Hof van Justitie EU 28-10-1965 ECLI:EU:C:1965:106

Gegevens

Instantie: Hof van Justitie EU

Datum uitspraak: 28 oktober 1965

Conclusies van de Advocaat-Generaal Joseph Gand

van 28 oktober 1965⁽¹⁾

Mijnheer de President, mijne heren Rechters,

De zes aan U door het Hessische Finanzgericht voorgelegde vragen bieden U niet alleen gelegenheid U uit te spreken over een vraagstuk van groot belang voor de goede werking der gemeenschappelijke organisaties der markten binnen het kader van de E.E.G., zij zullen er eveneens toe leiden dat Uw Hof op sommige punten nader licht verschaft over de plaats en de strekking van artikel 177 in het geheel der verdragsregels waarbij Uw bevoegdheid wordt omschreven, alsmede de aan de onderdanen der Lid-Staten toekomende rechtsbescherming wordt gewaarborgd.

De feiten zijn eenvoudig. De onderneming Schwarze te Bremen, verkreeg op 31 januari 1964 van de „Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel” (Bureau voor de Invoer en opslag van granen en veevoeder, hierna genoemd het Invoerbureau) een invoervergunning voor 1.100 ton gerst, welke in de loop van de maand februari uit Nederland zouden worden ingevoerd. Daarbij bepaalde het Invoerbureau de heffing, voorzien in artikel 2 van verordening no. 19 van de Raad „houdende de geleidelijke totstandbrenging van een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector granen”. Men zal zich herinneren dat het bedrag van de heffing gelijk is aan het verschil tussen de prijs van het uit de uitvoerende Lid-Staat afkomstige produkt, franco-grens invoerende Lid-Staat — welke prijs iedere week door de Commissie van de E.E.G. wordt berekend en vastgesteld — en de drempelprijs van de invoerende Lid-Staat, welke deze jaarlijks vaststelt, onder aftrek van een „fortaitair bedrag”, bestemd ter bevordering van de intracommunautaire handel.

Zowel voor het Invoerbureau, bij welk orgaan een administratief beroep werd ingesteld, strekkende tot verlaging van de heffing tot 15 DM per ton, als daarna voor het Hessische Finanzgericht (hierna ook wel te noemen het Finanzgericht) had het debat uitsluitend de beschikking van de Commissie van 24 januari 1964 tot voorwerp waarbij de prijs franco-grens voor de invoer van gerst uit Nederland naar de Duitse Bondsrepubliek op 301, — Fl per ton werd vastgesteld, welke prijs bepalend was voor de vaststelling van het bedrag der litigieuze heffing door het Invoerbureau.

Tegen deze — tot de Bondsrepubliek gerichte — beschikking, voerde de onderneming Schwarze grieven aan zowel van formeel-als materieelrechtelijke aard: in strijd met artikel 190 van het Verdrag was de beschikking niet gemotiveerd; als grondslag werd daarin aangenomen de prijs van naar Nederland ingevoerd Amerikaans gerst en niet die van het in eerstgenoemde Staat geoogste gerst, hetgeen een schending betekende van de verordeningen nos. 19 en 89. Op grond van deze tweevoudige onwettigheid was de beschikking van 24 januari 1964 niet bindend voor de Lid-Staten, en het Invoerbureau had daarmede geen rekening mogen houden voor de begroting van het heffingsbedrag, ook al had de Bondsregering verzuimd ter zake bij U het in artikel 173 geregelde beroep aanhangig te maken.

Het is onder deze omstandigheden dat het Finanzgericht — op gemeenschappelijk verzoek van partijen — U de volgende zes vragen heeft voorgelegd welke hier wel herhaald moeten worden, gezien de somtijds geuite twijfel aangaande de ontvankelijkheid van enkele dier vragen in verband met artikel 177.

Men vraagt U allereerst — bij de vragen 1 en 2 —of de vaststelling door de Commissie op 24 januari 1964 van de prijs franco-grens met redenen omkleed behoorde te zijn en, zo ja, of iedere beschikking de specifieke door het Finanzgericht opgesomde gronden moet bevatten dan wel of het voldoende is dat een eerdere beschikking de overwegingen bevat waardoor de Commissie zich heeft laten leiden.

Uitgaande van de veronderstelling — welker juistheid de Commissie niet heeft betwist — dat laatstgenoemde is uitgegaan van buiten Nederland geoogste gerst, verzoekt men U bij de derde vraag om uitlegging van de artikelen 2 en 3 van verordening no. 19; kan de prijs franco-grens al dan niet worden vastgesteld aan de hand van de prijsnoteringen voor granen, weliswaar afkomstig uit derde landen, doch welke in de uitvoerende Lid-Staat worden verhandeld?

