Hof van Justitie EU 20-10-1977 ECLI:EU:C:1977:165

I — De feiten en het procesverloop

Verzoeker in het hoofdgeding, de heer Giuliani, van Italiaanse nationaliteit en woonachtig in Italië, vervulde gedurende zijn beroepsleven 156 verzekeringsmaanden die tellen voor de berekening van zijn pensioen in Italië, en 89 maanden in de BR Duitsland. In Italië ontvangt verzoeker sedert 1 februari 1974 uit hoofde van verminderde arbeidsgeschiktheid een pro rata vastgesteld pensioen van Lit 507 030 per jaar.

Verweerder in het hoofdgeding, het bevoegde Duitse verzekeringsorgaan, verleende hem op zijn aanvraag per 1 februari 1974 een pensioen dat per 1 juli 1976 werd vastgesteld op DM 64,80 per maand. Voor de vaststelling van dit pensioen berekende verweerder dit eerst overeenkomstig artikel 46, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 1408/71 alleen op grond van de Duitse wettelijke regeling en kwam aldus op een maandbedrag van DM 102,60. Vervolgens berekende verweerder, overeenkomstig de tweede alinea dier bepaling, het pensioen met samentelling van de Italiaanse en Duitse verzekeringstijdvakken en met een verdeling pro rata. Dit resulteerde in een „theoretisch bedrag van de uitkering” (in de zin van artikel 46, lid 2) van DM 2 747,38 per jaar en een pro rata berekend bedrag van DM 81,30 per maand.

Ondanks het arrest van het Hof in de zaak 24/75, Petroni (Jurisprudentie 1975, blz. 1149), paste verweerder in het hoofdgeding vervolgens artikel 46, lid 3, toe en kwam daarbij op een bedrag van DM 64,80.

Het Sozialgericht Augsburg besloot bij beschikking van 27 januari 1977 de procedure te schorsen en het Hof van Justitie de volgende vragen voor te leggen:

1. Houdt het Hof, ook met inachtneming van het gelijkheidsbeginsel, zijn beslissing in de zaak 24/75 (arrest van 21 oktober 1975, Petroni) staande, dat artikel 46, lid 3, van verordening nr. 1408/71 van de Raad onverenigbaar is met artikel 51 EEG-Verdrag, voor zover het een cumulatie van twee in verschillende Lid-Staten verkregen uitkeringen beperkt door verlaging van het bedrag van een uitsluitend onder de nationale wetgeving verkregen uitkering?

2. Is artikel 46, lid 3, van verordening nr. 1408/71 van de Raad geldig, voor zover daarbij aanspraken worden beperkt, die buiten het gemeenschapsrecht niet zouden hebben bestaan?

3. Bestaan er aanspraken buiten het gemeenschapsrecht of zijn die uitsluitend onder de wetgeving van een Lid-Staat verkregen, wanneer die aanspraken ingevolge nationale opschortingsbepalingen voor een in een andere Lid-Staat woonachtige migrerende werknemer alleen via ontheffing van de woonplaatsbepalingen overeenkomstig artikel 10 van verordening nr. 1408/71 zijn te realiseren?

4. Hoe luidt het antwoord op de voorgaande vraag, indien een regeling als in artikel 10 van verordening nr. 1408/71, reeds was getroffen in bilaterale of multilaterale verdragen tussen de betrokken Lid-Staten?

Het Sozialgericht te Augsburg verkeert in twijfel of 's Hof uitlegging in genoemde zaak Petroni valt te rijmen met het beginsel van gelijkheid van behandeling. Volgens de rechtspraak van het Bundesverfassungsgericht is het in strijd met het gelijkheidsbeginsel en derhalve ongrondwettig om materieel gelijke situaties ongelijk te behandelen. Men kan zich afvragen of 's Hofs rechtspraak geen nieuwe discriminatie inhoudt jegens werknemers die aan de wetgeving van één enkele Lid-Staat zijn onderworpen. Deze rechtspraak brengt voorts mede dat een migrerende werknemer die het vereiste aantal verzekeringsmaanden niet heeft vervuld, wordt benadeeld omdat het Duits sociaal verzekeringsrecht de aanspraak op pensioen afhankelijk stelt van de vervulling van een wachttijd.

De vraag rijst nu of de rechtspraak van het Hof niet in strijd is met het Duitse constitutionele beginsel van de scheiding der machten. Zolang nog geen gemeenschappelijk stelsel van sociale zekerheid bestaat, moet aan de wetgever een ruime beleidsbevoegdheid worden gelaten bij de formulering van wetten en verordeningen.

