Hof van Justitie EU 01-02-1979 ECLI:EU:C:1979:25

Conclusie van de advocaat-generaal

F. Capotorti

van 1 februari 1979 ^(*)

Mijnbeer de President,

mijne heren Rechters,

De u in deze zaak voorgelegde prejudiciële vraag heeft betrekking op een van de „anti-cumulatie”-bepalingen van verordening nr. 1408/71 betreffende de sociale zekerheid van migrerende werknemers, en wel artikel 79, lid 3, in het hoofdstuk dat vooral betrekking heeft op bijslagen voor kinderen ten laste van pensioen- en rentetrekkers.

De verzoeker in de onderhavige zaak, der heer Rossi, Italiaans onderdaan, werkte eerst als landbouwer in Italië en later, van 1948 tot en met 1958, als werknemer in België. Nadat hij door een beroepsziekte was getroffen, werd hem vanaf 1964 door het bevoegde Belgische orgaan een invaliditeitspensioen toegekend.

Daarnaast ontving hij eveneens in België tot en met februari 1973 kinderbijslag voor zijn beide dochters. Vanaf maart 1973 is de betaling van die bijslag echter gestopt omdat verzoekers echtgenote in Italië beroepswerkzaamheden verrichtte, waardoor zij, volgens het Belgische orgaan, recht kreeg op kinderbijslag van het desbetreffende Italiaanse orgaan.

Mevrouw Rossi verzocht daarop het Istituto Nazionale della Previdenza Sociale de betrokken bijslag aan haar uit te keren. Het INPS wees dit verzoek echter af bij beschikking van 13 april 1976, op grond dat „voor het recht op kinderbijslag de hoedanigheid van gezinshoofd, ten aanzien van de kinderen aan de vader is toegekend en niet aan iemand anders kan worden overgedragen wanneer de vader noch invalide noch werkloos is.”

Aangezien beide sociale zekerheidsorganen een uitkering weigerden, stelde de heer Rossi een rechtsvordering in bij de Arbeidsrechtbank te Charleroi, die bij vonnis van 19 april 1978 het Hof de navolgende vragen voorlegde:

1. Verhindert de omstandigheid dat de Italiaanse wettelijke regeling met het oog op de toekenning van kinderbijslag de overdracht van de hoedanigheid van gezinshoofd aan de echtgenote niet toestaat wanneer de echtgenoot pensioen- of rentetrekker (Fonds voor de Beroepsziekten) is ten laste van een andere Lid-Staat, de toepassing van artikel 79, lid 3, van verordening nr. 1408/71 van de Raad van de EEG? Met andere woorden, moet het Belgische orgaan de uitkering van kinderbijslag op zich nemen, ook al kunnen in Italië aan de uitoefening van een beroep door een gezinslid van de pensioen- of rentetrekker aanspraken worden ontleend, die evenwel op grond van bijzondere bepalingen in de Italiaanse wettelijke regeling onvolkomen zijn?

2. Aangenomen dat het standpunt van het Italiaanse orgaan wegens inbreuk op het beginsel van gelijkgerechtigheid van man en vrouw niet langer houdbaar is, behoort het Belgische orgaan dan niet op te komen voor het verschil tussen de Belgische en de Italiaanse kinderbijslag, ten einde rechten verkregen krachtens de wettelijke regeling van het land van laatste werkzaamheid te waarborgen en aldus ongelijkheid van behandeling te vermijden tussen werknemers die ter verkrijging van het pensioen of de rente aan dezelfde voorwaarden hebben moeten voldoen?”

Voor een beter begrip van artikel 79, lid 3, van verordening nr. 1408/71 wil ik eerst aandacht besteden aan de regels volgens welke de bijslagen voor kinderen ten laste van pensioenen rentetrekkers worden verstrekt (artikel 77, lid 2). Wanneer, zoals in het onderhavige geval, het pensioen of de rente verschuldigd is krachtens de wettelijke regeling van één enkele Lid-Staat, worden de bijslagen toegekend „overeenkomstig de wettelijke regeling van de Lid-Staat welke inzake het pensioen of de rente bevoegd is” (sub a). Artikel 79, lid 3, echter bepaalt verderop dat indien voor de kinderen krachtens de wettelijke regeling van een Lid-Staat op grond van verrichte beroepswerkzaamheden recht op gezins- of kinderbijslagen bestaat, „de aanspraken op de bijslagen, verschuldigd krachtens lid 2 en krachtens de artikelen 77 en 78, worden geschorst.”

