Hof van Justitie EU 13-01-1971 ECLI:EU:C:1971:2

I

Met betrekking tot het eerste punt zijn in Uw jurisprudentie reeds een aantal beginselen ontwikkeld; zij betreffen de medewerking van de nationale gezagsorganen aan de uitvoering van de gemeenschapsverordeningen en de grenzen welke in zoverre aan de bevoegdheid der Lid-Staten zijn gesteld.

Deze jurisprudentie kan onzes inziens kort worden samengevat als volgt:

1. Het gemeenschapsrecht moet in alle Lid-Staten gelijkelijk uitvoerbaar zijn en ook dienen in alle Lid-Staten de voorschriften van de communautaire verordeningen op dezelfde wijze te worden toegepast.

2. De Lid-Staten zijn krachtens artikel 5 van het Verdrag verplicht alle algemene en bijzondere maatregelen te treffen om de naleving van de verplichtingen die uit de handelingen van de instellingen der Gemeenschap voortvloeien, te verzekeren en de Gemeenschap de vervulling van haar taak te vergemakkelijken.

3. Deze beide eerste beginselen brengen, in onderling verband beschouwd, mede dat de Lid-Staten voor de uitvoering van de communautaire voorschriften de nodige maatregelen mogen nemen, doch alleen voor zover zij onmisbaar zijn, voor zover zij er niet toe strekken of tot gevolg hebben dat de draagwijdte van de communautaire handeling wordt gewijzigd c. q. aan het daarin bepaalde uitbreiding wordt gegeven, en voorts voor zover door die maatregelen de communautaire voorschriften in hun geheel worden geëerbiedigd.

Het probleem dat in deze zaak is gerezen, betreft de toepassing dezer beginselen op de „Zollverwendung”.

Het is naar zijn aard een moeilijk vraagstuk, omdat het in het huidige ontwikkelingsstadium medebrengt dat met de nodige voorzichtigheid naar evenwicht tussen voormelde beginselen en de noodzaak ener efficiënte fraudebestrijding moet worden gestreefd.

Deze bestrijding moet onzes inziens zowel voor de Lid-Staten als voor de gezagsorganen van de Gemeenschap een voorwerp van aanhoudende zorg zijn. Zoals mocht worden verwacht, heeft de instelling van een gemeenschappelijke markt in ieder geval bij weinig scrupuleuze lieden een aantal verwachtingen gewekt en hun — het moet gezegd — de gelegenheid geboden zich ten koste van de gehele Gemeenschap onrechtmatig te verrijken.

Dit is een ernstig gevaar waartegen met bekwame spoed moet worden opgetreden, omdat het op den duur de gehele Europese opbouw zou kunnen bedreigen, zoals wel blijkt uit de ophef die onlangs van bepaalde schandalen is gemaakt door degenen die zich onze overtuigingen en verwachtingen nog maar moeilijk eigen kunnen maken.

Op deze noodzaak van een zo doeltreffend mogelijk optreden tegen ontduiking werd door U nog onlangs gewezen in het arrest-Craeynest van 22 oktober 1970. Wij menen dan ook dat de noodzaak van fraudebestrijding en van daarop gerichte preventieve maatregelen bij de uitvoering der communautaire verordeningen wellicht een bredere samenwerking van de Lid-Staten rechtvaardigt dan bij strikte toepassing van voormelde in Uw arresten reeds ontwikkelde beginselen op andere gebieden, bij voorbeeld op dat der tarieven, mogelijk is.

Ons inziens mogen de Lid-Staten om te voorkomen dat door particulieren van de hun in de gemeenschapsverordeningen geboden mogelijkheden een frauduleus gebruik wordt gemaakt, niet slechts de nodige uitvoeringsmaatregelen nemen (bij voorbeeld het invoeren van formaliteiten om controle door de douane mogelijk te maken of te vergemakkelijken), maar zij zouden zelfs nog verder moeten gaan.

Wij menen dat de nationale gezagsorganen in bepaalde gevallen rechtstreeks of met behulp van de bestaande nationale wettelijke voorschriften maatregelen mogen nemen om de gemeenschapsverordeningen, wanneer deze een bres vertonen waardoor fraudeurs zouden kunnen binnensluipen, aan te passen, met dien verstande dat de aldus gegeven c.q. toegepaste voorschriften er alleen toe mogen strekken — en leiden — dat zulk een bres wordt gedicht.

