Hof van Justitie EU 16-01-1979 ECLI:EU:C:1979:2

Conclusie van de advocaat-generaal

F. Capotorti

van 16 januari 1979 ^(*)

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

De problemen waarvoor in casu een oplossing moet worden gezocht, betreffen weer eens het Duitse Branntweinmonopol (monopolie voor gedistilleerd). Ik wil beginnen met erop te wijzen, dat de Bondsrepubliek naar aanleiding van de uitspraken, door ons Hof op 17 februari 1976 gewezen in de zaken 45/75 (Rewe) en 91/75 (Miritz) bij wet van 2 mei 1976 de bestaande alcoholwetgeving heeft gewijzigd en onder meer — met afschaffing van het exclusieve recht van het monopolie — de invoer heeft geliberaliseerd. Dit leidde dadelijk tot een stijging der importen en een aanzienlijke prijsdaling op de Duitse markt. Het monopolie, dat nu met vrijelijk ingevoerde produkten moest concurreren, zag zich gedwongen zijn eigen verkoopprijzen van 333 DM/hectoliter ethylalcohol per 23 februari 1977 te verlagen tot 183 DM en per 15 juni 1977 tot 115 DM. De prijzen waartegen het monopolie tot dan toe gedistilleerd had aangekocht, bleven echter ongewijzigd, hetgeen de balans van het monopolie zou hebben ontwricht, als de verbruiksbelasting bij genoemde wet niet van 1 500 op 1 650 DM/hectoliter was gebracht. Die verhoging gold evenwel niet voor de verbruikers van door de producent niet rechtstreeks in de handel gebrachte gemonopoliseerde alcohol en op basis van granen geproduceerd gedistilleerd. Bij de wet van 5 juli 1976 werd de verbruiksbelasting per 1 januari 1977 andermaal, en wel tot 1 950 DM, verhoogd.

Ik wijs erop, dat de hierbedoelde belasting op drie wijzen wordt geheven, en wel als:

1. Branntweinsteuer — wanneer het gaat om door het Monopol verhandeld gedistilleerd — in engere zin — uit de nationale produktie —;

2. Branntweinaufschlag — wanneer het gaat om van levering aan het Monopol vrijgesteld gedistilleerd uit de nationale produktie — en derhalve ook om gedistilleerd dat in strijd met een daartoe bestaande verplichting niet werd geleverd —;

3. Monopolausgleichsteuer — wanneer het om ingevoerd gedistilleerd gaat

Krachtens de Duitse regeling is het niveau van de Monopolausgleich gelijk aan dat van de Branntweinsteuer en de Branntweinaufschlag, geheven van niet aan het Monopol geleverd — of van die levering vrijgesteld — gedistilleerd. Het niveau van de Branntweinaufschlag is echter voor gedistilleerd uit de nationale produktie niet steeds hetzelfde. Gedistilleerd, in Duitsland geproduceerd door distilleerderijen die een Abfindung betalen of door „verzegelde” (Verschluß)branderijen waar per jaar niet meer dan 4 hl ethylalcohol wordt geproduceerd, of door coöperatieve, op basis van vruchten werkende distilleerderijen, komt, naar gelang van de gebezigde grondstof, in aanmerking voor een verlaging van tenminste 21 % en ten hoogste 30,5 %. De verlaging geldt voor ingevoerd gedistilleerd echter alleen, voor zover het gaat om alcohol, op basis van vruchten gedistilleerd in bedrijven waar jaarlijks niet meer dan 4 hl alcohol wordt geproduceerd.

Laat ons thans het onderhavige geval nader bezien. Eiseres in het bodemgeschil is de firma Hansen te Flensburg, die gedistilleerd produceert en uit andere Lid-Staten en derde landen importeert. De Duitse douane sloeg haar aan tot betaling van de Monopolausgleich over partijen door haar geïmporteerd en in de Bondsrepubliek in het vrije verkeer gebracht gedistilleerd; de berekening van het douanekantoor te Flensburg wordt evenwel door haar aangevochten op grond dat de fiscale regeling welke bij wet van 2 mei 1976 in het leven is geroepen, niet met de artikelen 37 en 95 van het EEG-Verdrag te verenigen zou zijn, en welk zulks omdat de verbruiksbelasting op ingevoerd gedistilleerd hoger zou zijn dan die welke van in de Bondsrepubliek Duitsland geproduceerd gedistilleerd wordt geheven, zulks als gevolg van voormeld systeem dat tot verlaging van de Branntweinaufschlag kan leiden.

Voor de Duitse rechter heeft de firma Hansen voorts betoogd, dat de verbruiksbelasting alleen zou dienen ter financiering van activiteiten welke aan de nationale produkten ten goede komen — waarmede het verbod van heffingen van gelijke werking zou zijn overtreden —. Ook acht zij de wet van 2 mei 1976 in strijd met artikel 93, lid 3, van het EEG-Verdrag, op grond dat de Bondsrepubliek de Commissie te laat van de verhoging van de Branntwein-belastingen op de hoogte zou hebben gesteld.

Het Finanzgericht te Hamburg heeft het Hof nu bij beschikking van 22 maart 1978, krachtens artikel 177 van het EEG-Verdrag navolgende vragen gesteld :

1. Is artikel 37 EEG-Verdrag een lex specialis ten opzichte van de artikelen 92 en 93 EEG-Verdrag, in die zin dat overheidsmaatregelen die gevolgen hebben voor het goederenverkeer tussen de Lid-Staten of eventueel tussen Lid-Staten en derde landen, ook aan artikel 37 moeten worden getoetst wanneer bij die maatregelen onder meer een staatssteun is ingesteld?