Deze anti-cumulatiebepaling heeft dezelfde functie als het overeenkomstige voorschrift van artikel 76, dat betrekking heeft op werknemers en werklozen. Volgens artikel 76 namelijk wordt „het recht op krachtens de artikelen 73 en 74 verschuldigde gezins- of kinderbijslagen geschorst indien krachtens de wettelijke regeling van de Lid-Staat op het grondgebied waarvan de gezinsleden wonen, op grond van verrichte beroepswerkzaamheden eveneens gezins- of kinderbijslagen verschuldigd zijn”. Zoals de Commissie opmerkte, is het verschil tussen beide bepalingen te verwaarlozen: beide betreffen gevallen van verdubbeling van het recht op gezinsbijslagen uit hoofde van in een andere Lid-Staat verrichte werkzaamheden.

Dit voorop gesteld, ben ik van mening dat de rechtsbeginselen die het Hof in het arrest van 20 april 1978 (zaak134/77, Ragazzoni, Jurispr. 1978, blz. 963) in direct verband met artikel 76 heeft bevestigd, de criteria verschaffen om ook artikel 79, lid 3, te kunnen uitleggen en de eerste vraag van de Arbeidsrechtbank te beantwoorden. In genoemd arrest verklaarde het Hof dat de in artikel 76 van verordening nr. 1408/71 bedoelde schorsing van het recht op gezins- of kinderbijslagen niet geldt, wanneer de vader in een andere Lid-Staat werkt, terwijl de moeder in het land waar de overige gezinsleden wonen, in loondienst werkzaam is en ingevolge de wettelijke regeling van dit land geen recht op kinderbijslag heeft verworven, hetzij omdat de hoedanigheid van gezinshoofd slechts aan de vader wordt toegekend, hetzij omdat niet is voldaan aan de voorwaarden om het recht op uitkering van de kinderbijslag aan de moeder toe te kennen.

In de onderhavige zaak is het niet van belang of de vader en de moeder een verschillende dan wel dezelfde verblijfplaats hebben, aangezien de vader pensioentrekker is. Zoals gezegd stelt artikel 79, lid 3, immers uitsluitend als voorwaarde, dat voor de kinderen recht op gezins- of kinderbijslagen bestaat krachtens de wettelijke regeling van een Lid-Staat (hetgeen ook die van de verblijfplaats van de pensioentrekker kan zijn), op grond van verrichte beroepswerkzaamheden (gewoonlijk, doch niet noodzakelijk, van de moeder). Doorslaggevend is bij gevolg of er al dan niet krachtens de wetgeving van de staat waar de beroepswerkzaamheid van de moeder wordt verricht, op grond van deze werkzaamheid recht op kinderbijslag is verkregen; zo neen, dan is het duidelijk dat de in artikel 79, lid 3, bedoelde schorsing niet plaatsvindt.

Zoals ik reeds zei, bestond er ingevolge de Italiaanse regeling op het moment dat het verzoek van mevrouw Rossi door de INPS werd afgewezen, geen recht op kinderbijslag voor de werkende moeder, aangezien enkel de vader als gezinshoofd werd erkend. Later is bij wet nr. 903 van 9 december 1977 (in werking getreden op 18 december 1977) de mogelijkheid geopend om de kinderbijslag naar keuze aan de werkende vrouw uit te betalen. Dit betekent natuurlijk wel dat de belanghebbende een verzoek moet indienen en dat de echtgenoot moet verklaren afstand te willen doen van de bijslagen voor dezelfde gezinsleden, wanneer ook hij recht erop heeft en ze uitbetaald krijgt. Zolang niet metterdaad aan deze voorwaarden is voldaan, kan niet worden gezegd dat de werkende vrouw recht heeft op uitkering van de kinderbijslag, en doet zich mitsdien het geval voor waarin artikel 79, lid 3, niet van toepassing is.

De tweede vraag van de Arbeidsrechtbank te Charleroi gaat ervan uit dat het standpunt van het Italiaanse orgaan van sociale zekerheid „wegens inbreuk op het beginsel van gelijkgerechtigdheid van man en vrouw niet langer houdbaar is”. Het is duidelijk dat deze onderstelling achterhaald is door de reeds vermelde wijziging van de Italiaanse wettelijke regeling, waardoor mevrouw Rossi — zo zij opnieuw een verzoek daartoe indient bij de INPS — thans kinderbijslag moet kunnen krijgen. Maar nog afgezien van het algemene belang van dit punt, moet mijns inziens juist om die reden de tweede vraag van de verwijzende rechter eveneens worden beantwoord.