Vierde vraag: Indien de litigieuze beschikking niet voldoende met redenen is omkleed, dan wel ten onrechte is gebaseerd op prijsnoteringen voor granen in een derde land geoogst, en indien zij niettemin niet in rechte door de Bondsrepubliek binnen de termijnen van artikel 173 werd bestreden, vertoont deze beschikking dan het gebrek van absolute nietigheid, van relatieve nietigheid, of is zij voor de Duitse importeurs verbindend?

Vijfde en zesde vraag: In geval de vierde vraag zou worden beantwoord in die zin dat de onderhavige vaststelling nietig is, dan wel de Duitse importeurs niet bindt, kan dan een importeur haar alsnog bestrijden op grond van artikel 173, tweede lid van het Verdrag — ook indien zij hem slechts indirect raakt — op grond van het feit dat het heffingsbedrag berekend werd op basis van een onjuiste vaststelling der prijzen? Zo ja, is zijn vordering ontvankelijk indien zij wordt ingesteld binnen twee maanden nadat het bindend karakter van de vaststelling te zijner kennis is gebracht bij wege van de prejudiciële beslissing ten aanzien van de vierde vraag gegeven?

Gelijk Gij ziet, heeft de verwijzende rechter geen enkel aspect, geen enkele consequentie, hoe ver verwijderd ook, van het hem voorgelegde geschil veronachtzaamd. Sommige der gestelde vragen zouden U zelfs zo ver kunnen voeren dat het nuttig voorkomt allereerst haar ontvankelijkheid te onderzoeken. Gelijk de Commissie opmerkt, vraagt het Finanzgericht U uiteindelijk, te willen beslissen of de beschikking van 24 januari 1964 als nietig moet worden beschouwd dan wel als zijnde van verbindende aard en — in het laatste geval — of zulks slechts geldt voor de Staten tot wie de beschikking werd gericht, dan wel eveneens voor de importeurs. Bij de vierde vraag wordt derhalve het vraagstuk van de geldigheid der beschikking aan Uw oordeel onderworpen in dier voege, dat de eerste drie, gesteld in de vorm van vragen nopens de uitlegging van artikel 90 van het Verdrag en de artikelen 2 en 3 van de verordening no. 19, slechts een inleiding daarop vormen.

Dit vraagstuk werd U — naar aanleiding van een beschikking welke een Lid-Staat, tot wie zij was gericht, niet binnen de termijnen van artikel 173 voor U had bestreden — voorgelegd door een importeur die, krachtens een thans gevestigde jurisprudentie, de vereiste bevoegdheid voor het instellen van een beroep krachtens genoemd artikel miste (zie bij voorbeeld zaak 38-64, Getreide-Import Gesellschaft tegen Commissie van de E.E.G., Jurisprudentie, Deel XI, blz. 417).

Voorts volgt uit het vonnis van het Finanzgericht dat de gronden waarop naar zijn mening de geldigheid van de beschikking kan worden betwijfeld, haar bestaan rechtens niet raken doch wel haar wettigheid in de meest ruime zin: het ontbreken of de ontoereikende aard van de overwegingen waarop de beschikking berust en voorts schending van verordening no. 19 voorzover daarbij wordt uitgegaan van de prijs van naar Nederland ingevoerd gerst.

Doelt hierop artikel 177, lid 1, sub b, van het Verdrag wanneer het U de bevoegdheid toekent om bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen over de geldigheid van de door de instellingen der Gemeenschap verrichte handelingen? Dat deze vraag bevestigend moet worden beantwoord schijnt ons voort te vloeien uit Uw arrest d.d. 18 februari 1964 in de zaken 73 en 74-63, N.V. Internationale Crediet- en Handelsvereniging Rotterdam (Jurisprudentie, Deel X, blz. 7) gewezen op renvooi van een Nederlandse rechter, welke uitspraak met name handelde over de geldigheid van beschikkingen door de Commissie tot de Lid-Staten gericht. Naar aanleiding van de opmerkingen ingezonden door de regering van de Bondsrepubliek, onderzoekt de Advocaat-Generaal K. Roemer dit probleem diepgaand onder twee aspecten. Hij was van oordeel, dat de „geldigheid” waarvan artikel 177 spreekt, niet beperkt blijft tot de formele zijde van de rechtshandeling, doch mede haar wettigheid in de ruimste zin omvat, zulks niettegenstaande het verschil in de gebezigde bewoordingen respectievelijk in artikel 177 en 173; hij was voorts van mening dat artikel 177 een onderzoek toelaat naar de wettigheid der tot de Lid-Staten gerichte beschikkingen. In Uw arrest wordt impliciet — en noodzakelijkerwijs — in gelijke zin geoordeeld, immers na de gestelde vragen te hebben behandeld en met name de grenzen van de bevoegdheden welke de Commissie uitoefent wanneer zij een Staat machtigt — en waarop zij de litigieuze beschikking gegrond had — om in het kader van artikel 226 vrijwaringsmaatregelen te nemen, besluit Gij met de woorden: „dat bij het onderzoek van de aan het Hof voorgelegde vragen, niet van enige grond is gebleken om de onderhavige beschikkingen ongeldig te achten”. Een analoge opvatting werd bovendien ontwikkeld in sommige overwegingen van Uw arrest d.d. 14 december 1964 (zaken 31 en 32-62: Milchwerke Heinz Wöhrmann en Lütticke, Jurisprudentie, Deel VIII, blz. 1004).