2. Zo ja:

   1. Moet artikel 37, lid 2, juncto lid 1, eerste alinea, EEG-Verdrag betreffende het verbod van discriminatie tussen de onderdanen der Lid-Staten ten aanzien van de voorzienings- en afzetvoorwaarden, aldus worden uitgelegd, dat het ook toepasselijk is op overheidsmaatregelen tot invoering van een gelijkelijk voor ingevoerde en binnenlandse waren geldende verhoging van de verbruiksbelasting, waarvan de bij de algemene middelen gevoegde opbrengst indirect bestemd is ter dekking van de verliezen van een staatshandelsmonopolie, welke verliezen ontstaan doordat aan bepaalde producenten een, gezien de marktsituatie in de Gemeenschap, te hoge prijs wordt betaald terwijl de verkoopprijzen voor de aldus te duur gekochte produkten zijn verlaagd?

   2. Moet artikel 37, lid 2, EEG-Verdrag betreffende het verbod van maatregelen die de draagwijdte van de artikelen inzake de afschaffing van de douanerechten beperken, aldus worden uitgelegd, dat daaronder ook maatregelen als bedoeld in vraag II, 1 vallen?

   3. Kan ook degene die door een gelijkelijk voor ingevoerde en binnenlandse waren geldende verhoging van de verbruiksbelasting wordt getroffen, aan artikel 37 EEG-Verdrag rechtstreeks subjectieve en door de nationale rechter te handhaven rechten ontlenen, wanneer die belastingverhoging op zich beschouwd wel, doch in haar samenhang met andere maatregelen niet met het EEG-Verdrag verenigbaar is?

   4. Is artikel 37 EEG-Verdrag ook toepasselijk op maatregelen die de invoer uit derde landen betreffen, eventueel op welke voorwaarden?

3. Zo de heffing van de verbruiksbelasting een heffing van gelijke werking als een douanerecht is en artikel 37 EEG-Verdrag niet geldt voor invoeren uit derde landen, verleent dan artikel 2, lid 1, van het besluit van de Raad van 29 september 1970 inzake de associatie van de landen en gebieden overzee met de Europese Economische Gemeenschap (PB L 282 van 1970, blz. 83) rechtstreeks subjectieve rechten die de nationale rechterlijke instanties hebben te handhaven?

Dat de Duitse rechter de verenigbaarheid van de bestaande Duitse regeling met het EEG-Verdrag in twijfel trekt, houdt behalve met de gesignaleerde bevoordeling van bepaalde soorten gedistilleerd ten opzichte van ingevoerd gedistilleerd, ook verband met een meer algemeen gezichtspunt, dat de hele werking van het Monopol betreft: het zou nog niet zodanig zijn gereorganiseerd dat het zonder meer de trekken van een nationale marktordening vertoont. Handel en mededinging zouden met name in het gedrang komen door een samenspel van twee factoren: a) de verplichting bepaalde soorten gedistilleerd aan het Monopol te verkopen en de mogelijkheid andere soorten gedistilleerd te verkopen tegen prijzen die de producent in elk van beide gevallen zijn gegarandeerd; b) vaststelling van de bij verkoop aan het publiek te berekenen prijzen beneden de kostprijs. Daardoor zou de concurrentiepositie van nationale produkten ten opzichte van produkten van de Lid-Staten kunstmatig worden ondersteund, terwijl zonder Monopol een deel van de nationale produktie waarschijnlijk gedoemd zou zijn van de markt te verdwijnen.

Met betrekking tot de eerste vraag zij opgemerkt dat zij dubbelzinnig is geformuleerd, hetgeen temeer moet worden betreurd, nu alle in de tweede vraag ondergebrachte vraagpunten van een bevestigende beantwoording van de eerste vraag afhankelijk zijn gesteld. Wanneer de nationale rechter vraagt of artikel 37 ten opzichte van de artikelen 92 en 93 als lex specialis is te beschouwen, dan schijnt hij er van uit te gaan dat artikel 37 bij de artikelen 92 en 93 voorgaat en eventueel als een uitzondering op die artikelen is te beschouwen. Maar als hij er bij zegt te denken aan „overheidsmaatregelen die gevolgen hebben voor het goederenverkeer tussen de Lid-Staten of eventueel tussen Lid-Staten en derde landen” waarbij onder meer staatssteun is ingesteld, en wenst te weten of zij ook aan artikel 37 moeten worden getoetst, wordt de kwestie vanuit een andere invalshoek bezien, immers stilzwijgend aangenomen dat zulke maatregelen vallen onder de artikelen 92 en 93, in welk geval het alleen maar de vraag is of er, wanneer de staatssteun met een nationaal handelsmonopolie verband houdt, behalve met genoemde artikelen, ook rekening dient te worden gehouden met artikel 37. Vast staat uiteindelijk alleen dat de Duitse rechter de verhouding tussen artikel 37 enerzijds en de artikelen 92 en 93 anderzijds aan de orde stelt; ik zou dat onderwerp eerst in zijn algemeenheid willen bespreken, om vervolgens op de verschillende onderdelen van vraag 2 in te gaan.

Ik begin met erop te wijzen, dat aan artikel 37 stellig niet de bedoeling kan worden afgelezen af te wijken van de bepalingen betreffende de steunmaatregelen van de staten. Artikel 37 ligt in de lijn van enkele grondbeginselen van het EEG-Verdrag: het verbod van discriminatie tussen onderdanen van de Lid-Staten wat de voorwaarden van voorziening en afzet betreft; afschaffing van douanerechten en kwantitatieve beperkingen. Had men van een ander grondbeginsel (bescherming van de vrijheid van mededinging, met de daaruit voortvloeiende beperkingen van de steunmaatregelen der staten) willen afwijken, dan had die afwijking met zoveel woorden moeten zijn voorzien, hetgeen niet is geschied. De staten hebben zich dus, ook wanneer zij voor hun steunverlening aan bepaalde ondernemingen van handelsmonopolies gebruik maken, ten volle naar de artikelen 92 en 93 te gedragen.

