Hof van Justitie EU 25-02-1975 ECLI:EU:C:1975:30

Conclusie van de advocaat-generaal G. Reischl

van 25 februari 1975 ^(*)

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

Bij de arbeidsrechter te Varese zijn twee gedingen aanhangig, waarin met name de verklaring voor recht verlangt wordt dat een aantal personen als ambtenaren van Euratom of als personeel van inrichtingen voor kernonderzoek zijn te beschouwen en op een daarmede overeenstemmende bezoldiging aanspraak mogen maken.

Bedoelde personen — die inmiddels allen zijn aangesteld tot plaatselijke functionarissen in de zin van de artikelen 79-81 van de regeling voor de andere personeelsleden van de Gemeenschappen — stonden in dienst van twee Italiaanse maatschappijen die, met Euratom, in het hoofdgeding zijn gedagvaard. De Commissie had met hen contracten afgesloten krachtens welke zij in de inrichtingen van het Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek op het gebied van de kernenergie met bepaalde ondergeschikte werkzaamheden als het schoonmaken en onderhoud van de inrichtingen en gebouwen, reparaties en dergelijke waren belast. Daartoe moesten verzoekers, naar zij stellen en te bewijzen aanbieden, in de bedrijfsruimten van het Centrum werken, bij hun arbeid gebruik maken van materiaal dat hun door de inrichting ter beschikking werd gesteld en zich gedragen naar de aanwijzingen van ambtenaren der Gemeenschap. De beloning die zij van genoemde maatschappijen ontvingen, lag echter beneden het salaris van de ambtenaren en het inrichtingspersoneel, waarmede zij overigens bij het vervullen van gelijke of gelijkwaardige taken zij aan zij stonden.

Verzoekers achten deze situatie onverenigbaar met de Italiaanse wet nr. 1369 van 23 oktober 1960 houdende het verbod van bemiddeling en inschakeling van derden bij het aangaan van arbeidsbetrekkingen, alsmede een nieuwe regeling inzake de tewerkstelling van arbeidskrachten bij overeenkomsten tot aanneming van werk. In artikel 1 dier wet wordt namelijk bepaald:

„Het is de ondernemers verboden om, ook aan coöperatieve vennootschappen, zuivere arbeidsverrichtingen bij wege van aanneming, onderaanneming of anderszins, uit te besteden door middel van tewerkstelling van door de aannemer of bemiddelaar aangenomen handarbeiders, en wel zulks ongeacht de aard van het werk of de dienst waarop de verrichtingen betrekking hebben.”

Dit geldt volgens de vierde alinea van het aangehaalde artikel ook voor staatsbedrijven en openbare lichamen. Volgens alinea 5 zijn de werknemers die in strijd met deze verbodsbepaling worden te werk gesteld, in ieder opzicht te beschouwen als personeel van de onderneming waaraan hun arbeid in feite ten goede komt.

Verzoekers betogen derhalve dat zij vanaf de aanvang hunner werkzaamheden in ieder opzicht als tot bepaalde categorieën behorende ambtenaren van Euratom, althans als personeel van inrichtingen voor kernonderzoek in bepaalde klassen, moeten worden behandeld en verlangen van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie een daaraan beantwoordende geldelijke beloning.

Subsidiair beroepen zij zich op artikel 3 van genoemde Italiaanse wet, luidende als volgt:

„Ondernemers die werkzaamheden of diensten — met inbegrip van sjouwersen schoonmaakwerkzaamheden en gewoon onderhoud der inrichtingen — uitbesteden welke op het bedrijf door de aannemer in eigen beheer moeten worden verricht, zijn hoofdelijk met deze laatste gehouden aan diens werknemers een minimumbezoldiging toe te kennen — en een rechtspositie te garanderen — die niet beneden het peil van de bezoldiging en de rechtspositie van zijn eigen personeel zijn gelegen.”

Op grond hiervan verlangen verzoekers in ieder geval de verklaring voor recht dat Euratom met de beide genoemde Italiaanse bedrijven hoofdelijk gehouden is verzoekers qua bezoldiging op voet van gelijkheid met zijn eigen ambtenaren in bepaalde categorieën, e.g. het personeel van zijn eigen inrichtingen in een bepaalde klasse, te behandelen.

