Hof van Justitie EU 15-10-1969 ECLI:EU:C:1969:45

I — Historisch overzicht

1. 1. De Raad van de E.E.G. heeft op 27 oktober 1967 Verordening no. 160/66/EEG uitgevaardigd. De waren waarop de verordening rechtstreeks betrekking heeft, worden niet in Bijlage II van het Verdrag genoemd en zijn derhalve geen landbouwprodukten in de zin van de artikelen 38 e.v. van het Verdrag; niettemin gaat het hier om goederen door verwerking van zodanige produkten verkregen. De verordening ziet zowel op het handelsverkeer tussen Lid-Staten als op de — hier alleen van belang zijnde — handel met derde Staten. Voor bedoelde goederen wordt blijkens artikel 1 der verordening „voor het handelsverkeer tussen Lid-Staten en met derde landen… een invoer- en uitvoerregeling ingesteld waarbij… de kosten van de voorziening met de in de genoemde goederen verwerkte grondstoffen worden geëgaliseerd en de door deze goederen te treffen beschermende maatregelen worden aangepast”.

      Krachtens artikel 2, eerste lid, is de verordening van toepassing op de goederen, vermeld op de als bijlage bijgevoegde lijst; hiertoe behoren goederen als die welke het voorwerp vormen van het geding voor de nationale rechter. In lid 2 van dit artikel worden de landbouwprodukten opgesomd, die — in tegenstelling tot de hierboven genoemde verwerkte grondstoffen — als „basisprodukten” in de zin der verordening worden aangemerkt; hiertoe behoren onder andere „beetwortelsuiker en rietsuiker, in vaste vorm”. Ten slotte wordt in artikel 2, vierde lid, onder meer het volgende bepaald :

      „Voor elk der goederen waarop deze verordening van toepassing is, stelt de Raad vast welke hoeveelheden basisprodukten worden geacht bij de vervaardiging daarvan te zijn verwerkt…”

      Artikel 10 van de verordening bepaalt, dat „bij invoer in een Lid-Staat uit derde landen van de onder deze verordening vallende goederen een belasting wordt geheven… die bestaat uit:

      • een vast element, t.w. een ad valoremdouanerecht, vastgesteld overeenkomstig artikel 11 en strekkende tot bescherming van de bedrijfstak die de betrokken goederen vervaardigt;

      • een variabel element, dat op de in artikel 12 bepaalde wijze wordt vastgesteld en ertoe strekt, voor de volgens de procedure van artikel 2, lid 4, bepaalde hoeveelheden basisprodukten, de invloed van het verschil tussen de prijzen van deze produkten in de invoerende Lid-Staat en de prijzen bij invoer uit derde landen te dekken, wanneer de totale kosten van vorenbedoelde hoeveelheden basisprodukten hoger liggen in de invoerende Lid-Staat”

      Krachtens artikel 11 van de verordening moet het bovengenoemde vaste element door de Raad worden bepaald, en wel op dezelfde hoogte voor alle Lid-Staten. Deze vaststelling vond plaats bij de — op Verordening no. 160/66/EEG steunende — Verordening no. 83/67/EEG van de Raad (Publikatieblad van 26 april 1967, blz. 1597/67 e.v.). Blijkens Bijlage I tot deze verordening bedragen de douanetarieven voor de in casu relevante goederen :

      Nummer van het tariet	Recht (autonoom)	Recht op grond van de gedeeltelijke schorsing
      17.04-C	20,7 %	18 %
      18.06-B	22,3 %	19 %

      Krachtens artikel 12 van Verordening no. 160/66/EEG wordt bovengenoemd variabel element door de Commissie om de drie maanden voor elke Lid-Staat afzonderlijk vastgesteld.

      Artikel 16, eerste lid, van de verordening, dat het voorwerp vormt van de renvooibeschikking, luidt als volgt:

      „Wanneer op het ogenblik van de inwerkingtreding van deze verordening voor een daaronder vallend goed het douanerecht in het kader van het G.A.T.T. is geconsolideerd, mag, zolang deze consolidatie gehandhaafd blijft, het totaalbedrag van de in artikel 10 bedoelde belasting, uitgedrukt in procenten van de invoerprijs van het betrokken goed, niet hoger zijn dan het recht van het gemeenschappelijk douanetarief dat tegenover derde landen is geconsolideerd.”

