Hof van Justitie EU 27-04-1978 ECLI:EU:C:1978:91

Ten aanzien van de ontvankelijkheid

Volgens de Commissie is de in het verzoekschrift vervatte primaire vordering niet-ontvankelijk.

In casu is niet voldaan aan de voorwaarden van artikel 38, paragraaf 1, van het Reglement voor de procesvoering, aangezien uit het verzoekschrift niet duidelijk blijkt wat verweerster zou moeten doen of niet doen ingeval zij overeenkomstig de formulering van het verzoekschrift zou worden veroordeeld. Verzoekster vraagt te worden bevrijd van de verplichting om een heffing te betalen, dat wil zeggen, zij wenst een financiële belemmering te zien weggenomen — niet voor de nakoming van het contract, maar voor de invoer en verkoop van de waar in de Gemeenschap. Dit is wat anders dan „het waarborgen van de nakoming van het contract”.

De enige beroepsweg die in casu openstaat, is die van artikel 175 EEG-Verdrag.

Verzoekster heeft geen belang bij een declaratoire uitspraak, omdat zij reeds thans een beroep ter verkrijging van een veroordelend vonnis kan instellen. Om dezelfde reden zij geen belang bij de subsidiaire vordering van het verzoekschrift, omdat zij reeds thans in staat is haar schade te berekenen en een beroep tot schadevergoeding in te stellen.

Verzoekster repliceert dat een beroep op grond van artikel 175 van het Verdrag reeds is uitgesloten omdat de Commissie haar standpunt ten aanzien van verzoeksters brieven heeft meegedeeld.

Een beroep tot schadevergoeding overeenkomstig artikel 215, tweede alinea, EEG-Verdrag is een zelfstandige en van artikel 173 onafhankelijke actie, en hetzelfde geldt voor artikel 175.

Wat een herstel van de oorspronkelijke toestand betreft, meent verzoekster dat een beschikking van de bevoegde instelling zoals omschreven in haar conclusies in de memorie van repliek, zeer wel denkbaar is. Verzoekster is zich ervan bewust dat zij enkel een maatregel kan verlangen die op haar eigen situatie betrekking heeft en die wordt getroffen in een vorm welke in overeenstemming is met het Verdrag. Het merendeel van de schrijvers aanvaardt de mogelijkheid een dergelijk bevel in de vorm van een beschikking te geven, en dit moet met name mogelijk worden geacht wanneer het erom gaat de bescherming van rechtmatige belangen te waarborgen. De Commissie dient de mogelijkheid te hebben gerezen moeilijkheden op billijke wijze op te lossen door in een bijzonder geval een Lid-Staat een bepaalde handelwijze voor te schrijven. Wijst men deze bevoegdheid af, dan blijft er een lacune in de rechtsbescherming.

Verzoekster heeft geen schadevergoeding gevorderd, doch wenst slechts te zien vastgesteld dat de Commissie gehouden is iets te doen, want zij gaat ervan uit dat de Commissie aan een desbetreffende declaratoire uitspraak van het Hof gevolg zal geven.

Verzoekster meent belang te hebben bij de in de repliek omschreven declaratoire uitspraak. Subsidiair heeft zij niettemin haar beroep aangevuld met een vordering tot schadevergoeding.

Volgens verweerster is de hoofdvordering in de repliek een verzoek om een declaratoire uitspraak en als zodanig niet-ontvankelijk.

In haar repliek ziet verzoekster uitdrukkelijk ervan af rechtstreeks de veroordeling van verweerster tot het geven van een beschikking van het bedoelde type te vorderen. Zij blijft bij haar vordering ter verkrijging van een declaratoire uitspraak van algemene aard, houdende dat verweerster verplicht is de Duitse douane opdracht te geven op de door verzoekster in te voeren waar geen heffing toe te passen.

Als het Hof deze vordering zou toewijzen, zou verweerster niet weten hoe een dergelijk arrest uit te voeren.

Een vordering ter verkrijging van een declaratoire uitspraak is beperkt tot haar voorwerp, dat wil zeggen de voorlopige vaststelling van een rechtstoestand die eventueel uitgangspunt en grondslag kan vormen voor een latere vordering ter verkrijging van een veroordelend vonnis. Zij is dus overbodig waar de prestatie zelf kan worden gevorderd en de wederpartij rechtstreeks kan worden veroordeeld iets te doen of niet te doen.

