Hof van Justitie EU 20-04-1978 ECLI:EU:C:1978:88

I — Feiten en het procesverloop

Ragazzoni, verzoeker in het hoofdgeding, is een Italiaans werknemer, die in België in loondienst is; zijn echtgenote woont met drie kinderen in Italië en is aldaar in loondienst werkzaam.

De Compensatiekas Assubel, verweerster in het hoofdgeding, weigerde te voldoen aan de door Ragazzoni ingediende aanvraag voor kinderbijslag uit hoofde van zijn beroepswerkzaamheden in België; zij beroept zich daartoe op artikel 76 van verordening (EEG) nr. 1408/71, welk artikel prioriteitsregels geeft bij samenloop van rechten op gezins-of kinderbijslagen en als volgt luidt:

„Het recht op krachtens de artikel 73 en 74 verschuldigde gezins- of kinderbijslagen wordt geschorst indien krachtens de wettelijke regeling van de Lid-Staat op het grondgebied waarvan de gezinsleden wonen, op grond van verrichte beroepswerkzaamheden eveneens gezins- of kinderbijslagen verschuldigd zijn”.

Ragazzoni betoogde dat krachtens de geldende Italiaanse wetgeving (artikelen 1 en 3 van de eenvormige tekst der verzamelde kinderbijslagwetten, decreet van de President van de Italiaanse Republiek nr. 797 — Gaz. Uff. nr. 206 van 7 september 1955) zijn vrouw in Italiëgeen recht op kinderbijslag voor de drie minderjarige kinderen heeft, omdat de Italiaanse kinderbijslagwetgeving niet voorziet in de overgang van de hoedanigheid van gezinshoofd op de werkende moeder, wanneer de echtgenoot in het buitenland werkt.

De Compensatiekas Assubel bracht hiertegen in dat, wanneer de wetgeving van het land van verblijf geen kinderbijslag of een lagere kinderbijslag dan die volgens de Belgische regeling verleent, zulks niet tot gevolg kan hebben dat onder de Belgische regeling een bevoegdheid wordt gebracht, die de Europese verordeningen haar niet toekennen.

De Arbeidsrechtbank te Brussel besloot op verzoek van Ragazzoni en op voorstel van het Openbaar Ministerie de procedure te schorsen en zich bij beschikking van 25 oktober 1977, ingekomen ter griffie van 8 november 1977, tot het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen te wenden met de vraag:

„of de in artikel 76 van verordening nr. 1408/71 bedoelde schorsing van het recht op kinderbijslag ook geldt, wanneer de vader buitenslands in een Lid — Staat der EEG is tewerkgesteld maar de moeder in het land van verblijf van de overige gezinsleden in loondienst werkzaam is en wanneer de wettelijke regeling van het land van verblijf slechts voorziet in de betaling van kinderbijslag aan de gezinshoofden die op het grondgebied van het land van verblijf werkzaam zijn, en slechts aan de vader de hoedanigheid van gezinshoofd toekent”.

Krachtens artikel 20 van 's Hofs EEG-Statuut zijn schriftelijke opmerkingen ingediend door verzoeker in het hoofdgeding, ten deze vertegenwoordigd door de directeur van de Sociale Dienst „Patronato ACLI”, D. Rossini, door de Commissie van de Europese Gemeenschappen, ten deze vertegenwoordigd door haar juridisch adviseur J. C. Séché als gemachtigde, door de Belgische regering, ten deze vertegenwoordigd door de minister van Sociale Voorzorg Califice, en door de Italiaanse regering, ten deze vertegenwoordigd door de ambassadeur A. Maresca als gemachtigde, bijgestaan door F. Favara van de Avvocatura dello Stato.

II — Samenvatting van de krachtens artikel 20 van 's Hofs EEG — Statuut ingediende schriftelijke opmerkingen

Verzoeker in het hoofdgeding wijst op de gezinsomstandigheden en de in de beschikking van de Arbeidsrechtbank uiteengezette feiten. Hij preciseert dat voor de Italiaanse wet het feit dat de vader, gezinshoofd, in een andere Staat woont, niet automatisch de overgang van de hoedanigheid van gezinshoofd op de moeder inhoudt, behoudens in uitdrukkelijk voorziene gevallen (achterlating van het gezin door de vader, voortdurende arbeidsongeschiktheid, werkloosheid, militaire dienst of overlijden van de vader, enz. . ..). Ragazzoni voldoet aan geen der gestelde voorwaarden en zijn echtgenote werd niet toegestaan in het genot te komen van kinderbijslag in Italië zoals het Nationaal Instituut van Sociale Voorzorg te Turijn waarbij zij is aangesloten, heeft vastgesteld.

