Hof van Justitie EU 05-04-1979 ECLI:EU:C:1979:106

A — De relevante verordeningen

Verordening nr. 974/71 van de Raad van 12 mei 1971 betreffende bepaalde conjunctuurpolitieke maatregelen welke naar aanleiding van de tijdelijke verruiming van de fluctuatiemarges van de valuta's van sommige Lid-Staten dienen te worden genomen in de landbouwsector (PB L 106 van 1971, blz. 1) machtigt de Lid-Staten in artikel 1, lid 1, monetaire compenserende bedragen (hierna te noemen: mcb's) te heffen en toe te kennen bij de invoer, respectievelijk de uitvoer van de in lid 2 omschreven produkten:

„…produkten waarvoor in het kader van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten is voorzien in interventiemaatregelen; … produkten waarvan de prijs afhankelijk is van die van de sub a bedoelde produkten en die hetzij onder de gemeenschappelijke ordening der markten vallen, hetzij het voorwerp zijn van een specifieke regeling krachtens artikel 235 van het Verdrag”.

Volgens lid 3 van genoemd artikel, zoals gewijzigd bij verordening nr. 2746/72 van de Raad van 19 december 1972 (PB L 291 van 1972, blz. 148), worden de bepalingen van lid 1

„…slechts toegepast voor zover de toepassing van de in dit lid bedoelde monetaire maatregelen verstoringen zou veroorzaken in de handel in landbouwprodukten”.

Artikel 4 van de verordening bepaalt:

„Er wordt geen compenserend bedrag vastgesteld wanneer het in artikel 2, lid 1, bedoelde percentage in geen der Lid-Staten hoger is dan 2,5 %”. (Dit percentage heeft betrekking op het verschil tussen de officiële wisselkoers van de betrokken munt en de „groene” koers).

Bij verordening nr. 800/77 werd een aantal goederen aan het stelsel der mcb's onderworpen. Het betreft verscheidene suikerwerken, consumptie-ijs, chocolade en produkten welke cacao bevatten, banketbakkerswerk, gebak en biscuits en ver schillende produkten voor menselijke consumptie.

De tweede en derde overweging van die verordening luiden als volgt:

„…dat de monetaire compenserende bedragen slechts betrekking hebben op een gedeelte van de op basis van landbouwprodukten verkregen produkten die niet onder bijlage II van het Verdrag vallen en krachtens artikel 235 van het Verdrag aan een specifieke regeling zijn onderworpen; dat deze bedragen daarentegen wel worden toegepast op alle landbouwprodukten waaruit de bovenbedoelde produkten worden vervaardigd;

… dat deze situatie tot distorsies van de mededinging kan leiden, met name gezien het hoge niveau van de thans geldende monetaire compenserende bedragen; dat voor verwerkte produkten waarvoor geen monetaire compenserende bedragen gelden, het prijsverschil bij de basisprodukten zo groot is geworden dat het, gelet op de bijzondere situatie op de markt van sommige gevoelige produkten, noodzakelijkerwijze een grote invloed moet hebben op de mededingingsvoorwaarden voor de verwerkte produkten”.

De zesde overweging houdt in dat de economische situatie van de betrokken, niet onder bijlage II van het Verdrag vallende produkten vóór het einde van het jaar opnieuw zal worden onderzocht. Artikel 2, lid 2, tweede alinea, van de verordening bepaalt dan ook dat voor de produkten van de onderverdelingen 17.04 D (suikerwerk zonder cacao, behalve zoethoutextract, kauwgom en „witte chocolade”), 18.06 B (consumptie-ijs dat cacao bevat), 18.06 C (chocolade en suikerwerken welke cacao bevatten), 19.08 B (banketbakkerswerk, gebak en biscuits, behalve „ontbijtkoek”) en 21.07 C (consumptie-ijs zonder cacao) de mcb's slechts tot uiterlijk 31 december 1977 van toepassing zijn.