   2. De hier in aanmerking komende bepalingen van het G.A.T.T. vindt men in de lijst XL van Bijlage B tot het „Protocole à l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce reprenant les résultats de la Conférence tarifaire de 1960/1961, fait à Genève, le 16 juillet 1962”⁽¹⁾ (hierna te noemen het „G.A.T.T.-Protocol”). Zij luiden in de, naast de Engelse, uitsluitend authentieke Franse tekst als volgt:

      „Position du tarif	Désignation des produits	Droit
      17.04	Sucrerires sans cacao
      	…
      	autres	27 % (a)
      …	…
      …	…
      18.06	Chocolat et autres préparations alimentaires contenant du cacao:
      	autres …	27 % (a)
      …	…

      De Duitse vertaling van de voetnoot (BGBl. 1967, II, blz. 363) luidt als volgt:

      „Die Gemeinschaft behält sich das Recht vor, zusätzlich zu dem gebundenen Zollsatz eine Abgabe auf die in der Ware enthaltenen Zucker (berechnet als Saccharose) zu erheben, die der Belastung des Zuckers bei der Einfuhr entspricht.”⁽²⁾

2. De firma Markus & Walsh, eiseres in, het nationale geding, liet eind oktober en begin november 1967 bij het bevoegde Duitse douanekantoor uit Engeland en Ierland ingevoerde suikerwaren en cacaohoudende voedingsmiddelen (nummers 17.04-C en 18.06-B van het gemeenschappelijke douanetarief) voor het vrije verkeer inklaren. Het douanekantoor hief op grondslag van Verordening no. 160/66/EEG een recht da tuit een vast element bestond, berekend in procenten van de waarde der goederen, en verder uit een bedrag in DM.

   De firma Markus & Walsh heeft voor het Finanzgeticht te Hamburg betoogd dat dit douanerecht in strijd met artikel 16, eerste lid, der Verordening no. 160/66/EEG in totaal de tegenover derde landen geconsolideerde douanetarieven van het gemeenschappelijk tarief overschreed. Voor bovengenoemde goederen zou het geconsolideerde douanetarief 27 % bedragen. Dat de Gemeenschap zich in het G.A.T.T.-Protocol de heffing van een aanvullend recht voorbehield, zou in het onderhavige geval zonder belang zijn: uit de bewoordingen van voetnoot a bij de tariefnummers 17.04 en 18.06 (zie hierboven A — b) zou namelijk blijken dat deze heffing niet onder het begrip „droit consolidé” valt. In zijn verweer verdedigt het douanekantoor daarentegen de opvatting dat het begrip „geconsolideetd douanetarief” niet alleen het vaste element van de G.A.T.T.-consolidaties omvat, doch eveneens eventuele aanvullingen door voetnoten, gelijk die in gecompliceerde overeenkomsten voorkomen. De kolom van het G.A.T.T.-Protocol waarin de douanerechten worden aangegeven draagt het opschrift „droit” en niet „droit consolidé”. Bij de tariefposten 17.04-C en 18.06-B zou het „geconsolideerde concessierecht” zowel de vaste als ook de bijkomende heffing op suiker omvatten.

II — Inhoud en motivering van de renvooibeschikking

A — Het Finanzgericht Hamburg heeft op 12 maart 1969 besloten het geding te schorsen en aan het Hof van Justitie de volgende vraag ter fine van een prejudiciële beslissing voor te leggen :

„Moet onder het in het kader van het G.A.T.T. geconsolideerde douanerecht in de zin van artikel 16, eerste lid, der Verordening no. 160/66/EEG van de Raad „tot invoering van een handelsregeling voor bepaalde goederen, verkregen door verwerking van landbouwprodukten”, uitsluitend het voor de goederen der tariefnummers 17.04-C en 18.06-B in Bijlage B (lijst XL) van het „Protocole à l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce reprenant les résultats de la Conférence tarifaire de 1960/61” vermelde douanerecht van 27 % worden verstaan, of omvat dit begrip behalve dit douanerecht ook de aanvullende heffing, welke blijkens de voetnoot a bij genoemde tariefpost op de in die goederen aanwezige suiker geheven kan worden ?”