Verzoeker in het hoofdgeding merkt ten aanzien van de feiten allereerst op, dat „hij ondanks de door de artikel 48, 51 en 117 van het Verdrag nagestreefde doeleinden, ondanks het beginsel van artikel 114 van verordening nr. 574/72, dat voorziet in de voorlopige betaling van uitkeringen bij geschillen over de toepasselijke wetgeving of over het orgaan dat de prestaties moet verlenen, sedert januari 1975 noch van het Belgische noch van het Italiaanse orgaan kinderbijslag ontvangt.”

Wat de zaak ten gronde betreft is hij van mening dat het Belgische orgaan om de navolgende drie redenen de betaling van de kinderbijslag op zich heeft te nemen:

1. Artikel 76 van verordening nr. 1408/71 vormt een uitzondering op de regel dat het land van tewerkstelling van de migrerende werknemer de kinderbijslag moet toekennen (zie twaalfde overweging van de considerans en de artikelen 73, lid 1, en 75, lid 1, sub a van de verordening);

2. De tekst zelf van artikel 76 bewijst dat het slechts van toepassing is in het — in casu niet aanwezige — geval waarin de voorwaarden voor verkrijging van het recht zijn vervuld en de gezinsbijslagen inderdaad in het land van oorsprong worden betaald;

3. Het Hof heeft in het arrest van 17 juni 1970 (zaak 3/70, Di Bella; Jurispr. 1970, blz. 415) beslist, dat de gemeenschapsverordeningen betreffende de sociale zekerheid van migrerende werknemers niet aldus kunnen worden uitgelegd dat migrerende werknemers worden beroofd van uitkeringen waarop zij wegens hun woonplaats recht hebben en dat de onderwerping aan de wetgeving van een andere Lid-Staat slechts in aanmerking mag worden genomen indien aan alle voorwaarden welke een recht doen ontstaan, daadwerkelijk is voldaan.

Verzoeker in het hoofdgeding is voorts van mening „dat de geschillen die op dit gebied ontstaan, zouden kunnen worden voorkomen, indien ingeval van cumulatie van uitkeringen die krachtens verschillende wettelijke regelingen zijn verschuldigd, alleen de hoogste uitkeringen worden betaald. De verdeling van de lasten kan rechtstreeks tussen de bevoegde organen plaatsvinden, zoals werd beslist voor de vergoeding wegens beroepsziekten (artikel 57 van verordening nr. 1408/71).”

Hij concludeert dat op de door de Belgische rechterlijke instantie gestelde prejudiciële vraag het volgende antwoord kan worden gegeven:

„De in artikel 76 van verordening nr. 1408/71 bedoelde schorsing van het recht op kinderbijslag geldt niet wanneer de wegens de uitoefening van een beroepswerkzaamheid verschuldigde gezinsbijslagen niet daadwerkelijk worden uitgekeerd omdat niet aan alle in de wettelijke regeling van het land van de woonplaats der kinderen gestelde voorwaarden is voldaan”.

De Commissie van de Europese Gemeenschappen betoogt dat artikel 3 van de eenvormige tekst inzake de kinderbijslag van 30 mei 1955 bij voorkeur de vader als gezinshoofd beschouwt. Deze hoedanigheid kan slechts aan de moeder worden toegekend in bepaalde gevallen waartoe niet de tewerkstelling van de vader in het buitenland behoort. In casu is derhalve voor de gezinsleden van Ragazzoni krachtens de Italiaanse wettelijke regeling geen recht op kinderbijslag in Italië ontstaan.

