Hof van Justitie EU 15-02-1979 ECLI:EU:C:1979:41

I — De eerste zaak is aanhangig gemaakt door de heer Arianus Petrus Augustijn, geboren in 1927. Onbetwist staat vast dat hij sedert meer dan 30 jaren goederen over de weg heeft vervoerd, eerst in het door zijn vader opgerichte familiebedrijf en nadien — sedert 1948 — in de vennootschap onder de firma Gebroeders Augustijn, die aanvankelijk vier vennoten kende, te weten appellant en zijn drie broers en in 1956 een vergunning voor ongeregeld goederenvervoer kreeg; het laadvermogen werd laatstelijk op 52 ton bepaald.

Nadat twee der vennoten zich in 1969 respectievelijk 1975 hadden teruggetrokken, bleven verzoeker en zijn broer Martinus de enige vennoten; deze laatste was in het bezit van een voor hem persoonlijk geldende ontheffing van de eis van vakbekwaamheid, in artikel 56 van de Wet Autovervoer Goederen gesteld.

Volgens appellant zouden beide vennoten over een eigen wagenpark beschikken en een eigen klantenkring hebben.

Wegens financiële moeilijkheden besloten de broers in 1976 uiteen te gaan en dus de vennootschap te ontbinden, om voortaan beide op eigen gelegenheid hun vervoersactiviteiten voort te zetten.

Pas op dat ogenblik vroeg Arianus Petrus Augustijn — in een op 22 december 1976 aan de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat gezonden brief — een ontheffing aan.

Bij besluit van 4 juli 1977 heeft deze afwijzend op het verzoek beslist, en wel zulks zowel op grond van artikel 56 van de Wet Autovervoer Goederen als krachtens artikel 4, lid 2, van 's Raads richtlijn nr. 74/561, volgens hetwelk de bevoegde autoriteiten van de Lid-Staten bij wijze van uitzondering in bijzondere gevallen kunnen toestaan dat de exploitatie van een vervoeronderneming definitief wordt voortgezet door een persoon die niet voldoet aan de in artikel 3, lid 1, sub c, bedoelde voorwaarde van vakbekwaamheid, wanneer hij over een praktische ervaring van tenminste drie jaar in het beheer van die onderneming beschikt.

Appellant wendde zich toen met een verzoek om nietigverklaring van genoemd besluit tot de Afdeling Rechtspraak van de Raad van State, die U bij tussenuitspraak van 7 juni 1978, de navolgende prejudiciële vraag heeft gesteld :

„Kan de ontheffing van de voorwaarde van vakbekwaamheid ten behoeve van een bijzonder geval als bedoeld in artikel 4, tweede lid, van de richtlijn nr. 74/561/EEG, alleen worden verleend indien de praktische ervaring is opgedaan in een onderneming die in haar geheel, onder dezelfde juridische structuur wordt voortgezet of is het mogelijk onder voortzetting van de onderneming in de zin van genoemde bepaling mede te verstaan Voortzetting van één of meer afgeronde onderdelen van die onderneming?”

Appellant meent dat de richtlijn in zijn geval toepassing mist om de enkele reden dat hij zijn ontheffingsaanvraag heeft ingediend op 22 december 1976, ofwel vóór de inwerkingtreding van de richtlijn, die dus door de Staatssecretaris, geroepen uitsluitend op grond van het destijds geldende recht te beslissen, buiten beschouwing had moeten worden gelaten.

Dit eerste argument faalt mijns inziens. Een besluit tot ontheffing van de vakbekwaamheidseis gebaseerd op het begrip voortzetting van de exploitatie ener onderneming — in de zin van artikel 4, lid 2, van de na 1 januari 1977 vastgestelde richtlijn — , kon slechts rechtsgeldig met inaanmerkingneming van de bepalingen der richtlijn worden vastgesteld, ook al ging het om een vóór de inwerkingtreding der richtlijn ingediende ontheffingsaanvraag.

Tot een zelfde slotsom kwam de Nederlandse regering in haar schriftelijke opmerkingen en de afdeling Rechtspraak van de Raad van State plaatste zich rechtens op dezelfde grondslag, toen zij meende U de prejudiciële vraag te moeten stellen welke haars inziens met het oog op de beslissing van het geschil tot oplossing moet worden gebracht.

Volgens de Nederlandse regering ligt in bedoelde bepaling van de richtlijn besloten dat de ontheffing slechts de onderneming waar aan de vakbekwaamheidseis niet langer is voldaan — en de juist in die onderneming opgedane ervaring — kan betreffen.

Men zou, wat de term voortzetting van de exploitatie van een vervoeronderneming betreft, moeten onderscheiden.

Bij feitelijke voortzetting zou alleen de juridische structuur der onderneming een wijziging ondergaan: wanneer bij voorbeeld een vennootschap onder firma in een besloten vennootschap wordt omgezet, is het verrichten van dezelfde werkzaamheden onder de nieuwe structuur als een voortzetting van de exploitatie der oude onderneming te beschouwen.

Houdt de onderneming evenwel op te bestaan — om door twee nieuwe bedrijven te worden vervangen — , dan is van voortzetting van de exploitatie der oude, in twee afzonderlijke bedrijven („afgeronde onderdelen”) gesplitste onderneming geen sprake.

De Commissie bepleit een hieraan tegengestelde opvatting.

Waar artikel 4, lid 2, van de richtlijn een exceptionele, maar blijvende afwijking van de vakbekwaamheidseis inhoudt, is het haars inziens niet doorslaggevend dat de werkzaamheden van de oorspronkelijke onderneming na haar uitbreiding ten dele door twee verschillende ondernemingen wordt voortgezet. Essentieel is haars inziens dat de voor de nieuwe onderneming aansprakelijke personen in de oude onderneming de in bedoelde bepaling van de richtlijn verlangde praktische ervaring hebben opgedaan.

Wij kunnen met die extensieve uitlegging niet meegaan.

Allereerst zij eraan herinnerd, dat een onderneming in artikel 1, lid 2, tweede alinea, van de richtlijn met name wordt omschreven als „elke vereniging of groepering van personen, met of zonder rechtspersoonlijkheid en met of zonder winstoogmerk”.

In de tweede plaats houdt artikel 4 als geheel twee uitzonderingen in op het beginsel dat natuurlijke personen die een onderneming voor goederenvervoer over de weg leiden, moeten voldoen aan de vakbekwaamheidseis, in diezelfde richtlijn gesteld.

De eerste uitzondering (lid 1) betreft de voorlopige voortzetting van de exploitatie ener onderneming gedurende ten hoogste één jaar, welke periode in naar behoren gemotiveerde speciale gevallen met maximaal zes maanden kan worden verlengd, in geval van overlijden of lichamelijke of wettelijke onbekwaamheid van de natuurlijke persoon die voldoet aan de in artikel 3, lid 1, sub c, in beginsel gestelde vakbekwaamheidseis.

Aan deze eerste uitzondering voegt lid 2 een tweede toe; zij draagt een speciaal karakter en betreft slechts bijzondere gevallen, waarin de bevoegde autoriteiten van de Lid-Staten kunnen toestaan dat de exploitatie van de betrokken deondernemingfinitief wordt voortgezet door een persoon die niet voldoet aan de vakbekwaamheidseis, maar in het dagelijks beheer van die onderneming over een praktische ervaring beschikt van tenminste drie jaar.

Deze tweede uitzondering moet uiterst restrictief worden uitgelegd, gezien de voorwaarden waaraan de Raad haar toepasselijkheid heeft gebonden:

1. het gaat om exceptionele, van geval tot geval door de nationale gezagsorganen te beoordelen gevallen;

2. uitgegaan wordt van een voortzetting van de exploitatie van de onderneming zelf, hetgeen volgens artikel 1, lid 2, wil zeggen een bepaalde vereniging of groepering van personen.