Ten slotte verlangen zij, nog meer subsidiair, een zelfde behandeling als voor plaatselijke functionarissen van het Centrum is weggelegd.

Naar aanleiding van deze vooral door de Commissie van de Europese Gemeenschappen weersproken vorderingen heeft de nationale rechter allereerst overwogen dat de Italiaanse wet nr. 1369 voor Euratom niet geldt. De verboden dier wet zijn alleen gericht tot ondernemingen, terwijl Euratom geen onderneming in de zin van de wet is en het Centrum te Ispra geen „bedrijf” in economische zin exploiteert. Voorts zijn de door Euratom afgesloten aannemingscontracten in artikel 33, cijfer 1, van bijlage F van de Italiaanse wet nr. 906 van 1 augustus 1960 — tot bekrachtiging van de op 22 juli 1959 door de Italiaanse Regering en Euratom gesloten overeenkomst inzake de vestiging van een Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek op het gebied van de kernenergie te Ispra — geregeld. Volgens dat artikel is de Commissie verplicht geen ongunstiger arbeidsvoorwaarden vast te stellen dan in de industrie van deze regio voor gelijksoortige arbeid gelden. Deze verplichting gaat minder ver dan die welke in artikel 3 van de Italiaanse wet nr. 1369 is vastgelegd.

Volgens de opvatting van de Italiaanse rechter moet daarom de vordering tot vaststelling van een hoofdelijke verplichting van Euratom krachtens genoemd artikel 3 worden afgewezen. Ook zou gezien voormelde door de Italiaanse Regering met Euratom gesloten overeenkomst en in aanmerking genomen het feit dat verzoekers reeds de in die overeenkomst bedoelde behandeling deelachtig zijn geworden, de aanspraak van verzoekers op toekenning van de hoedanigheid van plaatselijk functionaris moeten worden verworpen.

Hij acht het echter te verdedigen dat de aan alle rechtsstelsels gemeenschappelijke rechtsbeginselen inzake schijnhandelingen — volgens welke men de gedissimuleerde situatie recht behoort te doen wedervaren — tot gelding moeten komen, hetgeen in casu zou betekenen dat er een rechtstreekse arbeidsverhouding tussen Euratom en verzoekers zou moeten worden aangenomen. Verzoekers zouden dan, de niet-toepasselijkheid van de Italiaanse wet nr. 1369 ten spijt, toch in hun primaire vorderingen kunnen worden ontvangen.

Omdat de Commissie echter ten exceptieve heeft betoogd dat de Italiaanse rechter ingevolge het Euratom-Verdrag niet tot kennisneming van de beide primaire vorderingen bevoegd is — er zou in ieder geval een door uitspraak van de rechter niet te vervangen benoemingsakte moeten zijn —, heeft de rechter bij vonnis van 18 maart 1974 het geding geschorst en krachtens artikel 150 van het Euratom-Verdrag om een prejudiciële beslissing verzocht inzake de navolgende drie vragen:

1. Is artikel 152 van het Verdrag in die zin te verstaan dat het Hof ook bevoegd is tot kennisneming van geschillen tussen de Gemeenschap en personen die geen personeelsleden der Gemeenschap zijn, doch die hoedanigheid opeisen?

2. Moet de arbeidsverhouding tussen de Gemeenschap en haar ambtenaren en personeelsleden steeds haar oorsprong vinden in een akte van benoeming dan wel kan daarvoor een uitspraak van de rechter waarin het feitelijk bestaan van een bepaalde arbeidsverhouding wordt vastgesteld, in de plaats komen?

3. Mocht de voorafgaande vraag bevestigend worden beantwoord, kan het Hof dan volgens de regelen en algemene beginselen van het oprichtingsverdrag en van het Statuut van de ambtenaren en personeelsleden der Gemeenschap — na vaststelling dat er in de feite een rechtstreekse arbeidsverhouding bestaat tussen de Gemeenschap en personen die, ofschoon formeel ondergeschikt aan bedrijven die taken van de Gemeenschap zelve aannemen, in inrichtingen van de Gemeenschap werkzaam zijn en, naar eisers stellen en wensen te bewijzen, voor hun werk gebruik maken van materiaal dat hun door de Gemeenschap ter beschikking wordt gesteld en volgens de aanwijzingen van haar ambtenaren handelen — zodanige arbeidsverhouding vestigen? (Daarbij wordt gewezen op een aantal omstandigheden waarop ter beantwoording van de derde vraag wellicht dient te worden gelet. Zij zijn op bladzijde 23 van de Nederlandse vertaling van het verwijzingsvonnis te vinden.)