Geldt 's Hofs uitspraak in de zaak Petroni ook wanneer een krachtens de nationale wettelijke regeling verkregen aanspraak slechts kan worden gerealiseerd door toepassing van het gemeenschapsrecht? Volgens Duits recht sluimert een pensioenaanspraak in beginsel, zolang de niet-Duitse rechthebbende vrijwillig buiten de Bondsrepubliek Duitsland verblijft. Pas door de ontheffing van de woonplaatsbepalingen ingevolge verordening nr. 1408/71 komt de aanspraak tot leven.

De verwijzingsbeschikking is op 14 maart 1977 ingekomen ten Hove.

Het Hof heeft, op rapport van de rechter-rapporteur en gehoord de advocaat-generaal, besloten zonder instructie tot de mondelinge behandeling over te gaan.

II — Samenvatting van de schriftelijke opmerkingen, ingediend krachtens artikel 20 van 's Hofs EEG-Statuut

Volgens verweerder in het hoofdgeding is de kernvraag of artikel 46, lid 3, van verordening nr. 1408/71 slechts „in zoverre” onverenigbaar is met artikel 51 EEG-Verdrag, als daarin de aanspraak op een uitkering die uitsluitend op grond van de nationale wetgeving van een staat is verkregen, wordt beperkt.

De door het Sozialgericht Augsburg opgeworpen vraag of 's Hofs beslissing in de zaak Petroni geen nieuwe discriminatie vormt van werknemers die uitsluitend onder het nationale recht van een Lid-Staat vallen, kan niet bevestigend worden beantwoord. A priori valt namelijk niet aan te nemen dat een zuiver nationaal pensioen beslist hoger zal zijn dan een op basis van artikel 46, lid 2, berekend pensioen.

De rechtspraak van het Hof met betrekking tot artikel 46, lid 3, is niet in strijd met het beginsel van de scheiding der machten. Wanneer het Hof zich uitspreekt over de geldigheid van handelingen van de instellingen der Gemeenschap, stelt het zijn eigen beoordelingsvrijheid niet in de plaats van die van de wetgever. Het Hof gaat de wettigheid van de litigieuze rechtsregel na door toetsing aan het Verdrag.

In de zaak 50/75 Massonet (Jurispr. 1975, blz. 1473), oordeelde het Hof dat in gemeenschapsregelingen aan migrerende werknemers beperkingen kunnen worden opgelegd wanneer daartegenover aan de gemeenschapsverordeningen ontleende voordelen staan, waarover zij zonder toepassing van de gemeenschapsregeling niet zouden beschikken.

Wanneer een op bepalingen van nationaal recht gebaseerde aanspraak slechts kan worden gerealiseerd door toepassing van het gemeenschapsrecht, dat wil zeggen door een ontheffing van de woon plaatsclausule ingevolge verordening nr. 1408/71, dan moet ook een verlaging op grond van artikel 46, lid 3, worden aanvaard. Door deze bijzondere regel is de werknemer beter af dan bij toepassing van alleen nationaal recht, dat wil zeggen in casu artikel 1315 Reichsversicherungsordnung (RVO) op grond waarvan het pensioen van een buitenlander die buiten Duitsland woonachtig is, blijft sluimeren.

De beslissende vraag schijnt te zijn welke draagwijdte moet worden toegekend aan bilaterale of multilaterale overeenkomsten op het gebied van de sociale zekerheid die bij de inwerkingtreding van de EEG-verordeningen reeds waren gesloten en een regeling bevatten die overeenkomt met die van artikel 10 van verordening nr. 1408/71. Uitgemaakt moet worden of de naleving van deze bepalingen belet dat nationale uitkeringen worden verlaagd op grond van artikel 46, lid 3.

Voor het hoofdgeding doet het niet ter zake dat in casu de Duits-Italiaanse overeenkomst inzake sociale zekerheid van 5 mei 1953 een soortgelijke regeling bevat als artikel 10, omdat de verzekerde zelfs bij vankrachtblijven dezer overeenkomst geenszins beter af zou zijn dan bij toepassing van de bepalingen van verordening nr. 1408/71 (ingevolge artikel 20 van de overeenkomst kon de som van de verlaagde pensioenen ten hoogste worden gebracht op het niveau van het nationale pensioen, terwijl ingevolge artikel 46, lid 3, de verzekerde in totaal ten minste de hoogste theoretische uitkering ontvangt). De Europese interimovereenkomst betreffende de sociale zekerheidsregelingen inzake ouderdom, invaliditeit en overlevenden van 11 december 1953 bevat anderzijds geen verlagingsclausule, doch wel een soortgelijke regeling als artikel 10 van verordening nr. 1408/71. Maar ook hier is het volgens artikel 46, lid 3, toe te kennen pensioen steeds gunstiger. Rest dus de vraag of het geoorloofd is het pensioen op grond van artikel 46, lid 3, te verlagen, aangezien de begunstigde bij toekenning van een aldus verlaagd pensioen toch nog in een betere positie verkeert dan bij toepassing van de bepalingen van de Europese interimovereenkomst.

