Hof van Justitie EU 05-12-1973 ECLI:EU:C:1973:144

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

Bij verordening nr. 133/66 van de Raad van 22 september 1966 (PB nr. 172 van 30 september 1966 ) is een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector oliën en vetten tot stand gebracht. Sinds 1 juli 1967 is zij ook van toepassing op koolzaad en raapzaad, alsmede op daar uit vervaardigde olie (verordening nr. 225/67/EEG van 28 juni 1967, PB nr. 136 van 30 juni 1967 ). Met het oog op de hoogte der richtprijzen in de Gemeenschap en het lagere niveau der wereldmarktprijzen voorziet zij onder andere ter verlaging van de inkoopprijzen der olieslagerijen van in de Gemeenschap geproduceerd koolzaad in de toekenning van steun ter hoogte van het verschil tussen de richtprijs en de wereldmarktprijs. Voorts zij vermeld dat gezien de voor de Italiaanse olieslagerijen bestaande moeilijkheden (de grote afstand tot de belangrijkste produktiegebieden van koolzaad) extra steun wordt verleend voor in Italië verwerkt koolzaad en raapzaad. Dit geschiedde voor het eerst bij verordening nr. 876/67 van de Raad (PB nr. 281 van 21 november 1967 ), welke aanvankelijk tot het verkoopseizoen 1967-1968 was beperkt en een steun ter hoogte van 0,675 rekeneenheid per 100 kg oliehoudend zaad voorzag. In de volgende verkoopseizoenen werd deze speciale regeling telkens gehandhaafd. Voor het verkoopseizoen 1972-1973 geschiedde zulks bij verordening nr. 1336/72 van de Raad (PB nr. L 147 van 29 juni 1972 ) waarbij de hoogte van de steun, na in vroegere jaren op 0,85 rekeneenheid gesteld te zijn geweest, tot 0,8 rekeneenheid werd verlaagd.

De firma Holtz & Willemsen, die te Krefeld-Uerdingen (Noordrijnland-Westfalen) een olieslagerij exploiteert en daarin onder andere koolzaad en raapzaad tot olie verwerkt, acht deze speciale regeling discriminerend in de zin van artikel 7 van het EEG-Verdrag. Daartoe voert zij aan dat, aangezien de produktie van koolzaad in haar omgeving onvoldoende is, ook zij dit over grote afstanden (uit Noord-Frankrijk en Sleeswijk-Holstein) moet betrekken en derhalve van soortgelijke moeilijkheden te lijden heeft als de Noorditaliaanse olieslagerijen. De discriminatie heeft volgens haar eveneens tot gevolg dat de Italiaanse olieslagerijen de produktie van de Gemeenschap voor een groot deel tegen de interventieprijs kunnen opkopen, terwijl andere olieslagerijen duurder geïmporteerd koolzaad moeten verwerken en derhalve ook niet met de Italiaanse prijzen voor koolzaad-schroot (vooral in Zuid-Duitsland) kunnen concurreren.

Met de bedoeling een verandering in deze toestand te bewerkstelligen heeft de firma Holtz & Willemsen zich op 29 januari 1973 schriftelijk tot de Raad en de Commissie der Europese Gemeenschap pen gewend. De Raad nodigde zij overeenkomstig artikel 175 van het EEG-Verdrag uit een verordening vast te stellen, die ook voor andere ver van de produktiegebieden gelegen olieslagerijen extra steun zou moeten voorschrijven, waarbij verzoekster onder referte aan een voorstel der Commissie uit het jaar 1972 tot regionalisering van de steun voor olieslagerijen welke zich in haar omstandigheden bevonden, aan een steun ter hoogte van 0,6 rekeneenheid dacht. De Commissie nodigde zij uit een dienovereenkomstig voorstel aan de Raad te doen.

De Commissie antwoordde op 8 maart 1973 en zegde daarbij een onderzoek van de aangelegenheid toe. Zij richtte echter niet het verlangde voorstel tot de Raad; integendeel, ook voor het verkoopseizoen 1973-1974 (zoals uit verordening nr. 1357/73 van 15 mei 1973 blijkt, (PB nr. L 141 van 28 mei 1973) werd alleen voor Italiaanse olieslagerijen steun voorzien. De Raad antwoordde op 23 maart 1973 en verklaarde daarbij dat de door hem vastgestelde verordeningen inzake extra steun aan de Italiaanse olieslagerijen met het Verdrag in overeenstemming waren.

Naar aanleiding daarvan stelde de firma Holtz & Willemsen op 21 juni 1973 beroep in bij het Hof.

