Hof van Justitie EU 10-03-1977 ECLI:EU:C:1977:45

Gegevens

Instantie: Hof van Justitie EU

Datum uitspraak: 10 maart 1977

Conclusie van de advocaat-generaal G. Reischl

van 10 maart 1977 ⁽¹⁾

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

Verzoeksters in deze gevoegde zaken zijn fabrikanten van ruwe suiker uit de Franse overzeese gebieden Martinique en Guadeloupe.

Terwijl de suikerbieten in de Europese gebieden van de Gemeenschap ongeveer in het tijdvak september-december worden geoogst en het suikerriet in het Franse overzeese departement Réunion in diezelfde periode wordt binnengehaald, valt de oogst van dit laatste produkt op Martinique en Guadeloupe in de eerste vier à vijf maanden van het jaar. De verkoop van deze verschillende suikeroogsten begint in de Europese suikerbietendistricten en op Réunion in de herfst, op Martinique en Guadeloupe in het voorjaar.

In 's Raads verordening 1009/67 van 18 december 1967 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector suiker (PB 308 van 18 december 1967, blz. 1) die tot 30 juni 1975 heeft gegolden en vervangen werd door 's Raads verordening 3330/74 van 19 december 1974 (PB L 359, blz. 1) werd met het feit dat de groeicyclus van suikerbieten en die van het op de Franse Antillen gewonnen suikerriet niet dezelfde is, geen rekening gehouden. Volgens artikel 2, lid 2, van verordening 1009/67 zou de richtprijs voor witte suiker van een bepaalde standaardkwaliteit jaarlijks vóór 1 augustus worden vastgesteld voor het per 1 juli van het volgend jaar beginnend suikerverkoopseizoen. Voorts zouden er volgens artikel 3, lid 1, voor witte suiker van de standaardkwaliteit — waarvoor ook de richtprijs geldt — jaarlijks een interventieprijs geldende voor het belangrijkste overschottengebied van de Gemeenschap, alsook — krachtens artikel 3, lid 2 — afgeleide interventieprijzen — met inaanmerkingneming van de regionale prijsverschillen — worden vastgesteld.

In feite heeft de Raad, sinds de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector suiker op 1 juli 1968 in werking is getreden, telkens in het voorjaar, meestal in april, de prijs vastgesteld welke voor het op 1 juli van hetzelfde jaar beginnende suikerverkoopseizoen zou gelden. Voor de Franse Antillen wilde dat zeggen dat de prijs in de loop van de suikercampagne aldaar voor de in de volgende campagne af te zetten produktie werd vastgesteld. De fabrikanten uit Martinique en Guadeloupe moesten dus een belangrijk deel van hun produktie op grond van de oude interventieprijs afzetten, terwijl de Europese fabrikanten voor hun gehele produktie reeds van de nieuwe prijzen konden profiteren.

Hierin werd pas wijziging gebracht door verordening 3330/74. In beginsel werd weliswaar vastgehouden aan het stelsel van één enkel suikerverkoopjaar en uniforme prijsvaststelling, doch in artikel 3, lid 6, tweede alinea, werd het volgende bepaald:

„Voor de Franse departementen Guadeloupe en Martinique zijn voor deze departementen voor een bepaald verkoopseizoen voor suiker vastgestelde afgeleide prijzen van toepassing op hun suikerproduktie tijdens het kalenderjaar waarin dat verkoopseizoen voor suiker begint.”

Deze speciale regeling geldt ingevolge artikel 49, lid 2, tweede alinea, van verordening 3330/74 sinds 1 januari 1975. Zij leidt er toe dat de suikerfabrikanten op de Franse Antillen nu hun gehele produktie kunnen afzetten op basis van de nieuwe, tijdens hun suikercampagne vastgestelde, prijzen.

In hun op 29 juni 1976 ingediende beroepschriften concluderen verzoeksters dat de Raad en de Commissie hoofdelijk zullen worden veroordeeld tot vergoeding van de schade welke hun gedurende de verkoopseizoenen 1971/72, 1972/1973, 1973/1974 en 1974/1975 zou zijn opgekomen. In hun berekening stellen zij deze schade op het verschil tussen de in terventieprijzen welke op grond van verordening 1009/67 in de litigieuze verkoopseizoenen voor hen hebben gegolden en de interventieprijzen die toepassing hadden moeten vinden wanneer verordening 3330/74 in die verkoopseizoenen reeds zou hebben gegolden. Zij baseren hun vordering op de stelling dat de regeling inzake de vaststelling der prijzen volgens verordening 1009/67 niet rechtsgeldig zou zijn geweest en dat de Raad en de Commissie in ieder geval bij de vervulling van hun verordenende taak een dienstfout hebben begaan — terzake waarvan hun ook een verwijt mag worden gemaakt —, zodat zij naar gemeenschapsrecht aansprakelijk mogen worden gesteld, terwijl aan verzoekster, ook al mocht er van onrechtmatigheid of schuld geen sprake zijn, door de communautaire regeling buitengewone, bijzondere en rechtstreekse schade zou zijn opgekomen waarvan vergoeding mag worden gevorderd.