Ook al mocht de exploitatie onder een nieuwe rechtsvorm worden voortgezet, dan nog kan de uitzondering onzes inziens niet gelden ingeval van ontbinding van de betrokken onderneming met gedeeltelijke voortzetting der werkzaamheden door twee individuele vervoerders, waaraan niet afdoet dat zij in de als zodanig verdwenen onderneming voldoende praktische ervaring hebben opgedaan. Wij menen de vraag dan ook in die zin te moeten beantwoorden, dat het verlenen van vrijstelling van de vakbekwaamheidseisen in een bijzonder geval als bedoeld in artikel 4, lid 2, van richtlijn nr. 74/561, niet mogelijk is in geval van ontbinding van de onderneming en gedeeltelijke voortzetting der exploitatie door individuele ondernemers.

II — Ten aanzien van de zaak 146/78 (Wattenberg) zij allereerst opgemerkt, dat beroepsvervoerders volgens de Wet Autovervoer Goederen en het Uitvoeringsbesluit Autovervoer Goederen in het bezit moeten zijn van een vakdiploma, afgegeven door een te Rijswijk gevestigde Stichting en bovendien van de Rijksverkeersinspectie een verklaring moeten hebben verkregen dat zij twee jaar tegen vergoeding in een onderneming tot vervoer van goederen praktisch werkzaam zijn geweest.

De heer Wattenberg, die niet aan de vakbekwaamheidseis voldoet, is niettemin voor eigen rekening als goederenvervoerder over de weg werkzaam.

Voor het eerst in 1967 vroeg hij om een ontheffing van de in artikel 56 van genoemde wet gestelde vakbekwaamheidseis. Nadat op dat verzoek afwijzend was beschikt, diende hij een bezwaarschrift in, dat bij Besluit van 11 juni 1969 ongegrond verklaard werd.

Stellig in verband met de inwerkingtreding — per 1 januari 1977 — van 's Raads richtlijn nr. 74/561 diende de heer Wattenberg op 1 februari 1977 opnieuw — bij de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat — een verzoek om ontheffing als voormeld in.

Op 4 mei 1977 werd de gevraagde ontheffing verleend, evenwel slechts tot 1 januari 1980.

Die beperking werd door de Staatssecretaris onder meer gemotiveerd met een beroep op artikel 5, lid 2, van de richtlijn der Gemeenschap, volgens hetwelk natuurlijke personen die na 31 december 1974 en vóór 1 januari 1978 gemachtigd zijn het beroep van ondernemer van goederenvervoer over de weg uit te oefenen, zonder dat zij krachtens een nationale regeling hebben bewezen vakbekwaam te zijn, vóór 1 januari 1980 aan de in artikel 3, lid 4, van de richtlijn bedoelde voorwaarde van vakbekwaamheid moeten voldoen.

De Staatssecretaris heeft evenwel gemeend ook te moeten wijzen op artikel 4, lid 2, der richtlijn, volgens hetwelk bij wijze van uitzondering in sommige bijzondere gevallen kan worden toegestaan dat de exploitatie van een vervoeronderneming definitief wordt voortgezet door een persoon die niet aan de voorwaarde van vakbekwaamheid voldoet, maar over een praktische ervaring van tenminste drie jaar in het beheer van de onderneming beschikt.

In beroep bij de afdeling rechtspraak van de Raad van State maakte de heer Wattenberg bezwaar tegen het feit dat de ontheffing slechts tot 1 januari 1980 gold met verzoek om een ontheffing voor onbepaalde tijd.

De afdeling rechtspraak achtte het voor haar uitspraak van doorslaggevend belang of het nationale gezagsorgaan (verweerder) aan artikel 4, lid 2, van de richtlijn een juiste uitlegging heeft gegeven, toen hij de geldigheidsduur der volgens artikel 5, lid 2, mogelijke ontheffing als voormeld beperkte.