Daar verzoeker in België werkzaam is (en derhalve in een andere Staat dan Frankrijk, hetgeen een bijzondere regeling krachtens artikel 73 en volgende van de verordening veronderstelt), moet de zogenaamde „oplossing van het land van tewerkstelling” worden toegepast volgens welke de toekenning van gezinsbijslagen waarin de wettelijke regeling van het land van tewerkstelling voorziet ten laste komt van het land van tewerkstelling (artikel 73, lid 1, en 75, lid 1).

Artikel 76 waarop de prejudiciële vraag betrekking heeft bevat prioriteitsregels bij samenloop van rechten op gezinsbijslagen krachtens artikel 73 en op grond van verrichte beroepswerkzaamheden in het land waar de gezinsleden wonen. „Dit beginsel van non-cumulatie berust op het doel van de gezins- of kinderbijslagen dat uit voornoemde definities volgt. Daar het er om gaat, de uit de opvoeding van de kinderen voor een gezin voortvloeiende lasten min of meer te compenseren door een inspanning van de samenleving, mogen deze lasten slechts eenmaal worden gecompenseerd. De gezinsbijslagen kunnen bijgevolg, zelfs wanneer het recht op uitkeringen voortvloeit uit de uitoefening van een beroepswerkzaamheid, niet worden gecumuleerd”.

Om artikel 76 te kunnen toepassen dienen volgens de bewoordingen ervan de uitkeringen „verschuldigd” te zijn krachtens de wettelijke regeling van het land van de woonplaats, dat wil zeggen er moet een recht op uitkering bestaan in het land van de woonplaats. Dit zou zich kunnen voordoen wanneer de wettelijke regeling van het land van de woonplaats bij voorbeeld eerst vanaf het tweede of derde kind het recht op uitkeringen doet ontstaan; daar voor het eerste kind geen enkele uitkering verschuldigd is, is artikel 76 niet toepasselijk; het wordt dit vanaf het tweede of het derde kind.

Wordt de Italiaanse wettelijke regeling als voorbeeld genomen dan kan zich een geval van toepassing van artikel 76 theoretisch voordoen indien de moeder in een andere Lid-Staat werkzaam is terwijl de vader in Italië werkt waar eveneens de kinderen wonen. Maar in elk geval kan artikel 76 niet van toepassing zijn wanneer in het land waar de gezinsleden wonen, geen uitkeringen zijn verschuldigd en met name in een geval als door de verwijzende rechter beoogd, waarin de wettelijke regeling geen recht op uitkeringen voor de gezinsleden van de betrokkene doet ontstaan en de genoemde uitkeringen duidelijk niet „verschuldigd” zijn in de zin van artikel 76. Het doel van deze bepaling is niet, een subsidiair recht in het land van de woonplaats in het leven te roepen, maar een cumulatie van uitkeringen te voorkomen. Laat men het niet-bestaan van een recht in het land van de woonplaats buiten beschouwing, dan leidt dit tot de ontkenning van elk recht op uitkeringen krachtens enerzijds de Italiaanse wettelijke regeling en anderzijds de verkeerde toepassing van artikel 76.

De Commissie beklemtoont dat in het kader van de administratieve Commissie voor migrerende werknemers de Italiaanse delegatie heeft verklaard „akte te hebben genomen van het standpunt van de andere Lid-Staten, volgens hetwelk artikel 76 niet van toepassing is ingeval Italië het land is waar de gezinsleden wonen en de echtgenoot die geen gezinshoofd is een beroepswerkzaamheid uitoefent”.

De Commissie concludeert dat de gestelde vraag als volgt 'moet worden beantwoord:

„De in artikel 76 van verordening nr. 1408/71 bedoelde schorsing van het recht op gezins- of kinderbijslagen geldt slechts indien krachtens de wettelijke regeling van de Lid-Staat op het grondgebied waarvan de gezinsleden wonen, op grond van verrichte beroepswerkzaamheden daadwerkelijk een recht op gezins- of kinderbijslagen bestaat.”