Voorts zij eraan herinnerd, dat men, wanneer het gaat om via een monopolie verleende staatssteun ter bevordering van de handel in landbouwprodukten, rekening dient te houden met artikel 42 van het Verdrag, volgens hetwelk „de bepalingen van het hoofdstuk over regels betreffende de mededinging … op de voortbrenging van de handel in landbouwprodukten slechts in zoverre van toepassing [zijn] als door de Raad … zal worden bepaald”. En de Raad heeft in artikel 4 van verordening nr. 26/62 van 4 april 1962 bepaald dat „artikel 93, lid 1 en 3, eerste zin, van het Verdrag … van toepassing [is] op de steunmaatregelen ten gunste van de voortbrenging van of de handel in de in bijlage II van het Verdrag vermelde produkten”.

Artikel 92 wordt in de verordening niet genoemd. Zoals bekend, wordt in artikel 93, lid 1, aan de Commissie opgedragen tezamen met de Lid-Staten de in die staten bestaande steunmaatregelen aan een voortdurend onderzoek te onderwerpen, terwijl haar voorts de bevoegdheid wordt verleend „de dienstige maatregelen voor [te stellen], welke de geleidelijke ontwikkeling of de werking van de gemeenschappelijke markt vereist”. In de eerste volzin van lid 3 worden de Lid-Staten weliswaar verplicht tijdig voorstellen tot opheffing of wijziging van de steunmaatregelen bij de Commissie in te dienen, doch de bevoegdheid dienaangaande opmerkingen te maken is alleen aan de communautaire instelling ingeruimd.

Moet daaruit worden afgeleid dat op landbouwgebied de wezenlijke beperkingen, in artikel 92 aan de bevoegdheid der staten tot steunverlening gesteld en de daarop aansluitende beslissingsbevoegdheden, de Commissie in artikel 93, lid 2, toegekend, nog een dode letter zijn?

In die zin heeft de Commissie zich uitgesproken in het antwoord, dat zij op 9 december 1976 heeft gegeven op vraag 543/76, in het Parlement met betrekking tot de reorganisatie van het betrokken monopolie gesteld.

Toch zijn er mijns inziens gegronde redenen om de overeenstemming van zulk een uitlegging met het communautaire stelsel in twijfel te trekken.

In het arrest van 10 december 1974, gewezen in de zaak 48/74, Charmasson (Jurispr. 1974, blz. 1394) heeft dit Hof onder meer uitgesproken dat de afwijkingen „van de algemene verdragsregels” welke een nationale marktordening — binnen de grenzen door haar goede werking gesteld — medebracht, in ieder geval tot de overgangsperiode beperkt bleven. Na de overgangsperiode kan een nationale marktorganisatie, wanneer er voor reeds onder die ordening vallende produkten geen gemeenschappelijke marktordening in het leven is geroepen, in geen geval meer van de algemene verdragsregelen afwijken.

Hoewel het probleem in bedoelde zaak vooral aan de orde kwam in verband met een verbod van kwantitatieve beperkingen in de intracommunautaire handel, mag het er, gezien de algemeen gehouden rechtsoverwegingen van het arrest en de erin gevolgde redenering, voor worden gehouden dat de op een nationale marktorganisatie rustende verplichting tot naleving van het Verdrag, niet alleen voor de contingentering geldt. Het arrest spreekt zonder meer van de noodzaak van „aanpassing van de nationale organisatie aan de regels voor de totstandbrenging van de gemeenschappelijke markt”; tot die regels behoren stellig ook het verbod van maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve beperkingen en dat van heffingen van gelijke werking als douanerechten. In andere zaken heeft het Hof gewezen op de complementariteit van die verboden en het verbod van fiscale discriminatie, in artikel 95 van het Verdrag omschreven; logischerwijze schijnt het er dus voor te mogen worden gehouden dat ook dit artikel thans, ongeacht het bestaan van een gemeenschappelijke marktordening, voor de landbouw geldt.

Wij zijn daarmee toegekomen aan het vraagstuk van de toepasselijkheid van de artikelen 92 en 93 op landbouwgebied: opgemerkt zij dat de onderscheiden verordeningen waarbij de gemeenschappelijke marktordeningen in het leven zijn geroepen, een bepaling bevatten waarin de twee artikelen op de verschillende door die verordeningen bestreken sectoren van toepassing worden verklaard. Er wordt evenwel niet gezegd dat er voor ieder landbouwprodukt een gemeenschappelijke marktordening moet komen. Denkbaar is dat de gang van zaken in bepaalde sectoren op bevredigende wijze op de doelstellingen van artikel 39 van het Verdrag is afgestemd, zodat er geen specifieke communautaire regeling — met „oriënterende” en interventie-voorzieningen voor produktie, handel en prijzen — behoeft te komen, zolang de algemene regelen betreffende de instelling van de gemeenschappelijke markt worden geëerbiedigd. Daarentegen zou de veronderstelling dat de Lid-Staten ook na de overgangsperiode, dat wil zeggen na het tijdstip waarop volgens artikel 40, lid 1, van het Verdrag, een gemeenschappelijk landbouwbeleid moet zijn tot stand gebracht, in ruime mate bevoegd blijven tot steunverlening aan landbouwsectoren die nog niet onder een gemeenschappelijke marktordening vallen, neerkomen op het legaliseren van een situatie welke met een volledige onderschikking van de landbouw aan bedoelde algemene regelen niet te verenigen valt. Zouden de onderscheiden Lid-Staten over de niet-gecontroleerde bevoegdheid tot subsidiëring van nationale ondernemingen beschikken, dan zouden zij in bedoelde sectoren aan het verkeer van de produkten van andere Lid-Staten belemmeringen in de weg kunnen leggen en de nationale produktie in concurrentieel opzicht kunnen bevoordelen. De toekenning van nieuwe staatssteun zou het middel kunnen worden om de beperkingen van het intracommunautaire handelsverkeer in andere vorm te doen herleven en op die manier te komen tot de resultaten, waartoe de in de zaak Charmasson met het Verdrag onverenigbaar geoordeelde maatregelen zouden hebben geleid.