In het onderhavige geval zou een declaratoire uitspraak de voor verweerster allesbeheersende vraag openlaten of zij via een vordering van schadevergoeding kan worden gedwongen een inhoudelijk tot in bijzonderheden omschreven beschikking tegenover derden te geven, dan wel een schadevergoeding in geld moet betalen.

De primaire vordering zou ook niet ontvankelijk zijn als zij geformuleerd was als een vordering ter verkrijging van een veroordelend vonnis. In het stelsel van rechtsbescherming van het Verdrag kunnen vorderingen tot nietigverklaring van een belastende of verkrijging van een begunstigende rechshandeling in de zin van artikel 189 enkel worden ingesteld volgens de procedure van artikel 173 of artikel 175 EEG-Verdrag. Artikel 215, lid 2, heeft enkel een zelfstandige, noodzakelijke en zinvolle functie op het gebied van de geldelijke schadevergoeding, waarvoor de artikelen 173 en 175 niet zijn geschreven.

Evenmin kan de wetgever via een vordering in rechte worden gedwongen inhoudelijk nauwkeurig omschreven wijzigingen in wettelijke regelingen aan te brengen, en aldus door herstel van de oorspronkelijke toestand de schade ongedaan te maken.

Ten gronde

Verzoekster stelt dat de Commissie onrechtmatig heeft gehandeld en ten onrechte geen gebruik van haar bevoegdheid heeft gemaakt.

Ingevolge artikel 7 van verordening nr. 425/77 kon zij immers overgangsmaatregelen vaststellen voor individuele gevallen waarin de toepassing van die verordening tot onbillijkheden zou leiden. Zij is gehouden zo nodig ook gebruik te maken van haar verordenende bevoegdheid wanneer het erom gaat het vertrouwensbeginsel, het proportionaliteitsbeginsel en het beginsel van gelijke behandeling te doen eerbiedigen.

Subsidiair doet verzoekster haar vordering tot schadevergoeding steunen op het beginsel dat het gewettigd vertrouwen bescherming verdient; in het bijzonder bij wijzigingen in het douanetarief verlangt dit beginsel het inachtnemen van een overgangsperiode. Dit volgt uit de rechtspraak van het Hof.

Of een overgangsperiode lang genoeg is, moet aan het concrete geval worden getoetst. In casu zou een overgangsperiode van negen maanden volstrekt noodzakelijk zijn geweest, zoals ook in artikel 7 van verordening nr. 425/77 is geregeld.

Verzoekster heeft de wijziging van tariefpost 16.02 B III b) 1 niet kunnen voorzien. Zij heeft — en mocht — zich verlaten op het gegeven bindende tariferingsadvies in samenhang met het gemeenschappelijk douanetarief.

Daarenboven blijkt zowel uit de considerans als uit artikel 7 van verordening nr. 425/77 dat geen dwingend algemeen belang aan de toepassing van een overgangsregeling voor definitief afgesloten contracten in de weg stond. Gemarineerd vlees is niet een speciaal gecreeerd produkt, maar als zodanig algemeen bekend; het leent zich er ook niet toe vlees van post 02.01 GDT te vervangen, wat volgens de considerans van verordening nr. 425/77 moest worden verhinderd.

Verordening nr. 425/77 is in strijd met de door de GATT tot stand gebrachte consolidatie. Voor een aanzienlijke beperking van de waren die onder tariefpost 16.02 B III b) vallen, was goedkeu ring in het kader van de GATT of een gedeeltelijke ongedaanmaking van de consolidatie nodig geweest.

De belastingen op gemarineerd vlees zijn buitensporig hoog en volstrekt prohibitief; zij zijn uit dien hoofde in strijd met de artikelen 39 en 110 EEG-Verdrag alsook met het proportionaliteits-en non-discriminatiebeginsel. De gemeenschapsorganen hebben bij de gemeenschappelijke marktordening voor rundvlees de doelstellingen van de artikelen 39 en 110 EEG-Verdrag niet tegelijk nagestreefd, doch hun beleid in deze sector veeleer gericht op de verhoging van het inkomen van de landbouwbevolking (artikel 39, lid 1, sub b) en daarmee afstand gedaan van elke handelingsvrijheid en van elke mogelijkheid om de andere doelstellingen op korte en lange termijn te verwezenlijken.