Kortom, wij menen dat de Lid-Staten ter bestrijding van fraude bij de uitvoering der gemeenschapsverordeningen over ruimere bevoegdheden beschikken dan op andere terreinen, maar dat aan zulke bevoegdheden ten minste drie beperkingen zijn gesteld:

1. zij mogen alleen worden uitgeoefend, wanneer de communautaire verordening een ernstige lacune vertoont, welke gevaar voor fraude doet ontstaan:

2. maatregelen, bedoeld om in deze leemte te voorzien, zijn qua strekking en gevolgen aan deze doelstelling gebonden;

3. deze maatregelen mogen niet in strijd zijn met de algemene communautaire rechtsbeginselen noch ook met de formele voorschriften van het gemeenschapsrecht.

Echter — tweede aspect van het antwoord dat wij U willen voorstellen aan het Finanzgericht te geven — bij uitlegging van de communautaire verordeningen nrs. 805, 888 en 1082/68 zult U ons inziens tot de slotsom moeten komen, dat de maatregel welke tot het prejudiciële verzoek aanleiding gaf, dat wil zeggen de toepassing van artikel 55 van het Zollgesetz, aan geen van deze drie voorwaarden voldoet.

II

Wij menen namelijk — en zullen trachten U daarvan te overtuigen — dat

1. de communautaire verordeningen geen enkele leemte vertonen welke gevaar voor fraude doet ontstaan;

2. zelfs al zouden deze verordeningen op het stuk van het douanetoezicht onvolledig en onvolkomen zijn, een nadere — en prealabele — voorwaarde welke medebrengt dat de nationale overheid een subjectief oordeel over de importeur heeft te geven, naar strekking en gevolgen de bevoegdheid van de nationale overheid tot aanvulling van de communautaire verordening te buiten gaat;

3. bedoelde aanvullende voorwaarde indruist tegen de algemene communautaire rechtsbeginselen alsook tegen de formele voorschriften van het gemeenschapsrecht.

Wij zullen bij al deze aspecten een ogenblik stilstaan.

1. De verordeningen nrs. 805, 888 en 1082/68 bevatten een aantal voorschriften van preventieve of repressieve aard:

   1. De verwerking moet plaatshebben in het land van invoer, zodat de gehele transactie onder toezicht van één en dezelfde douaneadministratie is geplaatst

   2. De importeur moet zich verplichten het vlees op de tevoren aangegeven wijze te verwerken.

   3. De importeur stelt een waarborg: wanneer de verwerking achterwege blijft, wordt niet alleen de waarborgsom verbeurd doch kan van de importeur bovendien een aanvullend bedrag worden gevorderd — door deze laatste bepaling heeft men iedere speculatie met het heffingspercentage de pas willen afsnijden —.

   4. Ten slotte — en dit is van groot belang — staat het aan de importeur te bewijzen, dat het ingevoerde vlees binnen zes maanden na invoer is verwerkt.

   Vertonen deze voorschriften een belangrijke lacune, welke gevaar voor fraude doet ontstaan?

   Ik geloof het niet.

   Het risico van ontduiking kan zich hier voordoen wanneer de importeur in de verleiding komt het met vrijdom van heffing ingevoerde vlees voor consumptie door te verkopen. En de communautaire verordening brengt naar strekking en gevolg nu juist mede dat aan zodanige verleiding een einde wordt gemaakt, immers de importeur die niet bewijst dat het ingevoerde vlees binnen zes maanden is verwerkt

   • verliest enerzijds zijn waarborgsom — waarvan het bedrag gelijk is aan de heffing —,

   • kan anderzijds gehouden zijn tot betaling van een aanvullend bedrag, overeenkomend met de eventuele fluctuaties van de heffing gedurende bedoelde zes maanden.

   Met deze algemene voorwaarden kan onzes inziens worden volstaan om fraude tegen te gaan en zo nodig te kunnen bestraffen.

   De Duitse Regering heeft dit echter betwist met een stelling die nauwgezette aandacht verdient.

   Als wij net goed hebben begrepen, betoogt zij dat de communautaire bepalingen weliswaar waarschijnlijk voldoende zijn om fraude in vijf van de landen der gemeenschappelijke markt te voorkomen, doch dat zulks als gevolg van bepaalde eigenaardigheden van het Duitse douanerecht in de Bondsrepubliek niet het geval is.

