Hof van Justitie EU 28-06-1979 ECLI:EU:C:1979:173

Inleiding

Deze zaak is ter prejudiciële beslissing naar het Hof verwezen door het Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio.

Verzoeksters in het hoofdgeding zijn de twee belangrijkste Italiaanse suikerproducenten, namelijk SpA Eridania-Zuccherifici Nazionali, te Genua, en SpA Societa Italiana per l'Industria degli Zuccheri, te Rome, die voor de Italiaanse rechter de geldigheid betwisten van een Italiaans ministerieel besluit van 7 december 1977 (Gazzetta Ufficiale nr. 341 van 15 december 1977), waarbij de basisquota die hun krachtens de bepalingen van de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector suiker waren toegekend, zijn verminderd en het basisquotum van een andere Italiaanse producent, SpA Zuccherifici Meridionali, te Policoro (provincie Matera), is verhoogd. De eerste twee verweerders in het bodemgeschil zijn de voor het besluit verantwoordelijke ministers, de minister van Landen Bosbouw („Ministro per l'agricoltura e le foreste”) en de minister van Industrie, Handel en Ambacht („Ministro per l'industria, il commercio e l'artigianato”). De derde verweerder is de SpA Zuccherifici Meridionali (die ik kortheidshalve ,„ZM” zal noemen).

Bij dit Hof zijn conclusies ingediend door verzoeksters, ZM, de Italiaanse regering, de Raad en de Commissie.

Het Hof is welbekend met de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector suiker, die is ingesteld bij 's Raads verordening nr. 1009/67/EEG van 18 december 1967 en thans berust op 's Raads verordening (EEG) nr. 3330/74 van 19 december 1974 (PB L 359 van 1974, blz. 1), en met name met het bij de artikelen 23 e.v. van deze laatste verordening ingevoerde quotastelsel.

Luidens artikel 23 geldt deze regeling voor de verkoopseizoenen 1975-1976 tot en met 1979-1980.

Krachtens artikel 24, lid 1, kennen de Lid-Staten een basisquotum toe aan iedere onderneming die gedurende het verkoopseizoen 1974-1975 haar basisquotum heeft gebruikt.

In artikel 24, lid 2, wordt voorgeschreven hoe de Lid-Staten het in artikel 24, lid 1, bedoelde basisquotum moeten bepalen. Dit gaat, kort gezegd, als volgt in zijn werk. In artikel 24, lid 2, vierde (en laatste) alinea, wordt aan elke Lid-Staat een „basishoeveelheid” toegekend. Voor Italië bedraagt deze 1 230 000 ton. Artikel 24, lid 2, eerste alinea, bepaalt volgens welke formule elke Lid-staat zijn basishoeveelheid tussen de in deze Staat gelegen ondernemingen moet verdelen volgens hun respectieve produktie gedurende de verkoopseizoenen 1968-1969 tot 1972-1973. Die formule is van dien aard, dat zij de Lid-Staat geen enkele vrijheid laat. Zij moet echter worden toegepast onverminderd de navolgende bepalingen.

Ten eerste bepaalt artikel 24, lid 2, tweede alinea, dat wanneer de referentieproduktie van een onderneming lager is dan haar basisquotum voor 1974-1975, dit laatste bij de toepassing van de formule in de plaats komt van de referentieproduktie.

Ten tweede verleent artikel 24, lid 2, derde alinea, de Lid-Staat een beperkte vrijheid om van de formule af te wijken, indien de som van de referentieprodukties van alle ondernemingen in die staat lager is dan de hem bij verordeningen nr. 1009/67/EEG toegekende basishoe-veelheid (die in het geval van Italië' dezelfde was: 1 230 000 ton). In dergelijke omstandigheden kan de betrokken Lid-Staat aan elke onderneming een basisquotum toekennen, „gerechtvaardigd” door de ontwikkeling van de produktie van deze onderneming in de jaren 1968-1969 tot 1974-1975, en niet lager dan de omvang van haar produktie in 1974-1975. Men heeft ons gezegd dat zulks de omstandigheden waren in Italië, en dat dit feitelijk de enige Lid-Staat was waar zij zich voordeden.

Ten derde bepaalt artikel 24, lid 3, — in deze zaak van overheersende betekenis—:

„Op voorstel van de Commissie stelt de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen de algemene voorschriften voor de toepassing van dit artikel en de eventuele afwijkingen van de bepalingen van dit artikel vast.”

Ten slotte vermeldt artikel 24, lid 4, dat gedetailleerde bepalingen, nodig voor de uitvoering van artikel 24, kunnen worden vastgesteld volgens de procedure van het Comité van beheer.

Ik hoef er nauwelijks aan te herinneren dat suiker die is geproduceerd binnen het basisquotum van een onderneming, gewoonlijk A-suiker genoemd, volledig valt onder de in de verordening vastgestelde prijsondersteuningsregelingen, met name terugbetaling van opslagkosten (artikel 8), aankopen door interventiebureaus (artikel 9), en restituties bij uitvoer (artikel 19).

Overeenkomstig artikel 25 kan aan iedere onderneming waarvoor een basis quotum is vastgesteld, een „maximumquotum” worden toegekend dat gelijk is aan haar basisquotum vermenigvuldigd met een coëfficiënt die jaarlijks door de Raad wordt vastgesteld. Suiker, door een onderneming geproduceerd buiten haar basisquotum maar binnen haar maximumquotum, de zogenaamde B-suiker, valt eveneens volledig onder de toepassing van de prijsondersteuningsregelingen, doch is, krachtens artikel 27, onderworpen aan een produktieheffing.

Volgens artikel 26 komt de hoeveelheid suiker die boven het maximumquotum van de onderneming is geproduceerd, niet in aanmerking voor prijsondersteuning en mag zij niet op de interne markt worden afgezet. Deze suiker moet uit de Gemeenschap worden uitgevoerd zonder dat hiervoor een restitutie wordt verleend.

Op dezelfde dag als verordening nr. 3330/74 stelde de Raad ook verordening (EEG) Nr. 3331/74 vast, „betreffende de toekenning en de wijziging van de basisquota in de sector suiker” (PB L 359 van 1974, blz. 18), en wel krachtens artikel 24, lid 3, van verordening nr. 3330/74.