De Franse Regering voert hiertegen aan, dat men U op deze wijze vraagt om een bepaalde handeling welke van een der gemeenschapsinstellingen uitgaat te toetsen en bijgevolg U uit te spreken over een probleem dat behoort tot de rechtspleging der nietigverklaring. De tegenwerping zou gegrond zijn indien wij ons op het gebied der zuivere interpretatie bevonden, maar zij kan niet worden aanvaard waar het een prejudiciële vraag betreft welke — hetgeen artikel 177 veroorlooft — de geldigheid van een handeling der Commissie raakt.

Met vraag 4 verzoekt men niet alleen van U te vernemen of de beweerde onregelmatigheden de „niet-geldigheid der litigieuze beschikking met zich brengen” — dit behoort tot het onderzoek van de beschikking zelve — zij betreft eveneens de eventuele aard dezer „niet-geldigheid”, hetgeen dan een kwestie van uitlegging van het Verdrag inhoudt, een punt, waarop wij hierna nog terug zullen komen.

Het is onder voorbehoud van deze opmerkingen, dat wij thans overgaan tot de beide essentiële U voorgelegde vragen, waarover de schriftelijke behandeling en de pleidooien reeds ruimschoots licht hebben verschaft.

A — Moet de litigieuze beschikking met redenen worden omkleed en is zulks in voldoende mate geschied?

1. De gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten heeft in de meeste gevallen de beschermingsmaatregelen voor de grensoverschrijding vervangen door een stelsel van heffingen, hetwelk ten doel heeft het verschil te compenseren tussen de binnenlands toegepaste prijzen en die welke buiten de invoerende Lid-Staat gelden. Voor de sector granen volgt de heffing de prijsschommelingen op de markten, zulks door een dagelijkse notering voor de c.i.f.-prijzen en een wekehjkse voor de prijzen franco-grens. De vaststelling van deze laatste prijzen door de Commissie vormt aldus één der bepalende factoren voor de berekening van de intracommunautaire heffing; de andere factor is de drempelprijs van de invoerende Lid-Staat. Deze vaststelling geschiedt aan de hand der in verordening 89 van de Commissie genoemde criteria: de prijs franco-grens is gelijk aan de voor de invoerende Lid-Staat gunstigste prijs op de voor de uitvoer naar deze Lid-Staat meest representatieve markten, vermeerderd met de kosten van vervoer.

In de praktijk wordt de prijs door de Commissie vastgesteld met behulp van de per telex door de Lid-Staten verschafte gegevens; de beschikking wordt onverwijld ter kennis gebracht van de. permanente vertegenwoordigingen dier Lid-Staten en de betrokken diensten ontvangen daarvan onmiddellijk per telex bericht. Zij wordt niet in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen opgenomen, maar in het daarbij behorende Landbouwsupplement wordt iedere week de aan de beschikking gehechte tabel, waarin de verschillende cijfers zijn vermeld, openbaar gemaakt. Al deze handelingen samen dienen binnen ongeveer 24 uur te zijn uitgevoerd. Dit betekent dat de snelheid en de frequentie van de prijsvaststelling de onmisbare voorwaarden vormen voor de goede werking van het systeem ten aanzien van een produkt hetwelk — gelijk in casu — aan prijsschommelingen op korte termijn onderhevig is. Doch het is slechts een uiterst gering deel van de aan de Commissie op dit gebied opgelegde taken; men behoeft slechts bedoeld Landbouwsupplement bij het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen — hetwelk in het dossier is neergelegd — in te zien, om vast te stellen, dat zij iedere week honderden c.i.f.-prijzen, franco-grensprijzen of premies voor de meest verschillende produkten moet bepalen. Dit is een element van feitelijke aard waarop noodzakelijk acht moet worden geslagen.

