Hof van Justitie EU 12-10-1971 ECLI:EU:C:1971:95

Gegevens

Instantie: Hof van Justitie EU

Datum uitspraak: 12 oktober 1971

Conclusie van de Advocaat-Generaal

A. Dutheillet De Lamothe

van 12 oktober 1971 ^(*)

Mijnheer de President,

mijne neren Rechters,

In 1970 verbood de Bondsrepubliek Duitsland om verschillende hier niet ter zake doende redenen de invoer op haar grondgebied van champignons van oorsprong uit de Volksrepubliek China.

Aan dit verbod kon gemakkelijk de hand worden gehouden, wanneer de Duitse importeur aldaar rechtstreeks en zonder „omwegen” uit de Volksrepubliek China of uit een derde land wilde importeren.

Moeilijker werd het echter wanneer de importeur Chinese champignons wenste te kopen die in een der landen van de Gemeenschap in het vrije verkeer waren gebracht.

want sedert verordenmg nr. 865/68 van 28 juni 1968 waren de Duitse autoriteiten normaliter zonder meer gehouden om op zeer korte termijn de gevraagde invoervergunning te verstrekken, wanneer de waar in een Lid-Staat in het vrije verkeer was gebracht.

Zij mochten een vergunning alleen weigeren, wanneer zij tevoren de in artikel 115, eerste alinea, van het Verdrag bedoelde machtiging hadden ontvangen, krachtens welke in uitzonderingsgevallen, vooral bij verlegging van het handelsverkeer, een Lid-Staat bepaalde produkten, van oorsprong uit derde landen, doch reeds in het vrije verkeer gebracht in een of meer andere Lid-Staten, van de communautaire handeling mag uitsluiten.

Doch zodanige machtiging werd door de Bondsrepubliek Duitsland voor champignons van oorsprong uit de Volksrepubliek China, pas op 11 september 1970 aangevraagd en door de Commissie eerst op 15 september verleend.

Een en ander gaf aanleiding tot het onderhavige geschil.

Op 4 september 1970 vroeg de firma Bock een invoervergunning aan voor een partij Chinese champignons ter waarde van 150 000 DM, waarvoor zij een vaste offerte had; deze champignons waren volgens haar zeggen in Nederland in het vrije verkeer gebracht.

Op 9 september 1970 herhaalde zij haar aanvraag bij het ten deze bevoegde Duitse bureau, het Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft.

Op 11 september drong zij per telex nogmaals op afdoening aan.

Dit gaf aanleiding tot grote bedrijvigheid bij de Duitse diensten, want nog die zelfde dag:

stelde de Duitse vertegenwoordiging te Brussel, gealarmeerd door het Duitse Ministerie van Landbouw, de diensten der Commissie er per telex van in kennis, dat bij de Duitse autoriteiten een vergunning voor de invoer van een partij Chinese champignons ter waarde van 125 000 DM was ingediend en dat de Bondsregering de Commissie verzocht Duitsland ten spoedigste te machtigen zulke importen, „met inbegrip van de invoer in de aanvraag bedoeld”, van de communautaire behandeling uit te sluiten;
antwoordde het Bundesamt de firma Bock dat het had besloten op de aanvraag afwijzend te beschikken zodra „de machtiging van de Commissie volgens het artikel 115 van het EEG-Verdrag is afgekomen”.

De firma Bock ondernam vruchteloos nieuwe stappen.

Op 15 september nam de Commissie de gevraagde beschikking, waarin Duitsland werd gemachtigd champignons van oorsprong uit de Volksrepubliek China die in de Benelux in het vrije verkeer waren gebracht, van de communautaire behandeling uit te sluiten. Wij zullen aanstonds nader ingaan op een zinsnede van deze beschikking, waarin sprake is van vergunningsaanvragen die „thans overeenkomstig de geldende voorschriften bij de Duitse administratie in behandeling zijn”.

Op grond van deze machtiging bevestigde het Bundesamt aan de firma Bock uitdrukkelijk zijn afwijzende beschikking op bedoelde aanvraag.