Ik zou hierbij thans nader willen stilstaan.

I — Eerst zou ik een gezamenlijke bespreking willen wijden aan de gestelde onrechtmatigheid van verordening 1009/67 en aan de grief dat Raad en Commissie bij de vervulling van hun verordenende taak een zodanige dienstfout zouden hebben begaan, dat hun een verwijt mag worden gemaakt.

De Raad is van mening dat bij een beoordeling van de vraag of schadevorderingen gegrond zijn juridische aspecten die normaliter in het kader van een beroep tot nietigverklaring aan de orde komen, buiten beschouwing moeten blijven, omdat een beroep tot nietigverklaring in casu — zowel omdat het te laat zou zijn ingesteld als ook omdat het door particulieren tegen een algemene verordening gericht is — tot niet-ontvankelijkverklaring zou moeten leiden. Die opvatting faalt. Het aspect der onrechtmatigheid, dat door verzoeksters aan hun beroep ten grondslag is gelegd, kan niet a priori worden geëlimineerd; het wordt immers aan een op zichzelf toelaatbare zelfstandige schadevordering ten grondslag gelegd.

Het eigenlijk probleem is veeleer hoe ver de rechterlijke controle bij de beoordeling van de rechtmatigheid van een handeling der Gemeenschap — in casu: een basisverordening van de Raad — dan wel bij de beoordeling van de voorwaarden, gesteld aan de uitoefening van s' Raads verordenende bevoegdheid — waarin verzoeksters de oorzaak der schade zoeken — kan gaan.

In zoverre verdient het opmerking dat verzoeksters zich op kennelijke schending van het Verdrag of van de bij toepassing van het Verdrag in acht te nemen rechtsbeginselen beroepen, en wel met name op schending van het beginsel dat het rechtmatig vertrouwen van de rechtsgenoten, die normaliter op een juiste toepassing van het Verdrag en van het afgeleide gemeenschapsrecht mogen rekenen, bescherming verdient. Dat de burgers op een correcte toepassing van het Verdrag mogen vertrouwen, spreekt wel vanzelf. Een inbreuk op de bscherming welke dat vertrouwen verdient, dan wel een als dienstfout te beschouwen vertraging bij de correcties waarom zodanige schending vraagt, zijn naar hun gevolgen niet te onderscheiden van de schending van het Verdrag en de erop berustende verordeningen zelf.

In casu is door verzoeksters zelf betoogd dat in artikel 39, lid 1, letter b) (verzekering van een redelijke levensstandaard aan de landbouwbevolking) en 40, lid 3, tweede volzin (uitsluiting van discriminatie tussen producenten) van het EEG-Verdrag de ten deze in acht te nemen — en in verordening 1009/67 zelf aangehaalde — beginselen zijn omschreven.

Maar die beide beginselen moeten bovendien worden afgestemd op de overige in artikel 39, lid 1, omschreven doeleinden van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, en wel met name op het beginsel van een enkele markt — en van een enkel, zich over een jaar uitstrekkend verkoopseizoen — (artikel 40, lid 3, derde volzin) alsook met het beginsel van de daarmee samenhangende financiële verantwoordelijkheid der Lid-Staten (artikel 40, lid 4).