Ik meen ten deze als volgt mijn standpunt te moeten bepalen.

1. De eerste vraag

   Ik meen deze vraag aan de hand van het verwijzingsvonnis aldus te verstaan dat moet worden nagegaan of tot kennisneming van de hierbedoelde geschillen alleen het Hof van Justitie — en niet de nationale rechter — bevoegd moet worden geacht. Het gaat er dan alleen nog maar om dat sommige te Ispra werkzame personen voor zich aanspraak maken op de hoedanigheid van ambtenaar casu quo personeelslid van inrichtingen voor kernonderzoek. De rechtspositie van plaatselijke functionarissen kan dus buiten beschouwing blijven; zij staat volgens artikel 81 van de regeling voor de andere personeelsleden en de artikelen 28 en 32 van bijlage F van voormelde overeenkomst tussen de Italiaanse Regering en Euratom ongetwijfeld ter beoordeling van de nationale rechter.

   Er zij al dadelijk gewezen op de in artikel 155 van het Euratom-Verdrag gegeven afbakening van competenties: „Behoudens de bevoegdheid die bij dit Verdrag aan het Hof van Justitie wordt verleend, zijn de geschillen waarin de Gemeenschap partij ís, niet uit dien hoofde onttrokken aan de bevoegdheid van de nationale rechterlijke instanties”. Daaruit volgt dat telkens wanneer er in bepalingen van Gemeenschapsrecht aan het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen rechtsmacht verleend wordt, dat Hof ook uitsluitend bevoegd is.

   Slaat men er dan de Verdragsvoorschriften op na, dan dient in casu, naar de verwijzende rechter met juistheid heeft vastgesteld, allereerst te worden stilgestaan bij artikel 152, dat „het Hof van Justitie bevoegd” verklaart „uitspraak te doen in elk geschil tussen de Gemeenschap en haar personeelsleden, binnen de grenzen en onder de voorwaarden vastgesteld in het Statuut of voortvloeiende uit de regeling welke voor hen toepasselijk is”. Voor geschillen als het onderhavige wordt derhalve verwezen naar het Statuut, voor zover de ambtelijke hoedanigheid omstreden is, en naar de regeling voor de andere personeelsleden voor zover het gaat om de rechtspositie van het personeel der inrichtingen voor kernonderzoek. In het Statuut komt het krachtens de in artikel 97 van de „regeling” voorkomende verwijzing voor beide groepen aan op artikel 91. Daarin wordt aan het Hof rechtsmacht toegekend in „elk geschil tussen de Gemeenschap en een persoon waarop dit Statuut van toepassing is”. Houdt men zich strikt aan de tekst, dan is de conclusie niet uitgesloten dat het Europese Hof van Justitie tot kennisneming van geschillen als de onderhavige niet bevoegd is, omdat het gaat om personen waarop het Statuut en de „regeling” nog niet worden toegepast en die zodanige toepassing juist verlangen. Dat dit resultaat echter volkomen onaanvaardbaar ware, volgt mijns inziens ten duidelijkste uit een aantal overwegingen.

   Terecht heeft de Commissie er op gewezen dat internationale organisaties geschillen over de tewerkstelling van hun personeel aan de bevoegdheid van de gewone rechter plegen te onttrekken.