In artikel 2 van verordening nr. 3331/74 wordt bepaald:

„1.

In afwijking van artikel 24, lid 2, eerste, tweede en derde alinea, van verordening (EEG) nr. 3330/74, kunnen de Lid-Staten het basisquotum van elke onderneming verminderen met een hoeveelheid die voor het gehele tijdvak van 1 juli 1975 tot en met 30 juni 1980 in totaal niet groter is dan 5 % van het basisquotum dat oorspronkelijk voor het verkoopseizoen 1975/1976 aan de betrokken onderneming was toegekend.

De Lid-Staten kennen de afgetrokken hoeveelheid toe aan een of meer andere ondernemingen.

2.

In afwijking van artikel 24, lid 2, eerste, tweede en derde alinea, van verordening (EEG) nr. 3330/74 en van lid 1 hierboven kan de Italiaanse Republiek het basisquotum van de op haar grondgebied gelegen ondernemingen wijzigen op. grond van herstructureringsplannen in de suikerbietensector en de sector suiker voor zover dit noodzakelijk is om de verwezenlijking daarvan mogelijk te maken. Deze plannen worden vóór 1 juli 1978 voor advies aan de Commissie voorgelegd.”

Zoals u zich zult herinneren, heeft het Hof dit artikel, en met name wat daaraan werd toegevoegd bij 's Raads verordening (EEG) nr. 298/78 inzake de Franse Overzeese departementen, moeten onderzoeken in zijn arrest van 18 januari 1979 (gevoegde zaken 103-109/78, Société des Usines de Beauport e.a., Jurispr. 1979, blz. 17).

Krachtens de in artikel 2, lid 2, van verordening nr. 3331/74 aan Italië toegekende bevoegdheid stelden verweerders het besluit van 7 december 1977 vast, waarvan de geldigheid door verzoeksters wordt betwist.

In Italië bestaat een wettelijke regeling voor een algemene herstructurering, reorganisatie en omschakeling van de industrie. Deze regeling schijnt in hoofdzaak vier wetten te omvatten: nr. 1115 van 5 november 1968, nr. 1101 van 1 december 1971, nr. 464 van 8 augustus 1972 en nr. 230 van 7 juni 1975.

In overeenstemming hiermee diende ZM in februari 1976 bij de minister van Indu strie, Handel en Ambacht een herstructureringsplan in. Een afschrift ervan ontbreekt bij de aan het Hof overgelegde stukken, doch het schijnt enkel betrekking te hebben gehad op ZM's eigen fabriek te Policoro.

Na onderzoek door het Interministerieel comité voor economische programmering („Comitato interministeriale per la programmazione economica”) werd het plan tenslotte goedgekeurd bij ministerieel besluit van 13 december 1976. De ministers die tezamen dat besluit vaststelden, waren niet precies dezelfden als die thans als verweerders optreden. Het waren de minister van Industrie, Handel en Ambacht, de minister van Arbeid en Sociale Zaken („Ministro per il Lavoro e la Previdenza Sociale”) en de minister van Staatsdeelnemingen („Ministro per le Partecipazioni Statali”). Een samenvatting van de hoofdkenmerken van het herstructureringsplan („prospetto reassuntivo degli elementi fondamentali del piano”) was bij het besluit gevoegd. Van die bijlage bevindt zich evenmin een afschrift bij de aan het Hof overgelegde stukken (in het door het Tribunale aan het Hof toegezonden dossier hebben wij echter een brief, gedateerd 9 december 1976, van ZM aan de minister van Industrie, Handel en Ambacht, die een dergelijke samenvatting bevat). Het besluit verleende machtiging tot het bijdragen van 6,8 miljard lire uit de Italiaanse staatsfondsen in de totale kosten van het plan, die 13,5 miljard lire zouden bedragen: 8 miljard lire voor materieel („investimenti tecnici”), 2,5 miljard lire voor schuldaflossing („dimissioni di passivita”) en 3 miljard lire voor voorraden („scorte”). De tijdslimiet voor de uitvoering van het plan was gesteld op 31 december 1977.

Op 1 augustus 1977 zond de minister van Land- en Bosbouw het ontwerp van het latere besluit van 7 december aan de Commissie „voor advies”. De brief van de minister droeg het opschrift „Herstructureringsplan voor de suikerbieten- en suikersector in de zin van artikel 2, lid 2, van 's Raads verordening (EEG) nr. 3331/74” („Progetto di ristrutturazione bieticole-saccharifero ai sensi dell' articolo 2, par. 2 del reg. CEE del Consiglio n. 3331/74”). Hij verklaarde dat het voorgestelde besluit was bedoeld om het basisquotum van ZM te verhogen ten einde de suikerbieten- en suikersector in de zone van de Metapontino, waar de enige fabriek van ZM was gelegen, doeltreffend te kunnen herstructureren; dat in die zone de voor suikerbieten gebruikte oppervlakte in de verkoopseizoenen 1976-1977 en 1977-1978 aanzienlijk was gestegen, met name omdat de staat irrigatiewerken had voltooid waardoor het land geschikt was geworden voor de suikerbietenteelt; dat, onder meer, de uitvoering van een industrieel herstructureringsplan dat de capaciteit van de betrokken fabriek aanzienlijk had vergroot, een ingrijpen van de overheid ter consolidatie en versterking van het bereikte noodzakelijk maakte; en dat onder meer een dergelijke consolidatie paste in het beleid van de Italiaanse autoriteiten om een verplaatsing van de bietenteelt naar daarvoor beter geschikte zones aan te moedigen. Uit de overwegingen van het ontwerp-besluit bleek dat het daarbij ging om een verplaatsing van Noord-naar Zuid-Italië.

Op 5 oktober 1977 schreef de heer Gundelach namens de Commissie aan de minister van Land- en Bosbouw, onder verwijzing naar diens brief van 1 augustus 1977, dat de Commissie nota nam van de inhoud van die brief en dat het ernaar uitzag, dat het voorgestelde besluit de enige werkelijke toepassing zou vormen van de bepalingen van artikel 2, lid 2, van verordening nr. 3331/74.

Geen enkel herstructureringsplan van welke aard ook schijnt ooit als zodanig voor advies aan de Commissie te zijn voorgelegd. Evenmin schijnt de Commissie ooit over het ontwerp-besluit enig advies te hebben uitgebracht.