In artikel 40, lid 4, van het Verdrag is de oprichting van het Oriënterings- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL) voorzien. Overeenkomstig dit voorschrift is in verordening 25 (PB 30 van 20 april 1962, blz. 991) het op uniforme prijzen, — en, meer in het algemeen, een gemeenschappelijk beleid — berustend beginsel van gemeenschappelijke financiering opgesteld. Het werd in verordening 729/70 (PB L 94 van 28 april 1970, blz. 13) bevestigd. In artikel 227, lid 2, eerste volzin, van het Verdrag wordt de toepasselijkheid van artikel 40, lid 4, met zoveel woorden uitgesloten ten aanzien van de Franse overzeese departementen; in de tweede volzin wordt de Raad evenwel de mogelijkheid geboden de bepaling ook op deze departementen van toepassing te doen zijn. Van die mogelijkheid heeft de Raad geen algemeen gebruik gemaakt. Maar wat suiker betreft werd de werkzaamheid van het EOGFL, afdeling garantie, met ingang van 1 juli 1968 tot de Franse overzeese departementen uitgebreid (artikel 43, lid 2, van verordening 1009/67). Het stelsel van uniforme prijzen voor de gehele Gemeenschap, alsook alle voorzieningen van de gemeenschappelijke marktordeningen, zoals restituties, heffingen, compenserende bedragen, enzovoort, gelden dus ongetwijfeld voor de Franse overzeese departementen, en men kan wel zeggen dat het gemeenschappelijke suikerbeleid er reeds in 1968 nagenoeg voltooid was. De regeling draait om de eenheid van verkoopseizoen en de uniforme prijzen.

Een doorbreking van de eenheid van het verkoopseizoen had tot ernstige nadelen kunnen leiden. Het gemeenschappelijk beleid en, vooral, de uniforme prijzen zouden in gevaar gebracht zijn wanneer men voor twee produkten, te weten ruwe rietsuiker en ruwe bietsuiker twee verschillende verkoopseizoenen zou hébben ingevoerd: ofschoon uit planten met een verschillende groeicyclus gewonnen, zijn de uiteindelijke gebruiksmogelijkheden van beide produkten dezelfde en kunnen zij elkaar ten volle vervangen.

Het kiezen van een regeling welke, met principiële handhaving van het stelsel van één enkel verkoopseizoen en uniforme prijzen, een oplossing moet bieden voor de problemen verband houdende met de ongelijke klimatologische omstandigheden in de verschillende teeltgebieden, impliceert het nemen van een economische beleidsbeslissing van normatieve aard, waarbij aan de organen van de Gemeenschap veel speelruimte is gelaten. Voor schade welke particulieren door de praktische gevolgen van het normatieve handelen der Gemeenschap mochten hebben geleden, kan deze „extra-contractueel” slechts aansprakelijk worden gesteld wanneer er van een genoegzaam gekwalificeerde schending van een ter bescherming van particulieren gegeven hogere rechtsregel sprake is (vgl. o.m. arrest van 13 juni 1972, gewezen in de gevoegde zaken 9 en 11/71 — Grands Moulins de Paris — Jurispr. 1972, blz. 391).

Bezien wij de door verzoeksters geciteerde verdragsbepalingen uit deze gezichtshoek, dan kunnen wij al dadelijk artikel 39, lid 1, letter b, van het EEG-Verdrag buiten beschouwing laten, omdat dit voorschrift geen waarborgnorm behelst. In artikel 39, lid 1, worden de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid omschreven en in verband daarmede worden een heleboel eisen gesteld welke elkander, geïsoleerd beschouwd, schijnen te weerspreken. Het is de taak der gemeenschapsorganen om bij hun landbouwbeleid deze eisen en doelstellingen met elkander in overeenstemming te brengen, waarbij noorzakelijkerwijze hier en daar concessies moeten worden gedaan en, zoals het Hof in zijn arrest van 24 oktober 1973, gewezen in zaak 5/73 — Balkan-Import-Export — (Jurispr. 1973, blz. 1091) uitsprak, mogelijkerwijze zelfs aan deze of gene doelstelling tijdelijk de voorrang moet worden toegekend wanneer de economische feiten en omstandigheden daarom vragen. Dat een dergelijke bepaling reeds naar haar aard geen door particulieren in te roepen waarborgnorm kan behelzen, ligt voor de hand. Daarbij komt nog dat in artikel 39, lid 1, onder b), geheel in het algemeen sprake is van de verzekering van een redelijke levensstandaard aan de landbouwbevolking; anders dan verzoeksters menen, is hier van een inkomensgarantie geen sprake.

Met betrekking tot artikel 40, lid 3, tweede volzin, heeft het Hof van Justitie in zijn jurisprudentie reeds meermalen uitgesproken dat het daarin omschreven discriminatieverbod als een door particulieren in te roepen waarborgnorm is te beschouwen. Ik zou evenwel al dadelijk willen opmerken dat ook dit voorschrift door verordening 1009/67 ten aanzien van verzoeksters niet werd geschonden.