Voorts stelde zij vast dat aan artikel 4 niet duidelijk kan worden afgelezen in hoeverre er, buiten de gevallen in artikel 4, lid 1, genoemd, een uitzondering in de zin van lid 2 (dus een definitieve „uitzondering”) kan worden gemaakt.

De afdeling rechtspraak stelt U ten slotte vier vragen.

1. Bij de eerste dier vragen behoeven wij niet lang stil te staan. Zij luidt als volgt:

   „Staat het ingevolge artikel 3, vierde lid, van de Richtlijn aan de Lid-Staten vrij om een regeling te treffen, waarbij behalve door het verwerven van het vakdiploma, aan de voorwaarde van vakbekwaamheid eveneens wordt voldaan, indien de bevoegde autoriteit of instantie de vakbekwaamheid vaststelt op grond van een gedegen en langdurige praktische ervaring van tenminste zes jaren in een leidende bestuursfunctie van een goederenvervoeronderneming?”

   Artikel 3, lid 4, lezen is, naar wij menen, de vraag beantwoorden.

   Om te beginnen blijkt de vakbekwaamheidseis neer te komen op het bezit van kennis omtrent bepaalde onderwerpen, die in de bijlage der richtlijn zijn vermeld. De nodige kennis wordt verworven door het volgen van cursussen, door praktische ervaring in een vervoeronderneming, of door beide.

   Of betrokkenen in het bezit zijn van de vereiste kennis, moet worden beoordeeld door de autoriteit of instantie, daartoe door iedere Lid-Staat aangewezen.

   Dit wil kort en goed zeggen dat de Lid-Staten in het bestek, door de bijlage van de richtlijn uitgezet, vrijelijk een systeem mogen opzetten volgens hetwelk het bezit van die kennis — door een examen dan wel door het bewijs van praktische ervaring of door een combinatie van de beide mogelijkheden — wordt geverifieerd.

   Een dergelijke regeling bestaat in Nederland, waar betrokkenen volgens artikel 128 van het Uitvoeringsbesluit Autovervoer Goederen in het bezit moeten zijn van een vakdiploma, afgegeven door een met het afnemen der desbetreffende examens belaste stichting, en voorts een verklaring van de Rijksverkeersinspectie moeten overleggen, waaruit blijkt dat zij tenminste twee jaar in een onderneming tot vervoer van goederen over de weg praktisch werkzaam zijn geweest.

   Wij menen de vraag dus bevestigend te moeten beantwoorden, met dien verstande dat de duur der praktische ervaring staat ter beoordeling van de onderscheiden Lid-Staten. De richtlijn verlangt nergens dat men zodanige ervaring gedurende tenminste zes jaren moet hebben opgedaan.

2. In de tweede en derde vraag van de Raad van State komt de uitlegging van de artikelen 4 en 5 der richtlijn — in onderling verband — aan de orde.

   Wij zagen dat de bevoegde autoriteiten van de Lid-Staten bij wijze van uitzondering kunnen toestaan dat de exploitatie van een vervoeronderneming definitief wordt voortgezet door een persoon die niet aan de vakbekwaamheidseis voldoet, maar over tenminste drie jaar praktische ervaring in het dagelijks beheer van die onderneming beschikt.

   Deze bepaling kan evenwel niet worden losgemaakt van lid 1 van hetzelfde artikel, luidende als volgt:

   „De Lid-Staten stellen de voorwaarden vast waaronder de exploitatie van een onderneming voor goederenvervoer over de weg, in afwijking van artikel 3, lid 1, voorlopig gedurende ten hoogste één jaar kan worden voortgezet, welke periode in naar behoren gemotiveerde speciale gevallen met maximaal zes maanden kan worden verlengd, in geval van overlijden of lichamelijke of wettelijke onbekwaamheid van de natuurlijke persoon die de werkzaamheden van vervoerder verricht of van de natuurlijke persoon die voldoet aan het bepaalde in artikel 3, lid 1, sub a) en c)” — dat wil zeggen aan de betrouwbaarheids- en vakbekwaamheidseisen —.

   In de derde vraag, die wij het eerst zullen behandelen, wenst de Raad van State te weten of artikel 4, lid 2, volgens hetwelk bij wijze van uitzondering een definitieve voortzetting kan worden toegestaan van de exploitatie van een bepaalde onderneming door iemand die in het beheer dier onderneming slechts drie jaar ervaring heeft opgedaan, uitsluitend van toepassing is in het geval genoemd in lid 1, dan wel ook buiten dat geval toepassing kan vinden.

   Wij menen dat lid 2 slechts restrictief kan worden uitgelegd en alleen in het in lid 1 bedoelde geval, op bijzondere situaties ter vrije beoordeling van de bevoegde autoriteiten der Lid-Staten, mag worden toegepast.

   Onafhankelijk van het argument dat aan de tekst der bepaling kan worden ontleend — lid 2 vangt aan met het bijwoord „evenwel”, hetgeen er op wijst dat er met name van de tijdsvoorwaarden aan de exploitatie der onderneming gesteld, kan worden afgeweken — komt het ons voor dat de Raad in artikel 4 als geheel één enkel doel voor ogen heeft gestaan: te vermijden dat een onderneming haar activiteiten moet staken wanneer als gevolg van overlijden dan wel lichamelij ke of wettelijke onbekwaamheid van degene die aldaar als vervoerder werkzaam was of — onder meer — aan de vakbekwaamheidseis van artikel 3, lid 1, sub c, voldeed, die voorwaarde niet langer vervuld is.

   In lid 1 wordt de bevoegdheid tot voortzetting van de exploitatie aan een betrekkelijk korte tijdsduur — een jaar, ten hoogste met een half jaar te verlengen — gebonden. Lid 2 maakt — als afzonderlijke afwijking op hetgeen op zichzelf reeds als een afwijking van de blijvende bepalingen inzake de vakbekwaamheid is te beschouwen — een definitieve voortzetting van de exploitatie mogelijk wanneer zich in de betrokken onderneming iemand bevindt die, hoewel hij niet voldoet aan de in artikel 3, lid 4, omschreven eis van vakbekwaamheid, op zijn minst lang genoeg praktische ervaring in het dagelijks beheer der onderneming heeft opgedaan.

   Op grond van een en ander kan thans de tweede prejudiciële vraag worden beantwoord; zij luidt als volgt:

   „Verliest een na 31 december 1974 en vóór 1 januari 1978 door de bevoegde autoriteiten van een Lid-Staat verleende machtiging aan een natuurlijke persoon het beroep van ondernemer van goederenvervoer over de weg uit te oefenen zonder dat hij krachtens een nationale regeling heeft bewezen vakbekwaam te zijn, haar geldigheid, indien ingevolge artikel 5, tweede lid, van de Richtlijn deze persoon niet vóór1 januari 1980 aan de in artikel 3, vierde lid, bedoelde voorwaarde van vakbekwaamheid voldoet, ook indien de genoemde autoriteiten deze machtiging hebben verleend, omdat zij een bijzonder geval als bedoeld in artikel 4, tweede lid, aanwezig achten?”

   Het lijdt voor ons geen twijfel hoe deze vraag moet worden beantwoord. Het gaat in de artikelen 4 en 5 om heel verschillende gevallen, het eerste geval betreft de voortzetting van de exploitatie van een onderneming waaraan degene die er de voorwaarde van vakbekwaamheid in de zin van de richtlijn vervulde, door overlijden dan wel door lichamelijke of wettelijke onbekwaamheid komt te ontvallen.

