitdrukking „bijzondere lasten” voorkomt, nagegaan, welke betekenis aan deze uitdrukking toekomt en ten slotte wordt vastgesteld dat, gelet op de verschillende criteria die aldus naar voren zijn gekomen, de litigieuze maatregel

„niet een bij artikel 4 c) van het Verdrag afgeschafte en verboden bijzondere last (is)”.

Na aldus te hebben gewezen op het kader, waarin de verbodsbepaling van artikel 4, sub c, in het Verdrag is vervat, willen wij trachten te verstaan, wat een „subsidie” in de zin van deze bepaling is.

Alle drie de partijen zijn het er over eens, dat het moeilijk is een juiste en waterdichte definitie te geven van het woord „subsidie”. Ook wij beseffen deze moeilijkheid. Toch is het ons inziens mogelijk zich hiervan een duidelijk beeld te vormen, door te letten op de samenhang waarop wij zojuist hebben gewezen. In de eerste plaats moet ongetwijfeld worden uitgegaan van een economisch, niet van een juridisch of financieel standpunt; dit wordt bewezen door de woorden „hulp”, „bijzondere lasten”, alsmede uiteraard door het doel van artikel 4 in zijn geheel, namelijk de handhaving van de grondslagen van de gemeenschappelijke markt. In de tweede plaats gaat het hier om „bijzondere” maatregelen; de woorden „subsidie” en „hulp” staan tegenover de woorden „bijzondere lasten”. Dat het bijvoeglijk naamwoord „bijzonder” niet is toegevoegd aan de woorden „subsidies of hulp” is geschied omdat deze gewoonlijk een bijzonder karakter dragen, hetgeen niet geldt voor een last. In de derde plaats dient rekening te worden gehouden met de persoon van degeen, voor wie de subsidie bestemd is; degene die van de prestatie en degene die van de subsidie profiteert — die niet een en dezelfde behoeven te zijn — mogen niet met elkander worden verward. Ten slotte dient op de werkelijke inhoud van de maatregel te worden gelet, teneinde de ware aard daarvan te kunnen vaststellen.

De voornaamste moeilijkheid, waarop door het merendeel der schrijvers of commentatoren, die zich met deze vragen hebben beziggehouden, wordt gewezen, doet zich voor, indien de maatregel, hoewel zij behoort tot een algemene wetgeving op een gebied dat aan de bevoegdheid van de Staten is voorbehouden (belastingwezen, sociale wetgeving enz.), alleen de toepassing van deze wetgeving op de kolen- of staalindustrie betreft. Met name Paul Reuter heeft dit probleem in zijn werk behandeld (nummer 197, blz. 194 en 195) in een passage die dikwijls wordt aangehaald.⁽¹⁾