B — De door de verzoekende rechter gegeven motivering :

De beschouwing rechtens geeft aanleiding tot onzekerheid. Voor de beantwoording van de gestelde vraag zal beslissend zijn wat onder „het geconsolideerde recht van het gemeenschappelijk douanetarief” in de zin van artikel 16, eerste lid, van Verordening no. 160/66/EEG moet worden verstaan. Daar in de voetnoot a bij de litigieuze tariefposten van een met betrekking tot het geconsolideerde recht op te leggen „aanvullende” heffing wordt gesproken, mag niet worden uitgesloten dat artikel 16 deze heffing niet mede omvat. Hierbij komt nog dat de authentieke Franse tekst van deze noot onderscheidt tussen „droit consolidé” en „droit additionnel”.

De firma Markus & Walsh heeft dus op zijn minst verdedigbare gronden voor haar opvatting aangevoerd. Naar het oordeel van het Finanzgericht is dit voldoende om een verzoek ex artikel 177 van het E.E.G.-Verdrag te rechtvaardigen.

III — De procedure

De renvooibeschikking is op 21 maart 1969 ter Griffie van het Hof binnengekomen.

De Commissie der Europese Gemeenschappen heeft overeenkomstig artikel 20 van het Protocol betteffende het Statuut van het Hof van Justitie een memorie ingezonden. Ter openbare terechtzitting van 9 juli 1969 hebben de firma Markus & Walsh en de Commissie aan de mondelinge behandeling deelgenomen. Genoemde firma wordt vertegenwoordigd door de advocaat Dr. G. Espey te Hamburg; de Commissie door haar juridisch adviseur Dr. Friedrich-Wilhelm Albrecht.

De Advocaat-Generaal heeft ter zitting van 18 september 1969 conclusie genomen.

IV — Samenvatting van de opmerkingen der part ij en en van hen die verder aan het geding deelnamen

De firma Markus & Walsh is van oordeel dat de gestelde vraag in haar eerste onderdeel bevestigend en in haar tweede onderdeel ontkennend moet worden beantwoord. Artikel 16, eerste lid, van Verordening no. 160/66/EEG verwijst voor de litigieuze goederen naar lijst XL van Bijlage B tot het G.A.T.T.-Protocol; daar wordt duidelijk tussen „droit consolidé” en „droit additionnel” onderscheiden. Men dient ervan uit te gaan dat deze tekst zowel de Commissie als de Raad bij de redactie van artikel 16 bekend is geweest.

Het is niet van belang in welke zin het begrip „consolidatie” in andere voorschriften van het G.A.T.T. wordt gebezigd.

Voor zover artikel 16 niet duidelijk zou zijn, mag het niet ten nadele der betrokken importeurs worden geïnterpreteerd.

De Commissie komt tot het tegenovergestelde resultaat. Ter motivering harer opvatting en ter toelichting op de feiten stelt zij met name het volgende:

1. Voor zover het het handelsverkeer met derde landen betreft kunnen zin en doel der Verordening 160/66/EEG als volgt worden, samengevat:

   De rendabiliteit van een onderneming die agrarische basisprodukten verwerkt hangt in grote mate van de prijs dezer produkten af. Ondernemingen in een land waar het basisprodukt duur is zijn uit een oogpunt van mededinging in het nadeel tegenover ondernemingen in landen waar dat produkt tegen lage prijzen wordt verhandeld.

   Het E.E.G.-Verdrag schrijft voor dat de douanerechten tegenover derde landen geuniformeerd zullen worden. Wat de veredelingsprodukten betreft, waarop bedoelde verordening ziet, dient rekening te worden gehouden met het feit dat een enkel waardetarief niet doeltreffend is: golden bij voorbeeld in het exporterende land voor een bepaald basisprodukt lage prijzen, dan zou ook de waarde bij invoer der veredelingsprodukten relatief gering zijn, zodat de prijsegalisatie voor basisprodukten en de beoogde bescherming der verwerkende industrie wellicht niet ten volle bereikt werden.

   Het onderhavige recht is nu bestemd deze nadelen te vermijden.

2. Met betrekking tot het begrip van het in het G.A.T.T. tegenover derde landen geconsolideerde douanerecht betoogt de Commissie met name :

   1. Het begrip „consolidatie” wordt in het G.A.T.T. noch gedefinieerd, noch ook steeds in dezelfde zin gebezigd. Veeleer sluiten de bepalingen van het G.A.T.T. in de regel aan bij het begrip „concessie” en in het bijzonder het „concessierecht” („concession tarifaire”).

      Ook in het G.A.T.T.-Protocol wordt van het begrip „consolidatie” geen gebruik gemaakt. In de voetnoten van lijst XL dient de aanduiding „geconsolideerd recht” ter verwijzing naar het tarief in de kolom met het opschrift „droit”.

      In de vaktaal van het internationaal economisch recht betekent „geconsolideerd” daarentegen zoveel als „tegenover de contracterende partijen van het G.A.T.T. gebonden” dan wel „naar de regelen van het G.A.T.T. vastgelegd”. Derhalve moet onder „consolidatie” niet alleen de verplichting worden verstaan een douanerecht niet boven het bestaande niveau te verhogen, doch eveneens de verplichting een douanerecht te verlagen of het niet een bepaald niveau te doen overschrijden.

   2. Gaat men bij de intrepretatie van het litigieuze artikel 16 van deze vaststellingen uit „dan is het de door de Gemeenschap in het kader van het GA.T.T. met betrekking tot, zijn douanetarief gedane concessie die het plafond voor de belasting vormt. Met andere woorden: op de rechten welke voor de contracterende partijen van het G.A.T.T. uit de tariefconcessies voortvloeien mag geen inbreuk worden gemaakt”. Deze opvatting vindt nog steun in het feit dat genoemd voorschrift van het „tegenover derde landen geconsolideerde douanetarief” spreekt. Ze wordt verder nog bevestigd door de voorlaatste alinea van de considerans der verordening, waar het heet: „Overwegende dat het totaalbedrag van de tegenover derde landen te heffen belasting, uitgedrukt in procenten van de invoerprijs van de betrokken goederen, niet hoger mag zijn dan het douanerecht dat voortvloeit uit de eventueel ten opzichte van de genoemde landen aangegane verplichtingen”.

   3. De Commissie wijst voorts op een reeks van bepalingen in de verordeningen van de Raad op het gebied van het landbouwrecht, uit het geheel daarvan zou blijken dat het er steeds om gaat de door de Gemeenschap in het kader van het G.A.T.T. overgenomen verplichtingen te eerbiedigen. Ten slotte stelt zij dat uit Verordening no. 1059/69 van de Raad van 28 mei 1969 (EEG) die Verordening no. 160/66/EEG verving, duidelijk blijkt dat de Gemeenschap van haar recht het litigieuze „droit additionnel” te heffen, gebruik heeft gemaakt.

3. Dat zulks ook in het onderhavige geval is geschied, volgt bovendien daaruit, dat het niet wel begrijpelijk zou zijn indien de in Verordening 160/66/EEG voorziene en mitsdien noodzakelijk geachte bescherming niet volledig werd verleend, hoewel zulks zonder schending der rechten van derden mogelijk was.

   Hieraan kan het feit dat de desbetreffende bepaling van het G.A.T.T.-Protocol tekstueel niet tussen „droit consolidé” en „droit additionnel” onderscheidt, niet afdoen. „De woorden „geconsolideerd douanetarief” in de voetnoot a dienen veeleer slechts tot verwijzing naar de kolom „droit” en hebben dezelfde betekenis als „het boven aangegeven tarief als deel van het geconsolideerde concessierecht”.”

Ten principale

1 Overwegende dat het Finanzgericht te Hamburg bij beschikking van 12 maart 1969, binnengekomen ter Griffie van het Hof op 21 maart 1969, met toepassing van artikel 177 van het E.E.G.-Verdrag een vraag heeft voorgelegd nopens de interpretatie van artikel 16, eerste lid, der „Verordening no. 160/66/EEG van de Raad tot invoering van een handelsregeling voor bepaalde goederen, verkregen door verwerking van landbouwprodukten”;

dat met deze vraag aan het Hof wordt verzocht te willen beslissen of „ónder het in het kader van het G.A.T.T. geconsolideerde douanerecht in de zin van (genoemd) artikel 16, eerste lid, … uitsluitend moet worden verstaan het voor de goederen der tariefnummers 17.04-C en 18.06-B (lijst XL) van het Protocole à l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce, reprenant les résultats de la Conférence tarifaire de 1960/1961” — hierna te noemen het „G.A.T.T.-Protocol” — „in die lijst vermelde douanerecht van 27 %, dan wel of dit begrip behalve genoemd douanerecht mede de aanvullende heffing omvat, welke blijkens de voetnoot a bij genoemde tariefpost op de in die goederen aanwezige suiker kan worden geheven”;