Wanneer het Hof in casu een pensioenverlaging op grond van artikel 46, lid 3, geoorloofd acht, blijft nog de vraag of de verlaging zover mag gaan dat het bedrag komt te liggen onder het conform artikel 46, lid 2, sub b, pro rata berekende pensioen. In het onderhavige geval is het pro rata berekende pensioen in ieder geval hoger dan het overeenkomstig artikel 46, lid 3, verlaagde pensioen.

De uitspraak van het Hof in het kader van een prejudiciële procedure bindt de nationale rechterlijke instanties alleen ten aanzien van de voorgelegde rechtsvragen. Daar de in het hoofdgeding naar het Hof verwezen rechtsvraag nog niet is uitgemaakt, behoeft de in ander verband vastgestelde nietigheid van artikel 46, lid 3, hier niet te worden aangenomen.

Verweerder in het hoofdgeding stelt derhalve vast dat de eerste twee vragen van het Sozialgericht Augsburg geen aanleiding hebben gegeven tot meningsverschil en dus bevestigend moeten worden beantwoord. Verweerder ziet met grote belangstelling 's Hofs uitspraak over de beide andere vragen tegemoet.

De Commissie merkt allereerst op dat het Sozialgericht Augsburg de kern van het arrest Petroni in het geding brengt, ofschoon het Hof in de zaak 62/76 (Strehl, arrest van 3 februari 1977, Jurispr. 1977, blz. 211) wederom in dezelfde zin heeft beslist. Volgens de rechtspraak van het Hof hebben zijn arresten in prejudiciële zaken slechts werking voor de partijen in het hoofdgeding. In bovengenoemde zaak 62/76 heeft het Hof stilzwijgend aangenomen dat door het Hof reeds beantwoorde vragen, opnieuw kunnen worden voorgelegd. Dit is trouwens ook de mening van de meeste schrijvers.

Het argument dat het Sozialgericht ontleent aan de grondrechten (schending van het gelijkheidsbeginsel) en het verwijt van schending van de Duitse grondwetsstructuur (inmenging in de bevoegdheden van de wetgever) zijn irrelevant. Het beroep op nationale grondwetsbeginselen vormt een gevaar voor de gemeenschappelijke rechtsorde. Deze gelegenheid moet daarom worden aangegrepen om de beginselen te herhalen die reeds in de zaak 11/70 (Internationale Handelsgesellschaft, Jurispr. 1970, blz. 1125) naar voren zijn gebracht.

De bewering dat het Hof inbreuk heeft gemaakt op het beginsel van de scheiding der machten is volkomen onjuist. Ingevolge artikel 164 EEG-Verdrag heeft het Hof ten taak toe te zien op de wettigheid van de handelingen der gemeenschapsinstellingen. Al naar het geval heeft het niet slechts het recht, maar ook de plicht rechtshandelingen van de Raad en de Commissie nietig of in concreto niet van toepassing te verklaren, voor zover zij inbreuk maken op het hogere gemeenschapsrecht of op algemene rechtsbeginselen. Deze bevoegdheid vloeit ontegenzeglijk voort uit de artikelen 173, 177 en 184 EEG-Verdrag. Wanneer het Hof met betrekking tot artikel 46, lid 3, gebruik heeft gemaakt van dit recht, was dit niet om zijn beoordelingsbevoegdheid in de plaats te stellen van de communautaire wetgever, maar omdat het Hof het altijd onverenigbaar met artikel 51 EEG-Verdrag heeft geacht, om, ingeval pensioenaanspraken jegens meerdere Lid-Staten bestaan, het pensioen te beperken tot het bedrag dat de betrokkene had kunnen bereiken als „hoogste theoretische bedrag”, indien hij zijn hele beroepsleven in één enkele Lid-Staat werkzaam was geweest. Dit blijkt uit een lange reeks uitspraken over verordening nr. 3 (zaken 100/63, 1 en 2/67, 11 en 12/67, 27 en 28/71, 140/73 en 191/73). Het arrest Petroni is uitsluitend gebaseerd op overwegingen rechtens: — noch de tekst noch het doel van artikel 51 laat een verlaging toe van aanspraken die uitsluitend op grond van het nationale recht zijn verkregen; — er is geen sprake van een poging indirect dwang uit te oefenen op de Raad om een uniform stelsel van sociale zekerheid in te voeren; wanneer verzekeringstijdvakken elkaar overlappen of uitkeringen van type A en van type B samenvallen, heeft de Raad de vrijheid bepalingen te treffen om cumulatie te voorkomen.