Wij zijn met deze schrijver van mening dat het criterium der „bijzondere” maatregelen, zelfs indien in feitelijke, niet in juridische zin opgevat, niet voldoende is. Artikel 67 is ongetwijfeld geschreven met de gedachte aan de invloed, die op de gemeenschappelijke markt voor kolen en staal uitgaat van bepalingen van algemene aard, welke bijvoorbeeld tot het belastingrecht behoren. Doch wij zijn evenals Reuter van mening, dat de Lid-Staten niet zonder meer onbevoegd mogen worden verklaard t.a.v. al datgene dat, in een wetgeving van dit soort, in het bijzonder betrekking heeft op het geheel of een gedeelte van de industrieën van de Gemeenschap, bijvoorbeeld in de vorm van vrijstellingen of — integendeel — van bijzondere lasten. Aldus zou de invloedssfeer van de Gemeenschap ten onrechte worden uitgebreid tot een gebied dat aan de bevoegdheid van de Staten is voorbehouden. Vandaar dat een ander criterium moet worden gebruikt; niet, gelijk Reuter voorstelt, een subjectief criterium gebaseerd op het doel (volgens hem zijn verboden „alle maatregelen houdende een last of een bijzonder voordeel, toegekend met het doel de concurrentie te vervalsen”) doch veeleer, gelijk wij zeiden, een objectief criterium gebaseerd op de werkelijke inhoud van de maatregel. Zo mogen de sociale maatregelen ten behoeve van de mijnwerkers niet als een aan de mijnindustrie opgelegde „bijzondere last” worden beschouwd op de enkele grond dat zij niet aan de arbeiders in andere industrieën worden toegekend, zelfs indien deze bijzondere maatregelen niet in alle landen van de Gemeenschap van dezelfde aard of dezelfde omvang zouden zijn; daar het, objectief gezien, een maatregel van sociale aard betreft, blijft deze tot de bevoegdheid van de nationale overheid behoren en valt zij in beginsel, ten opzichte van de Gemeenschap, slechts onder artikel 67 of artikel 68. Ditzelfde geldt, omgekeerd, indien bijvoorbeeld de wijze van financiering der sociale voorzieningen in een voor de ondernemingen gunstige zin bij de wet wordt gewijzigd, doordat het aandeel, dat ten laste van de Staat komt, wordt verhoogd; daarin mag, althans a priori, niet een bij artikel 4, sub c, verboden hulp of subsidie worden gezien, daar er, in het kader van de algemene wetgeving en met het oog op de daardoor nagestreefde doeleinden, geldige redenen voor kunnen bestaan, dat bijzondere wijzen van financiering worden getroffen voor de uitkeringen aan loontrekkenden in een bepaald beroep.

Doch de uitkomst zal verschillend zijn, indien wordt bewezen dat de werkelijke inhoud van de maatregel niet van sociale, doch van economische aard is, en daarin bestaat dat de ondernemingen ofwel lasten krijgen opgelegd die zij normaal niet behoeven te dragen ofwel daarentegen worden ontslagen van lasten die zij normaal moeten dragen; indien in dit geval de andere voorwaarden, in het bijzonder die van de „bijzondere maatregelen”, zijn vervuld, is er sprake van een bij artikel 4, sub c, verboden bijzondere last of subsidie.

2) Toepassing op het onderhavige geval

Wij komen thans tot de toepassing van het voorgaande op het geval van de mijnwerkerspremie.

Deze premie is een van belasting en van inhouding voor sociale verzekeringen vrijgestelde toelage, die door de ondernemingen aan de ondergrondse mijnwerkers wordt uitbetaald en wordt afgenomen van de opbrengst van de door de werkgever ingehouden loonbelasting. De ter zake van de premie uitbetaalde bedragen komen dus in mindering op de bedragen die de ondernemingen aan de Staat verschuldigd zijn, hetgeen betekent dat in werkelijkheid — partijen zijn het op dit punt eens — de premie een uitkering is van de Staat aan de ondergrondse mijnwerkers. De premie is in een bijzondere wet vastgelegd.

In de eerste plaats lijkt het ons voor geen betwisting vatbaar, dat het hier een aanvulling op het loon, een onderdeel van de bezoldiging betreft. De premie wordt immers betaald voor het werk dat de betrokkene verricht en is de tegenhanger van een arbeidsprestatie die hij levert.

Doch is de premie ook een aan de onderneming verstrekte subsidie, doordat deze er niet de last van draagt?

Alles hangt hier af van het werkelijke doel van de premie; indien deze van zuiver sociale aard is en geen verband houdt met het gedeelte van de produktiekosten dat bestaat uit het arbeidsloon, moet het antwoord negatief zijn: in dat geval is de premie te beschouwen als het „sociale loon” dat ten processe ter sprake is gebracht.

Indien de premie daarentegen bestemd is een gedeelte van de op de onderneming drukkende loonlasten te compenseren, is zij een subsidie.

Indien wij teruggaan tot de tijd waarin de instelling van de premie werd overwogen (februari 1956), kunnen wij het volgende constateren. De vraag naar steenkool was toen nog zeer groot. De ontwikkeling van de produktie en, meer nog, de verhoging van de produktiviteit waren meer dan ooit aan de orde van de dag; gepaard hiermede ging een toenemende en verontrustende afkeer van het mijnwerkersberoep, die zich uitte in absenteïsme en in massale ontslagneming van de geschoolde arbeidskrachten, waarvan vervanging steeds moeilijker werd, welk verschijnsel zich trouwens niet tot de Duitse mijnen beperkte. Anderzijds liep het systeem van maximumprijzen op 31 maart ten einde; het lag niet in de bedoeling van de Hoge Autoriteit dit te verlengen. Tevens wezen de vereniging van Ruhrkolenproducenten en de vakverenigingen op de noodzaak, de lonen vanaf 15 februari met een gemiddelde van 9 % te verhogen,

„teneinde weerstand te bieden aan het dreigende afvloeien van mijnwerkers naar andere industriële sectoren”,

hetgeen een verhoging van de prijs van steenkool met gemiddeld DM 3 per ton tot gevolg zou hebben. Voorts achtten de producenten nog een verhoging van DM 3 per ton nodig

„teneinde een sedert lang bestaand deficit te dekken”.

Deze toestand werd officieel ter kennis gebracht van de Hoge Autoriteit bij een brief van de Staatssecretaris van Economische Zaken van 4 februari 1956, die verklaarde een zeker aantal maatregelen te overwegen die voornamelijk ten doel hadden de lasten van de ondernemingen te verminderen,

„teneinde te bereiken, dat de prijsverhoging tot betrekkelijk geringe proporties beperkt blijft”,

daar anders het gevaar bestond, dat een dergelijke verhoging

„bedenkelijke gevolgen zal hebben voor de prijsvorming, vooral in de Bondsrepubliek Duitsland, doch ook in de andere landen van de Gemeenschap, die voor hun verbruik op Ruhrkolen zijn aangewezen”.

Tot deze maatregelen behoorde ook de mijnwerkerspremie die, gelijk in de brief wordt gezegd,

„weliswaar niet rechtstreeks een financiële verlichting voor de ondernemingen (zal) betekenen, … doch geschikt (lijkt), de ondergrondse arbeid aantrekkelijker te maken en daardoor zowel een tegengewicht te vormen tegen de dreigende afvloeiing van arbeidskrachten, als de aantrekking te bevorderen van nieuwe arbeidskrachten, die in de mijnbouw dringend nodig zijn”.

Gezien het voorgaande kan ons inziens onmogelijk worden ontkend, dat de Staat zich hier heeft belast met een prestatie, welke het karakter draagt van een loonbetaling die normaliter voor rekening van de ondernemingen komt; aan laatstgenoemden is derhalve een subsidie toegekend, teneinde de prijsverhoging, die er het gevolg van zou zijn geweest, te vermijden of althans te beperken.

Dit betekent niet, dat de subsidie ten doel heeft de onderhavige industrie te beschermen of de ontwikkeling er van te begunstigen. Een subsidie behoeft niet noodzakelijkerwijs op een zodanig doel te zijn gericht, doch kan ook de strekking hebben — gelijk hier het geval is — in het belang van de verbruiker prijsverhogingen te vermijden: zij heeft dan het karakter van een subsidie op de prijzen. Desniettegenstaande is de subsidie in strijd met het Verdrag, aangezien zij rechtstreeks inbreuk maakt op de bevoegdheden van de organen van de Gemeenschap. Weliswaar is bij maatregelen op het gebied van kolen- en staalprijzen — misschien nog meer op het gebied van kolen- prijzen — ook de algemene economie van de Lid-Staten betrokken, waardoor de Hoge Autoriteit terzake voortdurend contact moet onderhouden met de Raad; zo is zij gehouden deze te raadplegen bij de vaststelling van maximumprijzen (artikel 61), maar genoemde maatregelen mogen niet tot stand komen door een eenzijdige bemoeiing van een Lid-Staat, doch alleen in het kader van de uitoefening van bevoegdheden die bij het Verdrag aan de Instellingen van de Gemeenschap zijn toegekend.