Doorslaggevend is hier allereerst de wijze van berekening — krachtens artikel 3, lid 4, van verordening 1009/67 — van de interventieprijs voor de Franse overzeese departementen. Bedoelde prijzen werden onder aftrek van de transportkosten naar Italië in mindering gebracht op van de Italiaanse interventieprijs voor witte suiker, dat wil zeggen op de hogere interventieprijs voor een typisch schaarstegebied. De interventieprijs voor ruwe rietsuiker — van standaardkwaliteit (92 %) — werd, met inachtneming van een verwerkingsmarge en een forfaitair rendement, afgeleid van de voor de onderscheiden departementen geldende interventieprijzen voor witte suiker. Dit leidt er toe dat de interventieprijs voor de Franse Antillen steeds hoger is dan die voor de Europese gebieden met uitzondering van Italië.

Voorts werd een hele reeks maatregelen genomen om op de Franse Antillen nadelen welke, gezien de verschillende klimatologische en economische omstandigheden, uit verordening 1009/67 mochten voortvloeien, zo veel mogelijk te compenseren. Ik beperk mij ertoe de navolgende, op communautair niveau genomen, maatregelen te vermelden:

In zijn verordening 911/69 van 13 mei 1969 (PB L 118 van 17 mei 1969, blz. 1) heeft de Raad erkend dat „de economische betrekkingen tussen de Franse overzeese departementen en Europa vereisen dat een minimum hoeveelheid suiker uit genoemde departementen in Europa wordt afgezet”. Om de aanvoerkosten van rietsuiker, die in het vóór invoering van de gemeenschappelijke marktordening geldende nationale systeem volledig waren vergoed, ten dele te compenseren en de consumentenprijzen in Zuid-Frankrijk op een bevredigend peil te handhaven, werd de Franse regering gemachtigd om met toepassing van artikel 9, lid 7, eerste streepje van verordening 1009/67 tot 1 juli 1973 voor ten hoogste 250 000 ton ruwe suiker uit de Franse overzeese departementen welke op Frans grondgebied, dit is in de havens van Marseille, Bordeaux en Nantes, werd geraffineerd, degressieve overheidssteun te verlenen.

In het kader van de uitbreiding van de Gemeenschap werd deze nationale steun vervangen door een communautaire subsidie aan alle raffinaderijen welke ruwe suiker uit de Franse overzeese departementen verwerken: teneinde te voorkomen dat het, wat betreft de raffineringsmarges, tussen de raffinaderijen in Franse en Italiaanse havensteden waar ruwe suiker uit de Franse overzeese departementen (ongeveer 400 000 ton) wordt verwerkt en de Engelse raffinaderijen welke suiker uit de Commonwealth verwerken, tot distorsies komt, is aan de raffinaderijen van het Europese continent van 1 februari 1973 tot 28 februari 1975 een degressieve communautaire compenserende subsidie toegekend (verordening 239/73 van de Raad van 31 januari 1973, PB L 29 van 1 februari 1973, blz. 14).

In het verkoopseizoen 1973/1974 is aan de verkopers van ruwe suiker over in de loop van dat seizoen gewonnen en verkochte suiker een subsidie van tenminste 1,25 rekeneenheden per 100 kg witte suiker ten goede gekomen die overeenkomstig artikel 2 van verordening 834/74 van de Commissie van 5 april 1974 (PB L 99 van 9 april 1974, blz. 15) door de raffinaderijen is betaald.

Voor zover aan verzoeksters, ondanks de bijzondere berekening van de interventieprijs en de geschetste nadere maatregelen nog geringe nadelen mochten worden toegevoegd — hetgeen ik niet geloof —, zou zulk nadeel zijn rechtvaardiging vinden in het als prioritair te beschouwen openbaar belang, gelegen in de principiële handhaving van de basiselementen van een uniforme ordening van de suikermarkt: de eenheid van het verkoopseizoen en het uniforme prijsstelsel.

Anderzijds zijn het ten gunste van de overzeese fabrikanten werkende stelsel van verordening 3330/74 en het tijdstip waarop de in die verordening besloten liggende wijziging heeft plaatsgehad, gemakkelijk te verklaren en te rechtvaardigen. Het leidt geen twijfel „dat vroeger het bestaan van … moeilijkheden” bij de afzet van in de Franse overzeese departementen voortgebrachte suiker „is erkend” en „dat deze moeilijkheden voortduren” (verordening 1491/76 van de Raad van 22 juni 1976, PB L 167 van 26 juni 1976, blz. 17).