De firma Bock wendde zich toen tot de Duitse administratieve rechter met een vordering, strekkende tot vaststelling van de onrechtmatigheid van de handelwijze van het Bundesamt.

Terzelfder tijd wendde zij zich tot U met het onderhavige beroep, strekkende tot nietigverklaring van de beschikking van de Commissie van 15 september 1970, voor zover daarin is bepaald dat de machtiging tot uitsluiting van de communautaire behandeling ook gold voor vergunningsaanvragen tot invoer van deze produkten „die thans overeenkomstig de geldende voorschriften in behandeling zijn”.

I

De eerste vraag die in deze zaak aan de orde komt, betreft de ontvankelijkheid.

In een zeer subtiel betoog wil de Commissie primair staande houden, dat de firma Bock in het geheel niet werd geraakt door de bestreden beschikking, zodat zij zich niet kan beroepen op artikel 173, tweede lid. van het Verdrag.

De Commissie redeneert als volgt.

Waar haar diensten in de gewraakte beschikking spreken van aanvragen, die thans overeenkomstig de geldende voorschriften in behandeling zijn, hebben zij met de term „overeenkomstig de geldende voorschriften” niet de voorschriften voor het indienen van een aanvraag — vormvoorschriften te dier zake, voorschriften betreffende de bewijsstukken enzovoort — op het oog, doch een reguliere handelwijze van de nationale administratie die de aanvraag niet had afgedaan. Door middel van deze bepaling heeft men willen voorkomen dat vertraging bij de afgifte der vergunningen — in strijd met de communautaire regeling en mitsdien onrechtmatig — zou worden „gedekt”.

En aldus geïnterpreteerd, raakt de bestreden beschikking verzoekster kennelijk niet.

De op de betrokken produkten toepasselijke verordening nr. 865/68 verbiedt alle kwantitatieve beperkingen van het handelsverkeer tussen de Lid-Staten en in een richtlijn van de Commissie van 22 december 1969 wordt het stellen van „overdreven termijnen” bij de afgifte der aangevraagde vergunningen met een kwantitatieve beperking gelijkgesteld.

Volgens de Commissie heeft het Bundesamt niet de aldus geboden spoed betracht: uiterlijk op 7 september werd bij het Bundesamt een aanvraag ingediend met vermelding dat de zaak spoedeisend was, maar toen de regering zich op 11 september tot de Commissie wendde had het Bundesamt op de aanvraag nog steeds niet beslist. Volgens verweerster was het Bundesamt daardoor, in strijd met de voorschriften, met de afdoening in gebreke gebleven, toen de beschikking van 15 september afkwam; hetgeen in deze beschikking is bepaald ten aanzien van aanvragen die „overeenkomstig de voorschriften zijn ingediend”, was dus niet op haar van toepassing, „raakte” haar niet.

Dit betoog heeft veel aantrekkelijks.

Het vindt zelfs ruggesteun in de omstandigheid dat een Duitse rechterlijke instantie het niet afgeven van een vergunning die ten duidelijkste vóór de beschikking der Commissie was aangevraagd, reeds uitdrukkelijk heeft gewraakt — i.e. onrechtmatig heeft geacht.

Nochtans aarzelen wij U in overweging te geven verzoekster op grond van deze uitlegging van de bestreden bepaling niet-ontvankelijk te verklaren, en wel zulks om meer dan een reden.

De uitspraak van de Duitse administratieve rechter is niet gebaseerd op schending van communautaire voorschriften, doch van verplichtingen die uitsluitend uit het nationale Duitse recht voortvloeien; er kan dus bezwaarlijk een doorslaggevend argument voor de uitlegging van de bestreden communautaire handeling aan worden ontleend.

De beschikking is zowel in het Frans als in het Duits dubbelzinnig geredigeerd.

Zou zij in die zin moeten worden gelezen, dat het van toepassing is op „aanvragen die overeenkomstig de geldende voorschriften ingediend en thans in behandeling zijn” bij de Duitse instanties, dan ware het standpunt der Commissie stellig onjuist.