Ik ben dan ook van mening dat het, in het systeem dat zich in het licht van 's Hofs jurisprudentie aftekent, niet aangaat de Lid-Staten, wat de steunverlening betreft, de vrije hand te laten, als het gaat om landbouwsectoren die nog niet onder een gemeenschappelijke ordening vallen (en misschien ook nooit zullen vallen). In de lijn van het Verdrag zal het er mijns inziens voor moeten worden gehouden dat de artikelen 92 en 93 sedert het einde van de overgangsperiode ook voor de landbouw gelden.

Tegen dit standpunt kan mijns inziens niet worden ingebracht dat 's Raads verordening nr. 26 van 4 april 1962, als gezegd, alleen artikel 93, lid 1 en lid 3, eerste zin, van toepassing verklaart. Ik betwijfel of met name artikel 4 der verordening in zoverre nog als geldend recht is te beschouwen. Men bedenke dat alle bepalingen van het hoofdstuk over de mededingingsregelen, uitgezonderd artikel 92, artikel 93, lid 2 en 3 — vanaf de tweede zin — en artikel 94, in de betrokken verordening (zij het met enige wijzigingen, voor zover de artikelen 85, lid 1, en 91, lid 1, betreft) van toepassing zijn verklaard. Uit de laatste overweging van de considerans blijkt waarom: de Commissie moest in staat worden gesteld „een inventaris op te maken van de bestaande, nieuwe of ontworpen steunmaatregelen, aan de Lid-Staten terzake dienstige opmerkingen te doen toekomen en hun passende maatregelen voor te stellen”, en dit alles „met het oog op de toepassing in het kader van de ontwikkeling van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, van de regels inzake de steunmaatregelen ten gunste van de voortbrenging van of de handel in landbouwprodukten”. De uitsluiting van artikel 92, artikel 93 (goeddeels) en artikel 94 droeg dus een voorlopig karakter; hetzelfde geldt trouwens van de hele verordening nr. 26; men zie slechts de eerste overweging („… dat de hierna volgende bepalingen … moeten worden aangevuld met inachtneming van de ontwikkeling van [het gemeenschappelijk landbouw] beleid”) alsook de tweede overweging van de considerans (waarin onder meer „een aan de ontwikkeling van het gemeenschappelijk landbouwbeleid aangepast mededingingsregime” is voorzien). Welnu, sedert 1962 hebben zich, wat het gemeenschappelijk landbouwbeleid betreft, ongetwijfeld belangrijke ontwikkelingen voorgedaan; en ik mocht er reeds op wijzen dat in de sindsdien vastgestelde regelen inzake de gemeenschappelijke marktorganisaties, ook aan het probleem van de staatssteun is gedacht. In dezelfde zin heeft het Hof het beginsel opgesteld dat nationale landbouworganisaties zich naar de fundamentele voorschriften van het EEG-Verdrag hebben te gedragen. Een en ander wettigt mijns inziens de conclusie dat het met het thans geldende stelsel van communautaire landbouwvoorschriften onverenigbare artikel 4 van verordening nr. 26 als achterhaald is te beschouwen.

Ik wil evenwel niet nalaten een ogenblik aan te nemen dat artikel 4, zoals de Commissie meent, nog als geldig moet worden beschouwd. Dan dient men evenwel lid 1 en lid 3, eerste zin, van artikel 93 van het Verdrag — alsdan de enige bepalingen betreffende de staatssteun — in de landbouwsector recht te doen wedervaren en zich af te vragen welke waarde rechtens toekomt aan een met schending van artikel 93, lid 3, eerste zin, vastgestelde nationale steunmaatregel.

Ik moge herinneren aan hetgeen er in casu heeft plaatsgevonden. Ongetwijfeld heeft de reorganisatie van het Duitse Branntweinmonopol — bij voormelde wet van 2 mei 1976 — het ermede verweven stelsel van steunmaatregelen der staten beïnvloed — steunmaatregelen welke zich in hoofdzaak concretiseren in de garantie dat het monopolie voor alcohol van de nationale produktie meer dan de marktprijs zou betalen en een verhoging van de verbruiksbelasting — om het hoofd te bieden aan de verliezen welke met de grotere marge tussen aankoopprijs en marktprijs verband hielden — noodzakelijk hebben gemaakt. De Duitse regering was derhalve — in de zin van artikel 93, lid 3, eerste zin — verplicht de Commissie van haar ontwerp-reorganisatiewet — met een nieuw financieringssysteem — mededeling te doen, en wel tijdig, opdat de Commissie in de gelegenheid zou zijn haar opmerkingen in te dienen. Evenwel heeft zij bedoelde verplichting „elastisch” interpreterend, gewacht tot het Parlement het wetsontwerp had goedgekeurd, en de goedgekeurde wet op 23 april 1976 — ofwel negen dagen vóór de afkondiging door de president van de Bondsrepubliek (2 mei) en veertien dagen vóór de plaatsing in het Bundesgesetzblatt (7 mei) — aan de Commissie betekend. Kortom, de Commissie werd voor voldongen feiten geplaatst en de verplichting tot tijdige kennisgeving — een substantiële verplichting, immers niet-inachtneming ervan belet de Commissie zich behoorlijk over het ontwerp-steunwet uit te laten — is ten duidelijkste geschonden.

Ik weet wel dat wij ons hiermede begeven buiten het bestek van de procedure van artikel 169, die de Commissie heeft gemeend niet te moeten inleiden (meegaand met een nogal milde uitlegging van artikel 93, lid 3, eerste zin). Wij kunnen dus slechts beproeven in het algemeen na te gaan welke consequenties aan schending van dit laatste voorschrift moeten worden verbonden. Mijns inziens kan een maatregel, door een staat genomen zonder eerbiediging van de minimum voorwaarden van het artikel voorzien, in gemeenschapsrechtelijk opzicht slechts als onrechtmatig worden beschouwd. Het alternatief ware dat men aan de verplichting de Commissie van iedere ontwerp-steunwet mededeling te doen, in processueel opzicht slechts een beperkte betekenis zou doen toekomen; de staat die met zulk een mededeling in gebreke bleef, zou weliswaar bedoelde verplichting schenden, doch die schending zou aan de legitimiteit der steunmaatregel niet afdoen. Met zulk een enge uitlegging zou men evenwel ten duidelijkste in strijd komen met de premisse waarvan ik ben uitgegaan: de noodzaak artikel 4 van verordening nr. 26, gesteld dat het als rechtsgeldig is te beschouwen, ook recht te doen wedervaren. Ik ben dan ook geneigd in strijd met artikel 93, lid 3, eerste zin, genomen staatsmaatregelen als ongeoorloofd te beschouwen. De adressaten van in die maatregelen omschreven verplichtingen zijn dus mijns inziens niet gehouden ze na te leven.