Toen het Verenigd Koninkrijk tot de Gemeenschap toetrad, heeft het voor suiker uit de landen genoemd in de Suikerovereenkomst van het Gemenebest (Protocol 17) en uit de onafhankelijke ontwikkelingslanden van het Gemenebest in Afrika, in de Indische Oceaan, in de Stille Oceaan en in het Caraïbische gebied (Protocol 22) een zo gunstig mogelijke behandeling verlangd. Voorts betekende de uitvoering van de Overeenkomst van Lomé, aangegaan tussen de Europese Economische Gemeenschap en 46 staten uit Afrika, het Caraïbisch gebied en de Stille Oceaan, dat de Franse overzeese departementen als gevolg van de verregaande mate waarin de markt voor de landbouwprodukten uit deze staten toegankelijk was gemaakt — en door de versterking der concurrentie ten nadele van de produktie uit deze departementen, met name wat suiker betreft — opnieuw in moeilijkheden zou kunnen geraken.

Ten slotte dient te worden bedacht dat verordening 1009/67 goeddeels als een overgangsregeling was te beschouwen; volgens artikel 22, lid 2, zou er pas in de definitieve regeling geen sprake meer mogen zijn van discriminatie tussen de producentenprijzen.

Een en ander leidt tot de slotsom dat verordening 1009/67 niet met hogere, ter bescherming van particulieren gegeven rechtsregelen of rechtsbeginselen in strijd is. Al evenmin kan worden gezegd dat het uitvaardigen der verordening — of haar handhaving tot aan de uitvaardiging van verordening 3330/74 — als een aan Raad of Commissie te verwijten dienstfout zou zijn te beschouwen in dier voege dat verzoeksters aanspraak op schadevergoeding zouden kunnen maken.

II — Thans moet nog worden nagegaan of het beroep ook zonder dat er van onrechtmatigheid of schuld kan worden gesproken, nochtans zou moeten worden toegewezen omdat de Gemeenschap aansprakelijk zou moeten worden geacht ter zake van het feit dat in verordening 1009/67 van verzoeksters rechtstreeks een bijzonder en buitengewoon zwaar offer zou zijn verlangd. Aangenomen al dat er van zulk een algemeen — en aan de rechtsorden der Lid-Staten gemeenschappelijk — beginsel zou mogen worden gesproken, dan nog zou de schadeomvang moeten worden aangetoond en becijferd, terwijl ook zou moeten worden bewezen dat er sprake is van een bijzonder offer en dat er tussen de gewraakte verdragsvoorschriften en dat nadeel rechtstreeks causaal verband bestaat.

Omdat het hierbij om een eerlijke schadeloosstelling dan wel om een billijke compensatie van buitengewoon zware schade gaat, dienen de voor- en nadelen welke voor de overzeese fabrikanten aan de communautaire verordening verbonden zijn, tegenover elkander te worden gesteld, terwijl voorts rekening dient te worden gehouden met de waardedaling van de valuta — die de Gemeenschap niet in de hand heeft —. Bovendien zal men de nationale omstandigheden en het plaatselijk belastingstelsel in aanmerking hebben te nemen.

De nadelen zijn ons bekend; er zijn echter ook voordelen, maar daarover zwijgen de verzoeksters natuurlijk. Mochten de termijnen welke bij de vaststelling van de communautaire prijzen zijn aangehouden ten aanzien van verzoeksters in zekere zin een „inbreuk op de te betrachten gelijkmatige verdeling van voordelen die van overheidswege worden toegekend” opleveren, dan blijft het een feit dat die vaststelling gepaard is gegaan met een heel arsenaal van maatregelen welke compensatie konden bieden voor de betrekkelijke ongelijkheid welke te hunnen aanzien mocht zijn ontstaan. Ik heb die maatregelen, voor zover op communautair niveau gelegen, besproken toen de vraag aan de orde kwam of er van discriminatie ten nadele van verzoeksters kon worden gesproken en wil thans naar mijn toen gemaakte opmerkingen verwijzen.

Mijns inziens is derhalve reeds niet bewezen dat het te laat rekening houden met de belangen van de suikerfabrikanten van Guadeloupe en Martinique — bij de vaststelling van de gemeenschappelijke prijzen — ertoe heeft geleid dat zij een buitengewoon zwaar offer hadden te brengen. Op de vraag of er van een „adequaat causaal verband” tussen de verordening van de Gemeenschap en de gestelde schade kan worden gesproken, behoeft dan ook niet meer te worden ingegaan.

III — Ik acht de vorderingen dan ook in ieder opzicht ongegrond en concludeer tot afwijzing — met veroordeling van verzoeksters in de kosten —.