Hof van Justitie EU 05-07-1978 ECLI:EU:C:1978:151

a) Tegenprestatie voor een daadwerkelijk verleende dienst

De stelling van het Bundesverwaltungsgericht dat de gezondheidskeuringen niet in het belang van de importeur, maar in het algemeen belang worden verricht, is onjuist, want te absoluut geformuleerd. Het valt niet te ontkennen dat de keuring ten minste ook in het eigen belang van de importeur plaatsvindt.

b) Heffingen behorend tot een algemene binnenlandse belastingregeling

Het Bundesverwaltungsgericht, aldus verweerder in het hoofdgeding, stelt dat een geldelijke last die op geïmporteerde waren wordt gelegd, enkel deel uitmaakt van een algemene binnenlandse belastingregeling wanneer zij wordt toegepast in een overeenkomstige produktiefase als bij nationale produkten. Deze stelling berust echter op een misvatting van 's Hofs arrest van 5 februari 1976 (zaak 87/75, Bresciani, Jurispr. 1976, blz. 219), waarvan rechtsoverweging 11 luidt als volgt:

„wanneer die heffingen en het betrokken recht niet volgens dezelfde maatstaven en in een overeenkomstige produktiefase worden toegepast …”

A contrario volgt uit deze overweging dat de bij invoer toegepaste heffing deel uitmaakt van een binnenlandse heffingregeling, wanneer de rechten worden geheven hetzij volgens dezelfde maatstaven, hetzij in een overeenkomstige produktiefase. De nationale rechter hecht eveneens te veel belang aan het vereiste van de „overeenkomstigheid” van de heffingen op nationale en op ingevoerde produkten, doordat hij overeenkomstig uitlegt als identiek en verlangt dat de berekeningsgrondslag van de heffing identiek is bij geïmporteerde en bij nationale waren. Deze uitlegging is in strijd met het gelijkheidsbeginsel, waarvan het Hof in zijn arrest van 19 oktober 1977 (gevoegde zaken 117/76 en 16/77, Ruckdeschel en Diamalt, Jurispr. 1977, blz. 1753) heeft erkend dat het een ongeschreven beginsel van gemeenschapsrecht is dat in wezen gelijke omstandigheden niet op willekeurige wijze verschillend mogen worden behandeld, maar ook dat in wezen verschillende omstandigheden niet willekeurig op voet van gelijkheid mogen worden behandeld. Wanneer men evenwel de litigieuze keuringsrechten slechts dan als een onderdeel van een algemene binnenlandse heffingregeling wil beschouwen, wanneer de controle op de fabricage van conserven in het binnenland in dezelfde produktiefase zou geschieden als die op ingevoerde conserven in blik, behandelt men fundamenteel verschillende omstandigheden op gelijke wijze.

c) Door het gemeenschapsrecht voorgeschreven heffingen

1. Volgens verweerder in het hoofdgeding volgt uit 's Hofs arresten van 25 januari 1977 (zaak 46/76, Bauhuis, Jurispr. 1977, blz. 5) en 12 juli 1977 (zaak 89/76, Commissie t. Nederland, ibid., blz. 1355) dat heffingen wegens door het gemeenschapsrecht voorgeschreven controles geen heffingen van gelijke werking als een douanerecht zijn wanneer zij de werkelijke controlekosten niet te boven gaan. De litigieuze keuringsrechten, die met toepassing van het kostendekkingsbeginsel zijn vastgesteld, voldoen aan dit criterium.

2. Aangezien er op het tijdstip van de betrokken invoer geen specifieke gemeenschapsregeling voor gezondheidskeuringen van ingevoerde vleesbereidingen uit derde landen bestond, rees de vraag of deze leemte in het recht niet door een overeenkomstige toepassing van sommige bepalingen van richtlijn nr. 72/462 moest worden opgevuld.

3. Ervan uitgaande dat volgens doctrine en rechtspraak de analogische redenering bij de uitlegging van het gemeenschapsrecht is toegestaan, meent verweerder in het hoofdgeding de vraag de moeten stellen of de Raad klaarblijkelijk heeft gewild dat de rechtsgevolgen van richtlijn nr. 72/462 ook werking hebben in de niet door hem geregelde feitelijke situatie, en of de doelstelling van de richtlijn daartoe dwingt.

