Hof van Justitie EU 15-12-1976 ECLI:EU:C:1976:180

Opmerkingen van de Commissie

Volgens de Commissie gaat het er in de gestelde vraag in wezen om of de verplichte en systematische keuringen die krachtens artikel 32 van de gecoördineerde tekst van de gezondheidswetten en artikel 45 van het Reglement op het veterinaire toezicht bij invoer van rundvlees uit andere Lid-Staten aan de Italiaanse grens worden verricht, zijn te rijmen met artikel 36 van het EEG-Verdrag, in aanmerking genomen dat het intracommunautaire handelsverkeer in deze produkten nader is geregeld in de volgende gemeenschapsbesluiten:

• verordening nr. 805/68 van de Raad van 27 juni 1968 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees, (PB L 148 van 28. 6. 1968, blz. 24);

• richtlijn nr. 64/433/EEG van de Raad van 26 juni 1964, inzake gezondheidsvraagstukken op het gebied van het intracommunautaire handelsverkeer in vers vlees (PB L 121 van 29 juli 1964, blz. 2012);

• richtlijn nr. 72/461 /EEG van de Raad van 12 december 1972 inzake veterinairrechtelijke vraagstukken op het gebied van het intracommunautaire handelsverkeer in vers vlees (PB L 302 van 31 december 1972, blz. 24).

In verschillende arresten van het Hof zijn, aldus de Commissie, alle elementen te vinden om de kwestie van de op rundvlees toegepaste veterinaire keuringen en rechten naar analogie op te lossen (arrest van 17 februari 1976, zaak 45-75, Rewe, Jurispr. blz. 181; arrest van 5 februari 1976 , zaak 87-75, Bresciani, Jurispr. blz. 129 en arrest van 20 mei 1976 , zaak 104-75, Centrafarm, Jurispr. blz. 613).

Maar de Italiaanse rechter is hiervoor wellicht teruggeschrokken in verband met arrest 232/75 van het Italiaanse Constitutionele Hof van 30 oktober 1975, waarin hij mogelijk een verplichting zou kunnen lezen om zich naderhand tot het Constitutionele Hof te wenden ter fine van ongrondwettigverklaring van de met de gemeenschapsregeling strijdig bevonden Italiaanse bepalingen. Deze overwegingen nopen tot een nauwkeurig antwoord op de aan het Hof gestelde vragen.

Na een beschouwing van de desbetreffende Italiaanse bepalingen merkt de Commissie op dat bij de invoer van vlees in feite drie soorten keuringen worden verricht:

• een administratieve echtheidscontrole van het gezondheidscertificaat van oorsprong, dat door de autoriteiten van het uitvoerende land wordt afgegeven en de waren moet vergezellen. Deze controle, die op douanegebied ligt, valt onder de normale praktijk van inklaring of vrijgifte voor het verkeer;

• een veterinaire keuring van ingevoerd vlees op geschiktheid voor consumptie. Deze keuring die valt onder het reglement op het veterinair toezicht, wordt kennelijk uitsluitend verricht bij ingevoerd vlees, doch vervangt niet de keuringen waaraan vlees uit eigen land is onderworpen;

• nadat het ingevoerde vlees eenmaal is „genationaliseerd”, moet het, bij aankomst op de plaats van bestemming, net zoals vlees uit eigen land alsnog een gezondbeidskeuring ondergaan alvorens te kunnen worden verkocht.

De voor de veterinaire keuringen geheven rechten hebben aldus de Commissie, betrekking op de veterinaire keuringen aan de grens; zij vallen derhalve niet onder een algemeen heffingsstelsel en drukken uitsluitend op waren die worden ingevoerd of uitgevoerd en niet op gelijke waren uit eigen land.