Het besluit van 7 december 1977 verwees in zijn overwegingen naar een aantal vroegere besluiten inzake de toekenning van basisquota aan suikerondernemingen in Italië voor de verkoopseizoenen 1975-1976 tot 1979-1980. Het is thans niet noodzakelijk op de bijzonderh eden van die vroegere besluiten in te gaan. Men heeft ons verteld dat de geldigheid van elk daarvan op één of andere wijze voor het Tribunale was betwist. Het is echter slechts met betrekking tót het laatste van de reeks (dat van 7 december 1977) dat het Tribunale het Hof vragen heeft gesteld. Kort gezegd, bracht dit een vermindering van de basisquota van verzoeksters en twee andere ondernemingen in Noord-Italië met telkens minder dan 1 %, en een verhoging van het basisquotum van ZM met 60 000 ton of ongeveer 27 %.

Zeven vragen zijn door het Tribunale aan het Hof voorgelegd. Vier daarvan, respectievelijk vervat in de leden 2.1, 2.2, 2.3 en 2.4 van de verwijzingsbeschikking, betreffen de geldigheid van artikel 2, lid 2, van verordening nr. 3331/74. De andere drie, respectievelijk opgenomen in de leden 3.1, 3.2 en 3.3 van de beschikking, betreffen de uitlegging van die bepaling voor het geval zij geldig zou zijn. De eerste, derde en vierde vraag zijn door verzoeksters aan het Tribunale in overweging gegeven; de tweede vraag en de drie vragen omtrent de uitlegging legt het Tribunale uit eigen beweging aan het Hof voor.

De eerste vraag

De eerste vraag luidt als volgt:

„Is bij de vaststellingsprocedure van de betrokken bepaling in strijd met de eis van de wet nagelaten het Europees Parlement te raadplegen, zoals bepaald in artikel 43, lid 2, derde alinea, EEG-Verdrag?”

Om die vraag te begrijpen moet men teruggaan tot de „parlementaire geschiedenis” van de voorstellen van de Commissie voor de latere verordeningen nr. 3330/74 en nr. 3331/74. Vooraf moet ik echter iets zeggen over de desbetreffende bepalingen van het EEG-Verdrag.

Luidens artikel 43, lid 2, laatste alinea, stelt de Raad verordeningen of richtlijnen vast, of geeft hij beschikkingen „op voorstel van de Commissie en na raadpleging van de Vergadering, tijdens de eerste twee etappes met eenparigheid en vervolgens met gekwalificeerde meerderheid van stemmen”.

Namens ZM werd betoogd dat, gezien de bewoordingen van artikel 43, lid 2, eerste alinea, moet worden aangenomen dat de procedure van de laatste alinea enkel toepasselijk is op voorstellen, gedaan door de Commissie binnen twee jaar na de inwerkingtreding van het EEG-Verdrag. Dat kan mijns inziens niet juist zijn, aangezien in de laatste alinea uitdrukkelijk wordt gesproken over het nemen van besluiten tijdens de eerste twee etappes van de overgangsperiode en daarna. Bovendien zou, indien ZM het bij het rechte eind had, de Raad blijkbaar sinds lang alle wetgevende bevoegdheid inzake landbouw hebben verloren.

Artikel 149 bepaalt:

„Wanneer op grond van dit Verdrag een beluit van de Raad wordt genomen op voorstel van de Commissie, kan de Raad slechts met eenparigheid van stemmen een besluit nemen dat van dit voorstel afwijkt.

Zolang de Raad geen besluit heeft genomen, kan de Commissie haar oorspronkelijk voorstel wijzigen, met name ingeval de Vergadering omtrent dit voorstel is geraadpleegd.”

Ten slotte bepaalt artikel 155:

„Teneinde de werking en de ontwikkeling van de gemeenschappelijke markt te verzekeren

…

• oefent de Commissie de bevoegdheden uit welke de Raad haar verleent ter uitvoering van de regels die hij stelt.”

De voorstellen van de Commissie voor de latere verordeningen nr. 3330/74 en nr. 3331/74 werden op 18 oktober 1974 tezamen aan de Raad voorgelegd (zie PB C 145 van 1974, blz. 38). Het voorstel voor verordening nr. 3330/74 bevatte een bepaling dat basisquota voor ondernemingen in heel de Gemeenschap door de Raad zouden worden vastgesteld. Dat zou een afwijking zijn geweest van het krachtens verordening nr. 1009/67 toegepaste stelsel (elke Lid-Staat verdeelt de hem toegekende basishoeveelheid), waaraan de Raad ten slotte getrouw bleef in de definitieve versie van verordening nr. 3330/74. In het voorstel voor verordening nr. 3331/74 was artikel 2 drieledig. Volgens het eerste lid kon het basisquotum van elke onderneming met ten hoogste 10 % worden verminderd voor de gehele periode van 1 juli 1975 tot 30 juni 1980. Het tweede en derde lid stelden aan de uitoefening van die bevoegdheid zekere beperkingen. Met name zou zij enkel mogen worden uitgeoefend wanneer „de structuur van de betrokken gebieden hierdoor wordt verbeterd”.

De Raad zond beide voorstellen naar het Europees Parlement voor advies. De Raad heeft ons verklaard dat dit in het geval van het voorstel voor de latere verordening nr. 3330/74 gebeurde omdat artikel 43, lid 2, EEG-Verdrag het voorschreef, maar dat het in het geval van het voorstel voor verordening nr. 3331/74 vrijwillig was gedaan. In dat voorstel werd reeds overwogen, de verordening niet vast te stellen op grond van artikel 43, lid 2, maar krachtens de bevoegdheid vervat in het latere artikel 24, lid 3, van verordening nr. 3330/74.

De Raad besprak de voorstellen voor het eerst op 21 oktober 1974 zonder het advies van het Parlement af te wachten, naar ons werd verklaard omdat de zaak dringend was. De nieuwe verordeningen moesten op tijd in werking treden voor het verkoopseizoen 1975-1976, zodat zij volgens het normale tijdschema hadden moeten zijn vastgesteld tegen 1 juli 1974. De voorstellen van de Commissie terzake waren echter vertraagd door onderhandelingen met staten in het Caribisch gebied en de Stille Oceaan, in overeenstemming met een Protocol bij de Toetredingsakte.