Ingevolge artikel 215, tweede alinea, EEG-Verdrag dient de Gemeenschap overeenkomstig de algemene rechtsbeginselen van de Lid-Staten de door de instellingen veroorzaakte schade te vergoeden. De schade kan ook ongedaan worden gemaakt door het herstel van de oorspronkelijke toestand. Ook dit rechtsbeginsel hebben de Lid-Staten gemeen.

Volgens verweerster ontbeert het beroep iedere rechtsgrondslag.

Een door de Raad vastgestelde regeling kan niet worden gewijzigd door verweerster; zij is voor haar evenzeer bindend als voor derden. Als verzoekster de wettigheid van de heffingregeling van verordening nr. 425/77 wil betwisten, dan moet zij de Raad aanspreken: deze is als autonoom wetgevend orgaan van de Gemeenschap zelf verantwoordelijk voor de wettigheid van zijn normatieve handelingen, en niet de Commissie.

Volgens de regeling van verordening nr. 805/68, zoals gewijzigd bij verordening nr. 825/77, heeft verweerster alleen tot taak de heffingen op basis van de vastgestelde criteria te berekenen, maar zij is niet bevoegd individuele importeurs bijzondere voordelen toe te kennen in de vorm van een vrijstelling van de door hen verschuldigde heffing.

Artikel 17 van verordening nr. 805/68, zoals gewijzigd bij verordening nr. 425/77, bepaalt dat „deze verordening wordt toegepast met inachtneming van de verplichtingen welke voortvloeien uit overeenkomsten die de Gemeenschap op internationaal vlak binden”. Tot de in dit artikel bedoelde verplichtingen behoren ook die welke zijn aangegaan in het kader van de GATT.

Er is echter geen enkele GATT-bepaling waarop verzoekster zich tegenover verweerster rechtstreeks zou kunnen beroepen en waaraan zij een recht zou kunnen ontlenen waren vrij van heffing in te voeren. Verzoekster heeft trouwens geen specifieke GATT-bepaling weten te noemen waarop in casu inbreuk zou zijn gemaakt.

Bij post 16.02 B III b) 1 gaat het om een oude consolidatie, die enkel betrekking heeft op rundvleesconserven, met name van het „corned beef”-type, en op bereidingen van gekookt of gebakken rundvlees. De aanvankelijk ruimere toepassing van het conventionele invoerrecht op alle produkten van genoemde post was een eenzijdige concessie van de Gemeenschap, die sinds 1975 door de invoering van vrijwaringsmaatregelen geleidelijk is ingetrokken.

Artikel 7 van verordening nr. 425/77 laat verweerster om redenen van administratieve doelmatigheid een zekere beoordelingsvrijheid. Het criterium van de vertrouwensbescherming zou enkel tot het treffen van bijzondere overgangsmaatregelen nopen wanneer de nieuwe regeling, zonder dat een dwingend openbaar belang dat eist, onmiddellijk en op onvoorzienbare wijze zou ingrijpen in het bestaan of de afwikkeling van rechsbetrekkingen tussen handelaars. Dit is in casu evenwel niet het geval.

Verweerster geeft een overzicht van de ontwikkeling op het onderhavige gebied (punt 5 en 6 van het verweerschrift) en betoogt dat het „gat” in de bescherming naar buiten van de rundvleesmarkt, dat het gevolg was van het formeel-schematische onderscheid tussen vers vlees van post 02.01 en vleesbereidingen van post 16.02 B III b) 1, de laatste twee jaar met behulp van vrijwaringsmaatregelen is gedicht. Verzoekster zegt zelf dat de door haar ingevoerde proefpartij gemarineerd vlees uit Roemenië is geïmporteerd onder de koppelingsregeling van verordening nr. 76/76, waarbij de afgifte van invoercertificaten voor produkten van post 16.02 B III b) 1 afhankelijk is gesteld van de aankoop van een hoeveelheid interventievlees. Hoewel zij zuiver formeel gezien voor die invoer geen heffing was verschuldigd, heeft zij feitelijk wel een heffing betaald; deze was namelijk begrepen in de koopprijs die zij aan het interventiebureau heeft voldaan voordat zij het vereiste invoercertificaat verkreeg. Die prijs was opzettelijk hoger gesteld om op die wijze de heffing te innen die om formeeltechnische redenen niet rechtstreeks werd toegepast.