Ingevolge verordening nr. 2657/77 werd de begrenzing van de geldigheidsduur van verordening nr. 800/77 afgeschaft en werden de mcb's voor de betrokken produkten voor onbepaalde tijd gehandhaafd.

De vaststelling van verordening nr. 800/77 werd voorafgegaan door de beschikking van de Commissie van 23 maart 1977, waarbij Ierland werd gemachtigd voor bepaalde verwerkte landbouwprodukten vrijwaringsmaatregelen te nemen op grond van artikel 135 Toetredingsakte (PB L 97 van 1977, blz. 29). Ingevolge deze beschikking was Ierland gerechtigd om tot en met 31 december 1977 een bedrag te heffen bij invoer vanuit het Verenigd Koninkrijk en een bedrag toe te kennen bij uitvoer naar dat land van de verwerkte landbouwprodukten van de posten 17.04 D, 18.06 B, 18.06 C, 19.08 B en 21.07 C. In de considerans van deze beschikking wordt opgemerkt dat:

„…de geheven of toegekende compenserende bedragen … (betreffende) de basisprodukten … voor het Verenigd Koninkrijk 34,7 % en voor Ierland 10,4 % bedragen; dat deze situatie, die voor de betrokken producenten in Ierland resulteert in een relatief nadeel van 24,3 % voor de kosten van de basisprodukten, aanleiding kan geven tot distorsie van de concurrentie tussen de betrokken Lid-Staten voor de handel in verwerkte landbouwprodukten die in de Ierse aanvraag zijn vermeld; … dat deze situatie, die sinds november 1976 acuut is, voor de betrokken sectoren in Ierland aanleiding heeft gegeven tot ernstige moeilijkheden …”

De aldus bij deze bilaterale regeling tussen het Verenigd Koninkrijk en Ierland ingevoerde mcb's zijn vervangen door nieuwe bedragen, opgenomen in de bijlage bij de beschikking van de Commissie van 4 mei 1977 tot wijziging van de beschikking van 23 maart 1977 (PB L 123 van 1977, blz. 18). Volgens artikel 3 daarvan traden deze tweede beschikking alsmede de beschikking van 23 maart 1977 buiten werking op de dag waarop verordening nr. 800/77 in werking zou treden (23 mei 1977).

B — De feiten

In de laatste maanden van 1977 en de eerste maanden van 1978 heeft Dulciora suikerwerken naar de andere Lid-Staten en naar derde landen uitgevoerd. Voor deze exporten moest zij de in de verordeningen nrs. 800/77 en 2657/77 voorgeschreven mcb's betalen. Daar de toepassing van deze compensatie volgens haar onwettig was, stelde Dulciora beroep in bij de Pretore te Milaan om de Italiaanse Administratie der Staatsfinanciën te doen veroordelen tot terugbetaling van de gestorte bedragen, daartoe stellende dat de verordeningen nrs. 800/77 en 2657/77 onwettig zijn en niet gelden voor na 1 januari 1978 verrichte exporten, ter uitvoering van vóór 1 december 1977 (de datum van vaststelling van verordening nr. 2657/77) gesloten overeenkomsten.

De Italiaanse Administratie der Staatsfinanciën wierp de exceptie van relatieve en absolute onbevoegdheid van de Pretore op en concludeerde ten principale tot afwijzing van het verzoek van Duciora, doch verzette zich niet tegen verwijzing van de zaak naar het Hof, betogende dat dit laatste reeds is verzocht om een uitspraak over de geldigheid van de betrokken communautaire bepalingen in de aanhangige zaken 151/77 (Preiser) en 11/78 (Italië/Commissie).

De Associazione Industrie Dolciarie Italiane (AIDI) heeft in het hoofdgeding geïntervenieerd ter ondersteuning van de conclusies van verzoekster.

C — De prejudiciële vragen

Bij beschikking van 11 april 1978 heeft de Pretore te Milaan krachtens artikel 177 EEG-Verdrag het Hof van Justitie de volgende prejudiciële vragen voorgelegd:

1. Moet verordening (EEG) nr. 974/71 van de Raad (en de latere wijzigingen) aldus worden uitgelegd, dat de gemeenschapsinstellingen monetaire compenserende bedragen mogen toepassen bij de in- en uitvoer tussen Lid-Staten onderling en tussen Lid-Staten en derde landen, van de produkten bedoeld in verordening nr. 800/77, zonder dat zich verstoringen hebben voorgedaan op de markt van de basisprodukten waaruit de in verordening nr. 800/77 bedoelde produkten zijn vervaardigd?

2. Is het, in het licht van verordening nr. 974/71 en artikel 40, lid 3, eerste alinea, EEG-Verdrag (discriminatieverbod), de Commissie toegestaan met een eigen verordening (in casu verordening nr. 800/77) de monetaire compenserende verdragen toe te passen op de in- en uitvoer van de in verordening nr. 800/77 bedoelde suikerwerken, zonder overeenkomstige compenserende bedragen in te stellen voor alle andere suikerwerken die soortgelijke kenmerken vertonen als de belaste produkten en zich in dezelfde situatie bevinden?

3. 1. Zo vraag 1 of vraag 2 ontkennend wordt beantwoord, zijn dan de verordeningen (EEG) nrs. 800/77 en 2657/77 van de Commissie als ongeldig te beschouwen?

   2. Is verordening nr. 2657/77 van de Commissie ook overigens als ongeldig te beschouwen omdat zij:

      1. de geldigheidsduur van verordening nr. 800/77 tot na 31 december 1977 heeft verlengd zonder dat het beheerscomité daaromtrent advies heeft uitgebracht?

      2. wegens innerlijk tegenstrijdige motivering niet voldoet aan het vereiste van artikel 190 EEG-Verdrag?

4. Ingeval echter verordening nr. 2657/77 (en ook verordening nr. 800/77) geldig moet worden geacht, kan zij dan van toepassing zijn op exporten van de in verordening nr. 800/77 bedoelde produkten uit Italië naar de andere Lid-Staten en naar derde landen, welke na 1 januari 1978 hebben plaatsgevonden krachtens contracten gesloten vóór 1 december 1977 (datum van inwerkingtreding van verordening nr. 2657/77), dat wil zeggen in een periode toen, gezien het bepaalde bij verordening nr. 800/77, de handhaving van de compenserende bedragen voor de betrokken produkten na 31 december 1977 niet voorzienbaar was?

De verwijzingsbeschikking is op 20 april 1978 ter griffie van het Hof ingekomen.

Het Hof heeft, op rapport van de rechter-rapporteur en gehoord de advocaat-generaal, besloten zonder instructie tot de mondelinge behandeling over te gaan.

A — Opmerkingen van Dulciora en de AIDI

Dulciora en de AIDI leiden uit de considerans van verordening nr. 800/77 niet alleen af dat de Commissie zich niet bekommert om de vraag of zich inderdaad verstoringen voordoen op de markt voor basisprodukten waaruit de verwerkte produkten die aan de toepassing van mcb's zijn onderworpen, worden vervaardigd, maar ook dat het denkbeeld dat zich op die markt verstoringen kunnen voordoen, zelfs niet bij haar opkomt. Volgens de Commissie kan artikel 1, lid 3, van verordening nr. 974/71, dat uitdrukkelijk spreekt over verstoringen in de handel in landbouwprodukten, duidelijk worden gelezen en uitgelegd, alsof wordt gedoeld op de handel in niet-agrarische produkten die uit de basisprodukten zijn vervaardigd. Een dergelijke uitlegging is in strijd met verordening nr. 974/71, weshalve verordening nr. 800/77 moet worden nietigverklaard wegens gebrek aan overeenstemming met genoemde verordening van de Raad.

De markt voor basisprodukten kan nooit worden beïnvloed door de handel in afgeleide produkten als de in verordening nr. 800/77 bedoelde suikerwerken.

De Italiaanse fabrikanten hebben in 1976 suikerwerken uitgevoerd die in totaal 18 700 ton van het basisprodukt suiker bevatten: een dergelijke hoeveelheid kan, zelfs al ware zij aanzienlijk groter, in Italië nooit leiden tot een verstoring van de markt voor suiker, waarvan het totale verbruik over hetzelfde tijdvak meer dan 1,6 miljoen ton bedroeg (een percentage derhalve van 1,17 %). Dezelfde redenering, met nog opvallender resultaten, gaat op voor de sector zachte tarwe, waaruit het in suikerwerken gebruikte meel wordt vervaardigd, voor de maissector, in de vorm van glucose, alsmede voor melk en melkpoeder.

Zelfs al zouden verstoringen met betrekking tot een niet in verordening nr. 974/71 bedoelde categorie produkten in aanmerking kunnen worden genomen, dan hebben die verstoringen, in de door verordening nr. 800/77 bedoelde omstandigheden, niet bestaan met betrekking tot de suikerwerken.

De toename van de exporten uit de landen met een zwakke valuta naar de landen met een sterke valuta vormt, aldus de Commissie, een „verstoring” die volgens verordening nr. 974/71 het toepassen van mcb's zelfs voor de afgeleide produkten rechtvaardigt. De stelling van de Commissie is arbitrair, omdat een eenvoudige toename van de exporten van suikerwerken niet noodzakelijkerwijze moet worden beschouwd als een „verstoring” in de zin van verordening nr. 974/71, en mocht dit wel zo zijn, dan kan de toename zijn ontstaan los van de toepassing van mcb's op de basisprodukten waaruit de suikerwerken worden vervaardigd. Wat de suikerwerken betreft, heeft de toepassing van mcb's geen invloed op hun verhandeling. De verbruikers gaan immers in hoofdzaak af op hun kwaliteit, daar het hier luxeprodukten betreft.

Uit de NIMEXE-statistieken blijkt dat, aangezien het gemiddeld verbruik van suikerwerken in de landen met een sterke valuta is gestegen en in landen met een zwakke valuta is gedaald als gevolg van een verstoring van het evenwicht tussen het inkomen per hoofd van de bevolking en de kosten van levensonderhoud, de exporten uit landen met een zwakke munt naar landen met een sterke munt de neiging vertoonden toe te nemen, zonder dat deze ontwikkelingen verband hielden met de ontwikkeling van de landbouwmarkten.

Blijkens het arrest van het Hof van 3 mei 1978 (zaak 131/77, Milac, Jurispr. 1978, blz. 1041) geldt de machtiging om compenserende bedragen te heffen slechts indien een nauw verband bestaat tussen de prijs van het basisprodukt en die van het afgeleid produkt. Aan deze voorwaarde is in casu echter niet voldaan. De Commissie zelf merkt in de considerans van verordening nr. 722/75 (PB L 71 van 1975, blz. 24) op, dat de prijzen van suikerwerk „grotendeels bepaald worden door hun verwerking en de kosten die dit met zich meebrengt, terwijl de waarde van basisprodukten uit de landbouwsector slechts in geringe mate de waarde van het eindprodukt beïnvloedt (en) dat deze produkten … zeer dicht de industriële sector naderen waarvoor geen stelsel van compenserende bedragen bestaat”.

Verordening nr. 800/77 is eveneens nietig wegens strijd met het discriminatieverbod van artikel 40, lid 3, tweede alinea, EEG-Verdrag. Indien er produkten bestaan waarop de compenserende bedragen ingevolge de overwegingen van de Commissie bij verordening nr. 800/77 moeten worden toegepast, dan zijn dat ongetwijfeld de in tariefposten 19.02, 19.05 en 19.07 bedoelde produkten (preparaten voor kindervoeding, voor dieetvoeding of voor keukengebruik, „corn flakes” en andere gewone bakkerswaren), te weten mengsels die zijn samengesteld uit landbouwprodukten in eerste graad van bewerking en nagenoeg geen toegevoegde waarde hebben, waarbij derhalve de invloed van de mcb's op de basisprodukten een aanmerkelijke verandering van de prijs van het eindprodukt kan meebrengen.

Subsidiair, voor het geval dat verordening nr. 800/77 niet wordt nietig verklaard, dient niettemin verordening nr. 2657/77 te worden nietig verklaard daar toch zeker haar considerans in strijd is met eerstgenoemde verordening. Indien de situatie niet „belangrijk was gewijzigd”, zoals de Commissie zelf bevestigt, dan valt niet in te zien waarom de geldigheidsduur van een verordening die op 31 december 1977 zou eindigen, is verlengd.

Zo het Hof niet van oordeel is dat verordening nr. 800/77, of althans verordening nr. 2657/77 moet worden nietig verklaard, dan zal het de in verordening nr. 800/77 voorziene mcb's ongetwijfeld niet van toepassing moeten verklaren op de vóór de inwerkingtreding van de opschortingsverordening nr. 2657/77 (d.w.z. vóór 1 december 1977) gesloten overeenkomsten. Ondernemers die bij het sluiten van hun overeenkomsten van mening waren dat de term „uiterlijk” in verordening nr. 800/77 voor de Commissie een verplichting vormde, hebben immers voor de leveringen na 1 januari 1978 prijzen bedongen zonder rekening te houden met de op 31 december 1977 vervallende mcb's. Zij vertrouwden derhalve op de onveranderlijkheid van de door verordening nr. 800/77 ontstane rechtstoestand, wetende, vooral in december 1977, dat de Commissie geen enkele geldige reden had om een verlenging voor te schrijven.

Dulciora gaat vervolgens uitvoerig in op de rechtspraak van het Hof op het gebied van de bescherming van verkregen rechten en van het gerechtvaardigd vertrouwen.

Uitgesloten moet worden dat de genomen maatregelen van dermate doorslaggevend en absoluut belang zijn, dat zij — in een bepaalde situatie — zonder meer de opoffering van de rechten en de verwachtingen van particulieren kunnen rechtvaardigen. In casu ging het niet om een algemeen belang van de Gemeenschap, maar hoogstens om het belang van enkele ondernemingen die door sectoriële omstandigheden moeilijkheden hebben ondervonden, welke de Commissie kon verhelpen door bij voorbeeld over te gaan tot een verschillende toepassing van mcb's naar gelang van de regio's.

Daar komt bij dat de toepassing van de mcb's in de sector suikerwerken — in ieder geval na 31 december 1977 — niet meer was te voorzien. Dé ondernemingen in de Gemeenschap konden immers alleen rechtmatige, en geen arbitraire interventies van de instellingen voorzien.

B — Opmerkingen van de Ierse regering

De Ierse regering verwijst naar haar opmerkingen in voornoemde zaak 151/77.

Men kan niet staande houden dat er vóór de vaststelling van verordening nr. 800/77 van geen enkele verstoring (of dreigende verstoring) van de handel in basisprodukten sprake was geweest.

Overeenkomstig het arrest van 20 oktober 1977 (zaak 29/77, Roquette, Jurispr. 1977, blz. 1835) heeft de Commissie het gevaar voor verstoringen bij basisprodukten en bij afgeleide produkten afzonderlijk beoordeeld.

De term „landbouwprodukten” in artikel 1, lid 3, van verordening nr. 974/71 moet ruimer worden opgevat dan in het Verdrag.

Ten aanzien van vraag 3 B merkt de Ierse regering op, dat de geldigheid van verordening nr. 2657/77 niet kan worden bestreden met het betoog dat de betrokken beheerscomités niet binnen de door hun voorzitter gestelde termijn advies hebben uitgebracht. Een uitlegging van de bepalingen betreffende de procedure van de beheerscomités in die zin, dat de Commissie wel vrij kan handelen, indien de adviezen van de comités tegengesteld zijn aan haar voorstellen, doch dat zij niet kan handelen indien dergelijke adviezen niet binnen de gestelde termijnen zijn uitgebracht, heeft niet slechts tot gevolg dat die termijnen hun betekenis verliezen, maar zou tevens afbreuk doen aan de procedure van de beheerscomités zelf.

Dat verordening nr. 2657/77 ongeldig zou zijn op grond dat haar motivering wegens innerlijke tegenstrijdigheid niet voldoet aan artikel 190 EEG-Verdrag, kan evenmin worden staande gehouden. Het Hof heeft reeds in het arrest van 13 maart 1968 (zaak 5/67, Beus, Jurispr. 1968, blz. 121) uitgemaakt dat de omvang van de motiveringsplicht van de aard der handeling afhangt. De Commissie kan niet worden geacht een tegenstrijdige motivering te hebben gegeven door in verordening nr. 2657/77 vast te stellen dat de situatie sinds de inwerkingtreding van verordening nr. 800/77 niet belangrijk was gewijzigd.

Vraag 4 moet bevestigend worden beantwoord. Reeds het bestaan van verordening nr. 800/77, ook in haar oorspronkelijke versie, volgens welke haar geldigheidsduur op 31 december 1977 zou aflopen, moest gezien haar doelstelling en inhoud reeds een waarschuwing zijn dat een verlenging van haar geldigheidsduur tot na die datum noodzakelijk zou kunnen zijn, met name indien men in aanmerking neemt dat de considerans van de verordening uitdrukkelijk bepaalde dat voor de betrokken produkten „de economische situatie vóór het einde van het jaar opnieuw (zou) worden onderzocht”. In zijn arresten van 10 december 1975 (gevoegde zaken 95-98/74, 15 en 100/75, Coopératives agricoles des céréales, Jurispr. 1975, blz. 1615) en van 13 juni 1978 (zaak 146/77, British Beef Company, Jurispr. 1978, blz. 1347) heeft het Hof uitgemaakt, dat het recht op ontvangst casu quo de verplichting tot betaling van een mcb eerst door — en op het tijdstip van — verwezenlijking van invoer of uitvoer ontstaat, en dat de te betalen of te heffen bedragen dan ook, bij gebreke van uitdrukkelijke bepalingen in tegengestelde zin (in casu is van dergelijke bepalingen geen sprake), de bedragen zijn die zijn vastgesteld in de op het tijdstip van invoer of uitvoer geldende regeling, ongeacht de datum waarop het betrokken contract is afgesloten.

C — Opmerkingen van de Italiaanse regering

De Italiaanse regering verwijst naar haar opmerkingen in voornoemde zaken 151/77 en 11/78.

Met betrekking tot raag 3 B, eerste onderdeel, merkt de Italiaanse regering slechts op dat het ontbreken van een advies van het beheerscomité ongetwijfeld een aanwijzing vormt voor een diepgaand meningsverschil over de „opportuniteit” van de toepassing van de mcb's op de betrokken suikerwerken.

Met betrekking tot het tweede onderdeel van vraag 3 B merkt zij op dat niet valt in te zien waarom, bij het voortbestaan van de economische situatie die de Commissie ertoe had aangezet de uiterste termijn vast te stellen op 31 december 1977, die termijn vervolgens eenvoudig werd ingetrokken en de mcb's weer voor onbepaalde tijd werden ingevoerd. Weliswaar is het aanvaardbaar dat de Commissie, ondanks de in verordening nr. 800/77 gestelde uiterste termijn, bevoegd was om met ingang van 1 januari 1978 de mcb's opnieuw in te voeren, doch voor de uitoefening van zulk een bevoegdheid is het noodzakelijk dat een gewijzigde economische en monetaire situatie als vaststaand werd aangenomen.

Zij betoogt ten aanzien van de vierde vraag dat er vóór 1 december 1977 ingevolge de in verordening nr. 800/77 gestelde uiterste termijn sprake was van een zekere situatie, waarop zelfs de meest voorzichtige ondernemer mocht vertrouwen. Dit kan a contrario worden afgeleid uit de beslissing van het Hof in zaak 146/77, waarin schending van het beginsel van gerechtvaardigd vertrouwen werd uitgesloten op grond dat de situatie werd gekenmerkt door onzekerheid.

D — Opmerkingen van de Commissie