Ten processe is weliswaar aangevoerd, dat er aanzienlijke verschillen bestaan tussen de mijnwerkerspremie, zoals deze is ingesteld, en een loonsverhoging die de ondernemingen hadden kunnen toekennen. Deze verschillen hangen in de eerste plaats samen met de bijzondere wijze van toekenning van de premie, die is vrijgesteld van belasting en van elke heffing uit hoofde van de sociale wetgeving. Men heeft ons uitgelegd, dat dit het enige middel was om het karakter van de premie te handhaven, daar deze een voordeel is dat uitsluitend aan de betrokkenen wordt toegekend op grond van hun hoedanigheid van ondergrondse mijnwerkers, zonder dat de grootte van de premie wordt beïnvloed door gezinsomstandigheden of de fiscale positie van betrokkenen, zoals met een loonuitkering noodzakelijkerwijs het geval is. Anderzijds is gewezen op het psychologische effekt van de toekenning van dit speciale voordeel door de Staat, dat de premie het karakter verleent van een nationaal blijk van erkentelijkheid, van openbaar eerbetoon aan dit zo moeilijke en voor de Gemeenschap zo noodzakelijke beroep.

De eerste overweging treft ons inziens geen doel; immers, de wetgever had volkomen het recht, voor de toekenning van de premie bijzondere regels te geven, zoals vrijstelling van belasting of van inhouding voor sociale verzekeringen. Dat verandert niets aan het feit, dat de premie het karakter heeft van loon, dat normaliter voor rekening van de werkgever komt. De kwestie moet, gelijk wij zeiden, uit economisch oogpunt worden bezien; op welke wijze de premie ook wordt toegekend, deze vormt in ieder geval een element van de produktiekosten, en wel van dat gedeelte van de produktiekosten, dat overeenkomt met de beloning van de arbeider voor zijn werk en dat voor de werkgever een last betekent. Was de premie niet ingesteld, dan hadden de ondernemingen zelf bijzondere voordelen aan hun onder de grond werkende arbeidskrachten moeten toekennen ter vermijding van het vertrek van deze arbeiders; men heeft ons gezegd, dat er geen enkel verband bestond tussen de instelling van de premie en de plannen tot loonsverhoging die destijds gemaakt werden, doch het tegendeel lijkt ons bewezen.

De tweede overweging, betreffende het psychologisch effekt van een van overheidswege toegekende premie, is ongetwijfeld steekhoudender. Ook de Hoge Autoriteit schijnt er van onder de indruk te zijn gekomen, althans te oordelen naar de brief van 17 januari 1957, waar zij aan dit argument toegeeft en, blijkbaar voor de eerste maal, verklaart dat zij geen belang hecht „aan de formele zijde van de gevolgde uitvoeringsmethode” en dat zij met een gelijkwaardige compensatie genoegen zal nemen. Dit argument komt ons echter geenszins beslissend voor. Datgene waar het om gaat is immers de werkelijkheid, niet de wijze waarop de betaling plaatsvindt. Het was bijvoorbeeld zonder meer denkbaar, dat de ondernemingen de bedragen, die ter betaling van de premie uit de openbare kas vloeiden, daarin zouden terugstorten, gelijk de Hoge Autoriteit trouwens had voorgesteld in de voorlaatste alinea van de brief van 17 januari 1957 die wij zojuist hebben vermeld; deze oplossing verschilt uiteraard veel van de oplossing die de Hoge Autoriteit ten slotte heeft aanvaard en waarbij de mogelijkheid wordt erkend van een compensatie met een andersoortige last. Ook was het mogelijk geweest, dat de wet een garantie bevatte voor de storting van de premie. Hoofdzaak is, dat de werkelijke last van de uitkering wordt gedragen door de ondernemingen.

Doch, zal men tegenwerpen, zou er dan niet sprake zijn geweest van een „bijzondere last”, die evenzeer verboden is als een subsidie? Dit is echter niet het geval omdat, zoals wij menen te hebben aangetoond, de last in die omstandigheden het karakter had van een loonbetaling, zoals gewoonlijk op de werkgever drukt; de Staat zou slechts gebruik hebben gemaakt van zijn bevoegdheden op het gebied van de lonen, die hij volgens artikel 68, lid 1, heeft behouden.

Resumerend lijkt het ons vast te staan, dat de uit de openbare middelen gefinancierde premie, gezien de omstandigheden waaronder deze is ingesteld, wel degelijk het karakter heeft van een subsidie — waarbij de Staat een gedeelte van de voor rekening van de ondernemingen komende produktiekosten op zich neemt — die ten doel heeft, een prijsverhoging te vermijden, die anders zou zijn ingetreden.

In dit verband kan de vraag worden opgeworpen, of hetgeen destijds gold ook thans, in verband met de teruggang van de conjunctuur, nog van kracht is. Kan thans, nu een vermindering van het aantal ondergrondse mijnwerkers met 83. 000 man als een succes wordt beschouwd, nog worden gezegd dat, gelijk in 1956 het geval was, de noodzaak bestaat dat het vertrek van de mijnwerkers tot elke prijs moet worden afgeremd? Verliest de premie daardoor het karakter van een subsidie?

Wij menen van niet. Immers, indien een dergelijke uitkering eenmaal is toegekend, kan zij bezwaarlijk worden ingetrokken. Voorts houdt de premie objectief verband met bepaalde bijzondere arbeidsomstandigheden; het is normaal dat bij de beloning van de werknemer met deze omstandigheden rekening wordt gehouden, onafhankelijk van de fluctuaties van de vraag. Het betreft hier een overweging van morele aard, die nauw verbonden is met het begrip loon (loon als rechtvaardige beloning voor de verrichte arbeid). Voorts is bij de huidige crisis het gebruik van bijzonder geschoolde arbeidskrachten — onmisbare voorwaarde voor de verbetering van het rendement — des te noodzakelijker, zodat de noodzaak, dat het aantal mijnwerkers afneemt, geenszins een reden is om de toeslag op het loon, die wordt toegekend in verband met de bijzondere arbeidsomstandigheden van sommige arbeiders, wordt verminderd of ingetrokken.

Ten slotte het argument, dat de maatregel een bijzonder karakter mist, in die zin dat de premie wordt toegekend aan alle ondergrondse mijnwerkers, niet alleen aan diegenen die in de steenkolenmijnen werken.

Dit argument lijkt ons niet steekhoudend. Het is weliswaar juist, dat uit billijkheidsoverwegingen de premie, welke oorspronkelijk uitsluitend was toegekend aan de mijnwerkers in de kolenmijnen, reeds spoedig is uitgebreid tot de mijnwerkers in de ijzer-, kali- en andere mijnen. Doch volgens de getallen die interveniënte zelf heeft geproduceerd, arbeiden in de Bondsrepubliek slechts 44. 000 ondergrondse mijnwerkers in andere mijnen dan de steenkolenmijnen, tegen 3 40. 000 in laatstgenoemde mijnen. Wij zagen, dat de voor rekening van de Staat komende premie in feite is toegekend ten gunste van de steenkolenmijnen en in werkelijkheid een subsidie voor de Duitse steenkolenindustrie is.

Ten slotte nog twee opmerkingen.

De eerste heeft betrekking op artikel 92 van het Verdrag E.E.G., waarop bij wege van analogie een beroep is gedaan. Dit argument gaat niet op; immers, weliswaar doelt artikel 92 van het Verdrag E.E.G. alleen op hulpverlening waardoor de concurrentie wordt vervalst of dreigt te worden vervalst, zodat tussen beide begrippen een verband is gelegd, doch artikel 4, sub c, van het Verdrag E.G.K.S. doet dit juist niet. Wij hebben dit punt reeds behandeld. Voorts komt men bij aandachtige lezing van artikel 92 tot de overtuiging dat, in het kader van het Verdrag E.E.G., de instelling van een uit de openbare middelen bekostigde premie, gelet op de wijze waarop deze tot stand is gekomen, noch op grond van het tweede lid, noch op grond van het derde lid van dit artikel zou worden geacht in overeenstemming te zijn met de gemeenschappelijke markt, doch integendeel zou moeten worden beschouwd als „onverenigbaar” in de zin van het eerste lid van hetzelfde artikel.