   Daarbij geeft het beginsel van de immuniteit dier lichamen, wat betreft hun organieke structuur, de doorslag; volgens dat beginsel is het uitgesloten dat de bij de organisaties aangesloten Staten daarop via hun rechterlijke macht invloed zouden kunnen uitoefenen. Ten aanzien van de voorbeelden der Commissie zij eenvoudigheidshalve gewezen naar haar memorie van 6 november 1974 (Franse versie, blz. 15 en 16). Van dit principe uitgaande alsook op grond van de al even belangrijke stelregel dat de door het dienstverband geschapen verhoudingen gelijkelijk door een centrale instantie moeten worden beoordeeld, is stellig een ruime interpretatie van artikel 91 van het Statuut op zijn plaats, volgens welke daaronder alle geschillen betreffende het personeel der Gemeenschappen moeten worden gebracht, met inbegrip van geschillen die toekenning van de status van ambtenaar of personeelslid van hierbedoelde inrichtingen tot inzet hebben. Voorts dient te worden bedacht dat het ongerijmd ware enerzijds allerlei conflictstof, deels betreffende ondergeschikte aspecten van de rechtsverhouding tussen de Europese overheid en haar ambtenaren, casu quo personeelsleden harer inrichtingen voor kernonderzoek, aan het Hof van Justitie voor te behouden en dat Hof anderzijds onbevoegd te achten kennis te nemen van geschillen waarin het om het bestáán van zulke rechtsverhoudingen gaat.

   Ten slotte is in de jurisprudentie reeds uitgemaakt dat het Hof niet slechts bevoegd is tot kennisneming van geschillen waarin ambtenaren of voormalige ambtenaren betrokken zijn, doch ook tot beoordeling van geschillen met personen die nog geen ambtenaar zijn doch het — via een vergelijkend onderzoek — willen worden. Ik verwijs bij voorbeeld naar de zaak 23-64 (arrest van 31 maart 1965, Thérèse Vandevijvere t. Europees Parlement (Jurispr. 1965, blz. 208).

   Het ontmoet bij mij dan ook geen bezwaar het Europese Hof van Justitie alleen al op grond van artikel 152 van het Euratom-Verdrag juncto artikel 91 van het Statuut ook uitsluitend bevoegd te achten wanneer bepaalde personen de hoedanigheid van ambtenaar of van personeelslid van een inrichting voor kernonderzoek opeisen.

   Voorts kan in aansluiting bij de jurisprudentie betreffende gevallen uit de tijd vóór het Statuut (bij voorbeeld bij het arrest van 15 juli 1960, gewezen in de zaken 43, 45 en 48-59, Eva von Lachmüller en twee anderen t. Commissie van de EEG (Jurispr. 1960, blz. 967) worden gewerkt met de algemene competentieregels van het Verdrag, met name met artikel 148, derde alinea, waarin het Hof bevoegd verklaard wordt tot kennisneming van vorderingen wegens het stilzitten van de instellingen der Gemeenschap, id est in gevallen waarin natuurlijke of rechtspersonen bezwaren indienen tegen het feit dat een instelling van de Gemeenschap heeft nagelaten te zijnen aanzien een handeling, niet bestaande in het geven van een aanbeveling of een advies, te verrichten. Het is in verband daarmede van belang dat de rechtspositie van ambtenaar naar Gemeenschapsrecht (vgl. artikel 1 van het Statuut) op een benoemingsakte van de overheid moet berusten. Men zou dus kunnen zeggen dat wie zodanige rechtspositie wenst te verwerven, zulk een akte, in voege als onder meer in artikel 148, derde alinea, bedoeld, dient te vorderen.

   De situatie ligt niet geheel gelijk voor personeelsleden van inrichtingen voor kernonderzoek, wier rechtsverhouding jegens de Gemeenschap blijkens artikel; 84 van de „regeling” op overeenkomst berust. Doch het komt er ten deze op aan dat ook hun rechtspositie — langs de weg van verwijzingen in de regeling (art. 87, 91, 92, 93) naar bepalingen van het Statuut — veel gelijkenis met die van ambtenaren is gaan vertonen. Het moet er in ieder geval voor worden gehouden dat deze op overeenkomst berustende betrekkingen een publiekrechtelijk karakter dragen. Met name zij gewezen op artikel 90 der regeling, waarin wij lezen:

   „De functionaris, verbonden aan een inrichting van het GCOK, dient een proeftijd van drie tot zes maanden te volbrengen, tijdens welke zijn overeenkomst kan worden beëindigd indien hij geen blijk geeft van voldoende vakbekwaamheid…Na afloop van deze proeftijd wordt de functionaris in zijn functie aangesteld.”