In zijn vergadering van 21 oktober 1974 besloot de Raad getrouw te blijven aan het bestaande stelsel voor de verdeling van basisquota, en bereikte overeenstemming over de aan elke Lid-Staat toe te kennen basishoeveelheid. Het door de Raad na de vergadering uitgegeven perscommuniqué (bijlage I bij de opmerkingen van de Raad) vermeldt voorts:

„Bovendien heeft de Raad zich ermee belast, in de context van de nieuwe regelingen bijzondere bepalingen vast te stellen ten gunste van Italië, onder meer de machtiging om

• de basisquota van de Italiaanse ondernemingen aan te passen op grond van vóór 1 juli 1978 voor advies aan de Commissie voor te leggen herstructureringsplannen in de suikerbieten- en suikersector, voor zover dat noodzakelijk is om de verwezenlijking van deze plannen mogelijk te maken

• nationale steunmaatregelen toe te kennen vanaf het verkoopseizoen voor suiker 1975-1976 tot het verkoopseizoen 1979-1980.”

Het Parlement besprak de voorstellen op 14 november 1974. Uit de verklaringen in de loop van het debat blijkt dat de leden van het Parlement op de hoogte waren van 's Raads vergadering van 21 oktober. Vermoedelijk kenden zij de inhoud van het perscommuniqué.

De Raad behandelde de voorstellen opnieuw in zijn vergadering van 18-20 november 1974.

Het Parlement bracht advies uit in de vorm van een resolutie, goedgekeurd op 9 december 1974. Daarin maakte het ernstig bezwaar tegen de gedragslijn van de Raad, die beslissingen nam zonder het advies van het Parlement af te wachten. De inhoud van de voorstellen wordt in het advies zeer gedetailleerd behandeld, maar bij de in casu betwiste artikelen werd als enig commentaar van betekenis gesuggereerd, dat zou worden teruggekomen op de marge van 10 % waarmee het basisquotum van een onderneming kon worden verminderd.

Na een nieuwe bespreking van de voorstellen op 10 december 1974, stelde de Raad de verordeningen ten slotte vast op 19 december 1974. Ondertussen had hij ook een advies ontvangen van het Economisch en Sociaal Comité.

Verzoeksters betogen nu dat artikel 2, lid 2, van verordening nr. 3331/74 zo belangrijk was, dat de Raad het niet mocht vaststellen zonder formele raadpleging van het Parlement. Het zou de aard van het quotastelsel aantasten doordat het zo sterk afweek van de in artikel 24, lid 2, van verordening nr. 3330/74 vervatte regels voor de toekenning van quota, dat de Italiaanse regering de krachtens deze regels toegekende quota zonder enige kwantitatieve beperking kon verminderen. Een dergelijke bepaling, aldus verzoeksters, had slechts kunnen worden goedgekeurd volgens de procedure van artikel 43, lid 2, EEGr Verdrag, maar niet eenvoudig op basis van artikel 24, lid 3, van verordening nr. 3330/74. Subsidiair zou artikel 24, lid 3, voor zover het tot die vaststelling machtigt, nietig moeten worden verklaard.

Dit betoog vindt, meen ik, steun in 's Hofs overweging in de zaak-Société des Usines de Beauport (voornoemd), dat de in artikel 2 van verordening nr. 3331/74 bedoelde afwijkingen „geen afwijkingen van algemene of bijzondere aard vormen op de regels betreffende de verdeling van de basisquota, maar daarvan een wezenlijk element zijn: tezamen vormen zij een geheel van normatieve aard”.

Het betoog van verzoeksters wordt ook niet afdoende weerlegd door het argu ment van de Raad, dat de vereiste raadpleging in feite plaats heeft gehad daar het Parlement, zoals uit zijn resolutie blijkt, wist van de door de Raad in haar vergadering van 21 oktober 1974 genomen „beslissingen”. Volgens mij verlangt artikel 43, lid 2, EEG-Verdrag, waar het toepasselijk is, dat het Parlement officieel op de hoogte wordt gebracht van de inhoud van het behandelde voorstel, en is het niet de bedoeling dat het Parlement uitgaat van wat zijn leden eventueel in de krant hebben gelezen of door informele contacten hebben vernomen.

Anderzijds ben ik geneigd het aan artikel 149 EEG-Verdrag ontleende argument van de Italiaanse regering te aanvaarden. De Italiaanse regering wijst erop, dat het voorstel voor verordening nr. 3331/74 inderdaad aan het Parlement is voorgelegd en dat artikel 2 van het voorstel reeds de mogelijkheid bood, de basisquota om structurele redenen te verminderen. De wijziging die de Raad in dat artikel aanbracht, lag dus duidelijk binnen zijn bevoegdheden ex artikel 149. De door dit artikel geboden waarborg is dat de Raad enkel met eenparigheid van stemmen van het voorstel van de Commissie kan afwijken. Niet is vereist dat de Raad zijn wijzigingsvoorstel ook aan het Parlement voorlegt. Een analyse van artikel 149, lid 2, bevestigt deze uitlegging. De formulering van dat lid is niet in overeenstemming met de opvatting dat wanneer de Commissie haar oorspronkelijk voorstel wijzigt nadat het Parlement daarover advies heeft uitgebracht, het gewijzigde voorstel opnieuw aan het Parlement moet worden voorgelegd alvorens de Raad een besluit kan nemen. Het is natuurlijk anders, wanneer een wijziging wordt voorgesteld die het voorstel van de Commissie, in zijn geheel genomen, in de kern aantasten — zie het arrest in zaak 41/69 (Chemiefarma, Jurispr. 1970, blz. 661, r. o. 177 en 178).

Aanvaardt men dit argument, dan is de vraag of het Parlement geldig is geraadpleegd, daarmee beantwoord. Het zou echter niet juist zijn om maar zonder meer heen te stappen over de vraag of artikel 24, lid 3, van verordening nr. 3330/74 geldig is voor zover het de Raad bevoegd verklaart, zonder raadpleging van het Parlement af te wijken van de regels van artikel 24, lid 2. Van het antwoord op die vraag kan de geldigheid afhangen van verordening nr. 298/78, waarvan het voorstel nooit aan het Parlement is voorgelegd, alsook de geldigheid van elke andere verordening die afwijkt van de voorschriften die de Raad krachtens artikel 24, lid 3, kan vaststellen. Het is een vraag die niet besproken is in de zaak-Société des Usines de Beauport, waarin ik (misschien nogal voorbarig) terloops als mijn mening gaf dat de Raad verordening nr. 3331/74 eenvoudig op grond van een voorstel van de Commissie had kunnen vaststellen, zonder raadpleging van het Parlement.