De Commissie wijst erop dat de veterinairrechtelijke gemeenschapsregeling voor het handelsverkeer in vee en vlees is neergelegd in een aantal richtlijnen die steunen op de artikelen 43 en 100 van het Verdrag, te weten:

• richtlijn nr. 64/432 van de Raad van 26 juni 1964 (PB 121 van 29 juli 1964, blz. 1977) die uitsluitend met betrekking tot runderen en varkens een regeling geeft op het gebied van gezondheidsproblemen en het intracommunautaire handelsverkeer (zeer strikte waarborgen);

• richtlijn nr. 64/433 van de Raad van 26 juni 1964 (PB 121 van 29 juli 1964, blz. 2012) die met betrekking tot voor menselijke consumptie bestemd vlees van alle huisdieren een regeling geeft op het gebied van de hygiëne en het intracommunautaire handelsverkeer (minder strikte waarborgen);

• richtlijn nr. 72/461 van de Raad van 12 december 1972 (PB L 302 van 31 december 1972, blz. 24) betreft eveneens alle vlees dat is toegelaten in het intracommunautaire handelsverkeer, en bevat zeer strikte waarborgen op het gebied van het gezondheidstoezicht; deze richtlijn is een aanvulling op richtlijn nr. 64/433;

• richtlijn nr. 72/462 van de Raad van 12 december 1972 (PB L 302 van 31 december 1972, blz. 28) bevat een communautaire invoerregeling voor runderen, varkens en vers vlees uit derde landen en onderwerpt deze invoer aan specifieke en zeer strikte sanitaire en administratieve voorschriften.

Deze richtlijnen hebben ten doel bij te dragen tot de verwezenlijking van het gemeenschappelijk landbouwbeleid door middel van harmonisatie der nationale wetgevingen op het veterinair toezicht, met name door opheffing van de belemmeringen in het intracommunautaire handelsverkeer. Overeenkomstig de in talrijke harmonisatierichtlijnen gevolgde methode van onderlinge erkenning der controles, zijn de Lid-Staten gehouden bij verzending der produkten de in de richtlijnen voorgeschreven sanitaire keuringen te verrichten en een „EEG-certificaat” af te geven dat de voor andere Lid-Staten bestemde waren vergezelt. Het EEG-gezondheidscertificaat vormt de conditio sine qua non voor toelating tot het intracommunautaire handelsverkeer en wordt pas afgegeven als de dieren bij de keuring geen enkel ziekteteken vertonen of als het vlees afkomstig is van volledige gezonde dieren en geschikt is voor menselijke consumptie. Na verificatie, door de douane van de Lid-Staat van bestemming, van de echtheid van het certificaat en de daarmee overeenstemmende identiteit der waren, behoeft de juistheid van het certificaat niet meer te worden nagegaan.

Met de richtlijnen wordt beoogd enerzijds epidemische veeziekten te voorkomen en anderzijds deze te bestrijden en de vrijwaringsclausules te doen werken. Bovendien werden de nationale keuringen geharmoniseerd, niet door afschaffing maar door een doeltreffender inrichting hiervan en door vaststelling van het moment waarop ze plaats moeten hebben: namelijk bij vertrek der waren uit de uitvoerende Lid-Staat.

Uit dit alles blijkt duidelijk dat de communautaire regeling volledig is en dat de Lid-Staten op dit gebied niet meer eenzijding kunnen optreden met miskenning van de communautaire procedures.

Dit standpunt is niet in strijd met artikel 36 van het EEG-Verdrag. Immers, voor de nationale regelingen welke krachtens artikel 36 zijn toegelaten als uitzondering op de verplichting tot opheffing van kwantitatieve beperkingen, kunnen op grond van de artikelen 43 en 100 communautaire harmonisatiemaatregelen worden getroffen, die vrijheidsbeperkingen voor de Lid-Staten kunnen meebrengen. Naargelang de nationale stelsels door een communautair veterinairrechtelijk stelsel worden vervangen, kunnen de Lid-Staten niet meer eenzijdig en los van de communautaire procedures gebruik maken van de in artikel 36 bedoelde middelen.

De Commissie onderzoekt vervolgens in hoeverre het land van bestemming naderhand nog keuringen kan verrichten naast de verplichte en systematische sanitaire keuringen in het land van uitvoer. Zij beperkt deze mogelijkheid tot de volgende gevallen:

1. administratie en douanecontroles, met name op de echtheid van het EEG-certificaat;

2. facultatieve steekproeven om na te gaan of het uitvoerende land zich aan de gemeenschapsvoorschriften heeft gehouden;

3. verplichte en systematische controles van tijdelijke aard in het kader van vrijwaringsmaatregelen, in welk geval het echter niet om algemene maar om specifieke controles gaat, waarvoor de Commissie toestemming moet hebben gegeven;

4. systematische keuringen van een bepaalde en afzonderlijke partij waren ten einde eventuele fouten in het EEG-certificaat te herstellen.