   In artikel 5 gaat het om heel iets anders, namelijk om ondernemingen en natuurlijke personen die vóór 1 januari 1978 in een Lid-Staat tot de uitoefening van het beroep van vervoerder van goederen over de weg waren gemachtigd. Volgens lid 1 zijn zulke ondernemingen en personen vrijgesteld van de levering van het bewijs dat zij voldoen aan de van geval tot geval relevante voorschriften van artikel 3 van de richtlijn: betrouwbaarheid, draagkracht, vakbekwaamheid. In casu interesseert ons slechts de derde voorwaarde, die alleen kan slaan op natuurlijke personen, of zij nu voor zichzelf dan wel in een onderneming werkzaam zijn.

   Maar in het tweede lid van ditzelfde artikel 5 wordt de regel in die zin ingeperkt dat natuurlijke personen die tussen 31 december 1974 en 1 januari 1978

   • hetzij zijn gemachtigd het beroep van ondernemer van goederenverkeer over de weg uit te oefenen, zonder dat zij krachtens een nationale regeling hebben bewezen dat zij vakbekwaam zijn,

   • hetzij zijn aangewezen om de vervoerwerkzaamheden van een onderneming daadwerkelijk en permanent te leiden,

   vóór 1 januari 1980 aan de in artikel 3, lid 4, bedoelde voorwaarde van vakbekwaamheid moeten voldoen.

   Deze beperking — ratione temporis — kan onzes inziens niet worden tegengeworpen aan natuurlijke personen die krachtens artikel 4, lid 2 — en dus in de veronderstelling van voortzetting van de werkzaamheid van een bepaalde onderneming — voor een definitieve ontheffing van de vakbekwaamheidseis in aanmerking kwamen op grond dat zij hebben aangetoond tenminste drie jaren praktische ervaring in het dagelijks beheer van de onderneming te hebben opgedaan.

   Door de tegenovergestelde oplossing te aanvaarden zou men de uitzonderlijke bevoegdheid die de bevoegde autoriteiten van de Lid-Staten in artikel 4, lid 2, is toegekend, zinloos maken.

3. In de vierde en laatste vraag van de Raad van State gaat het erom of onder „lichamelijke onbekwaamheid” in artikel 4, lid 1, van de richtlijn ook is te verstaan het bereiken van een leeftijd waarop men geacht kan worden niet meer aan het arbeidsproces te kunnen deelnemen.

   Wij aarzelen niet die vraag ontkennend te beantwoorden, en wel om de volgende redenen:

   Waar de wetgever van de Gemeenschap in artikel 4 van zijn richtlijn aandacht heeft geschonken aan de voorwaarden waaronder de exploitatie van een onderneming van goederenvervoer over de weg kan worden voortgezet, heeft hij slechts een soepeler regeling willen geven voor gevallen waarin er onverwachts een gebeurtenis plaatsgrijpt waardoor de onderneming niet langer kan beschikken over de natuurlijke persoon die zelf bevoegd was als vervoerder op te treden c.q. van degene die voldeed aan de in artikel 3, lid 1, onder a) en c) gestelde voorwaarden (betrouwbaarheid en vakbekwaamheid).

   In het eerste lid van artikel 4 gaat het om onvoorzienbare gebeurtenissen: overlijden, lichamelijke en wettelijke onbekwaamheid.

   Daarentegen wordt er van een leeftijdgrens niet gesproken, juist omdat het bereiken van een tevoren vastgestelde leeftijd voorzienbaar is, terwijl in zodanig geval het voortzetten van de exploitatie der onderneming ook tevoren kan worden geregeld, zonder dat de overgangsbepalingen van artikel 4 behoeven te worden ingeroepen.

   Bovendien heeft het bereiken van de gevorderde leeftijd niet voor iedereen dezelfde gevolgen. Veroudering en fysiologische leeftijd verschillen individueel en behoeven met de officieel geregistreerde leeftijd geen gelijke tred te houden.

   Het lijkt ons dan ook onmogelijk het bereiken van een bepaalde leeftijd met lichamelijke ongeschiktheid in de zin van artikel 4, lid 1, van de richtlijn gelijk te stellen.