2 Overwegende dat voornoemd artikel 16, eerste lid, bepaalt: wanneer op het ogenblik van de inwerkingtreding van deze Verordening voor een daaronder vallend goed het douanerecht in het kader van het G.A.T.T. is geconsolideerd, mag, zolang deze consolidatie gehandhaafd blijft, het totaalbedrag van de in artikel 10 bedoelde belasting — dat wil zeggen de belasting welke wordt geheven bij de invoer in een Lid-Staat van uit derde landen afkomstige goederen waarop de verordening van toepassing is — „uitgedrukt in procenten van de invoerprijs van het betrokken goed, niet hoger zijn dan het recht van het gemeenschappelijk douanetarief dat tegenover derde landen is geconsolideerd”;

3 dat blijkens lijst XL van Bijlage B tot het G.A.T.T.-Protocol voor de tariefpost 17.04„suikerwerk zonder cacao … C. andere” en de post 18.06„chocolade en andere voedingsmiddelen, welke cacao bevatten”, een tarief geldt van 27 %, onverminderd het bepaalde in de voetnoot a met betrekking tot een aanvullend recht op de suiker;

dat blijkens deze voetnoot „la Communauté se réserve le droit de percevoir, en sus du droit consolidé, un droit additionnel sur le sucre, correspondant à la charge supportée à l'importation par le sucre, et applicable à la quantité de sucres divers (calculée en saccharose), contenue dans ces produits”⁽³⁾;

4 dat derhalve wordt gevraagd of het maximumtarief hetwelk de litigieuze belasting krachtens voornoemd artikel 16 niet mag overschrijden gevormd wordt door het „enkele” in het G.A.T.T.-Protocol bedoelde recht van 27 %, dan wel door cumulatie van dit recht met het in voormelde noot a bedoelde „aanvullende recht op de suiker”;

5 Overwegende dat werd betoogd, dat de hierboven geciteerde bepalingen van het G.A.T.T.-Protocol onderscheiden tussen het „geconsolideerde recht” — welk begrip uitsluitend zou zien op het hierboven genoemde tarief van 27 % — enerzijds, en het „aanvullende recht op de suiker” anderzijds;

6 Overwegende dat de uitdrukkingen „consolidatie” en „geconsolideerd recht” noch in de toepasselijke teksten van gemeenschapsrecht, noch ook in die van het G.A.T.T. nader worden omschreven;

dat vaststaat dat deze termen in ruime zin worden gebezigd en dan het geheel van de door de leden van het G.A.T.T. bepaalde tariefconcessies omvatten, welke voorwerp worden van een in het raam van dit Verdrag bestaande verbintenis;

dat derhalve het antwoord op de voorgelegde vraag vóór alles gezocht moet worden in de motieven en de doelstellingen van Verordening no. 160/66/EEG;

7 Overwegende dat deze verordening, blijkens haar artikel 2, niet slechts ziet op de thans in het geding zijnde produkten, doch op alle in haar bijlage opgesomde waren;

dat blijkens artikel 10 de bij die verordening ingevoerde belasting is samengesteld enerzijds „uit een vast element, te weten een ad valorem-douanerecht … tot bescherming van de bedrijfstak die de betrokken goederen vervaardigt” en anderzijds uit „een variabel element … hetwelk ertoe strekt voor de hoeveelheden basisprodukten (in die goederen aanwezig) de invloed van het verschil tussen de prijzen van deze produkten in de invoerende Lid-Staat en de prijzen bij invoer uit derde landen te dekken, wanneer de totale kosten van vorenbedoelde hoeveelheden basisprodukten in de invoerende Lid-Staat hoger liggen”;