   Dit recht zou namelijk, vergeleken met dat van de andere Lid-Staten, de bijzonderheid vertonen dat bij onregelmatigheden of in geval van fraude de bewijslast op de douane rust.

   En op dit beginsel zouden de hoofdtrekken van controle en toezicht volgens het Duitse systeem berusten. Het levert de verklaring en rechtvaardiging van de voorschriften van artikel 55 van het Zollgesetz: in gevallen waarin ontduiking in het bijzonder te duchten is, zoals de verwerking van goederen onder douanetoezicht, zou de taak van de Duitse douane onmogelijk worden, indien aan de omkering van de bewijslast voor de douane niet het recht zou worden verbonden alleen toestemming tot de transactie te verlenen wanneer de importeur haars inziens „vertrauenswürdig” is.

   Aanvankelijk scheen ons dit betoog, zoals het op schrift gesteld is en mondeling voor het Hof werd uiteengezet, bijzonder degelijk en moeilijk te weerleggen.

   Doch tekstonderzoek heeft ons alsnog overtuigd dat het zich richt tegen de stelling die men ermede heeft willen staven.

   In de communautaire verordening wordt namelijk met zoveel woorden verlangd, dat het aan de importeur staat te bewijzen dat het ingevoerde vlees is verwerkt. Voor haar toepassing moet het bewijs derhalve, ook in Duitsland, niet door de douane doch door de importeur worden geleverd.

   Ofschoon de in artikel 55 van het Zollgesetz gestelde voorwaarde inzake de „Vertrauenswürdigkeit” derhalve haar voornaamste rechtvaardiging vindt in het normale bewijsregiem in douaneaangelegenheden, kan zulks niet opgaan voor operaties als in de verordeningen bedoeld, want daarop is nu juist niet het algemene Duitse bewijsregiem, doch het omgekeerde systeem der gemeenschapsverordening van toepassing.

   Met dit bewijsregiem van de commaunautaire verordeningen is het trouwens in overeenstemming, dat hier heel andere controleprincipes worden genoemd dan die bedoeld door de Duitse douaneautoriteiten.

   In artikel 1, lid 4, van verordening nr. 888/68 wordt namelijk bepaald, dat het door de importeur te leveren bewijs „slechts [kan] worden beschouwd als te zijn geleverd, wanneer de hoeveelheid conserven vervaardigd uit bevroren vlees dat onder het stelsel van de volledige schorsing van de heffing is ingevoerd tenminste overeenstemt met de hoeveelheid van dit vlees. Het overeenstemmen van deze hoeveelheden wordt nagegaan met behulp van coëfficiënten voor het gehalte aan vlees van de verschillende soorten conserven in kwestie.”

   Lid 4 — en met name de laatste zin — impliceert noodzakelijkerwijze, dat de Duitse douane bij de uitvoering van de communautaire verordening haar traditionele afkeer van natuurkundig onderzoek zal moeten overwinnen.

   Resumerend ben ik van mening, dat de regering van de Bondsrepubliek niet kan staande houden dat de hierbedoelde verordeningen, omdat zij een ander bewijsregiem en een ander controlesysteem inhouden dan in het Zollgesetz voor dezelfde transacties zijn voorzien, een ernstige leemte vertonen welke ter vermijding van ernstig gevaar voor ontduiking moet worden gedicht.

2. Volgt hieruit dat de communautaire verordening volledig en „perfect” is?

   Het ware overdreven zulks te beweren; kennelijk behoeft zij op een aantal punten — bij voorbeeld ten aanzien van de formaliteiten waaraan de importeur moet voldoen om voor vrijdom van de communautaire heffing in aanmerking te komen — aanvulling.

   Ook menen wij, hoewel deze kwestie moeilijker ligt, dat het niet willen toepassen van deze bepalingen ten gunste van degenen die eenmaal door de bevoegde rechter wegens overtreding van de voorschriften inzake het veredelingsverkeer zijn veroordeeld — in voege als in sommige nationale wettelijke regelingen is voorzien — zijn rechtvaardiging zou kunnen vinden in de zojuist door ons gesignaleerde noodzaak van fraudebestrijding en in een teleologische uitlegging van de gemeenschapsverordening. Doch toepassing van artikel 55 van het Zollgesetz op de transacties bedoeld in de verordeningen van de Gemeenschap leidt tot heel andere gevolgen.

   1. In stede van alleen een juiste en billijke toepassing van de verordeningen te verzekeren, beperkt het die toepassing in een Lid-Staat.

      Heeft de importeur (althans de importeur met een blanco strafregister) in de vijf andere Lid-Staten recht op schorsing van de communautaire heffing wanneer hij de daaraan verbonden verplichtingen aanvaardt en de waarborgsom stort, in Duitsland moet hij aan een nadere voorwaarde het toepassingsgebied van de wen van de douane genieten.

      In deze zaak blijkt hoezeer deze voorwaarde het toepassingsgebied van de communautaire verordeningen inperkt. Wij hebben U er zojuist op gewezen, dat de firma Fleischkontor van alle verdenking is gezuiverd. Doch deze uitspraak vormt voor de Duitse douane blijkbaar geen enkel beletsel hem als niet betrouwbaar („nicht vertrauenswürdig”) te beschouwen; immers tijdens het geding stelden de bevoegde Duitse gezagsorganen dat reeds een misverstand, te wijten aan een minder juiste presentatie van een overigens naar waarheid opgemaakte factuur door een secretaresse of ondergeschikte, voldoende was om het bedrijf niet betrouwbaar te achten.

   2. Het is zonneklaar dat toepassing van artikel 55 van het Zollgesetz op de transacties in de verordeningen der Gemeenschappen bedoeld, tot geheel andere resultaten leidt dan aan de auteurs dier verordeningen voor ogen heeft gestaan.

   Daarin heeft men immers de garantie voor de verwezenlijking der transactie in een waarborgsysteem — en daarin alleen — gezocht.

   En volgens de ons gegeven toelichting onderscheidt de Duitse douane als het ware — naar gelang van het in hen te stellen vertrouwen — drie groepen van importeurs:

   In de eerste plaats de categorie van de „goeden”, aan wie de douane in de regel zonder bijzondere formaliteiten of garanties de gevraagde machtigingen verleent.

   Daartegenover staat de categorie der „bozen” die hun verzoek om machtiging terstond zien afgewezen en alleen mogen hopen — het kan, naar aanstonds zal blijken, slechts een flauwe hoop zijn — na jaren een rechter te vinden die hen in het gelijk stelt.

   En tussen deze beide uitersten staat een tussengroep, staan zij die „in de gaten” gehouden moeten worden; de administratie, niet zeker van de mate van vertrouwen die in hen kan worden gesteld, verleent hun weliswaar de gevraagde machtiging, doch verbindt daaraan als voorwaarde het stellen van een waarborg.

   Men ziet hoe moeilijk dit gehele stelsel met dat van de verordening te rijmen valt.

   De „goeden” zijn krachtens de gemeenschapsvoorschriften tot waarborgstelling gehouden, doch daarvan ingevolge de Duitse wettelijke regeling vrijgesteld; dit leidt echter niet tot ernstige gevolgen.

   De „twijfelnummers” moeten echter als zekerheid voor de nakoming van één en dezelfde verplichting (namelijk die tot verwerking) twee waarborgen stellen: een waarborg ingevolge de communautaire verordening (evenals alle andere importeurs) en een tweede waarborg omdat de Duitse administratie twijfel koestert omtrent het in hem te stellen vertrouwen.

   Deze voorbeelden tonen aan dat, gezien de strekking en gevolgen van artikel 55 van het Zollgesetz, toepassing van die wet op de transacties, in de verordeningen van de Gemeenschappen bedoeld, veel verder gaat dan ter verzekering van hun juiste uitvoering noodzakelijk is en het wezen dier verordeningen bijna geweld aandoet.

   Ten slotte zij er op gewezen dat de nationale rechtsvoorschriften welke men hier wenst toe te passen tegen de grondbeginselen van het gemeenschapsrecht lijken in te druisen.

   Het huidige artikel 55 van net Zollgesetz berust, naar ten processe is betoogd, op een wet van 1939 krachtens welke de minister van Financiën van het „Reich” de Duitse douane bevoegd mocht verklaren machtigingen voor het veredelingsverkeer slechts af te geven aan importeurs die door haar „betrouwbaar” („vertrauenswürdig”) werden geacht.

   Het ging hier derhalve om een voorschrift dat verband hield met de eisen van een autarkische economie welker omzetting in een oorlogseconomie reeds een goed eind was voortgeschreden.

   Men had kunnen denken dat het bij de instelling van de gemeenschappelijke markt wel zou worden afgeschaft.

   Doch niet alleen bleef het voorschrift in stand; na een poging van de Duitse rechterlijke macht om de uitoefening van dit uitzonderlijk prerogatief door de administratie te controleren, werd bovendien wettelijk vastgelegd dat de administratie hier over een discretionaire bevoegdheid beschikt (Ermessensbegriff).

   Het Finanzgericht heeft er in de verwijzingsbeschikking op gewezen dat dit uit 1961 daterend wetsvoorschrift vrijwel een einde maakt aan de controlemogelijkheden van de rechterlijke macht, die tot dan toe getracht had toezicht uit te oefenen in het kader van de bevoegdheden welke zij met betrekking tot onbepaalde rechtsbegrippen (unbestimmte Rechtsbegriffe) aan het Duitse publiekrecht ontleent.

   De gemachtigde van de Duitse Regering is te zeer in het gemeenschapsrecht doorkneed dan dat het hem kan zijn ontgaan hoe weinig dit gehele stelsel zich met de algemene rechtsbeginselen verdraagt.

   Hij heeft dan ook ten processe een soort strategische terugtocht willen ondernemen door te zeggen: „Uw Hof gelieve de verordeningen van de Gemeenschap niet uit te leggen op een wijze welke een veroordeling inhoudt van de in artikel 55 van het Zollgesetz gestelde eis van „Vertrauenswürdigkeit”; het beperke er zich toe vast te stellen dat door de inwerkingtreding van de gemeenschappelijke markt het voorschrift van genoemd artikel 55, volgens hetwelk de administratie ten deze een discretionaire beslissing heeft te nemen, is komen te vervallen”.

   De discretionaire aard van het voorschrift is onzes inziens echter slechts een van de redenen waarom de bepalingen van artikel 55 van het Zollgesetz zich niet met de beginselen van het gemeenschapsrecht verdragen.

   Deze onverenigbaarheid berust in werkelijkheid op het feit dat als gevolg van dit voorschrift de toepasselijkheid van een gemeenschapsverordening niet van objectieve voorwaarden doch van het subjectieve oordeel van het nationaal bestuur afhangt.

   Het beginsel van zulk een subjectieve beoordeling stuit echter af op een aantal grondregels van het gemeenschapsrecht.

   In de eerste plaats op de dikwijls in de jurisprudentie gereleveerde regel waarop wij zojuist zinspeelden, volgens welke het gemeenschapsrecht in alle Lid-Staten gelijkelijk uitvoerbaar moet zijn en de gemeenschapsverordeningen in al deze Staten ook op dezelfde wijze dienen te worden toegepast (men zie bij voorbeeld Uw arresten Costa van 15 juli 1964, Salgoil van 19 december 1968, Böllmann van 18 februari 1970, Krohn van 18 juni 1970 en, recentelijk, Bakels van 8 december jongstleden).

   Voorts op de regel welke het de Lid-Staten verbiedt om, bij voorbeeld door het stellen van een voorwaarde welke van de subjectieve appreciatie van het nationaal bestuur afhangt, de aanspraken te beperken welke particulieren kunnen ontlenen aan rechtstreeks toepasselijke voorschriften van de communautaire verordeningen zoals die betreffende het veredelingsverkeer — in de laatste alinea van artikel 20 van de door U uit te leggen verordening nr. 805/68 wordt trouwens met zoeveel woorden aan deze regel herinnerd —.

   Ten slotte: al stelt men — met ons — in de Duitse douane alle vertrouwen dat zij verdient, dan nog ontkomt men niet aan de gedachte dat een zo subjectief oordeel als dat van de administratie inzake het vertrouwen dat in een importeur mag worden gesteld, op zichzelf — de objectieve instelling, der tot oordelen geroepenen ten spijt — de kiem van discriminatie in zich bergt.

   Al moet de verwerking van het vlees in het land van invoer geschieden, de betrokken importeur behoeft niet noodzakelijkerwijze in het land zelf gevestigd te zijn; het kan ook een buitenlander zijn.

   En uiteraard zal de douane, hoe onpartijdig ook, gemakkelijker geneigd zijn vertrouwen te stellen in de haar bekende importeurs uit het eigen land dan in buitenlanders van wie zij zo goed als niets weet.