Veronderstellen wij dat een werkende moeder recht heeft op kinderbijslag krachtens de Italiaanse wettelijke regeling; kan de vader dan van het Belgische orgaan verlangen dat het het verschil betaalt tussen het bedrag van de kinderbijslag krachtens de Italiaanse regeling en het bedrag van de Belgische kinderbijslag, zo dit laatste hoger is? Met andere woorden, is de in artikel 79, lid 3, van verordening nr. 1408/71 voorziene schorsing altijd en noodzakelijkerwijze volledig, of is ook een gedeeltelijke schorsing mogelijk wanneer het bedrag van de bijslag verschuldigd door de Lid-Staat waar de moeder werkt, lager is?

Ten aanzien van deze vragen zijn in de opmerkingen tijdens de onderhavige procedure verschillende oplossingen voorgesteld.

Volgens de Belgische regering kan aan geen enkele bepaling van verordening nr. 1408/71 het recht worden ontleend op aanvulling van de kinderbijslag door een ander land dan dat wat de bijslag is verschuldigd.

Verzoeker daarentegen betoogt dat wanneer de kinderbijslag ingevolge artikel 77 van de genoemde verordening is verschuldigd, artikel 79, lid 3, niet tot gevolg kan hebben dat op de uitkering zelf wordt gekort door toepassing van een minder gunstige bepaling van de wettelijke regeling van het land waar de moeder werkzaam is. Voor het overige is het volgens verzoeker niet zonder meer duidelijk of de verplichting om de aanvulling uit te keren, berust op de nationale Belgische regeling dan wel op het gemeenschapsrecht.

Het door de Commissie ter terechtzitting terzake ingenomen standpunt is duidelijker. Aanvankelijk stelde zij zich op hetzelfde standpunt als de Belgische regering, doch later betoogde zij dat artikel 79, lid 3, niet in de weg stond aan de toepassing van de gunstiger Belgische regeling; zij verwees daartoe naar artikel 60, laatste alinea, van het Koninklijk Besluit van 19 december 1939, dat bepaalt: „Indien de ten andere titel verschuldigde gezinsvergoedingen minder bedragen dan die waarvan deze wet de uitkering voorziet, dan mag de persoon die gerechtigd is deze in te roepen het verschil opeisen”.

In de opvatting van de Italiaanse regering ten slotte kan artikel 79, lid 3 — dat vooronderstelt dat de aanspraak op kinderbijslag wordt bepaald door de wettelijke regeling van de staat die het pensioen of de rente verschuldigd is (artikel 77, lid 2, sub a) — in geen geval ertoe leiden dat eenvoudig de minder gunstige bepaling van de wettelijke regeling van het land waar de moeder werkzaam is, wordt toegepast. Artikel 79, lid 3, zou dus zo moeten worden uitgelegd, dat de schorsing volledig of gedeeltelijk is, al naar gelang het bedrag van de aan het pensioen voorbehouden bijslag gelijk is aan (of lager dan) respectievelijk hoger dan dat van de in de andere Lid-Staat uitgekeerde bijslag.

Ten gunste van de opvatting van de Belgische regering kan een argument worden ontleend aan de tekst. Artikel 79, lid 3, gebruikt de uitdrukking „geschorst” zonder nadere kwalificatie, zodat de conclusie logisch lijkt dat hiermee uitsluitend op volledige schorsing wordt gedoeld. De verordening zou dus beogen dat één van de twee in aanmerking komende wettelijke regelingen wordt toegepast, ongeacht de eventuele nadelige gevolgen daarvan voor de verworven rechten van de werknemer, en zou zich verzetten tegen een zogezegd „geïntegreerde” toepassing van beide regelingen, ten einde die rechten te beschermen.

Tegen dit strikt formele argument kan worden ingebracht dat de tekst van de bepaling echter niet per se een andere uitlegging uitsluit, die beter aansluit bij de algemene beginselen van de gemeenschapsregeling en op grond van twee goede argumenten de voorkeur verdient.

Het eerste en belangrijkste is, dat een van de doelstellingen van verordening nr. 1408/71, zoals aangeduid in de zevende overweging ervan, is om uitvoering te geven aan artikel 51 EEG-Verdrag, waartoe de in de verordening vervatte voorschriften „de werknemers die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, de verworven rechten en voordelen moeten waarborgen zonder dat zij mogen leiden tot ongerechtvaardigde cumulaties”. Bij gevolg probeert de gemeenschapsregeling inzake de sociale zekerheid van migrerende werknemers weliswaar ongerechtvaardigde verrijkingen van de werknemers ten gevolge van samenloop van verschillende wettelijke bepalingen te vermijden, doch anderzijds staat vast dat het niet tot haar doelstellingen behoort om bij conflicterende regels één enkele wettelijke regeling aan te wijzen en van toepassing te verklaren met uitsluiting van elke andere, zelfs wanneer dit nadeel zou opleveren voor de verworven rechten van de werknemers.