De Belgische regering noemt nogmaals de feiten en betoogt vervolgens dat artikel 76 „een regel van dwingend recht bevat en aldus moet worden verstaan dat het een communautaire prioriteitsregel invoert die steeds van toepassing is wanneer een beroepswerkzaamheid wordt verricht op het grondgebied van de Lid-Staat waar de gezinsleden wonen. In feite is artikel 76 derhalve een uitzondering op de toepassing van artikel 73 of 74, uitsluitend wegens de uitoefening van een beroepswerkzaamheid in het land waar de gezinsleden woonachtig zijn. Het artikel verwijst bijgevolg niet naar de nationale cumulatieregels van het land van de woonplaats, maar duidt de wettelijke regeling van dit land aan als de doorslaggevende regeling aan de hand waarvan het recht op gezins- of kinderbijslagen moet worden onderzocht. Deze doelstelling volgt duidelijk uit artikel 10 van verordening nr. 574/72, gewijzigd bij verordening nr. 878/73, waarin uitdrukkelijk voorrang wordt verleend aan de wettelijke regeling van het land van de woonplaats der gezinsleden in geval van uitoefening van een beroepswerkzaamheid in dit land. Om een gemeenschappelijke en eenvormige oplossing voor alle Lid-Staten te bereiken, dient artikel 76 derhalve in dezelfde zin te worden verstaan”.

De Italiaanse regering wijst op de betekenis van het begrip „kinderbijslag” in de zin van verordening nr. 1408/71 en de draagwijdte van de anti-cumulatieregel van artikel 76. Deze bepaling moet worden uitgelegd aan de hand van het bekende interpretatiecriterium dat een afwijkende bepaling niet op extensieve wijze op niet uitdrukkelijk voorziene gevallen mag worden toegepast, en aan de hand van haar doelstelling als anti-cumulatieregel, die beoogt uit te sluiten dat eenzelfde subject in het genot kan komen van meerdere gelijksoortige uitkeringen met betrekking tot eenzelfde verzekeringstijdvak, doch die niet tevens beoogt de cumulatie van meerdere uitkeringen die eventueel aan verschillende subjecten verschuldigd zijn, uit te sluiten.

De Italiaanse regering gaat vervolgens over tot een uitlegging van artikel 76 die zeer dicht bij die van verzoeker in het hoofdgeding staat. Zij wijst er voorts op dat zeer onlangs, op 18 december 1977, in Italië wet nr. 903 van 9 december 1977 betreffende de gelijke behandeling tussen man en vrouw in werking is getreden (Gaz. Uff. nr. 343 van 17 december 1977). Artikel 9 van deze wet bepaalt dat de kinderbijslag . . . voor ten laste komende gezinsleden facultatief aan de vrouw in loondienst kan worden uitgekeerd onder dezelfde voorwaarden en binnen dezelfde grenzen als voor de werknemer zijn voorzien: aldus heeft men aan de vrouw in loondienst de mogelijkheid gegeven, te verzoeken dat kinderbijslag aan haar in plaats van aan de werkende echtgenoot wordt uitgekeerd. In geval de beide ouders om uitkering van de kinderbijslag voor de ten laste komende kinderen verzoeken, moet de kinderbijslag worden uitgekeerd aan de ouder bij wie het kind leeft. Het is duidelijk dat indien de werkende vrouw geen gebruik maakt van de haar bij wet nr. 903 van 9 december 1977 toegekende keuzemogelijkheid, dat wil zeggen, indien zij niet om betaling van de kinderbijslag aan haar zelf verzoekt, de regeling van de oude wet van 30 mei 1955 van kracht en toepasselijk blijft.

Overigens kan deze nieuwe wet niet leiden tot een andere uitlegging van artikel 76 van verordening EEG nr. 1408/71, want zij heeft geen terugwerkende kracht en wijzigt derhalve niets in de situatie van het voor de Arbeidsrechtbank te Brussel aanhangige geding; zij is evenmin in de toekomst ten opzichte van verzoeker Ragazzoni van toepassing, wanneer zijn echtgenote niet besluit gebruik te maken van de haar in artikel 9 van wet nr. 903 van 9 december 1977 toegekende keuzemogelijkheid.