2. Over de aard van de handeling waarbij de prijs franco-grens wordt vastgesteld, heeft de raadsman van de onderneming Schwarze — om alleszins begrijpelijke redenen — ernstige twijfel geuit. Volgens hem vloeit het verbindend karakter van de heffing voort uit verordening no. 19 welke alleen rechtsgevolgen teweeg brengt, terwijl de bepaling der prijzen slechts een vaststelling van feitelijke aard is welke aan onafhankelijke experts zou kunnen worden toevertrouwd en die, in elk geval, geen nieuw recht of nieuwe verplichting zou scheppen. Het zou een handeling sui generis zijn en niet een beschikking in de zin van artikel 189 van het Verdrag. Deze, met Uw uitspraak strijdige opvatting, moet worden afgewezen. Zoals de Commissie met nadruk heeft betoogd, vloeit uit verordening no. 19 de verplichting voort tot het vaststellen ener heffing, doch niet van een nader bepaalde heffing; haar bedrag wordt eerst op grondslag van een nauwkeurig bepaalde franco-grensprijs bij een concrete en individuele beschikking, vastgelegd. Bovendien, indien het een handeling sui generis betrof welke niet tot de in artikel 189 genoemde categorieën behoort, op grond van welke bepaling van gemeenschapsrecht zou men dan kunnen verlangen, dat zij met redenen werd omkleed? Want het door verzoekster in de hoofdzaak ingeroepen artikel 190 ziet slechts op de „verordening, richtlijnen en beschikkingen”.

3. In het dossier bevindt zich een afschrift van de beschikking van 24 januari 1964. De daaraan voorafgaande motivering verwijst naar het Verdrag en de beschikking van de Commissie van 21 december 1962 houdende vaststelling van de prijzen franco-grens voor granen, meel grutten, gries en griesmeel; zij is gebaseerd op de prijzen welke ter kennis van de Commissie zijn gebracht, doch specificeert die niet.

Wat de beschikking zelve betreft, zij houdt in, dat de prijzen franco-grens welke tot grondslag dienen voor de berekening van de intracommunautaire heffingen en van de teruggaven bij de uitvoer naar de Lid-Staten voor de produkten bedoeld in artikel 1, sub a), b) en c) van verordening no. 19, overeenkomstig de aangehechte tabel zijn gewijzigd. De aldus vastgestelde prijzen gelden met ingang van 1 januari 1964 en tot op de dag hunner wijziging bij een latere beschikking van de Commissie. — Nader wordt bepaald, dat de beschikking tot alle Lid-Staten wordt gericht.

4. Wanneer artikel 190 de motiveringsplicht voorziet, stelt het een algemene regel, welke telkens moet worden aangepast aan de veelal zeer verschillende aard van de handelingen der instellingen: verordenende of individuele handelingen, beschikkingen met betrekking tot de positie van een ambtenaar, of beschikkingen op economisch gebied en machtigingen van allerlei aard binnen het raam van het Verdrag aan Lid-Staten gegeven. Deze plicht, aldus met name Uw arrest in de zaak 24-62 (regering van de Bondsrepubliek/Commissie E.E.G., Jurisprudentie, Deel IX, blz. 149-160) „berust niet alleen op formele gronden, doch heeft ten doel partijen in staat te stellen voor hun rechten op te komen, het Hof zijn taak uit te voeren en de Lid-Staten, alsmede hun eventuele belanghebbende onderdanen, na te gaan op welke wijze de Commissie het Verdrag heeft toegepast”. Geëist mag dus worden, dat de beschikking de wezenlijke bevindingen, zowel feitelijk als rechtens, bevat, welke voor de uitvaardiging der maatregel bepalend waren.

De onderneming Schwarze leidt uit deze beginselen af dat, wil de beschikking aan de eis van artikel 190 van het Verdrag bantwoorden, zij behalve de vaststelling van de prijs franco-grens tevens dient te vermelden op basis van welke aanbiedingen, van welke hoeveelheden en kwaliteiten en met gebruikmaking van welke informatiebronnen, de Commissie tot haar besluit is gekomen.

Het is duidelijk dat de litigieuze beschikking deze nadere gegevens niet bevat. Zonder twijfel dient zij niet geïsoleerd te worden onderzocht, maar daarentegen te worden geïnterpreteerd in het licht van de beschikking van 21 december 1962, waarnaar zij uitdrukkelijk verwijst. Laatstgenoemde beschikking, houdende, vaststelling van de franco-grensprijzen voor dezelfde produkten, werd periodiek gewijzigd ten einde rekening te kunnen houden met de ontwikkeling van de markt en zij kan dan ook worden beschouwd als de basisbeschikking voor de onderhavige materie. In haar veel uitgebreidere motivering worden alle verordeningsbepalingen opgesomd op grond waarvan de Commissie bevoegd is de franco-grensprijzen vast te stellen; de overwegingen vermelden alle criteria waarop de Instelling bij deze prijsbepaling acht moet slaan en het is met toepassing van deze criteria op de prijzen welke ter kennis van de Commissie werden gebracht, dat zij verklaart de franco-grensprijzen waarom het in haar beschikking gaat, te hebben vastgesteld. Dezelfde referentie aan „de prijzen welke ter kennis van de Commissie zijn gebracht” treft men wederom aan in de visa van de litigieuze beschikking.