Het tweede argument is, dat verordening nr. 1408/71 enkel kan worden uitgelegd indien men te rade gaat met de in artikel 51 EEG-Verdrag vervatte beginselen terzake van de sociale zekerheid, en meer in het algemeen „met de geest en doelstellingen van het Verdrag” (zie arrest van 29 september 1976, zaak 17/76, Brack, Jurispr. 1976, blz. 1429, r.o. 19). Het Hof had reeds gelegenheid te verklaren „dat het doel der artikelen 48 tot en met 51 van het Verdrag niet zal worden bereikt, doch integendeel miskend, indien de werknemer, om van de hem gewaarborgde vrijheid van verkeer gebruik te maken, zich in het verlies van reeds in een der Lid-Staten verkregen rechten zou moeten schikken, zonder dat daarvoor een ten minste gelijkwaardige uitkering in de plaats zou komen” (arrest van 15 juli 1964, zaak 100/63, Van der Veen, Jurispr. 1964, blz. 1061 — in gelijke zin de arresten van 9 juni 1964, zaak 92/63, Nonnenmacher, Jurispr. 1964, blz. 583; 10 december 1969, zaak 34/69, Caisse d'assurance vieillesse des travailleurs salariés de Paris, Jurispr. 1969, blz. 597, en 25 november 1975, zaak 50/75, Caisse de pension des employés privés, Jurispr. 1975, blz. 1473).

In het bijzonder wil ik nog wijzen op het arrest van 21 oktober 1975 (zaak 24/75, Petroni, Jurispr. 1975, blz. 1149), waarin het Hof verklaarde dat artikel 46, lid 3, van verordening nr. 1408/71 onverenigbaar is met artikel 51 EEG-Verdrag, voor zover het cumulatie van twee verschillende Lid-Staten verkregen uitkeringen beperkt door verlaging van het bedrag van een uitsluitend onder de nationale wetgeving verkregen uitkering.

Voorts is daar het arrest van 13 juli 1976 (zaak 19/76, Triches, Jurispr. 1976, blz. 1243), waarin werd overwogen dat „de door de Raad overeenkomstig artikel 51 genomen maatregelen niet tot gevolg mogen hebben dat een migrerende werknemer wordt beroofd van een recht, verkregen krachtens de enkele wetgeving van de Lid-Staat waar hij heeft gewerkt”.

In de laatste jaren is deze lijn nog versterkt, getuige onder meer de arresten van 3 februari 1977 (zaak 62/76, Strehl, Jurispr. 1977, blz. 211) en 13 oktober 1977 (zaak 112/76, Manzoni, Jurispr. 1977, blz. 1647).

Op grond van deze overwegingen moet de opvatting van de Belgische regering worden verworpen: deze is immers duidelijk in strijd met zowel de geest en de doelstellingen van verordening nr. 1408/71 als met de uit de artikelen 48-51 EEG-Verdrag af te leiden beginselen (inzonderheid het beginsel dat de werknemer ingevolge de anti-cumulatiebepalingen van deze verordening niet een minder gunstiger behandeling mag krijgen dan krachtens de nationale wettelijke regeling van één enkele Lid-Staat).

Voor de uitlegging van deze bepaling blijven er dus nog twee mogelijkheden over. Volgens de eerste hiervan zou artikel 79, lid 3, niet afdoen aan de werking van eventuele gunstiger nationale bepalingen die een aanvullende uitkering mogelijk maken ingeval de in een andere Lid-Staat uitbetaalde kinderbijslag lager is dan de kinderbijslag in de staat die het pensioen verschuldigd is. De tweede mogelijkheid is dat het gemeenschapsrecht een uitputtende en autonome — dat wil zeggen van de betrokken nationale wetgevingen onafhankelijke — regeling bevat voor het geval dat zich cumulatie voordoet van twee nationale gezinsbijslagen van ongelijke hoogte: de werknemer zou dan aanspraak hebben op een aanvullende uitkering, ten laste van het orgaan dat het pensioen is verschuldigd, overeenkomend met het verschil tussen de twee bedragen.

