Hof van Justitie EU 04-03-1970 ECLI:EU:C:1970:13

I

Voor een goed begrip zowel van de litigieuze wetteksten als van de door partijen aangevoerde argumenten dienen twee opmerkingen vooraf te gaan.

• In de eerste plaats kunnen de onderhavige produkten zich in Italië bevinden wanneer ze als zodanig werden ingevoerd dan wel bij de bewerking van de grondstof, de cacaobonen, werden verkregen. Daar laatstgenoemd produkt steeds van vreemde oorsprong is, vormt de invoer een onvermijdelijke fase waaraan de wet de heffing van verbruiksbelasting verbindt; de door ons op dit punt te maken vergelijkingen zien op de belastingdruk al naar gelang de heffing plaatsvindt bij de invoer van de reeds verwerkte produkten of, daarentegen, van de grondstof.

• Bovendien komt het nuttig voor de achtereenvolgende bewerkingen die de cacaoboon voor verder gebruik moet ondergaan aan te duiden. Wij verwijzen op dit punt naar de verklarende noten van de Nomenclatuur van Brussel (artikel 1801 e.v.).

De cacaobonen — die men eigenlijk zaden zou moeten noemen — bevinden zich in de vrucht van de cacaoboom; iedere vrucht bevat er 25 tot 80. Zij bestaan uit een schaal, de kolf en een zeer dunne schil die de kern, het te exploiteren deel van de vrucht, omsluit. De bonen worden gebrand om de kolven gemakkelijker te kunnen verwijderen en de kern fijn te wrijven en voorts om het aroma te ontwikkelen. Vervolgens worden zij tussen cilinders gebroken waarbij de kiemen afvallen; zij worden gepeld om de kern te ontdoen van kiemen, kolven en vliezen, afvalprodukten die in het onderhavige geding een belangrijke rol spelen. Uit de gemalen kern wordt de cacaomassa gewonnen die rechtstreeks aan de confiseurs of banketbakkers kan worden verkocht, doch vooral wordt gebruikt voor het bereiden van cacaoboter en -poeder en derhalve het halfafgewerkte produkt van de chocoladeindustrie vormt.

Met de naam cacaoboter wordt de vette substantie in de boon aangeduid welke in het algemeen wordt gewonnen door persen van de massa of ook wel door bewerking van de gehele vrucht met schil. De cacaopoeder wordt verkregen door het vermalen van de vooraf vrijwel geheel ontvette massa; zo doet de jongste Italiaanse wet bij voorbeeld het heffingstarief variëren al naar gelang het vetgehalte van de poeder lager is dan 1 %.

Gezien de verschillende perstechnieken kan de verwerkende industrie tussen de verschillende uit cacaobonen te winnen produkten kiezen en aldus een produktieprogramma opstellen waarbij de hoeveelheden boter en poeder en hun vetgehalte telkens variëren. Op het juridische plan kan de industrie hetzij de grondstof definitief invoeren, hetzij gebruik maken van het stelsel van de tijdelijke invoer. De keus zal van het exportprogramma voor de verwerkte produkten afhangen, doch eveneens van de meer of minder gunstige fiscale regeling die de wetgever voor de industrie voorziet.

II

Het geschil ontstond naar aanleiding van de door de Italiaanse wetgever op dit punt gegeven regeling, die als volgt kort kan worden weergegeven.

1. De verbruiksbelasting werd ingesteld bij een wetsbesluit van 14 oktober 1946 van het voorlopige staatshoofd. Zij wordt naar een uniform tarief geheven over de cacao in natuurlijke staat, dan wel op enigerlei wijze verwerkt, de vliezen en schillen, en de cacaoboter. Van de belasting zijn evenwel vrijgesteld de vliezen en schillen waaruit theobromine wordt getrokken, een alcaloïde dat als diureticum en cardiotonicum wordt voorgeschreven.

2. Het belastingtarief werd daarna gedifferentieerd bij wetsbesluit van 3 mei 1948, vervolgens door artikel 13 van het wetsbesluit van 11 maart 1950, nadien de wet no. 202 van 9 mei 1950. Bij deze beide laatste teksten werd het tarief per netto quintaal vastgesteld op :

   1. 25 000 lires voor niet-gebrande cacaobonen, schillen en vliezen;

   2. 27 500 lires voor gebrande, niet-geschilde cacaobonen;

   3. 31 250 lires voor gebrande, geschilde, gebroken cacao, in de vorm van pasta of poeder, en voor de cacaoboter.

   Voorts werd bij artikel 2 van het wetsbesluit van 3 mei 1948 de vrijstelling van belasting uitgebreid tot de voor de produktie vari koffiesurrogaat bestemde schillen en vliezen.

3. hen andere tekst van groot belang is de wet no. 291 van 25 mei 1954, waarbij de tijdelijke invoer van niet-gebrande cacaobonen wordt toegestaan.

   De definitieve verificatie van de bij de tijdelijke toelating opgemaakte douanedocumenten geschiedt per 100 kg niet-gebrande cacaobonen op de basis van:

   • 40 kg cacaoboter;

   • 40 kg cacaopoeder met een vetgehalte lager dan 1 % die, in geval ze niet worden her-uitgevoerd, aan een met 32 kg cacaobonen overeenkomende verbruiksbelasting zijn onderworpen;

   • 13 kg vliezen en schillen;

   • 7 kg, bij de verwerking verloren gegaan: aarde, bedorven bonen en gewichtsvermindering bij het branden ontstaan.

4. De Commissie was van oordeel dat de gecombineerde toepassing van deze teksten tot een met artikel 95 van het Verdrag onverenigbare situatie leidde en wel op verschillende hieronder nader aan te geven punten. Door haar diensten werden dan ook tussen april 1965 en maart 1966 aan de permanente vertegenwoordiger van de Italiaanse Republiek achtereenvolgens vier verzoeken om inlichtingen gezonden die evenwel geen antwoord waardig werden gekeurd. Hetzelfde lot onderging de brief van 19 juli daaropvolgend waarbij de Commissie de Italiaanse Regering met toepassing van artikel 169 van het Verdrag verzocht binnen twee maanden haar opmerkingen in te zenden. Op 17 januari 1967 werd een met redenen omkleed advies uitgebracht en gevorderd dat aan de ten laste gelegde inbreuken binnen 30 dagen een einde zou worden gemaakt. Eerst later verklaarden de Italiaanse autoriteiten, na een nota van de betrokken bestuursinstanties te hebben toegezonden, zich bereid een door een afgevaardigde in het parlement voorgestelde afschaffing van de wet van 25 mei 1954 te ondersteunen; aanvankelijk stelden zij daarbij nog de voorwaarde dat deze afschaffing slechts progressief zou worden toegepast. Terwijl de behandeling van dit wetsontwerp nog niet was afgesloten, heeft de Commissie zich op 18 juni 1969 tot Uw Hof gewend met een beroep hetwelk op dezelfde conclusies steunt als die van het advies van 17 januari 1969.

5. Doch, gelijk U bekend, werd daarna het fiscale stelsel voor cacao bij de wet no. 684 van 1 oktober 1969 op verschillende punten gewijzigd.

   In de eerste plaats wordt daarbij artikel 13 van het wetsbesluit van 11 maart 1950 afgeschaft, houdt zij wijziging in van de verschillende tarieven der verbruiksbelasting en stelt zij een — lager — speciaal tarief in voor cacaopoeder met een vetgehalte van minder dan 1 % (17 000 lires per quintaal nettogewicht, in plaats van 22 500 voor poeder met een hoger gehalte).

   Voorts wordt daarbij de wet van 25 mei 1954 op de tijdelijke invoer als volgt gewijzigd: de 40 kg cacaopoeder verkregen bij het breken van cacaobonen ingevoerd onder de regeling van tijdelijke toelating zijn, wanneer ze niet worden her-uitgevoerd, onderworpen aan een verbruiksbelasting op een gelijke hoeveelheid poeder met een lager vetgehalte dan 1 %.