4. De vragen van de nationale rechter hebben niet meer betrekking op een overeenkomstige toepassing van de gehele richtlijn, maar enkel van de artikelen 12, leden 1, 7 en 8, 23, 24 en 26.

5. De veterinaire controles bij invoer gaan uit van volstrekt verschillende beginselen, al naar gelang het om intracommunautair handelsverkeer dan wel om handel met derde landen gaat.

De drie richtlijnen betreffende de veterinaire controles in het intracommunautaire verkeer (nr. 64/433 van 26 juni 1964, vers vlees, PB 1964, blz. 2012; nr. 71/118 van 15 februari 1971, vers vlees van pluimvee, PB L 55, van 1971, blz. 23; nr. 77/99 van 21 december 1976, vleesprodukten, PB L 26, van 1977, blz. 85) zijn gebaseerd op het beginsel van wederzijds vertrouwen.

Richtlijn nr. 72/462 betreffende de veterinaire controle van runderen en varkens en van vers vlees uit derde landen is daarentegen gebaseerd op het beginsel van wantrouwen tegenover derde landen. Volgens de artikelen 12, 23 en 24 van deze richtlijn moeten vleesbereidingen uit derde landen eerst worden onderworpen aan een veterinaire controle bij hun aankomst in de Gemeenschap en vervolgens aan een gezondheidskeuring en een veterinaire controle bij de invoer in de Lid-Staat van bestemming. Bovendien wordt er in de 14e overweging van de considerans op gewezen dat die controle betrekking moet hebben op iedere partij afzonderlijk.

6. Een andere bijzonderheid van richtlijn nr. 72/462 is dat zij aangeeft wie de kosten van de invoercontroles moet dragen, terwijl de richtlijnen betreffende het intracommunautaire verkeer niets bepalen over het heffen van een recht wegens die controles.

7. Verweerder in het hoofdgeding besluit dat de grondstructuur van de gemeenschapsregeling voor het handelsverkeer in vlees, in welke vorm dit ook wordt aangeboden, geen enkele twijfel laat bestaan dat de regeling die de Raad nog voor vleesbereidingen uit derde landen zal vaststellen, eveneens op het beginsel van wantrouwen zal berusten en verplichte gezondheidskeuringen en veterinaire controles bij de invoer in de Lid-Staten van bestemming zal voorschrijven.

Men dient derhalve te erkennen dat het met 's Raads bedoeling in overeenstemming is om vleesbereidingen uit derde landen bij invoer te onderwerpen aan overeenkomstige gezondheidskeuringen en veterinaire controles als bij vee en vers vlees worden verricht. De Lid-Staten behoeven stellig eerst per 1 januari 1977 de bepalingen betreffende de communautaire procedure na te leven (artikel 32), maar het behoort tot de kenmerken van een richtlijn dat zij dat ook al vóór die datum mogen doen. Hiermee dient bij het te geven antwoord eventueel rekening te worden gehouden.

Verweerder in het hoofdgeding kan niet inzien waarom een Lid-Staat die de richtlijn, reeds vóór de uiterste datum van inwerkingtreding toepast, daarvoor bestraft zou moeten worden met een verbod om vóór die datum bij de uitvoering van die maatregelen rechten toe te passen op grond dat het heffingen van gelijke werking als een douanerecht zouden zijn. Die rechten moeten integendeel reeds vóór het verstrijken van genoemde termijn worden geacht dat karakter niet te bezitten.

3. Opmerkingen van de Commissie

De Commissie geeft een overzicht van het toepasselijke nationale en communautaire recht en merkt op dat in Duitsland Bond en deelstaten naast elkaar bevoegd zijn op het gebied van gezondheidsvraagstukken en veterinairrechtelijke vraagstukken.

In de eerste plaats wijst zij erop dat in Duitsland vervaardigde conserven kostenloos en steekproefsgewijs aan een levensmiddelenkeuring worden onderworpen. Het voor die conserven gebruikte verse vlees, of het nu is geïmporteerd dan wel afkomstig is van in het binnenland geslachte dieren, is voordien al veterinair gecontroleeerd. Geïmporteerde vleesconserven daarentegen worden beschouwd als vlees en moeten officieel worden gekeurd; voor deze keuring worden kosten en rechten in rekening gebracht. Na invoer worden deze conserven op gelijke voet als identieke binnenlandse produkten aan een levensmiddelenkeuring onderworpen.