De Italiaanse regering concludeert dan ook dat krachtens de Italiaanse wettelijke regeling de kinderbijslag niet aan de echtgenote van verzoeker in het hoofdgeding „verschuldigd” is. Het argument van de Compensatiekas Assubel, dat de wettelijke regeling van het land waar de gezinsleden wonen onder de Belgische regeling geen bevoegdheid kan brengen, die de Europese verordeningen haar niet toekennen, houdt geen rekening met het feit dat artikel 76 geen bepaling is die een bevoegdheidsverdeling tussen „organen” bewerkstelligt doch slechts een anti-cumulatieregel vormt welke van toepassing is wanneer de kinderbijslag eveneens verschuldigd is krachtens de wettelijke regeling van de Lid-Staat op het grondgebied waarvan de gezinsleden wonen. Concluderend stelt de Italiaanse regering het Hof van Justitie voor de navolgende beslissing te geven:

„artikel 76 van verordening (EEG) nr. 1408/71 moet aldus worden uitgelegd dat het geen schorsing van de aan een werknemer uitgekeerde kinderbijslag voorschrijft in geval een gezinslid een beroepswerkzaamheid uitoefent, zelfs niet wanneer uit hoofde van deze laatste werkzaamheid aan het gezinslid van de werknemer kinderbijslag is verschuldigd;

artikel 76 van verordening (EEG) nr. 1408/71 moet aldus worden uitgelegd dat het geen criterium voor de bevoegdheidsverdeling tussen „organen” vastlegt, doch slechts een belangrijke anti-cumulatiebepaling bevat voor het geval dat ook krachtens de wettelijke regeling van de Lid-Staat waar de gezinsleden wonen in concreto en daadwerkelijk kinderbijslag verschuldigd is.”

III — Mondelinge behandeling

De vertegenwoordigers van Ragazzoni en van de Commissie van de Europese Gemeenschappen zijn op 9 maart 1978 ter zitting verschenen. Zij hebben hun tijdens de schriftelijke behandeling gebezigde argumenten nader toegelicht en een standpunt ingenomen ten aanzien van het probleem, dat is gerezen naar aanleiding van de Italiaanse wet nr. 903 van 9 december 1977, waarop de Italiaanse regering in haar opmerkingen had gewezen.

Verzoeker in het hoofdgeding beklemtoonde dat slechts de ten tijde van het geschil bestaande bepalingen in aanmerking moesten worden genomen. Hij heeft zich evenwel uitgesproken over de toestand die door de toepassing van een nieuwe Italiaanse wet kan ontstaan, waarbij hij van mening was dat „wanneer het recht in twee Staten bestaat, slechts de gunstigste uitkeringen moeten worden verricht met een compensatieen vergoedingssysteem tussen de bevoegde organen”.

De Commissie heeft enkele aanvullende opmerkingen gemaakt over de door de Belgische en Italiaanse regering ingediende opmerkingen. Allereerst is het niet mogelijk het bedrag der uitkeringen te vergelijken, hoezeer dit vanuit een oogpunt van wetgeving ook te betreuren is. Vervolgens is de Raad niet krachtens artikel 51 bevoegd een recht te doen ontstaan in een land van verblijf waar dit recht niet krachtens de nationale wettelijke regeling bestaat. Indien men zich ten slotte ten aanzien van de nieuwe Italiaanse wet op het standpunt van het gemeenschapsrecht stelt, dan zou de Italiaanse stelling volgens de Commissie tot gevolg hebben dat er een keuzemogelijkheid wordt ingevoerd tussen de kinderbijslag van het land van verblijf en die van het land van tewerkstelling; een dergelijke keuzemogelijkheid is op het gebied van de toepasselijke wettelijke regeling echter principieel uitgesloten door verordening nr. 1408/71 en wordt klaarblijkelijk niet voorzien in artikel 76; in een dergelijk geval moet de communautaire anti-cumulatieregel voorrang hebben boven een eventueel nationaal keuzerecht. De Commissie wijst op het gevaar van een te abstract antwoord op een vraag die werd gesteld binnen het nauwkeurige wetgevende kader dat ten tijde van het hoofdgeding bestond.

De advocaat-generaal heeft ter terechtzitting van 16 maart 1978 conclusie genomen.

Ten aanzien van de kosten

13 Overwegende dat de kosten, door de Belgische en Italiaanse regering en door de Commissie van de EG wegens indiening hunner opmerkingen bij het Hof gemaakt, niet voor vergoeding in aanmerking kunnen komen;

14 dat de procedure ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding als een aldaar gerezen incident is te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen;