Hof van Justitie EU 28-03-1979 ECLI:EU:C:1979:85

De Raad betoogt dat, ongeacht de wijze waarop hij uitvoering heeft gegeven aan het arrest van het Hof van 19 oktober 1977, verordening nr. 2727/75 diende te worden gewijzigd. Volgens de Raad hebben de vorderingen van Granaría bovenal ten doel, een handeling van algemene en normatieve aard te verkrijgen met dezelfde juridische draagwijdte als een verordening, en niet een handeling welke haar rechtstreeks en individueel raakt. Zoals door het Hof is vastgesteld in het arrest van 15 januari 1974 (zaak 134/73, Holtz, Jurispr. 1974, blz. 1), is een dergelijke vordering echter niet ontvankelijk.

De Raad merkt tenslotte op dat de vaststelling van zijn verordeningen nrs. 1125/78 en 1127/78 eveneens ten gevolge heeft dat de grondslag aan verzoeksters beroep wegens nalaten is komen te vervallen.

De Commissie sluit zich aan bij de opmerkingen van de Raad en voegt daar onder meer aan toe, dat het enige rechtsinstrument om aan de door Granaría gevraagde gelijke behandeling een rechtsgrondslag te geven, een verordening is. Een dergelijke rechtshandeling moet immers een algemene norm bevatten, welke kan gelden ten aanzien van een onbepaald aantal justitiabelen.

Volgens Granaría heeft de Raad door de vaststelling van de verordeningen nrs. 1125/78 en 1127/78 slechts zeer ten dele uitvoering gegeven aan 's Hofs arrest van 19 oktober 1977. Zij meent dat deze verordeningen dan ook niet rechtsgeldig zijn en dat zij aan haar verzoek de grondslag niet hebben ontnomen. Daar de wijziging van artikel 11 van verordening nr. 120/67 niet geldig is, is dit artikel volgens haar nog in zijn oorspronkelijke versie van kracht. De gelijkheid kan worden hersteld door uitbetaling van de restituties op de voet van de vóór 1 augustus 1974 geldende regeling. Granaría merkt voorts op dat de vorm van een verordening in casu niet geëigend is en dat zij deze procedure geenszins gebruikt om een handeling van normatieve aard te verkrijgen. Zij wijst daartoe op de door haar in haar brieven van 30 januari 1978 voorgestelde oplossingen.

Naar de mening van de Raad voldoet het verzoek niet aan de vereisten van artikel 38, paragraaf 1, van het Reglement voor de procesvoering. Granaría geeft immers in het geheel niet de aard noch ook de omvang van haar eventuele schade aan. Volgens de Raad had verzoekster de schade vrij eenvoudig, bijvoorbeeld in de vorm van een berekening van de gederfde restituties, kunnen bepalen, daar de onderhavige zaak immers betrekking heeft op schade welke reeds is ontstaan. Het betreft derhalve in casu allerminst een situatie zoals die aan het Hof is voorgelegd in de gevoegde zaken 56-60/74 (arrest van 2 juni 1976, Kampffmeyer, Jurispr. 1976, blz. 712) en waar het Hof een schade-actie met betrekking tot toekomstige schade ontvankelijk heeft geoordeeld. Aangezien het bedrag van de schade in het geheel niet is aangegeven, is de schade-actie volgens de Raad slechts te beschouwen als een onzelfstandige nevenvordering van het beroep wegens nalaten, dat eveneens niet-ontvankelijk is.

Wat het oorzakelijk verband betreft, verwijt de Raad Granaría dat deze het kennelijk voldoende acht te stellen dat het niet uitkeren van de restituties haar schade berokkent. Volgens de Raad heeft Granaría de verhoging in kostprijs van quellmehl, welke uit het niet uitkeren van restituties voortvloeide, waarschijnlijk in haar verkoopprijzen doorberekend, zodat verzoekster geen schade kan hebben geleden.

Volgens de Raad betreft het dan ook een verzoek om toekenning ener niet nader gepreciseerde schadevergoeding, welk verzoek volgens 's Hofs arrest van 2 december 1971 (zaak 5/71, Zuckerfabrik Schöppenstedt, Jurispr. 1971, blz. 975) niet ontvankelijk is.

De Commissie sluit zich aan bij de opmerkingen van de Raad. Zij voegt hier onder meer aan toe, dat het Hof in zijn arrest van 15 juni 1976 (zaak 74/74, C.N.T.A., Jurispr. 1976, blz. 797) heeft beslist dat het bedrag dat als schadevergoeding kan worden geëist, nooit gelijk kan zijn aan het bedrag van de niet uitgekeerde restituties.

Zij betoogt voorts dat Granaría voor het bewijs van haar schade zal moeten aantonen dat deze voortvloeit uit de door het Hof vastgestelde discriminatie, die hierin bestond dat de fabrikanten van met het onderhavige quellmehl concurrerende veevoeders subsidie kregen; met andere woorden, het dient te gaan om schade die aan de quellmehlfabrikanten is berokkend doordat hun concurrentiepositie ongunstiger is geworden ten opzichte van die van de zetmeelfabrikanten, die voor hun produktie wel subsidie kregen. Volgens de Commissie heeft Granaría geen enkele poging gedaan bewijs daarvoor te leveren. Zij heeft iets dergelijks zelfs niet gesteld, zodat haar beroep op grond van artikel 38 van het Reglement voor de procesvoering moet worden geacht niet-ontvankelijk te zijn.

Granaría meent dat uit het verzoekschrift duidelijk blijkt dat het voorwerp van het geschil de betaling van de restituties vanaf 1 augustus 1974 en de vergoeding van de schade wegens niet-uitbetaling is. Voorts acht zij de aangevoerde middelen meer dan voldoende omschreven in haar verzoekschrift in zijn totaliteit gezien.

Zij acht het geenszins noodzakelijk dat het bedrag van de schade reeds in het verzoekschrift wordt aangegeven. Zoals gebruikelijk in zaken waarin nog geen nauwkeurige berekeningen kunnen worden gemaakt, heeft zij verzocht om veroordeling van verweerders tot betaling van schade „nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet.” Een nadere specificatie acht zij voorshands onmogelijk, omdat de Raad en de Commissie de voornaamste component, te weten de exacte bedragen van de restituties, sinds 1 augustus 1974 niet meer hebben vastgesteld. Bijgevolg wordt de schade nauwkeurig afgebakend door het gelijkheidsbeginsel. Volgens Granaría blijkt voorts uit de verweerschriften, dat verweerders wel degelijk het voorwerp van het geschil en de middelen kennen, en dat zij er zich niet over beklagen in hun verweer te zijn geschaad.

Het zou volgens Granaría onverenigbaar zijn met het zelfstandig karakter van het beroep wegens nalaten en met de goede werking van het gehele stelsel van de in het Verdrag neergelegde rechtsmiddelen, een grond voor niet-ontvankelijkheid te zien in de omstandigheid dat een schadevergoedingsactie in bepaalde gevallen tot een overeenkomstig resultaat kan leiden als een beroep wegens nalaten. Volgens haar verschilt de schadevergoedingsactie van het beroep wegens nalaten doordat zij niet strekt tot het nemen van een bepaalde maatregel, doch tot vergoeding van door een instelling bij de vervulling van haar taak veroorzaakte schade. Zij verwijst tenslotte naar hetgeen zij heeft opgemerkt met betrekking tot de ontvankelijkheid van de vordering uit hoofde van artikel 175 EEG-Verdrag.

Volgens Granaría is verordening nr. 1125/74 van de Raad blijkens 's Hofs arrest van 19 oktober 1977 ongeldig. Zij acht 's Raads verordeningen nrs. 1125/78 en 1127/78 eveneens ongeldig, omdat de gelijkheid tussen de betrokken Produkten voor de periode van 1 augustus 1974 tot 19 oktober 1977 niet is hersteld en omdat zij niet is hersteld voor quellmehl en quellstärke bestemd voor diervoeding. Als gevolg van de ongeldigheid van deze verordeningen is, volgens haar, artikel 11 van verordening nr. 120/67 van kracht gebleven in de vóór 1 augustus 1974 geldende versie en dienen de restituties over het na deze datum gelegen tijdvak op basis van deze bepalingen te worden uitgekeerd.

In repliek verklaart Granaría dat de door haar tot quellmehl verwerkte hoeveelheid maïs in het tijdvak van 1 augustus 1974 tot en met 31 december 1977 in totaal 313 769,78 kg bedroeg. Indien de restituties gelijk waren gebleven aan die welke zijn uitgekeerd voor tot zetmeel verwerkte maïs, zouden zij, berekend over het eerder genoemde kwantum, ongeveer HFL 1 652 690,64 bedragen.

Granaría betoogt dat de vóór 1 augustus 1974 geldende regeling de verkoop van quellmehl voor veevoer niet verbood. In zijn arrest van 19 oktober 1977 gaat het Hof volgens haar evenmin uit van de hypothese dat er geen sprake is van ongelijke behandeling voor zover het de verhouding tussen zetmeel en quellmehl bestemd voor veevoer betreft. Bovendien is bekend dat gesubsidieerd zetmeel op grote schaal voor veevoeder wordt gebruikt.

De Raad wijst erop dat het Hof in zijn arrest van 19 oktober 1977 niet heeft beslist dat verordening nr. 1125/74 ongeldig was, doch veeleer dat zij onwettig was en dat bijgevolg de bevoegde instellingen van de Gemeenschap de nodige maatregelen dienden te nemen om deze onwettigheid op te heffen. Volgens de Raad laat de door Granaría gevolgde redenering de instelling echter geen enkele keuze. De Raad verwerpt derhalve Granaria's stelling, dat het recht op restituties voor quellmehl, dat door de vóór 1 augustus 1974 geldende regeling werd toegekend, zonder onderbreking is blijven bestaan.

Ten aanzien van verzoeksters stelling dat de verordeningen nrs. 1125/78 en 1127/78 tot gevolg hebben dat de gelijke behandeling van quellmehl en quellstärke wordt opgeheven, herinnert de Raad eraan dat het nooit in zijn bedoeling heeft gelegen om in het tijdvak van 1964 tot 1974 een gelijke behandeling tussen veevoeders in te stellen of te handhaven. Het gebruik van quellmehl als veevoeder vloeit volgens de Raad goeddeels voort uit de omstandigheid dat dit produkt dankzij de restitutie concurrerend werd op andere markten dan de traditionele quellmehlmarkt. Dit laatste acht hij evenwel niet in overeenstemming met de onderliggende reden van het restitutiestelsel, namelijk het handhaven van quellmehl op zijn traditionele markt. In dit verband herinnert hij voorts eraan, dat de restitutie voor zetmeel, aardappelmeel en andere soortgelijke produkten voornamelijk is ingevoerd om deze produkten concurrerend te maken ten opzichte van chemische vervangingsprodukten. Dit laatste geldt volgens de Raad niet voor de veevoedermarkt, aangezien chemische vervangingsprodukten daar niet voorkomen. Voorts wijst de Raad erop, dat het Hof in zijn arrest van 19 oktober 1977 ervan is uitgegaan, dat quellmehl van oudsher bij de broodbereiding wordt gebruikt.

De Commissie sluit zich aan bij de opmerkingen van de Raad. Zij merkt voorts op dat de datum 19 oktober 1977 is gekozen in overeenstemming met de door het Hof aan de gemeenschapsinstellingen toegekende beoordelingsvrijheid met betrekking tot de opheffing van de discriminaties, 's Hofs arrest bevat haars inziens geen enkele verplichting tot een wederinvoering van het stelsel „ex tunc”.

Volgens de Commissie zijn alle door het Hof in diens arrest van 19 oktober 1977 genoemde omstandigheden die aanleiding kunnen geven tot afschaffing van de restituties voor zachte tarwe en mais die worden gebruikt bij de produktie van voor veevoeder bestemd quellmehl, aanwezig: alleen zetmeel vervaardigd uit minder hoogwaardige grondstoffen dan tarwe en maïs, zoals tapioca en maniok, kan op rendabele wijze als veevoeder worden aangewend. Anderzijds blijkt uit een brief van Granaría van 12 juni 1972 — waarin deze de bevoegde nationale autoriteit verzocht om een produktierestitutie voor quellmehl — dat quellmehl wel degelijk als veevoeder wordt gebruikt.

Granaría stelt dat de Gemeenschap aansprakelijk is voor de door haar geleden schade die rechtstreeks het gevolg is van de onwettige rechtstoestand die door de instellingen in het leven is geroepen door de afschaffing van de produktierestituties voor quellmehl, welke toestand onwettig is wegens strijd met het gelijkheidsbeginsel. Volgens Granaría doet zich derhalve een genoegzaam gekwalificeerde schending van een ter bescherming van particulieren gegeven hogere rechtsregel voor.

De Raad betoogt dat een eventuele schade door verzoekster zelf moet worden gedragen, omdat daarmee de „redelijke grenzen” als bedoeld in 's Hofs arrest van 25 mei 1978 (gevoegde zaken 83 en 94/76, 4, 15 en 40/77, HNL e.a., Jurispr. 1978, blz. 1210) niet worden overschreden.

Blijkens zijn opmerkingen met betrekking tot artikel 175 EEG-Verdrag is de Raad van mening dat de afschaffing van de produktierestitutie voor quellmehl gebruikt als veevoeder, niet in strijd is met het gelijkheidsbeginsel.

Volgens de Raad kan Granaría dan ook geen beroep doen op het gelijkheidsbeginsel, aangezien — hetgeen het Hof als vaststaand heeft aangenomen in zijn arrest van 19 oktober 1977 en hetgeen Granaría in casu (onder meer in haar brief van 12 juli 1972) heeft toegegeven — het door Granaría geproduceerde quellmehl waarschijnlijk uitsluitend als veevoeder wordt gebruikt. Hierbij mag volgens de Raad bovendien niet uit het oog worden verloren dat Granaría, ondanks de afschaffing van de restitutie, haar produktie — blijkens de door haar in de onderhavige zaak geproduceerde stukken — heeft weten te verdubbelen.

Hieruit, aldus de Raad, blijkt, ofwel dat Granaría de afschaffing van de restitutie heeft doorberekend in haar verkoopprijzen — hetgeen uiteraard elk verlies harerzijds uitsluit —, ofwel dat de afschaffing haar geen enkele schade berokkent, daar zij op een andere markt — de veevoedermarkt — opereert. Het feit dat Granaría haar produktie heeft kunnen verdubbelen, toont voorts duidelijk aan dat er geen oorzakelijk verband bestaat tussen een verlies buiten de gederfde restituties om en de afschaffing van de restituties.

Granaría verklaart dat zij geen quellmehl voor veevoeder heeft verkocht. Zij verkoopt aan afnemers, die vervolgens zelf beslissen wat zij met het quellmehl zullen doen.

De Commissie sluit zich aan bij de opmerkingen van de Raad.