Uit de combinatie van beide beschikkingen valt gemakkelijk af te leiden dat degene die de handeling verrichtte de in de verordeningen opgesomde criteria heeft willen toepassen en op deze wijze kan men dan zien welke rechtsoverwegingen haar beslissend voorkwamen; daarentegen gaat de verwijzing naar de aan de Commissie bekende marktprijzen niet vergezeld van nauwkeurige en in cijfers uitgedrukte aanduidingen waaruit men zou kunnen aflezen op grondslag van welke prijsnotering zij de prijzen heeft bepaald en waarom zij juist tot deze prijzen kwam en niet tot andere.

Mag men niettemin aannemen dat de beschikking naar de eis van artikel 190 van het Verdrag voldoende met redenen is omkleed? Ten einde dit te betogen voert de Commissie — hierbij krachtig ondersteund door de drie Lid-Staten die hun opmerkingen inzonden — hoofdzakelijk argumenten aan van praktische aard. Zij zijn allereerst ontleend aan de omstandigheden waaronder het stelsel van de gemeenschappelijke ordening der markten moet werken: een zeer groot aantal prijzen dient binnen een kort tijdsbestek te worden vastgesteld waardoor het niet mogelijk is in de beschikkingen zelve de noteringen op te nemen waarop die prijzen zijn gebaseerd. Op dit punt zijn de bijlagen 3 en 4 tot de memorie van de Commissie bijzonder veelzeggend.

Het stelsel werkt echter en kan ook slechts werken voorzover het geheel of gedeeltelijk berust op gegevens door importeurs en exporteurs verstrekt. Het zijn bedrijfsgeheimen welke derhalve slechts worden medegedeeld op voorwaarde dat de ontvanger ze als vertrouwelijk zal beschouwen. Zonder dat nog een beroep behoeft te worden gedaan op artikel 214 van het Verdrag waar het beroepsgeheim geregeld wordt, zou verspreiding van deze gegevens tot onvermijdelijk gevolg hebben dat de bron waaruit zij voortkomen spoedig zou uitdrogen. Deze discretie dient zich zo vèr mogelijk uit te strekken want, gelijk de Commissie ons mededeelt, heeft de aanduiding van concrete factoren voor de berekening slechts zin indien zij volledig is en ook tot de vastgestelde prijzen leidt; het zou derhalve niet doeltreffend zijn alleen de feitelijke elementen te vermelden welke kunnen worden opgegeven zonder de identiteit van de berichtgever te onthullen. Dezelfde redenering zou opgaan voor de vervoerkosten — een aangrenzend gebied — welke voor de bepaling der franco-grensprijzen in aanmerking komen; de vervoertarieven welke men moet kennen zijn grotendeels geregeld in overeenkomsten welke slechts als vertrouwelijke informaties worden medegedeeld.

De Commissie meent evenwel dat zodanig stelsel op het gebied van de prijsvaststelling geldig is voorzover het aan de adressaten — de Lid-Staten — de gelegenheid opent kennis te nemen van de overwegingen waarop de beschikkingen berusten, welke gronden niet behoeven te worden gepubliceerd. De criteria van verordening no. 89 zijn echter uitgewerkt door het Comité van Beheer samengesteld uit vertegenwoordigers van die Staten en de feiten op basis waarvan de franco-grensprijzen werden vastgesteld zijn hun bekend, daar het immers hun eigen diensten zijn welke de nodige gegevens doorgeven.

Wat de importeurs betreft voor wie het aangenomen stelsel het toezicht op de prijsvaststelling bemoeilijkt, verklaart de Commissie dat zij hun op aanvraag de concrete factoren mededeelt voor zover er geen gevaar bestaat op deze wijze de identiteit van de berichtgever bekend te maken. Uiteraard geldt de plicht tot geheimhouding niet tegenover de rechter.

Wij moeten tussen deze beide stellingen kiezen. Die van de onderneming Schwarze, waaraan ook het Finanzgericht de voorkeur geeft, stemt meer overeen met de strikte beginselen en de algemene lijn van Uw rechtspraak. Wij aarzelen niettemin haar tot de onze te maken en wel op grond van de door de Commissie en de Lid-Staten aangevoerde gronden. Indien in de preambule van elke beschikking de door de onderneming verlangde aanduidingen waarover wij zoeven spraken moesten worden opgenomen, zou het heffingsstelsel door moeilijkheden van zuiver feitelijke aard reeds in de eerste fase van zijn werking worden verlamd om ten slotte in een volgend stadium geheel teniet te gaan daar er dan geen berichtgevers meer gevonden zouden worden. Men zou andere organisatievormen in overweging kunnen nemen waarbij de heffingen onafhankelijk zouden zijn van de dagelijkse of wekelijkse opgave der prijzen; zij zouden dan minder nauwkeurig, meer willekeurig en dus minder geschikt zijn voor de economie en voor hen die aan het economisch verkeer deelnemen; maar het staat niet aan ons dit te doen. Wij kunnen slechts uitgaan van het stelsel zoals het bestaat en dan vaststellen dat materiële en psychologische redenen zich ertegen verzetten dat de prijsbeschikkingen uitvoeriger worden gemotiveerd dan tot dusver. Is dit voldoende om aan te nemen dat zij aan de eis van artikel 190 beantwoorden?