Zoals bekend, wordt de Raad in artikel 24, lid 3, gemachtigd om, met gekwalificeerde meerderheid van stemmen en op voorstel van de Commissie, twee verschillende dingen te doen: enerzijds het uitvaardigen van „algemene voorschriften voor de toepassing van” artikel 24, en anderzijds het vaststellen van „eventuele afwijkingen” daarvan.

Wat de bevoegdheid tot het vaststellen van algemene voorschriften voor de toepassing van artikel 24 betreft, is er geen probleem. Artikel 155 EEG-Verdrag zegt uitdrukkelijk dat de Raad de Commissie een dergelijke bevoegdheid kan delegeren, en geen enkele verdragsbepaling verlangt dat de Commissie het Parlement raadpleegt alvorens een haar aldus toegekende bevoegdheid uit te oefenen. A fortiori kan de Raad zich een dergelijke bevoegdheid voorbehouden zonder over de uitoefening ervan het Parlement te moeten raadplegen. Dit heeft het Hof trouwens beslist in zaak 25/70 (Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel, Jurispr. 1970, blz. 1161).

Er is echter een duidelijk onderscheid tussen de bevoegdheid tot het vaststellen van afgeleid recht ter uitvoering van een basisverordening, en een bevoegdheid om daarvan afwijkende voorschriften vast te stellen. In het eerste geval moeten de krachtens die bevoegdheid — hoe ruim deze ook is — vastgestelde voorschriften verenigbaar zijn met de bepalingen van de basisverordening. Daarentegen mogen bij een bevoegdheid om af te wijken, de krachtens deze bevoegdheid vastgestelde voorschriften met bepalingen van de basisverordening in strijd zijn. Wat het Hof in zaak 25/70 heeft gezegd over 's Raads bevoegdheid om de vaststelling van afgeleid recht te delegeren dan wel aan zich te houden, gold uitdrukkelijk enkel voor uitvoeringsbepalingen.

Men moet zich daarom afvragen of, en in hoeverre, de Raad zich de bevoegdheid kan voorbehouden om, eenvoudig op voorstel van de Commissie, af te wijken van regels, vervat in een na verplichte raadpleging van het Parlement vastgestelde verordening. Er is geen uitdrukkelijke verdragsbepaling of een duidelijk beginsel dat hem daartoe machtigt. Toch kent elke basisverordening houdende totstandbrenging van een gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten, de Raad in bepaalde omstandigheden dergelijke bevoegdheden toe. Zo is in verordening nr. 3330/74 zelf, artikel 24, lid 3, niet de enige bepaling waarin dit gebeurt: zie artikel 21, lid 2. De vraag is dan ook van vérstrekkend belang.

Na veel aarzeling ben ik tot de conclusie gekomen dat het niet mogelijk is op die vraag één eenvoudig antwoord te geven.

In casu moet mijns inziens worden geantwoord dat het de Raad zou hebben vrijgestaan, in plaats van in artikel 24, lid 2, gedetailleerde regels vast te stellen voor de toekenning van basisquota door Lid-Staten, zich de bevoegdheid voor te behouden om dergelijke regels bij uitvoeringsverordening vast te stellen. Had hij dat gedaan, dan was het beginsel van zaak 25/70 van toepassing geweest. Daarom kan de Raad zijn bevoegdheid niet te buiten zijn gegaan door in artikel 24, lid 2, basisregels neer te leggen en zich de bevoegdheid voor te behouden om ervan af te wijken.

Ik meen dan ook niet dat er een fout is gemaakt in de procedure tot vaststelling van artikel 2, lid 2, van verordening nr. 3331/74.

De tweede vraag

De tweede vraag van het Tribunale luidt als volgt:

„Is voldaan aan het motiveringsvereiste — en inzonderheid de eis van genoegzame motivering — van artikel 190 EEG-Verdrag?”

Ter beantwoording van die vraag moet men eerst kijken naar de considerans van verordening nr. 3331/74. Daarin wordt artikel 2 gemotiveerd als volgt:

„Overwegende dat, ten einde rekening te houden met eventuele veranderingen in de structuur van de suikerindustrie en van de suikerbietencultuur, dient te worden bepaald dat de Lid-Staten het basisquotum van een onderneming kunnen verminderen met een hoeveelheid die, voor de gehele periode van 1 juli 1975 tot en met 30 juni 1980, niet groter is dan 5 % van het aanvankelijk toegekende basisquotum; dat de Italiaanse Republiek voorts, gezien haar bijzondere situatie in deze sector, ook de basisquota van de ondernemingen op haar grondgebied kan wijzigen op grond van herstructureringsplannen die voor advies aan de Commissie zijn voorgelegd.”

Door het Hof is betoogd dat ook rekening moet worden gehouden met de considerans van verordening nr. 3330/74, waarin wordt gezegd (een herhaling van soortgelijke overwegingen in verordening nr. 1009/67):

„Overwegende dat de totstandbrenging van een gemeenschappelijke markt die berust op een stelsel van gemeenschappelijke prijzen door de toepassing van bepaalde steunmaatregelen in gevaar zou worden gebracht;…

Overwegende evenwel dat de suikerbieten- en suikerproduktie in Italië zich in een minder gunstige situatie bevindt om redenen van klimatologische aard en, meer in het bijzonder voor wat de suikerbietenproduktie betreft, ook wegens de moeilijkheden die worden veroorzaakt door de toepassing van de moderne produktiemethoden; dat derhalve moet worden voorzien in de mogelijkheid om door Italië tijdelijk aanpassingssteun te laten verlenen aan de betrokken producenten.”