Zij verzocht daarbij:

• vast te stellen dat de Raad, in strijd met het Verdrag, heeft nagelaten een verordening vast te stellen inzake extra steun voor koolzaad en raapzaad, welke in ver van de produktie gelegen olieslagerijen zijn verwerkt, waarbij onder meer wordt bepaald dat een in Noordrijnland-Westfalen in de Bondsrepubliek Duitsland gelegen olieslagerij een extra steun van 0,60 rekeneenheid per 100 kg koolzaad en raapzaad ontvangt;

• vast te stellen dat de Commissie in strijd met het Verdrag heeft nagelaten een voorstel daartoe aan de Raad te doen.

Verweerders hebben daarop overeenkomstig artikel 91 van het Reglement voor de procesvoering verzocht uitspraak te doen over de ontvankelijkheid van het beroep zonder daarbij op de zaak ten principale in te gaan en het beroep niet-ontvankelijk te verklaren.

Deze vraag werd het voorwerp van de mondelinge behandeling op 21 november 1973. Het is thans mijn taak te onderzoeken of de grieven der verwerende instellingen van de Gemeenschap tegen de ontvankelijkheid gegrond zijn.

1. Met betrekking tot het tegen de Raad gerichte beroep dient, gezien bepaalde formuleringen in het verzoekschrift, allereerst te worden verduidelijkt, dat het om een zuiver beroep wegens nalaten gaat en niet om een beroep tot nietigverklaring tegen 's Raads antwoord van 23 maart 1973. Daarop heeft verzoekster zelf tijdens de mondelinge behandeling uitdrukkelijk gewezen. Problemen met betrekking tot de ontvankelijkheid dienen derhalve slechts op grondslag van artikel 175 van het EEG-Verdrag te worden onderzocht.

   In dit verband richt 's Raads belangrijkste bezwaar zich tegen verzoeksters grief dat de aanvulling van een Gemeenschapsverordening achterwege is gebleven en er derhalve geen normatieve handeling is verricht. Zulks voldoet naar zijn mening niet aan de voorwaarden voor een door natuurlijke of rechtspersonen overeenkomstig artikel 175, derde alinea, van het EEG-Verdrag in te stellen beroep wegens nalaten, daar zodanige belanghebbenden slechts kunnen aanvoeren, dat een communautaire instelling heeft nagelaten een andere handeling te verrichten dan het geven van een aanbeveling of een advies ten aanzien van een persoon die tevoren een daartoe strekkende uitnodiging heeft gedaan. Zulks betekent dat natuurlijke of rechtspersonen slechts bezwaar kunnen maken tegen het nalaten van een individuele maatregel.

   Met betrekking tot dit verweer kunnen aan de gewezen arresten een aantal gegevens worden ontleend.

   Volgens 's Hofs jurisprudentie dient ervan te worden uitgegaan dat artikel 173 van het EEG-Verdrag, dat wil zeggen de bepaling inzake beroep tot nietigverklaring, en artikel 175 van dit Verdrag, de bepaling dus inzake beroep wegens nalaten, regelingen inhouden welke op dezelfde rechtshulp zien. Zulks betekent dat een identieke uitleg dient te worden gegeven nopens handelingen die door particulieren — hetzij bij wege van een verzoek tot nietigverklaring van een daadwerkelijk verrichte handeling hetzij bij wege van een bezwaar tegen het feit dat een communautaire instelling heeft nagelaten de handeling te verrichten — tot voorwerp van een geding kunnen worden gemaakt. Ik verwijs daartoe naar het arrest in de zaak 15-70 (Chevalley/ Commissie, Jurisprudentie 1970, blz. 979).

   Met betrekking tot artikel 173, tweede alinea, op grond waarvan iedere natuurlijke of rechtspersoon beroep kan instellen tegen tot hem gerichte beschikkingen, alsmede tegen beschikkingen, die hoewel genomen in de vorm van een verordening, of van een beschikking gericht tot een andere persoon, de verzoeker rechtstreeks en individueel raken, is voorts nader beslist, dat echte verordeningen niet op die grond kunnen worden bestreden. Daarbij zijn onder verordeningen normatieve handelingen te verstaan, die niet van toepassing zijn op een beperkte kring van met name genoemde of bepaalbare adressaten, doch op in abstracto aangeduide categorieën [aldus de zaken 16 en 17-62 (Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes e.a./Raad, Jurisprudentie 1962, blz. 958)] of — zoals het in de zaak 6-68 (Zuckerfabrik Watenstedt GmbH/Raad, Jurisprudentie 1968, blz. 579) heet — voor algemene en in abstracto omschreven categorieën van personen tot rechtsgevolgen leiden [vgl. in die zin overigens ook het arrest in de zaak 36-70 (AG Industria Molitoria Imolese/Raad, Jurisprudentie 1968, blz. 173)]. Door particulieren kunnen derhalve — en wel onder bepaalde nadere, thans niet ter zake doende voorwaarden — slechts beschikkingen en zodanige verordeningen worden bestreden, die alleen in schijn een verordenend karakter dragen, doch op grond van hun aard rechtens als beschikkingen dienen te worden aangemerkt. Zulks blijkt duidelijk uit het arrest in de zaken 16 en 17-62 [en zo lag het in feite eveneens in de zaken 41 tot 44/70 (International Fruit Company e.a./Commissie, Jurisprudentie 1971, blz. 422)].