Het door de Commissie aangevoerde argument dat slechts acht moet worden geslagen op de voorlichting van de adressaten, te weten de Lid-Staten, kan niet worden aanvaard nu daarbij geen rekening wordt gehouden met de importeurs.

Wij zijn van oordeel dat, meer in het algemeen, moet worden erkend dat feitelijke moeilijkheden zich ertegen verzetten dat zodanige beschikkingen ruimer met redenen worden omkleed en dat — gezien deze feitelijke situatie — de litigieuze beschikking in dit opzicht als geldig moet worden beschouwd.

B — Kan de beschikking, waarbij de prijzen franco-grens worden vastgesteld, gebaseerd zijn op noteringen van granen die weliswaar uit derde landen afkomstig zijn, doch in de uitvoerende Lid-Staat worden verhandeld? Of moet de beschikking slechts rekening houden met de in die Staat geoogste granen? Hier wordt U in hoofdzaak om interpretatie van de artikelen 2 en 3 van verordening no. 19 gevraagd

De onderhavige beschikking is gegrond op prijsnoteringen voor gerst van Amerikaanse herkomst, hetwelk zich indertijd in Nederland bevond. Volgens verzoekster in de hoofdzaak was de prijs van dit gerst toen ongeveer 4 rekeneenheden lager dan die van de Nederlandse gerst; de franco-grensprijs zou dus niet gelijk geweest zijn aan de prijs waarvoor een Duitse importeur in Nederland Nederlandse gerst kon betrekken en de intracommunautaire heffing zou daardoor dienovereenkomstig zijn verhoogd.

De onderneming Schwarze betoogt dat deze wijze van berekenen onwettig is. Zij beroept zich daartoe in de eerste plaats op de bewoordingen van artikel 2, eerste lid, van verordening no. 19, Duitse tekst, waarbij wordt bepaald dat de franco-grensprijs de prijs is „für das aus dem ausführenden Mitgliedstaat stammende Erzeugnis” franco-grens invoerende Lid-Staat en dus slechts zou gelden voor granen geoogst in de uitvoerende Lid-Staat. Artikel 3 van dezelfde verordening zou deze interpretatie bevestigen. Wij menen echter dat de vraag niet alleen door een taalkundige analyse kan worden opgelost. Wanneer de verordening in de drie andere talen spreekt van produkten afkomstig uit een Lid-Staat, moet deze uitdrukking, wanneer men haar in verband met artikel 9, tweede lid, van het Verdrag, waar zij eveneens voorkomt, gezien worden in tegenstelling tot de term „inheems (originaire) produkt van de Lid-Staat”; en derhalve uitgelegd worden in die zin dat zij mede de ingevoerde granen omvat. Het eerste argument dient derhalve te worden verworpen.

De onderneming Schwarze beroept zich vervolgens op doel en strekking van de franco-grensprijzen waarvan de vaststelling is geregeld in verordening no. 19. Volgens artikel 2 vormt hij slechts een element voor de bepaling van de intracommunautaire heffing (terwijl de in artikel 110 voorziene c.i.f.-prijs daarentegen dient voor de vaststelling van de heffingen jegens de derde landen). Nu beperkt artikel 1 van de verordening no. 86 de toepassing van de intracommunautaire heffing uitdrukkelijk tot granen, geoogst in de uitvoerende Lid-Staten; het bepaalt dat de heffing voor de derde landen wordt geïnd bij de invoer van deze produkten uit een Lid-Staat, indien zij niet in de uitvoerende Lid-Staat waren geoogst. Het logische gevolg hiervan is dat de franco-grensprijzen slechts berekend en vastgesteld worden voor de in de uitvoerende Lid-Staat geoogste granen en bij de toepassing van verordening no. 89, houdende vaststelling van de criteria voor de bepaling van die prijzen, zou de Commissie slechts rekening mogen houden met de prijsnoteringen voor inheemse granen.