De communautaire wetgeving laat derhalve in haar huidige stand geen plaats meer voor permanente, verplichte en systematische nationale sanitaire keuringen waaraan eenzijdig waren uit andere Lidstaten worden onderworpen; dergelijke keuringen vormen maatregelen van gelijke werking als verboden kwantitatieve beperkingen. Bij toelichting hiervan zou immers het gemeenschappelijk landbouwbeleid in gevaar komen en de harmonisatie der wetgevingen teniet worden gedaan.

Het enkele feit dat aan de Italiaanse grens nog keuringen worden verricht, doet afbreuk aan de communautaire regeling die een gelijke behandeling van nationale produkten en produkten uit andere Lid-Staten wil bewerkstelligen.

Concluderend kan men zeggen dat de gewraakte keuringen:

• worden verricht naast de keuringen waaraan de binnen Italië vervoerde nationale produkten zijn onderworpen;

• een belemmering vormen in het intracommunautaire handelsverkeer;

• een willekeurige discriminatie vormen jegens de produkten uit andere Lid-Staten;

• niet gerechtvaardigd zijn, daar de communautaire regeling de meestomvattende waarborgen biedt, doordat de produkten reeds bij verzending op specifieke en strengere wijze dan volgens de Italiaanse wetgeving zijn gekeurd;

• een ontkenning inhouden van net fundamentele beginsel bij de harmonisatie der wetgevingen, namelijk dat keuringen, verricht door de autoriteiten van de uitvoerende Lid-Staat, en het begeleidend EEG-certificaat over en weer worden erkend;

• niet worden gerechtvaardigd door een gevaar van verspreiding van bepaalde ziektekiemen;

• in het geval van vlees zelfs in de vorm van een „steekproef” volstrekt ontoelaatbaar zijn, daar immers de Italiaanse wetgeving bepaalt dat vlees uit andere Lid-Staten, evenals vlees uit eigen land, is onderworpen aan een verplichte en systematische sanitaire keuring op de plaats van bestemming;

• niet zijn gerechtvaardigd op grond van artikel 36 van het Verdrag, daar de Lid-Staten vanwege de communautaire waarborgen hebben afgezien van de in dit artikel genoemde eenzijdige regelingsbevoegdheden;

• als permanente keuringen evenmin zijn te rechtvaardigen door onvoorziene, uitzonderlijke en bijzondere noodsituaties, zoals bedoeld in de vrijwaringsclausules van de richtlijnen.

Met betrekking tot de voor deze keuringen geheven rechten, merkt de Commissie op dat deze:

• worden geheven aan de grens;

• uitsluitend ingevoerde waren tretten;

• niet vallen onder een algemeen stelsel van binnenlandse heffingen welke systematisch op nationale en ingevoerde produkten drukken;

• niet de tegenprestatie vormen van een individueel aan de importeur bewezen dienst waardoor de heffing van een geldelijke last kan worden gerechtvaardigd;

• voorzover geheven over waren uit andere Lid-Staten, een belemmering vormen voor het vrije verkeer van goederen en als zodanig onverenigbaar zijn met de bepalingen van de artikelen 9 en 13, lid 2, van het Verdrag en van artikel 12 van verordening nr. 14/64.

  De Commissie verwijst ten deze naar het arrest van het Hof van 5 februari 1976 (zaak 76-75, Bresciani).

Het alternatief in de derde vraag tussen de bepalingen van het Verdrag inzake heffingen van gelijke werking als douanerechten (artikelen 9 en 13) en die waarbij discriminerende binnenlandse belastingen worden verboden (artikel 95) is juridisch ongegrond, omdat de Italiaanse wetgeving niet voorziet in sanitaire keuringen en rechten, welke in hetzelfde produktiestadium voor nationale en voor ingevoerde produkten gelden.