8 dat blijkens de zevende overweging van de considerans der onderhavige verordening „de invoering van het stelsel van landbouwheffingen voor verwerkte grondstoffen heeft geleid tot een wijziging van de voordien geschapen verhoudingen tussen de beschermende maatregelen waarin tegenover derde landen, respectievelijk voor de produktie van de onderhavige landbouwprodukten en de goederen verkregen door de verwerking daarvan, is voorzien; dat deze wijziging in sommige gevallen tot uitdrukking komt in een aanmerkelijke vermindering van de voordelen die de bedrijfstakken welke de betrokken goederen in de Lid-Staten vervaardigen binnen de Gemeenschap genoten”;

dat in de achtste overweging van de considerans wordt vastgesteld „dat in de aldus ontstane situatie verbetering kan worden gebracht en de voornoemde moeilijkheden ondervangen kunnen worden door de invoering van een communautaire regeling voor het handelsverkeer, welke enerzijds ten doel heeft de prijzen van de landbouwprodukten die in elke Lid-Staat worden ingevoerd in de vorm van de betrokken goederen te brengen op het niveau van de prijzen welke door deze Lid-Staat op zijn binnenlandse markt worden toegepast, en anderzijds een bescherming te bieden aan de bedrijfstakken die deze goederen vervaardigen”;

9 dat uit het geheel van deze gegevens blijkt van het streven de verwerkende industrieën der Lid-Staten een doeltreffende bescherming te verlenen tegen de invoer van concurrerende waren uit derde landen, voor zover de aldaar gevestigde industrieën zich de agrarische basisprodukten tegen gunstiger prijzen kunnen verschaffen dan die welke voor dezelfde landbouwprodukten in de Lid-Staten gelden;

dat juist het in voormeld artikel 10 genoemde „variabele” element der belasting aan dit doel beantwoordt;

dat anderzijds de nevenstelling in deze bepaling van een „vast element” en van een „variabel element” een zekere overeenkomst vertoont met de onderscheiding aangebracht in de desbetreffende bepalingen van het G.A.T.T.-Protocol;

10 dat derhalve moet worden aangenomen dat de auteurs van het onderhavige artikel 16, eerste lid, hebben beoogd van de rechten welke de Gemeenschap zich blijkens de bewoordingen van voormelde noot a op lijst XL van de Bijlage B tot het G.A.T.T.-Protocol jegens de andere leden van het G.A.T.T. had voorbehouden, volledig gebruik te maken;

11 Overwegende dat zulks nog bevestiging vindt in de voorlaatste overweging van de considerans der genoemde verordening waar het heet „dat het totaalbedrag van de tegenover derde landen te heffen belasting, uitgedrukt in procenten van de invoerprijs van de betrokken goederen, niet hoger mag zijn dan het douanerecht dat voortvloeit uit de eventueel ten opzichte van de genoemde landen aangegane verplichtingen”;

dat toch de hierboven weergegeven woorden — gelezen in verband met de volgende zin van dezelfde overweging, blijkens welke „het totaalbedrag van de in het handelsverkeer tussen de Lid-Staten te heffen belasting … echter beneden de vorenbedoelde douanerechten moet blijven” — de conclusie a contrario wettigen, dat de auteurs der verordening op het stuk van de buitenlandse handel der Gemeenschap niet voornemens waren, zelfs maar ten dele, af te zien van het uitoefenen der bevoegdheid welke zij krachtens de noot a, toegevoegd aan de bepalingen van het G.A.T.T.-Protocol, behielden;

12 Overwegende dat in deze omstandigheden — en niettegenstaande zijn minder duidelijke redactie — artikel 16, eerste lid, der Verordening nr. 160/66/EEG voldoende duidelijk voorkomt om op het eerste onderdeel van de door het Finanzgericht gestelde vraag een ontkennend en op het tweede onderdeel een bevestigend antwoord te kunnen geven;

Ten aanzien van de kosten

13 Overwegende dat de kosten van de Commissie der Europese Gemeenschappen, die haar opmerkingen aan het Hof heeft voorgelegd, niet terugvorderbaar zijn;

14 dat de procedure ten aanzien van partijen het karakter draagt van een incident in het geding voor het Finanzgericht te Hamburg en de beslissing ten aanzien van hun kosten derhalve aan genoemde rechter staat;