Verordening nr. 425/77 heeft niet slechts materieel weinig verandering gebracht in de invoervoorwaarden, maar het was ook zonder meer te voorzien dat de daarin vervatte regeling er spoedig zou komen. Niemand mocht erop rekenen dat de Raad weer een gat zou openen dat verweerster in twee jaar met veel moeite had gedicht.

Een verstandig koopman zou ofwel er tijdig voor hebben gezorgd een voldoende aantal invoervergunningen volgens de vrijwaringsregeling te bezitten, ofwel met het afsluiten van omvangrijke en na 1 april 1977 af te wikkelen contracten hebben gewacht tot er zekerheid bestond omtrent de dan geldende invoervoorwaarden. Dat de nieuwe heffingregeling per 1 april 1977 van kracht zou worden, is tijdig bekendgemaakt bij verordening nr. 3117/76 (PB L 352 van 1976, blz. 14).

Een bindend tariferingsadvies kan naar zijn aard geen garantie zijn met betrekking tot de aard en het bedrag van de invoerrechten die bij import van de produkten waarop het advies betrekking heeft, zullen worden geheven. Verweerster is in principe niet aansprakelijk voor dergelijke adviezen van een nationale' instantie. Bovendien was het advies waarop verzoekster zich beroept, al twee jaar oud toen het onderwerpelijke contract werd afgesloten.

Volgens verweerster meent verzoekster met het door haar uitgevonden produkt — bereid „gemarineerd vlees” — aan de toepassing van de invoerregeling te kunnen ontkomen en dankzij het aldus behaalde prijsvoordeel de consument te kunnen verleiden haar produkt te kopen in plaats van normaal braadvlees. Verzoekster probeert juist dat te doen wat de litigieuze heffing dient te verhinderen.

Verweerster is op grond van het beginsel van de vertrouwensbescherming niet verplicht de door verzoekster gevorderde vrijstelling van de heffing te verlenen. Mitsdien is zij ook niet gehouden in plaats daarvan schadevergoeding te betalen.

Bij repliek betoogt verzoekster dat zo de betrokken verordening gedeeltelijk onwettig zou zijn, ook de Commissie aansprakelijk is omdat artikel 1, lid 1, sub a, en artikel 9 op haar voorstel in verordening nr. 425/77 zijn opgenomen.

Artikel 17 van verordening nr. 805/68 houdt hetzelfde in als artikel 10 van verordening nr. 2759/75 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector varkensvlees (PB L 282 van 1975, blz. 1); het bepaalt dat „de heffingen op de produkten … waarvoor de hoogte van het douanerecht in het kader van de GATT is geconsolideerd, beperkt (worden) tot het uit deze consolidatie voortvloeiende recht.”

Het noemen van specifieke GATT-voorschriften is niet nodig, omdat de consolidatie in het kader van de GATT voorwerp is van de bepalingen van verordening nr. 805/68 juncto het gemeenschappelijk douanetarief.

Verweerster wil de betrokken tariefpost thans alldus uitleggen, dat die consolidatie enkel geldt voor rundvleesconserven, inzonderheid van het „corned beef”-type, alsmede voor gekookte en gebakken bereidingen van rundvlees. Volgens verzoekster heeft consolidatie van het invoerrecht betrekking op een bepaalde tariefpost, zodat zij voor alle tot die post behorende produkten dient te gelden. De gemeenschapsinstellingen zijn niet bevoegd de inhoud van een geconsolideerde tariefpost willekeurig te beperken.

Volgens de Toelichtingen op de Nomenclatuur van de Internationale Douane-raad, die voor de Gemeenschap bindend zijn, behoort gemarineerd vlees tot de geconsolideerde tariefpost 16.02. Arrest van 19 november 1975 (zaak 38/75, Douaneagent Nederlandse Spoorwegen t. Inspecteur der invoerrechten en accijnzen, Jurispr. 1975, blz. 1450).

De heffingregeling past volstrekt niet voor gemarineerd vlees. Het rundvlees in dit produkt is verwerkt vlees en er zijn bepaalde ingrediënten aan toegevoegd, zodat de waarde ervan niet op één lijn kan worden gesteld met die van rundvlees. De heffingregeling kan mitsdien niet van toepassing zijn op dit produkt.