   Ten slotte, het zij slechts pro memorie vermeld, voorziet de nieuwe wet, op een ander terrein, een tarief van 10 % voor de omzetbelasting verschuldigd op grondslag van de waarde van het produkt bij invoer waarmee de eventuele belasting over de later op basis van dit geïmporteerde produkt vervaardigde produkten is gedekt.

   Is net beroep dvoor deze legislatieve wijzigingen zonder voorwerp geraakt? Dit was de opvatting van verweerster, maar niet van de eisende Commissie die zowel bij de schriftelijke als de mondelinge behandeling althans een deel van haar oorspronkelijke conclusies heeft gehandhaafd. Bij die gelegenheid heeft zij onderstreept dat sommige nieuwe bepalingen van de wet van 1 oktober 1969 een eerder ten laste gelegde inbreuk bekrachtigden dan wel — en dit was het geval voor de omzetbelasting — zelfs verzwaarden. Het is duidelijk — en de Commissie heeft het bovendien niet formeel verzocht — dat Uw Hof geen uitspraak kan doen over een eventueel gebrek in een tijdens het geding tot stand gekomen wet. Artikel 169 van het Verdrag doet immers de regelmatigheid van het beroep afhangen van een voorafgaande, nauwkeurig omschreven, procedure: de Lid-Staat wordt uitgenodigd zich te verantwoorden en een met redenen omkleed advies uitgebracht, waarbij een termijn wordt gesteld waarbinnen die staat zich aan de voorschriften van het Verdrag zal conformeren. Daarentegen kan het feit dat een nieuwe wet hangende het geding wijziging in de situatie brengt en met haar inwerkingtreding de inbreuk beëindigt, de Commissie stellig niet het recht ontnemen U om een uitspraak te verzoeken over het verzuim dat de vroegere rechtssituatie inhield. Aldus werd duidelijk beslist in Uw arrest 7/61 (19 december 1961, Commissie van de EEG tegen regering van de Italiaanse Republiek, Deel VII, blz. 673).

   Na deze inleidende opmerkingen zullen wij thans de bij het beroep van de Commissie aangevoerde grieven onderzoeken voor zover zij op de wetgeving vóór 1 oktober 1969 betrekking hebben.

III

1. Een eerste schending van artikel 95 van het Verdrag ziet de Commissie in het feit dat de belasting zwaarder drukt op de rechtstreeks uit de andere Lid-Staten ingevoerde cacaopoeder dan op poeder die in Italië in het verkeer wordt gebracht na op het nationale grondgebied te zijn verkregen bij het stampen van bonen die krachtens het regiem van de tijdelijke toelating waren ingevoerd.

In het eerste geval wordt overeenkomstig het wetsbesluit van 11 maart 1960 op de ingevoerde cacaopoeder 31 250 lires per quintaal geheven (32 150 lires per kg). Krachtens de bepalingen van het wetsbesluit juncto de wet van 25 mei 1954 wordt over één kg poeder in Italië, geproduceerd uit bonen onder het stelsel van de tijdelijke toelating ingevoerd, 200 lires geheven wanneer het produkt op de nationale markt wordt afgezet (40 kg poeder zijn onderworpen aan de belasting geldend voor 32 kg cacaobonen waarvoor een tarief van 250 lires per kg is voorzien). Deze tweevoudige verlaging van de belastinggrondslag en van het tarief zelf ten behoeve van de in Italië en voor het verbruik aldaar vervaardigde produkten — zulks met uitsluiting van de ingevoerde produkten — schijnt in strijd te zijn met artikel 95 van het Verdrag. Zij werd dan ook, gelijk de Commissie erkent, gecorrigeerd bij de wet van 1 oktober 1969 die, in het onderhavige geval, de „nationale” cacaopoeder belast naar het werkelijk gewicht en volgens het tarief geldende voor cacaopoeder met een vetgehalte van minder dan 1 %; hiermede werd aan de ten laste gelegde overtreding een eind gemaakt, doch de Commissie verzoekt U niettemin vast te willen stellen dat er tot laatstgenoemde datum van een inbreuk sprake was geweest.

Het komt ons voor dat zij in deze vordering kan worden ontvangen want, in tegenstelling tot hetgeen de Italiaanse Republiek beweert, heeft zij nimmer hetzij uitdrukkelijk hetzij stilzwijgend de conclusies van het verzoekschrift ingetrokken.

De vordering is bovendien gegrond, want het gewraakte stelsel leidde er kennelijk toe dat het ingevoerde produkt zwaarder werd belast dan de gelijksoortige nationale produkten. Gelijksoortigheid is inderdaad de noodzakelijke voorwaarde voor toepassing van artikel 95 en zij is in casu gegeven.

Bij de mondelinge behandeling heeft de gemachtigde van de Italiaanse Regering dit betwist en daartoe gesteld dat men cacaobonen, een ingevoerd ruw produkt, niet kan vergelijken met halfafgewerkte produkten zoals cacaopoeder dat bovendien een andere economische bestemming heeft. Dit is evenwel niet de beslissende vraag: voorwerp van het geschil is de cacaopoeder die dezelfde kenmerken vertoont en tot dezelfde doeleinden wordt gebruikt onverschillig of zij rechtstreeks werd ingevoerd dan wel bij de verwerking van cacaobonen in Italië verkregen en om die reden in beide gevallen onder dezelfde fiscale regeling valt. Het standpunt van de Italiaanse Regering is onbegrijpelijk, daar zij bij dupliek onderstreepte dat het oorspronkelijke stelsel, krachtens hetwelk een uniform tarief gold voor produkten op basis van cacaobonen vervaardigd en onafhankelijk van hun vetgehalte, nadelig was voor de Italiaanse verwerkende industrie, hetgeen niet onaanvaardbaar voorkomt. Het door de Commissie gewraakte stelsel daarentegen begunstigde bedoelde industrie op een wijze die met artikel 95 niet valt te verenigen. En ten slotte: het feit dat het litigieuze produkt tot het veredel ingsverkeer behoort kan toepassing van artikel 95 niet beletten wanneer het ingevoerde en het „nationale” produkt zich eenmaal in hetzelfde stadium van verwerking bevinden. Wij achten de mening van de Commissie ten aanzien van dit eerste punt dan ook gegrond.

2. Een andere schending van hetzelfde verdragsartikel — dit is haar tweede grief — ziet de Commissie in het feit dat de belastingdruk op poeder, boter, vliezen en schillen van rechtstreeks uit de andere Lid-Staten ingevoerde cacaobonen, zwaarder is dan op de overeenkomstige produkten die in Italië werden verkregen bij het stampen van cacaobonen welke van de aanvang af definitief waren ingevoerd.

De Commissie gaat uit van net reeds geciteerde artikel 13 van het wetsbesluit van 11 maart 1950 en met toepassing van de bij de wet van 25 mei 1954 vastgestelde omrekeningscoëfficiënten stelt zij het volgende vast :

• over 100 kg niet-gebrande en definitief ingevoerde cacaobonen (waaruit 40 kg boter, 40 kg poeder en 13 kg vliezen en schillen moet worden gewonnen bij een verlies van 7 kg als gevolg van de bewerking) is 25 000 lires aan verbruiksbelasting verschuldigd;

• deze belasting beloopt daarentegen in totaal 28 250 lires bij de invoer van produkten in het buitenland verkregen uit 100 kg cacaobonen op grondslag van dezelfde omrekeningscoëfficiënt: dat wil zeggen een heffing van 12 500 lires over 40 kg cacaoboter, 12 500 lires voor 40 kg poeder en 3 250 lires voor 13 kg vliezen en schillen.

Het bij deze vergelijking blijkende verschil van 3 250 lires, hetwelk een met artikel 95 van het Verdrag strijdige discriminatie zou vormen, wordt dus veroorzaakt door de belasting tot ditzelfde bedrag van 3 250 lires over de ingevoerde 13 kg vliezen en schillen.

Hier ligt derhalve de moeilijkheid en de gemachtigde van de Italiaanse Regering heeft bij pleidooi niet ten onrechte opgemerkt dat het geschil uiteindelijk de fiscale regeling voor vliezen en schillen betreft. In dit verband wees hij erop dat bedoelde afvalprodukten van de verbruiksbelasting zijn vrijgesteld wanneer daaruit theobromine wordt getrokken of wanneer zij bij de fabricage van koffiesurrogaat worden gebruikt, een vrijstelling welke gelijkelijk geldt voor de uit de andere Lid-Staten als zodanig ingevoerde vliezen en schillen als voor die welke in het binnenland bij het stampen van ingevoerde cacaobonen worden verkregen (noot 3 van hoofdstuk XIII, Italiaans douanetarief). Anderzijds zouden deze afvalprodukten uitsluitend gebruikt worden voor deze beide doeleinden: theobromine en koffiesurrogaat, en bovendien verbiedt de wet van 9 april 1931 ze voor de produktie van cacao en chocolade te bezigen. Juist om dit verbod meer kracht te geven en iedere denkbare vervalsing van voedingsprodukten te verhinderen, heeft men het gebruik van bedoelde produkten later oneconomisch willen maken door daarop een belasting van 250 lires per kg te leggen welke echter, gelijk reeds gezegd, niet wordt geheven indien ze bij de fabricage van pharmaceutische produkten of koffiesurrogaat worden gebruikt. De belasting op afvalprodukten is derhalve van zuiver theoretische aard en de bij de invoer daarvan geldende belasting is derhalve slechts een „deterrent”. Onder die omstandigheden bestaat er dan ook geen grond daarmede rekening te houden bij een vergelijking tussen de globale belasting op in het buitenland uit 100 kg cacaobonen gewonnen produkten en de heffing op de definitief ingevoerde cacaobonen. Van discriminatie is derhalve geen sprake.

De bij pleidooi uitvoerig ontwikkelde stelling van de Italiaanse Regering gaat ervan uit dat vliezen en schillen slechts gebruikt mogen worden voor de beide door haar genoemde doeleinden of althans in feite slechts daartoe worden gebruikt. Naar aanleiding van de door Uw Hof aan beide partijen gestelde vragen verplaatste het debat zich toen naar dat terrein, hetgeen tot een zo technische en theoretische gedachten-wisseling heeft geleid dat het moeilijk valt partij te kiezen.

Tegen de stelling van verweerster heeft de Commissie in haar telex no. 3816 van 5 februari naar wetenschappelijke werken verwezen (met name Fincke — Handbuch für Kakaoerzeugnisse). Uitgaande van de chemische analyse van de kolven en schillen neemt zij aan dat deze tot verschillend gebruik kunnen dienen, zoals de vervaardiging van cacaoboter, minderwaardige chocolade, dierlijk voedsel, kleur-en aromatische stoffen. Deze gedachte zou bevestiging vinden in de verklarende noten bij de Nomenclatuur van Brussel die in Italië kracht van wet verkregen. Volgens de toelichting sub 1 en 3 bij de tariefpost 18.02 zou men boter kunnen winnen uit de kolven en schillen die bij het branden en breken van de cacaobonen afvallen daar zij dikwijls delen van de kern bevatten die aan de schillen vastzitten en daarvan moeilijk kunnen worden losgemaakt; voorts heeft de stof die bij het reinigen van de kolven in de zeven afvalt in het algemeen een voldoende vetgehalte om de extractie van boter rendabel te maken. Een laatste argument van de Commissie: de Italiaanse wet van 9 april 1951 verbiedt wel het gebruik van elementen van de schors van de boon voor de vervaardiging van produkten die onder de benaming cacao en chocolade worden verkocht, maar niet voor die van chocoladesurrogaten.