Zou zij aldus moeten worden gelezen, dat het van toepassing is op aanvragen die zijn „ingediend en thans overeenkomstig de geldende voorschriften in behandeling zijn” bij de bevoegde Duitse instanties, dan ware het standpunt der Commissie ongetwijfeld juist.

De moeilijkheid is echter daarin gelegen, dat aan de term „die thans overeenkomstig de geldende voorschriften in behandeling zijn” letterlijk zowel de betekenis kan toekomen welke de Commissie eraan toekent als die welke er volgens verzoekster aan toekomt — en er ook door de Duitse autoriteiten aan is toegekend —.

Omdat derhalve iedere letterlijke uitlegging onmogelijk is, dient ter vaststelling van de betekenis dezer bepalingen te rade te worden gegaan met de aanvraag naar aanleiding waarvan zij zijn vastgesteld en met de algemene samenhang waarin de kwestie destijds aan de Commissie is voorgelegd.

Één ding is zeker: de Duitse Regering had de Commissie gevraagd om een machtiging ex artikel 115, eerste alinea, van het Verdrag, waarmede niet alleen toekomstige importen onmogelijk moesten worden gemaakt, doch ook een invoertransactie waarvoor bij haar reeds een vergunning was aangevraagd.

De mededeling van de Duitse permanente vertegenwoordiging is duidelijk.

Wij halen er de volgende passages uit aan:

„de eer U mede te delen dat bij Duitse Regering vergunning aangevraagd invoer champignon-conserven … van oorsprong uit Volksrepubliek China in vrij verkeer in Nederland ter waarde van 125 000 DM …

Derhalve wordt verzocht de Duitse Regering ten spoedigste te machtigen de invoer van conserven in de zin van post 20.02 van oorsprong uit de Volksrepubliek China, afkomstig uit het vrije verkeer van alle Lid-Staten (van de bekende aanvrager zijn andere niet-rechtstreekse importen te verwachten), van de communautaire behandeling uit te sluiten, zulks met inbegrip van de invoer in de aanvrage bedoeld”.

Partijen zijn het op een punt niet eens. De Commissie stelt dat de aanvraag waarop de telex van de permanente vertegenwoordiging betrekking heeft, was gedaan door de firma Lütjens voor een importtransactie ad 125 000 DM; het ging dus niet om de aanvraag van de firma Bock ad 150 000 DM.

Verzoekster betoogt, dat de Bondsregering niet alleen doelt op de invoer waartoe Lütjens wilde overgaan, doch ook op de door haarzelf voorgenomen invoertransactie.

Het is een netelige kwestie; ofschoon het lijkt alsof alleen duidelijk naar de door Lütjens aangevraagde vergunning (125 000 DM) wordt verwezen, zinspeelt de Duitse Regering, naar U hebt kunnen opmerken, ook op andere te verwachten importen van hetzelfde type.

Dit punt is echter onzes inziens voor de beantwoording van de gestelde vraag van ondergeschikt belang.

Want een ding is zeker: de Commissie wist heel goed, dat er in ieder geval sedert 11 september, doch wellicht reeds veel langer, een aanvraag in behandeling was.

Zij betoogt thans, dat de Duitse autoriteiten voor afdoening van zulk een aanvraag hoogstens vier dagen de tijd hadden.

Dat wil dan echter zeggen, dat de Commissie, toen zij op 15 september haar beschikking nam, er niet aan kon voorbijzien, dat de aanvraag met het oog waarop men haar een speciale voorziening vroeg volgens het thans door haar ingenomen standpunt niet langer overeenkomstig de voorschriften bij de Duitse administratie in behandeling was.

Indien zij dus haar beschikking niet van toepassing had willen doen zijn op aanvragen die niet langer overeenkomstig de voorschriften in behandeling waren, dan had zij die beschikking negatief of restrictief moeten formuleren, bij voorbeeld aldus: „Deze machtiging is van toepassing op nog niet gerealiseerde importen van deze produkten, behalve wanneer de aangevraagde vergunningen vóór deze beschikking hadden moeten zijn afgegeven”, of iets dergelijks.