Artikel 7 van verordening nr. 425/77 is niet in de eerste plaats door „redenen van administratieve doelmatigheid” ingegeven. Er is veeleer sprake van aanmerkelijke moeilijkheden voor bepaalde produkten, en deze doen zich in casu voor. Daarenboven is verweerster in het algemeen gehouden bijzondere overgangsmaatregelen vast te stellen. Aangezien aan alle daartoe te stellen voorwaarden is voldaan, dient het beginsel van de vertrouwensbescherming zonder meer toepassing te vinden. Zou men verweerster geloven, dan zou de Gemeenschap enkel aansprakelijk zijn indien haar beslissing misbruik van bevoegdheid oplevert.

De nieuwe onderverdeling van post 16.02 B III b) 1 was voor verzoekster niet te voorzien. De op 25 maart 1977 geïmporteerde partij vlees is zonder invoervergunning ingevoerd en belast met een recht van 26 ^o/o. Uit verordening nr. 3117/76 bleek alleen dat de vrijwaringsmaatregelen zouden worden afgeschaft en dat de normale invoerregeling weer van kracht zou worden. Verweerster heeft daarmee vertrouwen gewekt waarop verzoekster zich bij haar verder gedrag mocht baseren.

Bij dupliek merkt verweerster vooreerst op dat zij volgens artikel 7 van verordening nr. 425/77 na 31 december 1977 geen overgangsmaatregelen meer kan vaststellen. De desbetreffende vordering is mitsdien ongegrond.

Verweerster zou slechts tot schadevergoeding in geld zijn gehouden indien zij rechtens verplicht was de door verzoekster gevraagde beschikking te geven.

Deze verplichting vloeit echter niet voort uit artikel 7 van verordening nr. 425/77. Ook als er sprake zou zijn van misbruik van bevoegdheid, kan een verplichting tot het geven van die beschikking niet eruit worden afgeleid. Aan die voorwaarde zou alleen zijn voldaan, als enige andere handeling van verweerster willekeurig, kennelijk onjuist en volstrekt ongerechtvaardigd zou zijn geweest. Verweerster heeft reeds in bijzonderheden uiteengezet waarom zij aan de wens van verzoekster niet heeft willen voldoen.

Ook in de individuele situatie van verzoekster is geen enkele grond te vinden om haar de gevraagde eenzijdige invoervoordelen toe te staan.

Wanneer verzoekster de rechtmatigheid van het bestaande heffingstelsel in geding brengt, betwist zij tevens de rechtskracht van verordening nr. 425/77 in haar geheel. Als deze verordening niet geldig is, is artikel 7 het evenmin, en daarmee zou de enige bepaling waarop verweerster een vrijstelling van de heffing had kunnen baseren, wegvallen.

Een ontheffing op grond van bescherming van gerechtvaardigd vertrouwen is niet mogelijk, omdat aan de daartoe vereiste voorwaarden niet is voldaan. De handelaars hebben rekening te houden met de bestaande invoerregelingen. Een afwijking van een gemeenschapsregeling uit hoofde van vertrouwensbescherming is enkel mogelijk wanneer vroegere gemeenschapsbepalingen of -handelingen een gerechtvaardigd vertrouwen konden wekken.

Men dient vast te stellen dat verzoekster zich niet heeft verlaten op de handhaving van een voor haar gunstige regeling. Toen zij het contract met haar Roemeense leverancier afsloot, heeft zij geen rekening gehouden met de invoerregeling van de gemeenschappelijke marktordening voor rundvlees.

Hoogstens heeft zij gehoopt dat de op dat moment nog bestaande invoerbeperkingen door een volledig vrije invoerregeling voor gemarineerd vlees zouden worden vervangen.

In verordening nr. 3117/76 heeft verweerster enkel de aandacht erop gevestigd dat de vrijwaringsmaatregelen per 1 april 1977 zouden vervallen. Deze mededeling moest niet per se in de door verzoekster veronderstelde zin worden opgevat, namelijk als zouden de produkten van post 16.02 B III b) 1 wederom op sedert lang vervallen voorwaarden kunnen worden ingevoerd. Verzoekster is de enige die die mededeling op deze wijze zegt te hebben begrepen.