Wetenschappelijk gezien zijn deze gegevens stellig juist, maar men zou zich af kunnen vragen of ze niet van zuiver theoretische betekenis blijven. Wij zijn hier op het gebied van de economie; het is dan ook niet voldoende dat het ene produkt wegens zijn chemische samenstelling uit een ander kan worden gewonnen; het is bovendien nodig dat deze bewerking inderdaad wordt ondernomen, dat zij een minimum aan rentabiliteit biedt, althans wanneer men zich niet in een periode van oorlogseconomie of uiterste schaarste bevindt. Tegen deze analyses van de Commissie voert de Italiaanse Regering aan dat het vet hetwelk uit de vliezen en schillen getrokken wordt noch als cacaoboter noch als cacaopasta kan worden beschouwd daar zij gemiddeld een te hoog percentage niet verzeepbare elementen bevatten; deze hoeveelheid vet zou trouwens de 325 gram per 100 kg cacaobonen niet overschrijden zodat het een hier te verwaarlozen kwantiteit betekent. Zo zou ook de aanwending van deze afvalprodukten als veevoeder niet alleen oneconomisch doch ook ondoelmatig zijn, daar hun gehalte aan proteïnen te zwak en het vochtgehalte te hoog is; men geeft dan ook de voorkeur aan geschiktere produkten. Voor de fabricage van kleur-en aromatische stoffen zijn de organoleptische eigenschappen der afvalprodukten zo gering dat zij op de markt niet worden gevraagd. Ten slotte betwist de Italiaanse Republiek dat de wet van 9 april 1931 het gebruik van vliezen en schillen voor de vervaardiging van minderwaardige chocolade verbiedt en op dit laatste punt geeft de strekking van het tussen partijen omstreden artikel 4 van die wet aanleiding tot twijfel.

Onder dit voorbenoud zijn wij evenwel geneigd de mening der Italiaanse Regering te delen die, naar het ons voorkomt, meer aan de economische realiteit beantwoordt. Op verschillende plaatsen in zijn handboek sluit professor Fincke niet uit dat de afvallen een bepaald produkt kunnen opleveren, hetwelk dan in het algemeen van middelmatige kwaliteit is, maar hij geeft toe dat deze bewerking wel van zeer aleatoire aard is want „ondanks alle inspanning werd een ook maar enigszins lucratieve bestemming tot dusver niet gevonden” (Handbuch für Kakaoerzeugnisse, blz. 367). Uiteindelijk schijnt het dus dat vliezen en schillen — afgezien van het eventueel gebruik daarvan bij de fabricage van boter of poeder onder produktievoorwaarden die de wetgeving der meeste landen niet toelaat — slechts kunnen dienen voor theobromine of koffiesurrogaat hetgeen tot vrijstelling van belasting leidt.

Hieruit volgt dat het tweede door de Commissie ten laste gelegde verzuim, in tegenstelling tot het eerste, niet bewezen is en het beroep op dit onderdeel derhalve moet worden verworpen.

3. Een derde door de Commissie bij haar beroep geformuleerde grief zij slechts pro memorie vermeld: zij is ontleend aan het feit dat de teruggave van verbruiksbelasting bij de uitvoer van in Italië door het stampen van cacaobonen verkregen produkten tot een hoger bedrag geschiedde dan dat van de werkelijk betaalde belasting en derhalve in strijd was met artikel 96 van het Verdrag.

De mogelijkheid tot teruggave werd geopend in artikel 4 van het wetsbesluit van het voorlopig staatshoofd van 14 oktober 1946, doch bij artikel 3 van het wetsbesluit van 3 mei 1948 afgeschaft en, gelijk de vertegenwoordiger van de Italiaanse Regering ter zitting formeel verklaarde, bestaat zij thans onder geen enkele vorm meer. De Commissie heeft dit middel, waarover verweerster zich voor de eerste maal bij dupliek had uitgesproken (en waartegen zij bij de voorafgaande administratieve behandeling geen enkel bezwaar had gemaakt) meetrokken.