Wat het gemeenschapsrecht betreft, merkt de Commissie vervolgens op dat vleesconserven vallen onder verordening nr. 805/68 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees. Artikel 20, lid 2, hiervan verbiedt de toepassing van heffingen van gelijke werking bij de controle van vlees uit derde landen, behoudens andersluidende bepalingen van de verordening zelf of door de Raad vastgestelde afwijkingen.

De Commissie wijst erop dat de verschillende gemeenschappelijke marktordeningen weliswaar alle soorten vers vlees en vleesprodukten omvatten, doch dat de veterinaire controles en de keuringen van tot die marktordeningen behorende dieren en vlees nog slechts gedeeltelijk geharmoniseerd zijn. Met name met betrekking tot ingevoerde produkten uit derde landen is er alleen richtlijn nr. 72/462, en deze betreft enkel levende runderen en varkens, en vers vlees van huisdieren van de soorten runderen, varkens, schapen en geiten alsmede van eenhoevige huisdieren (artikel 1, lid 1); conserven vallen er dus niet onder. Ofschoon de controlemaatregelen van de artikelen 12, 23 en 26 van de richtlijn nog niet volledig van toepassing zijn omdat verschillende, op gemeenschapsniveau vast te stellen uitvoeringsbepalingen nog niet tot stand zijn gekomen, meent de Commissie dat, voor zover de wegens de controles toegestane heffingen als heffingen van gelijke werking zouden zijn te beschouwen, de artikelen 12, lid 8, 23, lid 4, en 26 van richtlijn nr. 72/462 in elk geval een afwijking zijn — in de zin van artikel 20, lid 2, van verordening nr. 805/68 — van het in datzelfde artikel vervatte verbod tot toepassing van heffingen van gelijke werking. Hoewel deze afwijking in een richtlijn is vervat, voldoet zij volgens de Commissie aan de voorwaarde dat zij moet worden vastgesteld volgens de procedure van artikel 43, lid 2, EEG-Verdrag.

Het toepassen van heffingen door de bevoegde nationale instanties in dus geen schending van een hogere regel van gemeenschapsrecht. Het Verdrag bevat immers geen absoluut verbod van heffingen van gelijke werking als een douanerecht in het handelsverkeer met derde landen, en bij de vaststelling van richtlijn nr. 72/462 heeft de Raad een rechtmatig gebruik van zijn bevoegdheid gemaakt toen hij bepaalde dat zekere waren bij invoer aan eenvormige controles moeten worden onderworpen en dat de daarmee gepaard gaande kosten te laste van het betrokken bedrijfsleven moeten worden gebracht.

Met betrekking tot de gestelde vraag merkt de Commissie op dat waar het om produkten gaat die niet rechtstreeks onder richtlijn nr. 72/462 vallen, men hoogstens aan een overeenkomstige toepassing van de daarin vervatte kostenregeling kan denken. Een dergelijke overeenkomstige toepassing is niet af te wijzen op de enkele grond dat de kostenregelingen op het tijdstip van de betrokken invoer (juni 1974) nog niet van toepassing waren en zelfs thans nog niet volledig kunnen worden toegepast. Ook wanneer men hiervan afziet, zijn die re-gelingen immers een uitwerking van het algemene uitgangspunt van de gemeenschapswetgever, dat de kosten van gezondheidsmaatregelen die krachtens gemeenschapsrecht op eenvormige wijze worden toegepast, ten laste van het betrokken bedrijfsleven moeten worden gebracht. Het belang van een dergelijke regeling op het vlak van het economisch beleid — en inzonderheid op het vlak van het mededingingsbeleid — is duidelijk. Het valt inderdaad te verwachten dat het vraagstuk van de kosten in een toekomstige regeling een oplossing zal vinden die geheel in de lijn van de huidige opvatting ligt. Daarom sprak het Verwaltungsgericht Hamburg in zijn vonnis van 10 april 1975 terecht van een „vooruitlopen op” een toekomstige communautaire regeling. Deze opmerking van het Verwaltungsgericht stelt evenwel duidelijk de problemen in het licht die een overeenkomstige toepassing doet rijzen op het vlak van het publiekrecht en met betrekking tot de eerbiediging van de grondrechten.