De Commissie zou de aan het Hof gestelde vragen als volgt willen beantwoorden:

1. In het intracommunautair handelsverkeer vormt de verplichting om de uitvoer en invoer van vlees en vee, als bedoeld in de richtlijnen tot harmonisatie der gezondheidswetgevingen, aan een gezondheidskeuring te onderwerpen, een bij de artikelen 30 en volgende van het Verdrag verboden maatregel van gelijke werking als kwantitatieve beperkingen, behoudens de uit de vrijwaringsclausules dier richtlijnen voortvloeiende uitzonderingen.

   Het verbod tot toepassing van maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve beperkingen is voor de produkten vallende onder een gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten, ten aanzien van de invoer ingegaan op de datum vermeld in de verordeningen houdende de totstandbrenging dier ordening, en ten aanzien van de uitvoer op 1 januari 1962.

2. Een eenzijdig opgelegde geldelijke last, hoe ook genaamd en geconstrueerd, die bij grensoverschrijding wordt geheven over produkten in het intracommunautaire handelsverkeer, is een heffing van gelijke werking als een douanerecht.”

Opmerkingen van verzoekster in het hoofdgeding

Verzoekster in het hoofdgeding meent dat de gestelde vragen bij analyse tot twee kunnen worden teruggebracht, waarbij de eerste (omvattende de vragen 1 en 2) erop neerkomt, of het gemeenschapsrecht de Lid-Staten nog toestaat een keuring aan de grens te verrichten, en zo ja binnen welke grenzen en volgens welke criteria, en de tweede (vraag 3 van de verwijzingsbeschikking) ertoe strekt 's Hofs rechtspraak over de rechtmatigheid van de heffing van keuringsrechten aan te vullen.

Voor het antwoord op de eerste vraag geeft verzoekster in het hoofdgeding een overzicht van de toepasselijke Italiaanse bepalingen en merkt zij op dat de Italiaanse wetgeving inzake de keuring bij invoer van vee en vlees voorziet in een verplichte en systematische grenskeuring van elk stuk vee en van elke partij vlees, waarna een „doorgangsbewijs” van speciaal model wordt afgegeven. Deze grenskeuring is bedoeld ter bescherming van de gezondheid van het vee. De bescherming van de menselijke gezondheid wordt met name bij vleesprodukten voor menselijke consumptie gewaarborgd door andere bepalingen, namelijk het bij Koninklijk Besluit nr. 3298 van 20 december 1928 vastgestelde „reglement voor het gezondheidstoezicht op vlees”, krachtens hetwelk alle vlees, zowel ingevoerd als afkomstig uit eigen land, een gezondheidskeuring moet ondergaan alvorens te worden vrijgegeven voor consumptie. Hieruit volgt dat ingevoerde produkten na de gezondheidskeuring aan de grens bovendien in elk geval zijn onderworpen aan de algemene keuring van het „gezondheidstoezicht”, wanneer zij bestemd zijn voor menselijke consumptie.

Verzoekster in het hoofdgeding gaat vervolgens in op de communautaire wetgeving inzake de gezondheidskeuring bij de handel in rundvee en rundvlees, en concludeert hieruit dat de communautaire regel van de verplichte keuring in het exportland eventuele latere keuringen in het land van bestemming niet uitsluit, doch dat het daarbij alleen kan gaan om facultatieve keuringen, welke incidenteel en niet systematisch door steekproeven worden verricht. Reeds het begrip „aanpassing der wetgevingen” houdt principieel de wederzijdse erkenning tussen Lid-Staten, zowel van de keuringen als van de bijbehorende certificaten, in.

Volgens verzoekster in het hoofdgeding voldoen de Italiaanse maatregelen ter uitvoering van de harmonisatierichtlijnen betreffende de veterinairrechtelijke regels voor het intracommunautaire handelsverkeer van vee en vlees, slechts in schijn aan het gestelde in deze richtlijnen.

Hoewel deze uitvoeringsbepalingen voorschrijven dat de keurmeesters aan de grens het in het veterinairrechtelijke reglement bedoelde document nr. 9 moeten afgeven en „zonder enige andere formaliteit” hun goedkeuring aan de gezondheidscertificaten moeten hechten, blijkt door de verwijzing naar document nr. 9 duidelijk uit deze bepalingen, dat de regels van het veterinairrechtelijk reglement en van de gecoördineerde tekst waarin een systematische nationale keuring verplicht wordt gesteld, van kracht blijven.