Het antwoord van de Commissie is U bekend. Het dient er in de eerste plaats toe het debat op een hoger plan te brengen. Indien verordening no. 19 niet uitdrukkelijk voorziet op welke invoer de intracommunautaire heffing en de heffing voor derde landen dient te worden toegepast, moet het stelsel voor de handel tussen Lid-Staten — of met derde landen — hetwelk bij deze verordening werd geregeld, uiteraard hetzelfde zijn als dat hetwelk het Verdrag zelf voorziet. Wat nu de afschaffing betreft van de in- en uitvoerrechten en van de kwantitatieve beperkingen, plaatst artikel 9 de uit derde landen afkomstige produkten welke zich in de Lid-Staten in het vrije verkeer bevinden in dezelfde positie als de uit die Lid-Staten afkomstige inheemse produkten. Aan de intracommunautaire heffing zijn de waren onderworpen waarop de ter vervanging van die heffing genomen maatregelen van toepassing zijn; bijgevolg vallen alle granen welke op het gebied van de uitvoerende Lid-Staat in het vrije verkeer zijn onder de intracommunautaire heffing, ongeacht de vraag of zij al dan niet in die Staat zijn geoogst. Hieruit volgt eveneens dat de prijs franco-grens moest worden gedefinieerd op dezelfde voet als de prijs van de granen uit een uitvoerende Lid-Staat afkomstig van welke oorsprong zij ook mogen zijn en op dit punt brengt verordening no. 89 geen enkele wijziging in het bij verordening no. 19 ingevoerde mechanisme.

Tot dusver komt het stelsel volkomen sluitend voor en het beroep op de regels van het Verdrag ter toelichting op verordening no. 19 is aantrekkelijk. Evenwel, er is nog de verordening no. 86 welke ter vermijding van het gebruik van ongeoorloofde omwegen de intracommunautaire heffing beperkt tot granen in de uitvoerende Lid-Staat geoogst. Om nu het logischerwijs bestaande verband tussen toepassing van de heffing en vaststelling van de franco-grensprijs te elimineren, beroept de Commissie zich hoofdzakelijk op de volgende twee argumenten.

In de eerste plaats is dit de noodzaak een franco-grensprijs vast te stellen met het oog op de bepaling van een intracommunautaire heffing voor de in artikel 1, vierde lid, van verordening no. 19 bedoelde verwerkte produkten, ook voor het geval dat het basisprodukt niet in de uitvoerende Lid-Staat werd geoogst of de binnenlandse oogst is uitgeput en het is duidelijk dat deze prijs slechts kan worden vastgesteld uitgaande van de ingevoerde granen. Dit schijnt inderdaad te volgen uit het bijzonder ingewikkelde stelsel van verordening no. 55, welke later door verordening no. 141-64 werd vervangen.

Voorts komt het logisch voor om, wanneer in een Lid-Staat inheemse en ingevoerde granen worden verhandeld, eveneens met deze laatste rekening te houden bij de bepaling van de franco-grensprijs, want indien zij van gelijke kwaliteit zijn dient zowel voor de ene als voor de andere soort noodzakelijkerwijs dezelfde prijs te gelden, daar zij immers onderling vervangbaar zijn. Hetgeen wij hier terugvinden is de gedachte van de eenheid van de markt waarover ter zitting uitvoerig werd gesproken en die door de onderneming Schwarze met stelligheid werd betwist. Tegen deze gedachte heeft men een beroep gedaan op het bestaan van twee heffingstarieven waarvan het ene verminderd wordt met het forfaitaire bedrag voor de vergoeding van het verschil der vervoerkosten en men heeft daaraan toegevoegd dat verordening no. 86 slechts tot versterking kon dienen van de tendens welke tot een dualiteit der markten voert. Wij begeven ons hier evenwel op het gebied van de veronderstellingen.

Uiteindelijk schijnt er geen noodzakelijk verband te bestaan tussen de toepassing van het heffingstarief gelijk dit in verordening no. 86 is voorzien en de vaststelling van de franco-grensprijs. Beide vragen kunnen los van elkander worden gezien. Mitsdien zijn de rechtsoverwegingen en de argumenten van feitelijke aard welke de Commissie heeft voorgedragen toelaatbaar en in antwoord op de derde vraag van het Finanzgericht moet worden aangenomen dat de uitdrukking „afkomstig uit” gebezigd in de artikelen 2 en 3 van de verordening no. 19 er zich niet tegen verzet om bij de vaststelling van de franco-grensprijzen uit te gaan van de prijsnoteringen voor granen, afkomstig uit derde landen en verhandeld in de exporterende Lid-Staten.

C — Indien Uw Hof onze opvatting deelt, behoeft Gij de overige U door de Duitse rechter gestelde vragen verder niet te beantwoorden daar deze U slechts werden voorgelegd voor het geval de litigieuze beschikking als niet-geldig zou worden beschouwd.