Vraag II, 1, is of de in artikel 37 aan de Lid-Staten opgelegde verplichting zich te onthouden van nieuwe maatregelen in strijd met het verbod van discriminatie tussen de onderdanen der Lid-Staten, wat de voorzienings- en afzetvoorwaarden betreft, ook toepasselijk is op overheidsmaatregelen tot verhoging van de verbruiksbelasting welke, ofschoon zij nationale en ingevoerde produkten gelijkelijk treft, indirect bestemd is tot dekking van de verliezen, door een staatshandelsmonopolie als gevolg van de wanverhouding tussen de aan nationale producenten gegarandeerde hoge aankoopprijzen en de lage verkoopprijzen der produkten geleden.

De bijzondere situatie welke door de Duitse wet tot reorganisatie van het Branntweinmonopol in het leven werd geroepen, vindt in deze vraag een duidelijke weerspiegeling. De in die wet besloten liggende discriminatie kan uit tweeërlei gezichtshoek worden bezien: allereerst voor zover de alcohol uit de nationale produktie door het Monopol wordt aangekocht tegen een boven de marktprijs gelegen prijs; in de tweede plaats in verband met de omstandigheid dat de aankoop wordt gefinancierd uit een verbruiksbelasting die ook van ingevoerde produkten wordt geheven, ofschoon het voordeel van een gegarandeerde aankoopprijs niet aan de ingevoerde waren ten goede komt. Er is nog een aspect, dat vervolgens bespreking verdient: de fiscale faciliteiten die aan bepaalde categorieën nationale producenten zijn toegestaan, gelden in slechts zeer beperkte mate voor buitenlandse producenten.

Ik zal mij, wat het eerste punt betreft, beperken tot de opmerking dat hier de reeds besproken vraag naar de toepasselijkheid van de artikelen 92 en 93 wederom ter sprake wordt gebracht: het aankopen van nationale alcohol door het monopolie tegen een kunstmatig hoog gehouden prijs is een manier om een produktie tegen een boven de communautaire kosten gelegen kostprijs in leven te houden; het is, met andere woorden, een vorm van staatssteun ten behoeve van de nationale produktie. Dat die hulp via een nationaal monopolie wordt verleend is, zoals ik in antwoord op de eerste vraag reeds opmerkte, geen reden om de situatie anders te bezien dan wanneer het om buiten het monopolie om verleende steun gaat. De discriminerende aard der maatregelen ligt in het begrip staatssteun zelf besloten. Het probleem behoort dan ook thuis op het terrein van de verenigbaarheid van de hierbedoelde steunmaatregelen met de gemeenschappelijke markt, met name in de agrarische sector.

In verband met het tweede aan de orde gestelde probleem meen ik naar 's Hofs vaste rechtspraak te mogen verwijzen: een belasting die bepaalde, nationale en ingevoerde, produkten treft en bedoeld is ter financiering van activiteiten die inzonderheid aan de belaste nationale produkten ten goede komen — zodat een fiscale last wordt gecompenseerd — moet worden getoetst aan de artikelen 9 en 12 van het Verdrag (verbod van heffingen van gelijke werking als douanerechten), alsook aan artikel 95 — betreffende discriminerende binnenlandse belastingen —. Men zou in zodanig geval slechts schijnbaar met een stelsel van binnenlandse belastingen te maken hebben, terwijl het in werkelijkheid zou gaan om protectionistische maatregelen, die als een heffing van gelijke werking als douanerechten moeten worden beschouwd (vgl. het arrest van 19 juni 1973, gewezen in de zaak 77/72, Capolongo, Jurispr. 1973, blz. 611; het arrest van 18 juni 1975, gewezen in de zaak 94/74, IGAV, Jurispr. 1975, blz. 699; het arrest van 29 mei 1977, gewezen in de zaak 105/66, Interzuccheri, Jurispr. 1977, blz. 1030). Volgens diezelfde jurisprudentie veronderstelt „een dergelijke kwalificatie echter … dat er een duidelijk verband bestaat tussen enerzijds een fiscale heffing die zonder onderscheid op de betrokken nationale of ingevoerde produkten wordt toegepast, en anderzijds het voordeel dat alleen de nationale produkten uit de opbrengst dier heffing toevalt”.

Het lijdt dan ook geen twijfel dat de verplichting geen belastingen van gelijke werking als douanerechten in te voeren, medebrengt dat men met fiscale middelen de last van alleen aan de nationale produktie ten goede komende steunmaatregelen niet op de concurrerende produkten uit andere Lid-Staten mag afwentelen. Voorts zij erop gewezen dat die verplichting, ofschoon in de artikelen 9 en 12 van het Verdrag omschreven, in artikel 37 wordt herhaald voor gevallen waarin het om een nationaal monopoliesysteem van commerciële aard gaat. Er behoeft slechts te worden gewezen op artikel 37, lid 2, volgens hetwelk de Lid-Staten zich hebben te onthouden van „enige nieuwe maatregel … welke tegen de in lid 1 vermelde beginselen (met name tegen het reeds genoemde verbod van discriminatie tussen de onderdanen der Lid-Staten, wat de voorwaarden van voorziening en afzet betreft) indruist of de draagwijdte van de artikelen inzake de afschaffing der douanerechten en der kwantitatieve beperkingen tussen de Lid-Staten beperkt”.

Het verband tussen de belastingheffing en de financiering van de steun zal door de verwijzende rechter moeten worden onderzocht. Ik moge er evenwel op wijzen dat bedoeld verband in casu met zoveel woorden lijkt te worden gelegd in de motivering van het ontwerp, dat tot de wet van 2 mei 1976 heeft geleid: daarin wordt erkend dat de verhoging van de verbruiksbelasting voor alcohol bedoeld is ter compensatie van het verlies, door het monopolie geleden als gevolg van de daling der verkoopprijzen — en het daaruit resulterend nadelig verschil tussen de nationale producenten gegarandeerde aankoopprijs en de consumentenprijs —. Desondanks heeft de vertegenwoordiger van de Duitse Bondsregering ten processe betoogd dat de belasting als „neutraal” zou zijn te beschouwen: de redenen welke de wetgever aanleiding gaven de verbruiksbelasting te verhogen, en de omstandigheden welke ertoe hebben geleid, zouden als irrelevant zijn te beschouwen, omdat „de wetgever de nodige financiële middelen ook had kunnen vinden door om het even welke andere federale belasting te verhogen”. De firma Hansen trekt harerzijds in twijfel of er in casu zulk een vrijheid bij de keuze der fiscale middelen heeft bestaan. Ik acht evenwel geen termen aanwezig nader in te gaan op een vraag welke bepaaldelijk het nationale recht raakt en de uitlegging van het gemeenschapsrecht niet beïnvloedt. Of de nationale wetgever zich al dan niet had kunnen bedienen van andere fiscale middelen dan die waarop hij ter financiering van de steunverlening aan de nationale alcoholproducenten zijn keus heeft bepaald, het gaat er maar om dat men, in samenhang met de noodzaak nieuwe middelen te vinden om de gestegen uitgaven, met de steunverlening verband houdende, te bekostigen, heeft besloten tot een verhoging van een belasting als hierbedoeld, welke de financiering der steunverlening ten dele doet rusten op het uit de andere Lid-Staten ingevoerde, overeenkomstige produkt.

Het komt mij in verband daarmede niet belangrijk voor dat de revenuen van de hierbedoelde belasting niet aan een speciaal fonds ter financiering van de monopolie-interventies toevloeien, doch aan de algemene overheidsmiddelen, waaruit de voor dit doel nodige sommen later worden geput. Evenmin doet het mijns inziens ter zake dat de bedragen, door verhoging van de hierbedoelde belasting verkregen, en die welke bestemd zijn tot dekking van het tekort, voor het monopolie voortvloeiende uit de ondersteuning van de nationale alcoholproduktie, niet volledig samenvallen. Ik acht, kort en goed, de politiek-economische functie van de maatregelen belangrijker dan de formele aspecten.

Met vorenstaande overwegingen is ook over de onder I gestelde tweede subvraag van de Duitse rechter het nodige gezegd: ik heb reeds aangegeven hoe artikel 37, lid 2, in een geval als het onderhavige mijns inziens dient te worden uitgelegd.

Bespreking vraagt thans nog het laatste van de onder II, sub 1, aan de orde gestelde discriminatieproblemen, verband houdende met het feit dat de verbruiksbelasting zwaarder op ingevoerde produkten dan op de overeenkomstige nationale produkten — die van een speciaal kortingsstelsel kunnen profiteren — drukt.

Ik wijs er om te beginnen op, dat de belastingen in het bestek van het EEG-Verdrag een specifieke regeling hebben gevonden in de artikelen 95-99. Het Finanzgericht te Hamburg refereerde in zijn vragen evenwel telkens aan artikel 37, en niet aan artikel 95, ofschoon de firma Hansen zich ten processe wel degelijk op artikel 95 had beroepen en het artikel in de redengeving van de verwijzingsbeschikking ook terecht werd genoemd. De verhouding tussen de artikelen 37 en 95 zal dus moeten worden verduidelijkt.

In zijn arrest van 10 oktober 1978, gewezen in de zaak 148/77, Hansen & Balle tegen Hauptzollamt Flensburg, heeft het Hof uitleggingsvragen van hetzelfde Hamburgse Finanzgericht — betreffende het verbod van discriminaties bij de toepassing van binnenlandse heffingen ten behoeve van het Duitse Branntweinmonopol — beantwoord, en die vragen hadden zowel op artikel 37 als op artikel 95 van het EEG-Verdrag betrekking. Het Hof heeft er de voorkeur aan gegeven de discriminatiekwestie te toetsen aan artikel 95, en wel zulks omdat begunstigingsregelingen, bestaande in belastingverlagingen als in het Branntweinmonopolgesetz voor bepaalde groepen distilleerderijen toegekend, ook buiten een handelsmonopolie onmogelijk zijn, terwijl voorts „artikel 37 op hetzelfde beginsel berust als artikel 95, te weten de afschaffing van iedere discriminatie in het handelsverkeer tussen Lid-Staten”.

Artikel 37 is er stellig op gericht de staatsmonopolies in overeenstemming te brengen met de fundamentele bepalingen betreffende de werking van de gemeenschappelijke markt, met name ook — naar het Hof in voormeld arrest van 10 oktober 1978 overwoog — met de bepalingen ter voorkoming van vervalsing van de voorwaarden van het handelsverkeer tussen Lid-Staten, met inbegrip van het in artikel 95 besloten liggend verbod van fiscale discriminatie. Derhalve zal men bij een bespreking van de uitleggingsvragen betreffende artikel 37, welke aan het geding ten grondslag liggen, ook de beginselen in aanmerking hebben te nemen welke het Hof, tot uitlegging van artikel 95 geroepen, heeft opgesteld.

Wanneer een Lid-Staat zich in het kader van een commercieel monopoliestelsel van financiële middelen bedient om een steunverlening aan de nationale producenten te financieren, dan moet hij in ieder geval de in artikel 95 besloten liggende verplichtingen nakomen. In dit artikel wordt, zoals bekend, bij de toepassing van binnenlandse belastingen alle al dan niet rechtstreekse discriminatie tussen de produkten van een Lid-Staat en die van de andere Lid-Staten verboden: die belastingen behoren volgens dezelfde criteria gelijkelijk van nationale en van ingevoerde produkten te worden geheven. Anderzijds is artikel 37 blijkens uw arrest van 17 februari 1976, gewezen in de zaak 91/75, Miritz, van toepassing op ieder handelen dat met het bestaan van het monopolie verband houdt en het handelsverkeer in bepaalde produkten beïnvloedt, zodat dat „het ook belastingen betreft waardoor ingevoerde produkten worden gediscrimineerd ten opzichte van nationale — onder het monopolie vallende — produkten” (Jurispr. 1976, blz. 229). Vandaar ook dat ik in mijn conclusie van 4 juli 1978, genomen in de zaak 148/77, Hansen & Balle, heb opgemerkt dat de draagwijdte van het discriminatieverbod van artikel 37 in gevallen als vorenbedoeld, in wezen met dat van artikel 95 samenvalt.

Naar de verwijzende rechter in zijn beschikking releveerde, blijken nationale produkten in de zin van de wet van 2 mei 1976, minder zwaar belast te zijn dan de overeenkomstige ingevoerde produkten. Zoals hiervoor reeds werd uiteengezet, worden bepaalde distilleerderijen (de „forfaitair” belaste distilleerderijen en coöperatieve vruchtendistilleerderijen) voor een partiële vrijstelling en belangrijke verlagingen van de belasting in aanmerking gebracht, zonder dat overeenkomstige voordelen voor ondernemingen uit de andere Lid-Staten zijn weggelegd.

In dit verband zij herinnerd aan de criteria welke het Hof in voormeld arrest van 10 oktober 1978, gewezen in de zaak 148/77, heeft opgesteld. „Belastingfaciliteiten” bij nationale wet „aan bepaalde soorten gedistilleerde dranken of bepaalde groepen producenten” toegekend, zijn als zodanig niet ongeoorloofd, voor zover zij „ter bereiking van wettige economische en sociale doelen kunnen worden aangewend, zoals het gebruik van bepaalde grondstoffen door de branderijen, het behoud van de produktie van typische gedistilleerde dranken van hoge kwaliteit of het in stand houden van bepaalde categorieën bedrijven, zoals de branderijen in de landbouw”; zulke begunstigingsregelingen [moeten zich evenwel] naar de eisen van artikel 95 „zonder onderscheid tot gedistilleerde dranken uit andere Lid-Staten … uitstrekken”. Met betrekking tot de „assimilatie”-problemen welke bij de toepassing van artikel 95 rijzen — men denke aan factoren als de aard der produkten, de technische hoedanigheden van installaties, distillatieprocédés, belastingsmodaliteiten en fiscale controlemethoden waarvan de onderscheiden nationale wetgevingen de toekenning van deze faciliteiten afhankelijk stellen — heeft het Hof overwogen dat „artikel 95, eerste alinea, betrekking heeft op al dan niet rechtstreekse discriminaties en dat de toepasselijkheid van deze bepaling niet afhankelijk is van de strenge eis dat de produkten gelijk zijn, doch van het, gelijksoortige' karakter van de produkten”.

Aan de hand van deze criteria moet de nationale rechter mijns inziens in staat zijn in casu een oplossing te vinden voor de problemen, met een gedifferentieerde fiscale behandeling van nationale en ingevoerde produkten verband houdende.

Vraag II, 3, werd in 's Hofs jurisprudentie reeds bevestigend beantwoord. In de 24e rechtsoverweging van het arrest van 17 februari 1976, gewezen in de zaak 45/75, Rewe (Jurispr. 1976, blz. 182) — waarin het, alweer in een zaak betreffende het Branntweinmonopol, ging om de uitlegging van artikel 37 van het EEG-Verdrag — is overwogen dat „het verbod van discriminatie met betrekking tot de voorwaarden van voorziening en afzet van door de onderdanen der onderscheiden Lid-Staten geproduceerde en verhandelde produkten op het gebied van de toepassing van het Verdrag als een grondbeginsel is te beschouwen, dat naar zijn aard de economische en juridische positie dier onderdanen rechtstreeks raakt; dat die regel een verwijzing inhoudt naar een aantal metterdaad op de eigen onderdanen toegepaste voorschriften en zich er dus wezenlijk toe leent rechtstreeks door de justitiabelen te worden ingeroepen”. In hetzelfde arrest werd voorts overwogen dat „de hierbedoelde verplichting … bij afloop van de (overgangs) periode niet langer van enige voorwaarde afhankelijk is noch ook ten aanzien van haar uitvoering of gevolgen van enigerlei handeling van de Gemeenschap dan wel van de Lid-Staten afhankelijk kan worden gesteld en naar haar aard ten behoeve van de justitiabelen subjectieve rechten kan doen ontstaan welke de nationale rechterlijke instanties moeten handhaven”.

Het Finanzgericht te Hamburg wenst voorts te weten (in vraag II, 4) of artikel 37 van het EEG-Verdrag ook toepasselijk is op maatregelen die de invoer uit derde landen betreffen en, zo ja, op welke voorwaarden.

Als in artikel 37, lid 2, nieuwe maatregelen, indruisende tegen de in lid 1 vermelde beginselen, worden verboden, gaat het vooral om discriminerende maatregelen „tussen de onderdanen van de Lid-Staten, wat de voorwaarden van de voorziening en afzet betreft”, ongeacht de oorsprong der waren. In het tweede gedeelte van lid 2 worden maatregelen verboden welke „de draagwijdte van de artikelen inzake de afschaffing der douanerechten en de kwantitatieve beperkingen tussen de Lid-Staten [beperken]”.