Er kan geen twijfel over bestaan dat deze overwegingen waren bedoeld als motivering van artikel 38 van verordening nr. 3330/74, waarin Italië bij wijze van uitzondering en binnen bepaalde grenzen wordt gemachtigd een „aanpassingssteun” toe te kennen aan zijn bietenproducenten en aan zijn verwerkende industrie. Het is echter duidelijk dat die overwegingen ook in de onderhavige context een zeker belang hebben. Gelet op de nauwe band tussen verordening nr. 3330/74 en verordening nr. 3331/74, denk ik dat zij zoveel mogelijk in aanmerking moeten worden genomen.

Het is vaste rechtspraak van het Hof dat de in artikel 190 EEG-Verdrag opgelegde verplichting, de verordeningen, richtlijnen en beschikkingen van de Raad en de Commissie met redenen te omkleden, geen loutere formaliteit is. Volgens die rechtspraak is zij vooral bedoeld om personen die door een dergelijke handeling worden geraakt, de mogelijkheid te geven om in geëigende omstandigheden de wettigheid van die motivering en daardoor de geldigheid van de handeling zelf te betwisten, en voorts om het Hof in staat te stellen tot het uitoefenen van zijn bevoegdheid om de wettigheid van de handeling te toetsen. In enkele arresten (zie bij voorbeeld het arrest in zaak 24/62, Duitsland/Commissie, Jurispr. 1963, blz. 135, op blz. 149-150) wordt overwogen dat de motiveringsplicht bovendien ten doel heeft andere belanghebbenden, zoals Lid-Staten, inzicht te geven in de omstandigheden waarin een instelling van de Gemeenschap gebruik heeft gemaakt van haar bevoegdheden.

In overeenstemming met die beginselen is beslist dat de omvang van de motiveringsplicht van de aard van de betrokken handeling afhangt. In het geval van een verordening kan in de considerans worden volstaan met vermelding van het geheel der omstandigheden die tot haar uitvaardiging hebben geleid, en van haar algemene doelstellingen (zie met name het arrest in zaak 5/67, Beus, Jurispr. 1968, blz. 119, op blz. 135).

Een nieuw en belangrijk punt wordt echter door het Tribunale in zijn verwijzingsbeschikking opgeworpen in de toe lichting bij zijn tweede vraag, namelijk of de vaagheid van de redengeving van artikel 2, lid 2, een behoorlijke rechterlijke toetsing van het gebruik van de daarin aan de Italiaanse autoriteiten verleende discretionaire bevoegdheid aan de doelstellingen waarvoor zij werd toegekend, niet onmogelijk maakt.

Het antwoord daarop dient mijns inziens te zijn, dat de Raad de Italiaanse autoriteiten klaarblijkelijk een ruime discretionaire bevoegdheid heeft willen toekennen, slechts beperkt door de verplichting ze enkel te gebruiken voor zover dit noodzakelijk is voor de verwezenlijking van herstructureringsplannen voor de suikerbieten- en suikersector, die vóór 1 juli 1978 voor advies aan de Commissie zijn voorgelegd. De korte en bondige uitdrukking van de Raad leidt zeker tot interpretatieproblemen — zoals blijkt uit verdere vragen van het Tribunale — maar ik geloof niet dat men zo ver kan gaan te zeggen dat artikel 2, lid 2, daardoor ongeldig wordt.

De derde vraag

In de derde plaats vraagt het Tribunale:

„Is het feit dat de onderhavige bevoegdheid enkel ten aanzien van de Italiaanse verwerkende industrie is toegekend, in strijd met het verbod van discriminatie tussen de producenten van de Gemeenschap, door artikel 40, lid 3, EEG-Verdrag ingesteld in het kader van de gemeenschappelijke ordeningen der markten?”

Wat dit punt betreft, doen de door verzoeksters aangevoerde argumenten denken aan een argument van de verzoeksters in de zaak-Société des Usines de Beauport. Dezen stelden namelijk dat verordening nr. 298/78 onverenigbaar was met artikel 40, lid 3, EEG-Verdrag, omdat zij de enige suikerproducenten in de Gemeenschap waren — afgezien van de speciale positie van de Italiaanse producenten —, wier basisquota volgens die verordening met meer dan 5 % konden worden verminderd. Hier zeggen verzoeksters dat de discriminatie ten aanzien van Italiaanse producenten zelfs nog flagranter is. Zij kunnen niet wat alle producenten in andere Lid-Staten wel kunnen, namelijk vooruit plannen maken in de zekerheid dat hun basisquota niet met meer dan een bepaald percentage kunnen worden verminderd.

Een verschil in behandeling kan echter slechts dan worden geacht een bij artikel 40, lid 3, verboden discriminatie te zijn, wanneer daaruit van willekeur zou blijken (zie bij voorbeeld zaak 11/74, Union des Minotiers de la Champagne, Jurispr. 1974, blz. 877, r.o. 21 en 22). Het is duidelijk dat de Raad artikel 2, lid 2, van verordening nr. 3331/74 heeft vastgesteld omdat hij van mening was dat de Italiaanse suikerbieten- en suikersector bijzonder behoefte had aan herstructurering. Voor het Hof is erop gewezen dat Italië in het kader van de gemeenschappelijke marktordening voor suiker in bepaalde opzichten steeds een bijzondere behandeling ten deel is gevallen: hogere interventieprijzen, de mogelijkheid om aanpassingssteun toe te kennen aan de bietentelers en de verwerkende industrie, en een grotere „basishoeveelheid” dan de som van de „referentieprodukties” van de Italiaanse ondernemingen. De reden hiervan is dat de suikerbieten- en suikersector in Italië problemen heeft die hun tegenhangers in andere Lid-Staten niet kennen. In die omstandigheden kan men volgens mij onmogelijk staande houden dat de Raad bij het vaststellen van artikel 2, lid 2, van verordening nr. 3331/74 artikel 40, lid 3, heeft geschonden.