   Ook voor de definitieve vastlegging van hun rechtsverhouding is dus een overheidshandeling nodig, een akte waarvoor in de Franse en Italiaanse tekst van de „regeling” veelzeggend genoeg de werkwoorden „titulariser” en „nominare” worden gebezigd. Ook daarom is het verantwoord bij personen die de rechtspositie van personeelslid van een inrichting voor kernonderzoek opeisen, aan toepassing van artikel 148, derde alinea, te denken.

   Hoe men de voor beantwoording van de eerste vraag relevante voorschriften van Gemeenschapsrecht ook moge verstaan, in ieder geval is het Hof van Justitie tot een beslissing inzake de litigieuze problemen bevoegd, waarmede de bevoegdheid die nationale rechterlijke instanties aan artikel 155 ontlenen, is uitgesloten.

2. De tweede vraag

   De verwijzende rechter wenst voorts te weten of de arbeidsverhouding tussen de Gemeenschap en haar ambtenaren en personeelsleden steeds haar oorsprong moet vinden in een akte van benoeming dan wel of daarvoor een uitspraak van de rechter waarin het feitelijk bestaan van een bepaalde arbeidsverhouding wordt vastgesteld, in de plaats kan komen.

   De verwijzende rechter kan hier natuurlijk slechts aan een uitspraak van de nationale rechter hebben gedacht.

   Gezien het op de eerste vraag te geven antwoord, dat wil zeggen na de vaststelling dat de nationale rechter in zulke situaties geheel onbevoegd is, meen ik te mogen volstaan met de conclusie dat de tweede vraag zonder voorwerp geraakt is en niet behoeft te worden behandeld.

3. De derde vraag

   Ten slotte wenst de verwijzende rechter te zien uitgemaakt of het Hof na vaststelling dat er in feite een rechtstreekse arbeidsverhouding bestaat tussen de Gemeenschap en personen die, ofschoon formeel ondergeschikt aan bedrijven die taken van de Gemeenschap zelf aannemen, in inrichtingen van de Gemeenschap werkzaam zijn, voor hun werk gebruik maken van materiaal dat hun door de Gemeenschap ter beschikking wordt gesteld en volgens de aanwijzingen van haar ambtenaren handelen, zodanige arbeidsverhouding kan vestigen.

   Zou men de derde vraag een ogenblik aldus verstaan dat het er om gaat of zodanige bevoegdheid aan de nationale rechter toekomt, dan geldt hetgeen met betrekking tot de tweede vraag werd opgemerkt. Vat men de vraag echter letterlijk op, dan is zij voor de beslissing van het geding van geen belang en dus ontoelaatbaar. Tot zulke uitspraken is het Hof van Justitie in prejudiciële zaken gerechtigd wanneer het, zoals in zaak 13-68 (arrest van 19 december 1968, firma Salgoil t. Ministerie voor Buitenlandse Handel van de Italiaanse Republiek, (Jurispr. 1968, blz. 630) een kennelijke vergissing van de verwijzende rechter signaleert. Dat moet ook in casu zo zijn; de nationale rechter kan er alleen maar belang bij hebben welke zijn bevoegdheden bij de regeling van het voor hem hangend geschil zijn. Hoe het Hof van Justitie over de casuspositie zou moeten oordelen, kan stellig niet in een prejudiciële procedure krachtens artikel 177 — dat alleen geschreven is om de nationale rechter met het oog op zijn beslissing aan de nodige uitlegging te helpen — worden uitgemaakt; een uitspraak als bedoeld is alleen mogelijk in een rechtstreeks aanhangig gemaakte — overeenkomstig het Statuut of met inachtneming van artikel 148, derde alinea, aangespannen — ambtenarenzaak.

4. Ik stel derhalve voor de vragen van de arbeidsrechter in de rechtbank te Varese als volgt te beantwoorden:

   De nationale rechter is niet bevoegd in geschillen tussen de Gemeenschap en personen die aanspraak maken op de hoedanigheid van ambtenaar of personeelslid van een inrichting voor kernonderzoek. Tot kennisneming van zulke geschillen is alleen het Europese Hof van Justitie geroepen.