Waar zulke maatregelen — uiteraard met inbegrip van heffingen van gelijke werking als douanerechten — de importen rechtstreeks zouden beïnvloeden, heeft de verwijzende rechter bij het formuleren van voormelde vraag vermoedelijk allereerst aan dit aspect van artikel 37 gedacht. Nu is het weliswaar zo dat de in lid 2, tweede gedeelte, impliciet besloten liggende verwijzing ons doet uitkomen bij bepalingen (de artikelen 12-17 en 30-36) welker toepassingsgebied tot het handelsverkeer tussen de Lid-Staten beperkt is — hetgeen in overeenstemming is met de omstandigheid dat de regels van artikel 37 de monopolies vooral treffen als lichamen die de invoer of de uitvoer tussen de Lid-Staten beheersen, leiden of beïnvloeden (lid 1, tweede alinea) —. Maar denkt men aan door monopolie genomen of met het bestaan van een monopolie verband houdende maatregelen die ook de invoer van waren uit derde landen betreffen, dan moet wel rekening worden gehouden met beginselen en regelen welke, ofschoon in artikel 37 niet vermeld, evenzeer voor de werkzaamheid der monopolies gelden. Ik denk hier met name aan het beginsel volgens hetwelk het verbod van heffingen van gelijke werking als douanerechten ook geldt voor de invoer van rechtstreeks uit derde landen herkomstige waren, een beginsel dat het Hof in zijn arrest van 13 december 1973, gewezen in de zaak 37 en 38/73, Diamantarbeiders (Jurispr. 1973, blz. 1610) ten duidelijkste heeft uitgesproken.

Ook het verbod van artikel 95 — dat, naar wij zagen, van toepassing is op in het kader van een monopolie mogelijkerwijs genomen fiscale maatregelen — wordt niet letterlijk door artikel 37 bestreken. Men bedenke dat het niet tot fiscale maatregelen betreffende uit derde landen ingevoerde waren kan worden uitgebreid, immers er wordt met zoveel woorden gesproken van discriminerende belastingen, toegepast op de produkten van de andere Lid-Staten.

Ik wil met betrekking tot de derde en laatste vraag opmerken, dat de verwijzende rechter artikel 2, lid 2, van het Besluit van de Raad van 28 september 1970 betreffende de associatie van de landen en gebieden overzee terecht in zijn beschouwingen heeft betrokken, voor zover daarbij de vrijstelling van douanerechten en heffingen van gelijke werking is uitgebreid tot de invoer — in de Gemeenschap — van uit die landen afkomstige produkten; maar als eenmal wordt aangenomen dat het verbod om (via het monopolie en in verband met een monopolieregeling) heffingen van gelijke werking als douanerechten toe te passen, voor alle uit derde landen ingevoerde waren geldt, dan lijkt mij het op de derde vraag te geven antwoord niet meer van belang. Wel meen ik er goed aan te doen erop te wijzen dat artikel 5, lid 1, van genoemd Raadsbesluit de Lid-Staten verplicht zich te onthouden van alle nationale belastingmaatregelen of — praktijken welke, al dan niet rechtstreeks, discriminatie tussen hun produkten en soortgelijke produkten, afkomstig uit met de Gemeenschap geassocieerde landen en gebieden overzee, inhouden. Op die manier wordt het in artikel 95 gehuldigde beginsel, praktisch tot produkten uit de landen uitgebreid en afgeweken van het in de tekst van genoemd artikel 95 besloten liggend beginsel, dat het verbod van discriminerende belastingen op uit derde landen ingevoerde waren niet van toepassing is.

Op grond van een en ander concludeer ik dat het Hof de vragen, krachtens artikel 177 van het EEG-Verdrag door het Finanzgericht te Hamburg bij beschikking van 27 maart 1978 gesteld, zal beantwoorden als volgt:

1. Op regelingen inzake de verlening van staatssteun aan ondernemingen, met inbegrip van steunverleningen welke met de werking van een nationaal monopolie verband houden, alsook — sedert het einde van de overgangsperiode — regelingen voor landbouwprodukten die niet onder een gemeenschappelijke marktordening vallen, zijn de artikelen 92 en 93 van het EEG-Verdrag van toepassing.

2. Schending van de verplichting de Commissie „tijdig” op de hoogte te brengen van voornemens tot invoering of wijziging van steunmaatregelen (artikel 93, lid 3, eerste volzin van het EEG-Verdrag) maakt de door de staat genomen steunmaatregelen zonder meer ongeoorloofd.

3. Waar in artikel 37, lid 2, van het EEG-Verdrag aan de Lid-Staten de verplichting wordt opgelegd zich te onthouden van nieuwe maatregelen welke tegen de in lid 1 vermelde beginselen indruisen of de draagwijdte van de artikelen inzake de afschaffing der douanerechten en der kwantitatieve beperkingen tussen de Lid-Staten beperken, daar verbiedt het een verhoging van de verbruiksbelasting op bepaalde nationale en ingevoerde produkten, die al dan niet rechtstreeks dient om de door het staatsmonopolie aan de nationale producenten van die waren verleende steun te financieren.

4. Gezien het in artikel 95 van het EEG-Verdrag neergelegde en voor het toepassingsgebied van artikel 37 ten volle geldende verbod van fiscale discriminatie, mag men bepaalde belastingen niet — via een gedifferentieerd systeem van begunstigingen en verlagingen — in mindere mate op nationale produkten dan op ingevoerde produkten doen drukken.

5. Voor zover in artikel 37 van het EEG-Verdrag wordt verwezen naar jegens particulieren rechtstreeks werkende bepalingen van datzelfde Verdrag, schept het artikel subjectieve rechten welke door de nationale rechterlijke instanties moeten worden gehandhaafd.

6. Het verbod om — via het monopolie en in verband met de werking van het monopolie — heffingen van gelijke werking als douanerechten toe te passen, geldt ook voor rechtstreeks uit derde landen ingevoerde waren.

7. Ofschoon het verbod van discriminerende belastingen niet als zodanig voor uit derde landen ingevoerde produkten geldt, is het krachtens artikel 5, lid 1, van 's Raads besluit van 29 september 1970, van toepassing op produkten van herkomst uit met de Gemeenschap geassocieerde landen en gebieden overzee.