De vierde vraag

De vierde vraag van het Tribunale is wat uitvoeriger, maar zij komt erop neer, of artikel 2, lid 2, van verordening nr. 3331/74, zoals verzoeksters beweren, inbreuk maakt op het grondrecht tot uitoefening van een economische activiteit, door het Hof erkend in zaak 4/73 (Nold, Jurispr. 1974, blz. 491) en ook in de Italiaanse Grondwet bevestigd. Verzoeksters aanvaarden dat, zoals het Hof in de zaak-Nold heeft overwogen, de bescherming van economische grondrechten nooit absoluut kan zijn. In dat verband halen zij de artikelen 41-44 van de Italiaanse grondwet aan, waarin wordt gezocht naar een evenwicht tussen particuliere economische rechten en het openbaar belang. Zo maakt artikel 41, dat begint met de woorden „particulier economisch initiatief staat open voor allen”, een dubbel voorbehoud waarvan één hierop neerkomt, dat de wet „de plannen en controles mag voorschrijven die wenselijk kunnen zijn om publieke en particuliere economische activiteiten naar sociale doelstellingen te leiden en te coördineren.” Verzoeksters concluderen dat, wil het betrokken grondrecht enigszins reëel zijn, aan twee voorwaarden moet worden voldaan: ten eerste moet ervoor worden gezorgd dat het recht een zekere minimuminhoud krijgt, en ten tweede is een beperking van dat recht, ook al is zij in het openbaar belang, slechts mogelijk bij een wet die de discretionaire bevoegdheden van de uitvoerende macht voldoende nauwkeurig bepaalt en begrenst, teneinde een doeltreffende rechterlijke controle op elke uitoefening van die bevoegdheden mogelijk te maken. Volgens verzoeksters voldoet artikel 2, lid 2, van verordening nr. 3331/74 niet aan die voorwaarden, omdat het de Italiaanse autoriteiten een onbeperkte discretionaire bevoegdheid toekent om de basisquota van suikerondernemingen te wijzigen.

In de eerste plaats acht ik het onjuist, te stellen dat in artikel 2, lid 2, aan de Italiaanse autoriteiten een onbeperkte discretionaire bevoegdheid wordt toegekend. De Raad betoogt dat door de Italiaanse autoriteiten krachtens die bepaling genomen maatregelen aan het toezicht van de Commissie waren onderworpen, daar de herstructureringsplannen waarop zij betrekking hadden, voor advies aan de Commissie moesten worden voorgelegd vóór 1 juli 1978. Dit lijkt mij een overdreven voorstelling van zaken, want een advies van en Commissie heeft geen bindende kracht: zie artikel 189 EEG-Verdrag. Een echt herstructureringsplan is echter in elk geval vereist, en bij de formulering daarvan moeten de opstellers de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht en met name het evenredigheidsbeginsel in acht nemen.

In de tweede plaats geloof ik niet dat het recht op ontplooiing van economische activiteit door particulieren, in de onderhavige context door verzoeksters kan worden ingeroepen. De quotaregelingen van verordening nr. 3330/74 beperken de suikerproduktie slechts voor zover zij bepalen dat C-suiker buiten de Gemeenschap moet worden verkocht. Zij hebben hoofdzakelijk tot doel en ten gevolge, de hoeveelheid te beperken ten aanzien waarvan de producenten recht hebben op toepassing van de prijsondersteuningsregelingen van de gemeenschappelijke marktordening. Anders gezegd, het is niet als deelnemers aan een vrije markt, maar als ontvangers van bescherming op een geleide markt, dat de Italiaanse suikerproducenten door artikel 2, lid 2, in hun belangen kunnen worden geschaad.

Ik ben mitsdien van oordeel dat bij de vaststelling van artikel 2, lid 2, op niemands grondrechten inbreuk is gemaakt.

De vijfde vraag

In de veronderstelling dat artikel 2, lid 2, geldig is, stelt het Tribunale een vijfde vraag:

„Zijn in verordening nr. 3331/74 dan wel elders in het gemeenschapsrecht bijzondere criteria te vinden aan de hand waarvan de Italiaanse staatsorganen dienen te beoordelen of de herstructureringsplannen' die zij voornemens zijn vast te stellen of te bevorderen, overeenkomen met die welke in de verordening zijn bedoeld (zo summier en zonder enige detaillering aangeduid in artikel 2, lid 2)?”

Het voornaamste geschilpunt tussen partijen is, of (zoals verzoeksters stellen) een „herstructureringsplan” in de zin van artikel 2, lid 2, een plan moet zijn voor de gehele suikerbieten- of suikersector en niet louter een plan voor een enkele onderneming, of dat (zoals wordt gesteld door de andere partijen) dit begrip ook een plan kan omvatten voor een individuele onderneming.

Om drie redenen ben ik van mening dat de tweede interpretatie de juiste is:

1. In de tekst van verordening nr. 3331/74 vind ik geen aanleiding om aan de betrokken term de door verzoeksters voorgestelde, of enige andere beperkte uitlegging te geven.

2. Indien een plan voor de gehele suikerbieten- en suikersector was bedoeld, zou men de term in het enkelvoud en niet in het meervoud hebben verwacht.

3. De toentertijd geldende Italiaanse wetgeving schijnt in hoofdzaak gericht te zijn geweest op de herstructurering van afzonderlijke ondernemingen, eerder dan op de herstructurering van ganse sectoren van landbouw of nijverheid.

Ik heb ook niet de indruk dat een herstructureringsplan, om onder artikel 2, lid 2, te vallen, aan een ander bijzonder criterium moet beantwoorden. De betrokken term moet mijns inziens zonder meer volgens het gangbare taalgebruik worden uitgelegd.

De zesde vraag

De zesde vraag van het Tribunale is:

„Zijn aan de bevoegdheid om in de bedoelde omstandigheden de basisquota van de verwerkende industrie te wijzigen, geen andere grenzen gesteld dan die welke het gevolg zijn van de noodzaak bedoelde herstructureringsplannen te verwezenlijken, of kunnen nog andere grenzen worden aangewezen (bij voorbeeld die welke worden opgelegd door de waarborging van het recht der ondernemingen activiteiten te ontplooien, of door de onaantastbaarheid van quota die in de voorafgaande verkoopseizoenen volledig zijn benut, zodat de basisquota wellicht alleen verminderd zouden kunnen worden voor zover zij niet door de produktie van de betrokken onderneming worden gedekt, enz.)?”

Ik heb die vraag tot op zekere hoogte reeds beantwoord toen ik het had over het argument van verzoeksters, als zou artikel 2, lid 2, aan de Italiaanse regering een onbeperkte discretionaire bevoegdheid toekennen en inbreuk maken op het grondrecht van vrijheid van economische activiteit.

Aan de bij artikel 2, lid 2, verleende bevoegdheid om basisquota te wijzigen, zijn mijns inziens de volgende grenzen gesteld:

1. Alvorens er sprake van kan zijn, die bevoegdheid uit te oefenen, moet er terzake een herstructureringsplan bestaan, en dat plan moet voor advies aan de Commissie zijn voorgelegd vóór 1 juli 1978.

2. De bevoegdheid mag slechts worden uitgeoefend voor zover dit noodzakelijk is voor de verwezenlijking van dat plan.

3. Krachtens artikel 3 van verordening nr. 3331/74 zijn de Lid-Staten verplicht, bij de toekenning van het basisquotum aan een onderneming met meer dan één fabriek rekening te houden met de belangen van de bietentelers. Uit een overweging in de considerans van de verordening blijkt duidelijk dat dit ook geldt bij wijziging van basisquota.

4. De verantwoordelijke autoriteiten moeten in alle opzichten vasthouden aan de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht, en met name aan het evenredigheidsbeginsel; dit betekent dat zij niet enkel rekening moeten houden met de rechtmatige belangen van de telers, maar ook met die van de verwerkende industrie.

5. Zoals de Raad heeft opgemerkt, zijn die autoriteiten ook in het algemeen verplicht, de bepalingen van het Verdrag, en met name de in artikel 39 vermelde doelstellingen en beginselen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid in acht te nemen.

Het Tribunale vraagt met name of de bevoegdheid ex artikel 2, lid 2, aldus is beperkt, dat zij niet mag worden aangewend om een quotum dat door de produktie van de betrokken onderneming in voorafgaande verkoopseizoenen volledig is benut, te beperken. Volgens mij moet die vraag ontkennend worden beantwoord. Ik ga akkoord met de Italiaanse regering, dat een dergelijke beperking het doel, de produktiekosten door toepassing van moderne produktiemethoden te verminderen, in gevaar zou brengen. Het zou betekenen dat de tijdens het voorafgaande verkoopseizoen volledig benutte quota onaantastbaar zouden zijn, hoe inefficiënt en duur de methoden van de betrokken onderneming ook mogen zijn.

Voor de terechtzitting verzocht het Hof partijen, schriftelijke opmerkingen in te dienen over de vraag of artikel 8 van verordening nr. 3331/74 bij analogie moet worden toegepast wanneer wijzigingen van basisquota worden overwogen krachtens artikel 2, lid 2. Artikel 8 geeft een procedure volgens welke, wanneer dergelijke wijzigingen worden overwogen krachtens artikel 2, lid 1, of artikel 4 (toepasselijk op fusie en vervreemding van ondernemingen, en dergelijke), de Commissie moet worden geraadpleegd en de betrokken Lid-Staat via de procedure van het Comité van beheer kan worden gedwongen om voorstellen te wijzigen of op te geven. Omtrent die vraag meen ik enkel te moeten zeggen dat ik het zorgvuldig beredeneerde, ontkennende antwoord van de Commissie overtuigend vind. Niemand heeft voorgesteld de vraag bevestigend te beantwoorden.

De zevende vraag

De zevende en laatste vraag van het Tribunale luidt als volgt:

„Is de rechtstreekse toepasselijkheid van de verordening in de Italiaanse rechtsorde (artikel 189, tweede alinea, EEG-Verdrag) verenigbaar met een regeling van de toepassingsbepalingen?”

In de verwijzingsbeschikking wordt verklaard dat het probleem dat het Tribunale bezighoudt, voortkomt uit het feit dat de taak om de inhoud en omvang van de herstructureringsplannen vast te stellen, in artikel 2, lid 2, aan de Italiaanse staat wordt overgelaten. Dit kan ertoe leiden dat de overheid ingrijpt op gebieden welke ingevolge een grondwettelijk beginsel onder de uitsluitende bevoegdheid van de wetgever vallen. Het kan derhalve noodzakelijk zijn, maatregelen van de Italiaanse autoriteiten om toepassing te geven aan artikel 2, lid 2, door de wetgever te laten vaststellen.

Ik vermoed dat het Tribunale denkt aan de uitspraken van dit Hof, die inhouden dat een Lid-Staat de rechtstreeks toepasselijke communautaire wetgeving niet in eigen wetgeving mag overnemen of wijzigen. Wanneer echter een bepaling van het gemeenschapsrecht een discretionaire bevoegdheid toekent aan een Lid-Staat, staat het deze vrij om die bepaling uit te voeren bij wet. In hoever een formele wet eventueel noodzakelijk is, of dat kan worden volstaan met een besluit van de administratie, is iets wat moet worden vastgesteld volgens het eigen recht van die staat, zo nodig met inbegrip van zijn grondwet.

Conclusie

Ik concludeer dat het Hof de door het Tribunale gestelde vragen beantwoorde als volgt:

1. Bij onderzoek van deze vragen is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van artikel 2, lid 2, van verordening nr. 3331/74 kunnen aantasten.

2. De in dat artikel gebezigde term „herstructureringsplan” moet worden uitgelegd overeenkomstig het normale taalgebruik en zonder daarbij bijzondere, in het gemeenschapsrecht aan te treffen criteria te gebruiken. Hij omvat mede een plan voor een enkele onderneming.

3. Aan de bij artikel 2, lid 2, toegekende bevoegdheid tot wijziging van basisquota zijn de volgende grenzen gesteld:

   1. alvorens er sprake van kan zijn, de bevoegdheid uit te oefenen, moet er een herstructureringsplan bestaan voor de suikerbieten- of suikersector (of beide), en dat plan moet voor advies aan de Commissie zijn voorgelegd vóór 1 juli 1978;

   2. de bevoegdheid mag slechts worden uitgeoefend voor zover dit noodzakelijk is voor de verwezenlijking van dat plan;

   3. bij de uitoefening van de bevoegdheid moet rekening worden gehouden met de belangen van de bietentelers;

   4. de verantwoordelijke autoriteiten moeten in alle opzichten vasthouden aan de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht, en met name aan het evenredigheidsbeginsel;

   5. die autoriteiten moeten ook de uitdrukkelijke bepalingen van het EEG-Verdrag, en met name de in artikel 39 vermelde doelstellingen en beginselen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid in acht nemen.

4. De rechtstreekse toepasselijkheid van de verordening belet de Italiaanse Republiek niet, de bepalingen van artikel 2, lid 2, bij wet uit te voeren.