Voor onze tweede opmerking mogen wij, enigszins op dezelfde wijze als Steindorff in een opstel, gepubliceerd in „Berichte der Deutschen Gesellschaft für Völkerrecht”, jaargang 1957, blz. 96, de aandacht vestigen op de ernstige nadelen die zouden ontstaan, indien bij de uitleg van artikel 4, sub c, en artikel 67 tussen beide een te nauw verband zou worden gelegd. Het is U bekend — wij hebben dit punt reeds aangeroerd — dat artikel 67 een onderscheid maakt naargelang de aantasting van de concurrentieverhoudingen tot gevolg heeft dat de verschillen tussen de produktiekosten worden verminderd of vergroot. In het eerste geval vindt in principe geen inmenging van de Hoge Autoriteit plaats, tenzij de andere industrieën van hetzelfde land in een ongunstige positie worden geplaatst (lid 3). In het tweede geval is daarentegen laatstgenoemde voorwaarde niet vereist om inmenging van de Hoge Autoriteit te rechtvaardigen. Gevolg hiervan kan zijn, dat indien de Hoge Autoriteit van mening is dat de premie een merkbare terugslag teweeg kan brengen op de concurrentieverhoudingen, waardoor een ernstige verstoring van het evenwicht wordt veroorzaakt — hetgeen niet a priori mag worden uitgesloten — artikel 67, lid 2, tweede alinea, van toepassing is, zulks omdat algemeen wordt aangenomen dat de produktiekosten in de Duitse steenkolenmijnen lager zijn dan in de andere landen van de Gemeenschap; het verschil tussen de produktiekosten wordt door een maatregel als de premie vergroot. Indien dezelfde maatregel daarentegen in een ander land zou worden getroffen, zou daardoor dit verschil tussen de produktiekosten worden verminderd en zou alleen het derde lid van artikel 67 van toepassing zijn, hetgeen zou kunnen leiden tot beschikkingen die geheel andere bepalingen zouden bevatten omtrent mogelijkheid en aard van de inmenging van de Hoge Autoriteit. Doch wij moeten erkennen dat dit subtiliteiten zijn, die wellicht uit het oogpunt van economische theorie gerechtvaardigd zijn, doch slechts met moeite door de openbare mening zouden worden aanvaard; deze zal nooit begrijpen dat eenzelfde maatregel, zoals een premie, die op dezelfde wijze tot stand komt, geldig kan zijn bijvoorbeeld in Nederland en ongeldig in Duitsland, op deze grond dat de verschillen tussen de produktiekosten daardoor in het ene geval worden „vergroot” en in het andere „verminderd”.

Dit bevestigt wel, dat in het Verdrag terecht een verschillend systeem is gevolgd voor directe maatregelen (hulp, subsidies, bijzondere lasten) en voor de min of meer indirecte gevolgen van maatregelen, genomen binnen het kader van een algemene wetgeving. Immers, vragen omtrent het optreden, de aard en de omvang van bedoelde gevolgen kunnen aanleiding geven tot eindeloze discussies, gelijk door het onderhavige geding slechts te zeer wordt bewezen. Het is aan geen twijfel onderhevig, dat aan de regelmatige functionering van de gemeenschappelijke markt in de door het Verdrag bedoelde zin merkbare, zo niet ernstige afbreuk wordt gedaan, indien de verbodsbepalingen van artikel 4 — als wij ons zo mogen uitdrukken — „verzinken” in het „drijfzand” van artikel 67.