Verzoekster in het hoofdgeding beziet vervolgens de grenskeuringen in het licht van het verbod van kwantitatieve beperkingen of maatregelen van gelijke werking, en stelt vast dat, zelfs afgezien van de harmonisatie, deze keuringen alleen betrekking hebben op ingevoerde waren en dus — ingevolge richtlijn nr. 70/50/EEG van de Commissie van 22 december 1969 (PB 13 van 19 januari 1970) — maatregelen van gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking vormen.

Het feit dat deze aangelegenheid is onderworpen aan regels die zijn geharmoniseerd op gemeenschapsniveau, waarbij in plaats van de nationale keuringen en certificaten een volledig systeem van keuringen en certificaten is ingevoerd, die tussen de Lid-Staten over en weer worden erkend, laat er geen enkele twijfel over bestaan dat de systematische keuring aan de grens een maatregel van gelijke werking is.

Zo de richtlijnen aan de Lid-Staten de bevoegdheid laten om de invoer van vee en vlees op hun grondgebied onder bepaalde voorwaarden te verbieden (artikel 6, lid 3, van richtlijn nr. 64/432 en artikel 5, lid 1, van richtlijn nr. 64/433), dan wil dit nog niet zeggen dat een systematische en verplichte keuring geoorloofd is. Trouwens, deze bevoegdheid van de Lid-Staten is geenszins discretionair; zij moet worden gemotiveerd en de handelaar heeft hierbij beroepsmogelijkheden. Voor het geval dat de gegrondheid van het verbod wordt betwist, voorzien de richtlijnen zelfs in een bijzondere communautaire procedure, met het advies van een veterinair deskundige. Wat betreft de datum, met ingang waarvan de grenskeuringen zijn te beschouwen als maatregel van gelijke werking, meent verzoekster in het hoofdgeding dat deze moet samenvallen met de termijn die de betrokken richtlijnen aangeven voor de vaststelling van de nationale uitvoeringsmaatregelen.

Ten aanzien van de vraag of de grenskeuringen na de vaststelling van de harmonisatierichtlijnen nog steun zouden kunnen vinden in artikel 36, betoogt verzoekster in het hoofdgeding dat de op artikel 36 gegronde beperkingen geenszins zijn geïnstitutionaliseerd, maar — blijkens het arrest Rewe (Hof van Justitie 8 juli 1975, zaak 4-75, Jurispr. blz. 843) — integendeel zijn bestemd geleidelijk te verdwijnen met de harmonisatie der wetgevingen die als enige de feitelijke afschaffing van elke handelsbeperking kan bewerkstelligen.

In wezen is hier dus de vraag aan de orde, hoe ver de harmonisatie gaat. Deze vraag is betrekkelijk gemakkelijk op te lossen in geval van, zoals in casu, een volledige en uitputtende harmonisatie, welke berust op technische voorschriften en een eenvormig keuringssysteem. Vanwege de harmonisatierichtlijnen, welke een systeem van voorheen bestaande nationale keuringen hebben vervangen door een systeem van uniforme keuringen en certificaten, is het niet meer mogelijk zich op de eerste zin van artikel 36 van het Verdrag te beroepen ter rechtvaardiging van systematische keuringen aan de grens.

Verzoekster in het hoofdgeding merkt nog op dat een gezondheidskeuring aan de grens die alleen betrekking heeft op ingevoerde produkten, een „willekeurige discriminatie” vormt en dus verboden is krachtens de tweede zin van artikel 36 van het EEG-Verdrag. Men kan hiertegen niet inbrengen, op grond van het arrest van het Hof van 8 juli 1975, zaak 4-75, Rewe (overweging nr. 8), dat een verschillende behandeling niet altijd een verboden discriminatie behoeft op te leveren, want zelfs al zouden bij ontbreken van grenskeuringen ernstige risico's bestaan voor het verspreiden van ziektestoffen, dan nog is wegens het bestaan van communautaire procedures ingevolge de richtlijnen (artikel 8, lid 2, van richtlijn nr. 64/432) een beroep op artikel 36 uitgesloten.