   Daar de aard van de beschikking, welker vaststelling wordt gevraagd, voor de procesbevoegdheid op grond van artikel 175, derde alinea, van doorslaggevende betekenis is, [daartoe kan worden verwezen naar het arrest in de zaak 30-59 (De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Hoge Autoriteit, Jurisprudentie 1961, blz. 34)], volgt uit de vermelde uitspraken, maar ook uit de formulering „te zijnen aanzien een . .. handeling te verrichten” in artikel 175, derde alinea, dat het op grond van deze bepaling evenzeer is uitgesloten, dat particulieren kunnen klagen over het feit dat de vaststelling van een verordening achterwege is gebleven. Zulks werd ten aanzien van „beschikkingen van algemene aard” uitdrukkelijk naar voren gebracht in de zaak 15-71 (Mackprang/Commissie, Jurisprudentie 1971, blz. 803); voor de verordeningen zelf werd de vraag duidelijk beslist in de zaak 42-71 — (Nordgetreide/Commissie, Jurisprudentie 1972, blz. 110).

   Bij toepassing van deze jurisprudentie op de onderhavige casuspositie is de beslissende vraag derhalve, of hetgeen verzoekster nastreeft, namelijk de uitbreiding der steunverordening tot olieslagerijen in Noordrijnland-Westfalen, inderdaad een echte verordening oplevert in de zin van het Verdrag. Daaraan kan — om op het resultaat vooruit te lopen — mijns inziens niet de minste twijfel bestaan.

   Weliswaar wordt door verzoekster gesteld dat de door haar verlangde maatregel slechts een regio betreft, waarin buiten haar nog slechts zes andere belanghebbenden gevestigd zijn; bovendien kan niet worden betwist, dat deze kring ten tijde dat de verordening had moeten worden vastgesteld bepaalbaar was. Essentieel is echter, dat de nagestreefde maatregel duurzaam diende te zijn en minstens een jaar moest gelden. Bij dergelijke maatregelen mag ter bepaling van hun aard rechtens niet op het tijdstip van hun vaststelling of een ander tijdstip worden afgegaan en gevraagd worden wie, aldus gezien, daardoor wordt geraakt. Zulks werd in het arrest in de zaak 6-68 met nadruk beslist. Veeleer dient men zich af te vragen welke categorieën tijdens de totale geldigheidsduur van een zodanige regeling daaronder vallen. In casu is het duidelijk dat zich veranderingen kunnen voordoen in de kring der betrokkenen, dat deze niet bepaalbaar voorkomt, dat de adressaten bijgevolg slechts in abstracto kunnen worden aangeduid, zoals het in de desbetreffende jurisprudentie heet. Bovendien en nog afgezien daarvan dat er ook van normatieve handelingen sprake kan zijn — zoals uit de zaak 30-67 blijkt — indien zij slechts voor een bepaald gebied moeten gelden, dient thans niet over het hoofd te worden gezien dat verwezenlijking van het door verzoekster essentieel geachte beginsel (progressie van de extra steun naar gelang van de verwijdering ten opzichte van de produktiegebieden) zou noodzaken tot uitbreiding der regeling tot wijdere kringen of zelfs — zoals verweerders duidelijk hebben gemaakt — wegens de samenhang van het geheel der bepalingen inzake de marktordening een herstructurering van de gehele steunregeling met zich mee zou brengen.

   Aldus gezien kan zeker niet aan de verordenende strekking van de nagestreefde maatregel worden getwijfeld en daaruit zou bij de huidige stand van de rechtspraak volgen dat het inderdaad niet mogelijk is, het beroep ontvankelijk te achten.