Zowel de ene als de andere uitlegging geeft de werknemer in casu aanspraak op aanvulling van de bijslag door het Belgische orgaan. In het algemeen zal men echter moeten bedenken dat een recht op aanvulling enkel zal bestaan, wanneer de wettelijke regeling van de staat waar de bijslag hoger is, de werknemer zo'n recht op een aanvullende uitkering toekent. In België is dit inderdaad het geval, maar het is mogelijk dat in andere nationale regelingen een dergelijke bijzondere bepaling ontbreekt. De werknemer zou dan enkel recht op aanvulling hebben indien dit rechtstreeks uit de communautaire rechtsorde voortvloeit.

Het is duidelijk dat de door de Commissie voorgestane uitlegging de mogelijkheid openlaat dat juist door de toepassing van artikel 79, lid 3, de werknemer de rechten die hij heeft verworven in de staat waar hij werkzaam is geweest, niet kan behouden en bij gevolg een minder gunstige behandeling krijgt.

Een dergelijke conclusie lijkt mij niet in overeenstemming met de doelstellingen van artikel 79, lid 3, gezien in het licht van de hiervoor vermelde algemene beginselen. Artikel 79, lid 3, moet immers het risico uitsluiten van een onverkorte cumulatieve toepassing van twee nationale stelsels; maar om dit doel te bereiken lijkt het mij niet nodig om verworven rechten die met de toepassing van de anticumulatiebepaling in overeenstemming zijn, op te offeren. Integendeel, die algemene beginselen dwingen er juist toe, het vereiste om cumulatie te voorkomen, te verzoenen met de eis om de bescherming van verworven rechten te waarborgen.

Tot dezelfde uitkomst leidt ook het beginsel van gelijke behandeling van de werknemers die dezelfde voorwaarden hebben moeten vervullen om een pensioen te verkrijgen. Dit beginsel zou immers in gevaar worden gebracht wanneer een werknemer op het gebied van de sociale zekerheid minder gunstig zou kunnen worden behandeld dan andere werknemers die in de staat die het pensioen uitkeert dezelfde werkzaamheden hebben verricht, enkel vanwege het feit dat de regeling van een andere Lid-Staat voorziet in de toekenning van bijslagen van gelijke aard en voor dezelfde feiten, doch tot een lager bedrag.

Zou de communautaire cumulatieregeling op deze wijze moeten worden opgevat, dan is het mijns inziens niet mogelijk zich aan te sluiten bij een opvatting die artikel 79, lid 3, terugbrengt tot een conflictenregel en geen rekening houdt met de noodzaak om in elk geval de werknemer van de gunstigste benandeling te verzekeren en de bescherming van verworven rechten te waarborgen.

Ik meen derhalve de voorkeur te moeten geven aan een uitlegging die het mogelijk maakt artikel 79, lid 3, in overeenstemming te brengen met de algemene beginselen — de uitlegging dus volgens welke de uitbetaling van de kinderbijslagen door het orgaan dat de vader een pensioen is verschuldigd, enkel dan krachtens die bepaling in haar volledig wordt geschorst, wanneer de bijslagen gelijk zijn aan of lager dan die welke worden uitgekeerd in het land waar de moeder werkzaam is, doch slechts gedeeltelijk wanneer de eerstgenoemde bijslagen hoger zijn dan de laatste.

Mitsdien concludeer ik dat het Hof de in het vonnis van 19 april 1978 van de Arbeidsrechtbank te Charleroi gestelde vragen beantwoorde als volgt:

1. In de zin van artikel 79, lid 3, van 's Raads verordening nr. 1408/71 wordt het recht op kinderbijslag voor kinderen ten laste van de vader aan wie door een Lid-Staat een pensioen wordt uitgekeerd, niet geschorst indien de moeder niet het recht op dezelfde bijslag heeft verworven op grond van de nationale wetgeving van een andere Lid-Staat door het uitoefenen van beroepswerkzaamheden, of omdat de hoedanigheid van gezinshoofd uitsluitend aan de vader wordt toegekend, of in elk geval omdat niet is voldaan aan de voorwaarden voor de toekenning van het recht op uitbetaling van de bijslagen aan de moeder.

2. Wanneer de kinderbijslag die verband houdt met een pensioen als bedoeld in artikel 77 van 's Raad verordening nr. 1408/71, meer bedraagt dan die welke wordt uitgekeerd in het land waar de moeder haar beroepswerkzaamheden verricht, heeft de pensioentrekker ondanks de in artikel 79, lid 3, van deze verordening voorziene schorsing, recht op uitkering van een aanvullend bedrag, overeenkomend met het verschil tussen het hogere bedrag van de bijslag krachtens de nationale wetgeving van de staat waarin het pensioen wordt uitbetaald, en het lagere bedrag van de in de andere Lid-Staat uitgekeerde bijslag.