In de eerste plaats, aldus de Commissie, moeten de betrokken bepalingen vanwege hun fiscaal karakter inhoudelijk aan strenge voorwaarden voldoen, zulks met het oog op de rechtsbescherming van de betrokkenen: reeds om deze reden is overeenkomstige toepassing ongeoorloofd. De rechtszekerheid komt in het gedrang wanneer de nauwkeurig bepaalde materiële werkingssfeer van een fiscale wet extensief wordt geïnterpreteerd. In casu zijn de categorie van waren waarop richtlijn nr. 72/462 van toepassing is, en de daarop betrekking hebbende machtiging tot het toepassen van heffingen duidelijk omschreven.

De Commissie wijst volgens op het nauwe verband tussen de controles en de toerekening van de daardoor veroorzaakte kosten. Een overeenkomstige toepassing van de kostenregeling zou neerkomen op een overeenkomstige toepassing van de controles, en dit laatste is materieel uitgesloten. Anderzijds bevat het tot nu toe toegepaste communautaire systeem van preventieve veterinaire controles geen elementen die de conclusie zouden wettigen dat de kosten van nationale controles op waren uit derde landen, waartoe de Gemeenschap geen machtiging heeft verleend, door de importeur moeten worden gedragen.

Uit de onderlinge samenhang van de controles enerzijds en de kostentoerekening anderzijds blijkt dat hte niet de functie van de rechter kan zijn op de stoel van de gemeenschapswetgever te gaan zitten en via rechterlijke uitspraken de in harmonisatieregelingen bestaande lacunes op te vullen. In zijn rechtspraak heeft het Hof van Justitie steeds met de grootste stelligheid gewezen op het belang van de fundamentele rechten in de Gemeenschap. Het gemeenschapsrecht heeft die rechten te eerbiedigen en volgens de Commissie staat dit eraan in de weg dat de voorgeschreven heffing van keuringsrechten wegens veterinaire controles bij invoer uit derde landen in casu wordt uitgebreid tot andere waren dan die welke in de richtlijn zijn vermeld.

Op grond van het voorgaande concludeert de Commissie dat de gestelde vraag ontkennend moet worden beantwoord.

Overwegende dat ter terechtzitting van 18 april 1978 mondelinge opmerkingen zijn gemaakt door verzoekster in het hoofdgeding, ten deze vertegenwoordigd door B. Festge, advocaat te Hamburg; verweerder in het hoofdgeding, ten deze vertegenwoordigd door P. Wendt, advocaat te Hamburg; en de Commissie van de Europese Gemeenschappen, ten deze vertegenwoordigd door M. Beschel als gemachtigde;

dat de Commissie enkele vragen over de toepassing van richtlijn nr. 72/462 heeft beantwoord;

Overwegende dat de advocaat-generaal ter terechtzitting van 2 mei 1978 conclusie heeft genomen;

Overwegende dat de raadsman van verweerder in het hoofdgeding, na kennisneming van documenten welke de Commissie tijdens de mondelinge behandeling ter sprake had gebracht en na afloop daarvan aan het Hof heeft overgelegd, bij brief van 29 mei 1978 het

Hof heeft verzocht de wenselijkheid van heropening van de mondelinge behandeling in overweging te nemen, „voor het geval het Hof bij zijn beslissing die documenten in aanmerking zou wensen te nemen”;

Overwegende dat die documenten tijdens de mondelinge behandeling door de Commissie zijn besproken ter staving van haar opmerkingen over de mate waarin richtlijn nr. 72/462 ten uitvoer is gelegd, en dat verweerder in het hoofdgeding daarop heeft gerepliceerd;

dat de documenten niets nieuws toevoegen aan wat bij het einde van de schriftelijke behandeling bekend was, met name na de door het Hof gestelde vragen en de antwoorden hierop;

dat het Hof, de advocaat-generaal gehoord, op 7 juni 1978 in raadkamer heeft vastgesteld dat aan alle voorwaarden om op de in casu gestelde vraag te kunnen antwoorden, was voldaan, en heeft beslist dat er geen grond bestond vor heropening van de mondelinge behandeling;