Zij heeft dit echter niet gedaan. De formule welke zij heeft gebezigd, kon worden uitgelegd — en is ook zowel door het Bundesamt als door verzoekster uitgelegd — in die zin dat ermede wordt beoogd ook gevallen als dat van de firma Bock te „dekken”.

Wie met ons van de goede trouw en eerlijkheid der Commissie overtuigd is, kan zich niet voorstellen dat zij opzettelijk een dubbelzinnige formule zou hebben gebezigd om ten processe de verantwoordelijkheid voor de consequenties van de gevraagde machtiging op de Duitse instanties te kunnen schuiven.

De meest aannemelijke uitlegging is derhalve onzes inziens, dat de Commissie met behulp van de bestreden bepaling de draagwijdte van haar machtiging aan de Duitse autoriteiten heeft willen uitbreiden, des dat aanvragen die

enerzijds volgens de vormvoorschriften waren ingediend, doch
waarop anderzijds nog niet — in positieve of negatieve zin — was beschikt,

terzijde konden worden gelegd.

Eerst veel later, toen de zaak reeds in rechte aanhangig was, hebben de juridische diensten van de Commissie onzes inziens getracht aan de gewraakte bepaling een uitlegging te geven welke zich verdraagt met het standpunt van hun collega's van andere diensten ten aanzien van de verplichting der Lid-Staten om in de intracommunautaire handel de aangevraagde vergunningen ten spoedigste af te geven.

Een laatste overweging geeft voor ons echter de doorslag, nu wij U willen voorstellen deze uitlegging te volgen.

Zou in de communautaire rechtsvoorschriften een vaste termijn zijn gesteld binnen welke de nationale instanties intracommunautaire importvergunningen moeten afgeven, dan zou het standpunt der Commissie wellicht kunnen worden aanvaard.

Zij houden echter slechts in, dat bedoelde termijnen niet „overdreven” mogen zijn „in vergelijking met het normale verloop van de verschillende handelingen” waarop zij betrekking hebben.

In het door de Commissie voorgestane systeem zoudt U dus bij de beoordeling van een beroep tegen een der talrijke naar onderwerp en strekking analoge communautaire beschikkingen:

zich hebben uit te spreken over een probleem ten gronde, namelijk de vraag of de termijn binnen welke de nationale administratie op een vergunningsaanvraag heeft beslist, overdreven of normaal moet worden genoemd,
en
zelf hebben te beslissen over dit probleem ten gronde, dat toch prima vista tot de bevoegdheid van de nationale rechter behoort, zij het dat deze U krachtens artikel 177 van het Verdrag om opheldering kan verzoeken.

Om al deze redenen menen wij, dat de bestreden beschikking van toepassing was op het geval van de firma Bock en haar mitsdien „raakte”.

Indien U dit met ons eens bent, dan is onzes inziens het tweede door de Commissie opgeworpen ontvankelijkheidsprobleem aanmerkelijk eenvoudiger.

De Commissie betoogt subsidiair, dat ook wanneer de bestreden beschikking geacht kan worden de firma Bock te „raken”, nochtans van rechtstreeks en individueel raken geen sprake is.

Wanneer wij de feitelijke omstandigheden in casu echter toetsen aan de beginselen van Uw arrest van 1 juli 1965 in de zaak Toepfer/Commissie, Jurisprudentie 1965, blz. 516, dan menen wij U te moeten voorstellen dit betoog te verwerpen.

Weliswaar wordt in de bestreden beschikking aan de Duitse Regering slechts een machtiging verleend de beoogde import van de communautaire behandeling uit te sluiten. Wij hebben echter zojuist onder aanhaling van de telex van de Duitse Regering betoogd, dat men hierdoor juist soortgelijke importen heeft willen verhinderen en met name dat het Bundesamt er de firma Bock vóór de beschikking der Commissie op had gewezen dat zij om de aanvraag uitdrukkelijk te kunnen afwijzen alleen op deze beschikking wachtte; en daarom zou het onzes inziens van overdreven formalisme getuigen indien men zou aannemen dat zij in werkelijkheid de firma Bock niet rechtstreeks raakte.
Indien de firma Bock door de beschikking werd geraakt, dan werd zij onzes inziens ook individueel geraakt.

Het Verwaltungsgericht meende dat alleen de firma Bock voor 15 september een nog niet afgedane aanvraag om vergunning voor de invoer van Chinese champignons had ingediend; zulks stond volgens haar ook als onbetwist vast.

Volgens de Commissie en het Bundesamt had echter ook de firma Lütjens — die wij noemden in verband met de telex van de Duitse permanente vertegenwoordiging aan de Commissie van 11 september — zulk een nog niet afgedane aanvraag ingediend.

Wat hiervan zij, deze importeurs konden „naar aantal en persoon” worden vastgesteld.

En zoals U in Uw arrest-Toepfer hebt uitgemaakt, kunnen betrokkenen zich dan op artikel 173, tweede alinea, beroepen.

Wanneer men echter meent, dat de bestreden beschikking de firma Bock raakte — en dit is het enige moeilijke punt in verband met het opgeworpen ontvankelijkheidsprobleem — dan hebben wij hier te maken met een handeling die, hoewel naar de vorm een beschikking gericht tot de Duitse Regering, de firma Bock ook rechtstreeks en individueel raakt, zodat haar beroep ontvankelijk is.

II

Is het beroep ontvankelijk, dan is het onzes inziens ook gegrond.

Verzoekster bedient zich ten gronde van twee middelen: de terugwerkende kracht en schending van het evenredigheidsbeginsel.

Wij zouden enigszins hebben geaarzeld om de terugwerkende kracht welke in zekere mate en in zekere zin aan de bestreden beschikking toekomt, op zichzelf voldoende te achten voor nietigverklaring.

De eisen van het economisch recht gaven Uw Hof reeds aanleiding het beginsel van de niet-terugwerkende kracht niet te eng op te vatten.

Zoals wij in de zaak-Rewe Zentrale opmerkten moet in verband met deze eisen soms worden onderscheiden tussen terugwerkende kracht „stricto sensu” en een nieuwe rechtsfiguur, welke door sommige hedendaagse specialisten op het gebied van het publiekrecht, „onmiddellijke toepassing van nieuwe bepalingen op tevoren bestaande situaties” is genoemd. Doch in alle gevallen waarin U een handeling wettig hebt geacht ofschoon zij een inbreuk leek te behelzen op het beginsel van zekerheid van de rechtstoestand, hebt U gemeend er tevens op te moeten wijzen, dat die inbreuk haar rechtvaardiging vond in de noodzaak om ter bereiking van het beoogde doel een algemeen rechtsbeginsel in meerdere of mindere mate te beperken.

Met behulp van een zeer originele en hoogst interessante constructie hebt U het beginsel van de niet-terugwerkende kracht als het ware uitgelegd aan de hand van het evenredigheidsbeginsel.

Onzes inziens zult U, in de lijn van deze jurisprudentie, in casu de bestreden beschikking nietig moeten verklaren en vaststellen, dat de erin vervatte uitbreiding van voor de toekomst opgestelde regels tot tevoren bestaande situaties, niet absoluut noodzakelijk was om het doel te bereiken.

Wij zijn het met de Commissie eens, dat het gevaar van verlegging van het handelsverkeer op zichzelf de in artikel 115 voorziene maatregelen rechtvaardigt en in zoverre lijdt voor ons de geldigheid van de beschikking der Commissie, voor zover alleen op de toekomst gericht, geen twijfel.

Doch het risico verbonden aan niet-toepassing van deze voor de toekomst getroffen maatregelen op de één of twee aanvragen die bij de Duitse instanties aanhangig waren, was onzes inziens stellig zo onbetekenend, dat het geen enkele inbreuk, hoe gering ook, op het beginsel der niet-terugwerkende kracht vermocht te rechtvaardigen.

Het Verwaltungsgericht heeft berekend, dat de door de firma Bock gevraagde vergunning 0,8 %o vertegenwoordigde van de jaarlijkse invoer dezer produkten in de Bondsrepubliek Duitsland, met inbegrip van importen van oorsprong uit Taiwan-Formosa — die alleen maar waren gecontingenteerd.

Zelfs wanneer men het er met de Commissie voor houdt, dat bij de aanvraag van de firma Bock moet worden opgeteld de aanvraag van de firma Lütjens — die, te oordelen naar de ons bekende totale prijs, een enigszins geringer of hoogstens hetzelfde kwantum lijkt te betreffen als de partij die de firma Bock wenste in te voeren — dan komt men tot de conclusie dat het in de destijds aanhangige aanvragen om hoogstens 1,5 of 1,6 %o van de Duitse importen van het betrokken produkt ging.

Het gaat hier werkelijk om een „res minima”.

Doch dan kan onzes inziens bezwaarlijk worden aangenomen, dat de wens om transacties van zo geringe importantie te verhinderen, toepassing van voor de toekomst bedoelde bepalingen op reeds lopende transacties vermocht te rechtvaardigen.

Thans behoeft nog slechts een door verzoekster opgeworpen middel van formele aard te worden besproken.

Zij betoogt dat wanneer een Lid-Staat de Commissie verzoekt waren afkomstig uit een of meer andere Lid-Staten van de communautaire behandeling uit te sluiten, de Commissie volgens artikel 115 van het Verdrag tot die Staat c.q. Staten een aanbeveling moet richten en slechts wanneer zodanige aanbeveling geen effect sorteert, tot uitsluiting van de communautaire behandeling kan machtigen.

Verzoeksters uitlegging van artikel 115 van het Verdrag lijkt ons juist.

De ten deze voorziene procedure vindt onzes inziens plaats in twee etappes:

de aanbeveling, en vervolgens, indien deze niet tot het beoogde resultaat leidt,
de machtiging tot uitsluiting van de communautaire behandeling.

De uit te leggen bepaling is in de Franse en Italiaanse tekst van het Verdrag op dit punt niet geheel duidelijk; doch te meer houvast hebben wij aan de Duitse en de Nederlandse tekst.

Eveneens staat vast, dat er in casu tot de Benelux-staten geen enkele aanbeveling was gericht toen de Commissie de Bondsrepubliek Duitsland voormelde machtiging verleende.

Nochtans komt het ons voor, dat het middel niet kan worden aanvaard, en wel om twee redenen; de tweede reden is echter van zeer subsidiaire aard.

In de procedurevoorschriften van artikel 115 van het Verdrag wordt de verhouding tussen de Commissie en de Lid-Staten geregeld. Zij hebben daarom onzes inziens geen rechtstreekse werking en doen geen rechten ontstaan voor particulieren, die er ook geen belang bij hebben ze in te roepen en in hun desbetreffende vorderingen niet ontvankelijk moeten worden verklaard.
Ten overvloede — en zeer subsidiair — zou ik willen opmerken, dat de gewraakte vormfout aan het rechtmatig karakter van de bestreden bepaling geen afbreuk doet.

De Commissie heeft U uiteengezet — en ons persoonlijk ook overtuigd —, dat zij, zonder zich van een aanbeveling in formele zin te bedienen, sinds zeer geruime tijd meermalen vruchteloos stappen bij de betrokken Staten had ondernomen en vrijwel zeker ook met een aanbeveling niets zou hebben bereikt.

Doch dan kan het achterwege laten van een formaliteit die kennelijk niet tot resultaat zou leiden, niet een zo wezenlijke vormfout opleveren, dat de bestreden beschikking daardoor onrechtmatig wordt.

Zoals wij echter zojuist hebben betoogd, achten wij haar niet formeel, doch materieel onrechtmatig.

Wij concluderen derhalve tot nietigverklaring met verwijzing van de Commissie in de proceskosten.