Met betrekking tot de heffing van rechten voor de grenskeuringen meent verzoekster in het hoofdgeding dat de respectieve toepassingsgebieden van de artikelen 9 en volgende enerzijds en artikel 95 anderzijds nader moeten worden afgebakend. Zij merkt op dat deze rechten verschillen van de beloning die de gemeentelijke keurmeester als tegenprestatie ontvangt voor keuringen, verricht binnen het nationale grondgebied vóór de vrijgifte van vlees op de plaats van bestemming.

De onderhavige rechten:

• vormen geen tegenprestatie voor een bewezen dienst, omdat de prestatie wordt verricht in het algemeen belang;

• hebben dezelfde beschermende werking als een douanerecht:

  • zij worden slechts geheven over ingevoerde goederen;

  • de heffing ervan heeft een welbepaald doel (bescherming van de gezondheid van het vee) verschillend van het doel der keuring binnen het nationale grondgebied, en is onderworpen aan bijzondere voorwaarden en regelingen.

Verzoekster in het hoofdgeding zou de vragen van de Pretore te Susa als volgt willen beantwoorden:

1. Vanaf het einde van de termijn voor de vaststelling van nationale maatregelen ter uitvoering van de richtlijnen van de Raad nrs. 64/432/EEG en 64/433/EEG, vormt een gezondheidskeuring aan de grens van vee en vlees uit andere Lid-Staten een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking, krachtens de artikelen 30 en volgende van het Verdrag en 22 van verordening nr. 805/68/EEG.

2. Na de afloop van de termijn voor de vaststelling van nationale maatregelen ter uitvoering van bovengenoemde richtlijnen is een gezondheidskeuring aan de grens niet meer gerechtvaardigd uit hoofde van artikel 36, voor het vervoer van vee en vlees uit andere Lid-Staten, en vormt zij in elk geval een willekeurige discriminatie in de zin van artikel 36, tweede zin.

3. Geldelijke lasten, geheven voor gezondheidskeuringen aan de grens van vee en vlees uit Lid-Staten, vormen, ongeacht de heffingsgrondslag, een heffing van gelijke werking als een douanerecht.”

Overwegende dat verzoekster in het hoofdgeding, ten deze vertegenwoordigd door E. Cappelli, advocaat te Rome, de Italiaanse regering, ten deze vertegenwoordigd door haar gemachtigde M. Marzano, en de Commissie der Europese Gemeenschappen, ten deze vertegenwoordigd door haar gemachtigde M. Abate, ter terechtzitting van 26 oktober 1976 mondelinge opmerkingen hebben gemaakt.

In haar mondelinge opmerkingen betwistte de Italiaanse regering dat levend vee en ingevoerd vlees systematisch worden gekeurd; er worden alleen steekproeven genomen en dit zou ook niet anders mogelijk zijn bij de enorme hoeveelheden runderen, varkens en vlees die jaarlijks in Italië worden ingevoerd. De Italiaanse regering legde hiertoe een tabel over van de importen in 1975 en de verrichte keuringen in 1974. Samengevat bedroegen deze:

De Italiaanse regering concludeert hieruit dat de gestelde vragen niet ter zake dienend zijn.

Principieel is het voorts zo dat het Verdrag het constitutionele recht van de Gemeenschap vormt en dat derhalve de harmonisatiemaatregelen welke door de Commissie of de Raad in de uitoefening hunner regelgevende bevoegdheid worden genomen, niet kunnen meebrengen dat de Lid-Staten afzien van de bevoegdheden welke het Verdrag en in het bijzonder artikel 36 hun op het gebied van gezondheidskeuringen toekennen, noch hun deze kunnen ontnemen.

Anders dan de Commissie meent, is de communautaire regeling inzake gezondheidskeuringen niet uitputtend; zij vormt een minimum dat door de Lid-Staten kan worden aangevuld met nationale maatregelen.

De Italiaanse regering komt op tegen de bewering van de Commissie, dat slechts incidentele keuringen zijn toegestaan; indien de keuring is toegestaan, behoort het tot de bevoegdheid van de Lid-Staat om vast te stellen hoe hij dat doet.

Overwegende dat de advocaat-generaal ter terechtzitting van 23 november 1976 conclusie heeft genomen.