Onzerzijds dienen wij rekening te houden met de mogelijkheid dat het Hof ons op dit punt niet zou volgen. Hoe dient dan vraag 4 te worden beantwoord? Het Finanzgericht vraagt niet alleen of de litigieuze beschikking al dan niet geldig is; het begeert eveneens te weten van welke aard een eventuele „niet geldigheid” zou zijn en op dit punt gaat het eigenlijk om de interpretatie van artikel 177 zelf. Voor zover wij de nuances van zijn gedachtengang wèl hebben verstaan, worden hier verschillende mogelijkheden onder het oog gezien: de niet-geldigheid van de beschikking zou haar nietigheid erga omnes medebrengen, daaronder begrepen het Duitse bestuursgezag en met name het Bureau voor invoer en opslag van granen — zij zou voorts niet kunnen worden tegengeworpen aan de importeurs die alleen gerechtigd zouden zijn op de ongeldigheid een beroep te doen en ten slotte, zou de beschikking, hoewel niet geldig, ten opzichte van deze importeurs niettemin van verbindende aard blijven.

Wij menen dat het vraagstuk als volgt moet worden gesteld: wanneer Gij op het renvooi van een nationale rechter in het kader van de procedure van artikel 177, de onwettigheid van een handeling uitspreekt, welke zijn dan de gevolgen van Uw arrest wanneer het gezag van gewijsde bekomen heeft? Gaat het hier om een relatief gezag of een gezag erga omnes? Hoewel de literatuur op dit punt verdeeld is, aarzelen wij onzerzijds niet de eerste oplossing te aanvaarden. Immers dient men — zowel wat haar strekking als haar gevolgen betreft — nauwkeurig te onderscheiden tussen de nietigverklaring ener handeling uitgesproken op een beroep ex artikel 173 en de ongeldigverklaring bedoeld in artikel 177. In het eerste geval wordt de vordering ingesteld door een persoon die een beroepsrecht aannemelijk heeft gemaakt; de vordering is aan strikte termijnen gebonden ten einde de onzekerheid omtrent de geldigheid van de akte zo kort mogelijk te doen voortduren. De omvang van de gevolgen van het beroep vindt zijn tegenhanger in de grenzen die aan zijn ontvankelijkheid worden gesteld. Daarentegen kan de nationale rechter U te allen tijde om een uitspraak verzoeken aangaande de geldigheid van een handeling die sinds geruime tijd niet meer met een rechtstreeks beroep kan worden bestreden; hij wendt zich tot U om op het voor hem aanhangige geding recht te kunnen doen en het is voldoende dat Uw arrest zijn werking uitoefent binnen het kader van bedoeld geschil. Bovendien zou het toekennen van een gevolg erga om-nes aan de ongeldigverklaring er praktisch toe leiden dat de beroepstermijn van artikel 173 telkens zou herleven wanneer een geschil aanhangig bij een nationale rechter mede de geldigheid van een handeling van één der Gemeenschapsinstellingen zou betreffen. Wij nemen derhalve dat de eenmaal onwettig verklaarde beschikking slechts uitwerking mist tussen de partijen in het hoofdgeschil; met andere woorden, indien Uw Hof de beschikking van 24 januari 1964 niet-geldig zou oordelen, zou de onderneming Schwarze een beroep kunnen doen op Uw uitspraak, doch niet de overige importeurs — die geen partijen zijn in het geding — en op wie dezelfde heffing werd toegepast. Het antwoord dat wij U ten aanzien van de vierde vraag zouden willen voorstellen stemt derhalve met geen der hypotheses van het Finanzgericht overeen.

D — Blijven nog twee vragen over de ontvankelijkheid van een beroep bij Uw Hof, in het kader van artikel 173 aanhangig gemaakt door een importeur en over de voor dat beroep geldende termijnen. Deze vragen zijn gezien het antwoord dat wij eventueel aan de vierde vraag zouden geven niet relevant. Dit is een reden temeer om bij dit punt niet langer stil te staan.

Wij concluderen dat op de gestelde vragen zal worden geantwoord in de volgende bewoordingen en met inachtneming van de volgende grenzen:

De beschikkingen van de Commissie waarbij de franco-grensprijzen worden vastgesteld dienen met redenen te zijn omkleed.
Zodanige beschikking beantwoordt aan de bepalingen van artikel 190 van het Verdrag wanneer zij hetzij zelf, hetzij door verwijzing naar een eerdere beschikking de overwegingen bevat waardoor de Commissie zich bij de vaststelling der prijzen heeft laten leiden.
De artikelen 2 en 3 van de verordening no. 19 houdende de geleidelijke totstandbrenging van een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector granen, moeten worden uitgelegd in die zin dat de franco-grensprijs eveneens mag worden bepaald op grondslag van de noteringen voor granen uit derde landen afkomstig doch verhandeld in de uitvoerende Lid-Staat.
Uit het onderzoek van de aan het Hof voorgelegde vragen blijkt niet van enig element dat de geldigheid zou kunnen aantasten van de beschikking van de Commissie van 24 januari 1964 houdende vaststelling van de franco-grensprijs van gerst voor de invoer naar de Bondsrepubliek.

Wij concluderen ten slotte dat het Hessische Finanzgericht zal beslissen over de kosten op de onderhavige instantie gevallen.