   Naar aanleiding van enkele argumenten van verzoekster dient echter nog te worden onderzocht, of er nochtans een weg is om dit, niet geheel bevredigend, resultaat te vermijden. Zoals U weet, is het voor verzoekster van belang dat de met betrekking tot artikel 173, tweede alinea, ontwikkelde beginselen slechts analogisch op artikel 175, derde alinea, toepassing dienen te vinden. Wat betreft artikel 173, tweede alinea, kan volgens verzoekster worden gezegd, dat het in dit verband voor de rechtsbescherming niet noodzakelijk is dat particulieren beroep kunnen instellen tegen verordeningen, aangezien de op grond daarvan verrichte uitvoeringshandelingen kunnen worden bestreden en aldus ook de rechtmatigheid der verordeningen in twijfel kan worden getrokken. Daar een dergelijke mogelijkheid evenwel naar verzoekster meent niet bestaat wanneer een algemene maatregel slechts aan bepaalde categorieën ten goede komt en niet daaronder vallende personen een aanvulling der maatregel nastreven, zou ten aanzien van artikel 175 ter vermijding van een leemte in de rechtsbeschermingsregeling slechts het standpunt kunnen worden gedeeld dat ook echte verordeningen als voorwerp van beroep in aanmerking komen, in ieder geval voor zover verzoeker rechtstreeks en individueel door de omstandigheid wordt getroffen dat zij niet zijn vastgesteld.

   Bij nauwkeurige beschouwing blijkt evenwel, dat ook met dit argument geen voor verzoekster gunstig resultaat kan worden bereikt.

   In de eerste plaats zijn er ook verordeningen denkbaar, die geen uitvoeringshandelingen met zich meebrengen, zodat er derhalve ook ingevolge artikel 173, indien men verordeningen van het gebied der voor bestrijding vatbare handelingen uitsluit, van tijd tot tijd leemten in het rechtsbeschermingsstelsel blijven. Anderzijds kan men echter, zelfs indien men met het in het arrest in de zaak 25-62 (Plaumann/Commissie, Jurisprudentie 1963, blz. 230) benadrukte beginsel instemt dat de verdragsbepalingen nopens het beroepsrecht niet restrictief mogen worden uitgelegd, niet zo ver gaan het duidelijk in het Verdrag omlijnde systeem ter zijde te stellen. Daarop heeft het Hof in de zaak 6-68 met nadruk ge wezen. Daar echter volgens het systeem van het EEG-Verdrag het individueel beroepsrecht met betrekking tot Gemeenschapsverordeningen klaarblijkelijk is uitgesloten — zulks blijkt niet in de laatste plaats uit een blik op zijn wordingsgeschiedenis en een vergelijking met het afwijkende systeem van het EGKS-Verdrag — kan de ontvankelijkheid van het beroep tegen de Raad inderdaad niet worden gerechtvaardigd met algemene, de lege ferenda zeker behartigenswaardige argumenten met betrekking tot een wenselijke begrenzing der rechtsbescherming.

   Derhalve blijft het bij de voor verzoekster negatieve conclusie. Daar deze uitkomst naar mijn overtuiging evident is, komt het mij ook niet noodzakelijk voor nog op verdere tegenwerpingen van de Raad in te gaan.

2. In het tegen de Commissie gerichte beroep wordt haar verweten de Raad geen voorstel te hebben gedaan voor een verordening die verzoekster ter aanvulling van het steunsysteem noodzakelijk acht. Ook ten aanzien van de vraag of een dergelijk verzoek voorwerp van een gerechtelijke procedure kan uitmaken is een reeks van bezwaren naar voren gebracht.

   Op alle details behoeft thans echter niet te worden ingegaan. In feite is namelijk met hetgeen in verband met het beroep tegen de Raad is uiteengezet reeds het nodige gezegd met betrekking tot de ontvankelijkheid van het tegen de Commissie gerichte beroep.

   Inderdaad werd terecht naar voren gebracht, dat de voorstellen van de Commissie deel uitmaken van de communautaire wetgevingsprocedure. Daaruit werd terecht verder afgeleid dat voor een voorstel van de Commissie, wat zijn afdwingbaarheid op grond van artikel 175, derde alinea, van het EEG-Verdrag betreft, geen ander oordeel kan gelden dan ten aanzien van de verordening van de Raad, welke op grond daarvan had moeten worden vastgesteld.

   Hieraan valt mijns inziens niets toe te voegen. Daaruit volgt echter zonder meer dat het beroep tegen de Commissie evenzeer, gezien de aard rechtens van de daarmede verlangde handeling, als nietontvankelijk dient te worden aangemerkt.

3. Ik kan derhalve mijn mening als volgt samenvatten:

   De bezwaren, welke de Raad en de Commissie tegen de ontvankelijkheid van het beroep hebben ingebracht, zijn gegrond. Het beroep dient niet-ontvankelijk te worden verklaard en verzoekster in de kosten van het geding te worden verwezen.