Het staat volstrekt niet vast dat het verbod tot verlaging van uitkeringen die uitsluitend op grond van nationaal recht zijn verkregen, migrerende arbeiders steeds in een betere positie brengt dan verzekerden die hun land van tewerkstelling nooit hebben verlaten. De pensioenregelingen in de Lid-Staten verschillen zozeer dat een migrerende werknemer heel wel in totaal een lager pensioen kan ontvangen dan wanneer hij zijn hele leven in een enkele Lid-Staat zou hebben gewerkt. Bovendien bevat het gemeenschapsrecht slechts een verbod van ongelijkheid van behandeling op grond van de nationaliteit.

De positie van een migrerende werknemer die de moed en het initiatief heeft gehad om in een andere Staat te gaan werken, valt niet te vergelijken met die van een werknemer die zijn gehele beroepsleven in een enkele Lid -Staat heeft doorgebracht. Er kan dan ook geen sprake zijn van bevoordeling van migrerende werknemers. Bovendien verzet het verbod van inbreuk op verworven rechten zich tegen dit ten onrechte aan het gelijkheidsbeginsel ontleende argument.

Met zijn tweede vraag wil het Sozialgericht weten of, in de zin van het arrest Petroni, ook dan kan worden gesproken van „onafhankelijk van het gemeenschapsrecht” of „uitsluitend onder de nationale wetgeving verkregen” uitkeringen, wanneer een aanspraak krachtens het nationaal recht slechts kan worden gerealiseerd door toepassing van het gemeenschapsrecht. Volgens artikel 1315 RVO worden aan anderen dan Duitse onderdanen toekomende pensioenen in beginsel immers niet uitgekeerd, zolang de rechthebbenden zich vrijwillig hebben gevestigd in een ander land dan de Bondsrepubliek Duitsland. De tweede en vierde vraag gaan dus eigenlijk over hetzelfde probleem.

Men kan niet aannemen dat de regels van artikel 51, sub b, EEG-Verdrag (verplichting de uitkeringen te exporteren) slechts mogen worden aangewend, wanneer de betrokken uitkering alleen door toepassing van de samentellingsbepalingen van artikel 51, sub a, kon ontstaan. De rechtspraak van het Hof is uitsluitend gebaseerd op het grondbeginsel van de samentellingsregels en heeft niets uitstaande met de bepalingen van artikel 51, sub b, EEG-Verdrag. De steeds gebruikte formule „uitsluitend onder de nationale wetgeving verkregen uitkeringen” niet mogen worden verlaagd, heeft dus alleen betrekking op de vraag of de pensioenaanspraak uitsluitend krachtens nationaal recht dan wel uitsluitend krachtens de verdragsbepalingen ten gunste van migrerende werknemers in artikel 51, sub a, is verkregen. Uit deze rechtspraak moet echter tevens worden afgeleid dat het Hof geen verlaging van het pensioen toestaat, wanneer het recht op betaling van een krachtens nationaal recht verworven pensioen slechts is verkregen met behulp van de in artikel 51, sub b, EEG-Verdrag en artikel 10 van verordening nr. 1408/71 neergelegde verplichting de uitkeringen te exporteren.

De variant in de vierde vraag van het Sozialgericht is derhalve voor de uitspraak in het hoofdgeding irrelevant.

Overwegende dat verweerder in het hoofdgeding, ten deze vertegenwoordigd door R. Traub, en de Commissie van de Europese Gemeenschappen, ten deze vertegenwoordigd door haar juridisch adviseur P. Karpenstein, als gemachtigde, ter terechtzitting van 7 juli 1977 mondelinge opmerkingen hebben gemaakt;

Overwegende dat de advocaat-generaal ter terechtzitting van 20 september 1977 conclusie heeft genomen;

Ten aanzien van de kosten

8 Overwegende dat de kosten, door de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening harer opmerkingen bij het Hof gemaakt, niet voor vergoeding in aanmerking kunnen komen;

dat de procedure ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding als een aldaar gerezen incident is te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen;