Hof van Justitie EU 12-07-1979 ECLI:EU:C:1979:195

De Italiaanse regering schetst de marktsituatie waarop de bestreden verordeningen hebben ingespeeld en staat in verband daarmede stil bij de ontwikkeling van de regelingen betreffende de restituties bij de produktie van maïs- en aardappelzetmeel.

Zij legt aan het Hof een werkdocument van de Commissie over, waarin onder meer de navolgende cijfers voorkomen:

Zij wijst er met betrekking tot deze cijfers op dat de situatie waarin de vooruitgang van de produktie en de verhandeling van aardappelzetmeel en van maïszetmeel vrijwel gelijke tred hielden (seizoenen 1967/1968-1973/1974), zich bij het naderen van het seizoen 1974/1975 onverhoeds heeft gewijzigd: enerzijds is de restitutie bij de produktie van maïszetmeel verlaagd; anderzijds is bij de berekening van de geldelijke opbrengsten van deze bijprodukten van nieuwe grondslagen uitgegaan, hetgeen in een wezenlijke stijging van de delta resulteerde.

Volgens de Italiaanse regering werd dit verschil door de ontwikkeling der geldelijke opbrengsten van met name bedoelde bijprodukten geenszins gerechtvaardigd en heeft het de aardappelzetmeelproduktie met ongeveer 20 % doen stijgen, terwijl de produktie van zetmeel voor industrieel gebruik in hetzelfde jaar slechts met ongeveer 6 % toenam.

De Italiaanse regering wijst er vervolgens op dat de Raad, economische en technische verificaties achterwege latend, voor het seizoen 1975/1976 voormeld verschil tussen de geldelijke opbrengsten der bijprodukten van 43 tot 32 heeft verlaagd en dat de minimumprijs van aardappelen tezelfdertijd van 104,50 tot 162 rekeneenheden is verhoogd. Het resultaat van die onregelmatige opgaande en neergaande ontwikkeling, gevolgd door een nieuwe stijging van het verschil in de evaluatie van de geldelijke opbrengsten der bijprodukten (van 32,77 tot 35,35 r.e.) en een nieuwe verhoging van het inkomen der aardappelentelers (van 173 tot 194 r.e.), is volgens de Italiaanse regering geweest een teruggang van de produktie van aardappelzetmeel (van 929 naar 698 duizend ton) die men ten onrechte zou kunnen toeschrijven aan een grotere concurrentie van de maïszetmeelindustrie, nu in diezelfde periode ook de maïszetmeelproduktie voor industrieel gebruik (50 % van de totale produktie) is gedaald. De eigenlijke reden moet volgens de Italiaanse regering worden gezocht in de negatieve ontwikkeling bij de maïs- en aardappelzetmeelverwerkende industrieën, de variabiliteit van het industrieel maïscontingent in aanmerking genomen. Waar de prijzen der agrarische voedingsprodukten zich in de loop van de jaren in opwaartse richting bleven ontwikkelen, heeft men volgens de Italiaanse regering een verschuiving in het gebruik van aardappelen voor levensmiddelen en dierlijk voedsel vastgesteld.

De regering betoogt vervolgens dat de maïszetmeelrestituties — bij maïsprijzen die van jaar op jaar bleven stijgen — met ingang van het verkoopseizoen 1974/ 1975 zijn begonnen te dalen, hetgeen ertoe heeft geleid dat de kosten van de maïszetmeelindustrie sterker zijn gestegen dan die van de aardappelmeelfabrieken.

De Italiaanse regering voegt hieraan toe dat blijkens deze cijfers een deel van de last die de maïszetmeelindustrie te dragen kreeg, noch aan de aardappelteler noch aan de zetmeelindustrie ten goede is gekomen en dus in de kas van de Gemeenschap is gevloeid: een soort verborgen belasting op de maïszetmeelfabricage. De regering wijst erop dat de delta in diezelfde periode van 27,68 op 38,90 rekeneenheden is komen te liggen.

Zij releveert in dit verband voorts dat de situatie zich door de omstreden verordeningen voor maïs- en aardappelzetmeel aanzienlijk heeft gewijzigd, met name doordat er een premie voor aardappelzetmeel werd geïntroduceerd waarvan de overdracht aan de aardappelteler niet in uitzicht gesteld werd.

De Raad wijst erop dat waar de verkoopprijs van het eindprodukt in 1967 voor aardappelzetmeel in de buurt lag van die voor maïszetmeel en ook de industriële verwerkingskosten van beide produkten elkander dicht benaderden, de grondstoffenprijs van aardappelzetmeel lager was dan die van maïszetmeel, terwijl de bij de verkoop der bijprodukten behaalde opbrengsten daarentegen voor maïszetmeel veel hoger uitvielen dan voor aardappelzetmeel.

De Raad betoogt vervolgens dat, toen de prijzen als gevolg van de door de petroleumcrisis veroorzaakte inflatie tussen 1974 en 1976 met 100 % zijn gestegen, het systeem ontoereikend is gebleken, vooral wegens de divergerende prijzen der bijprodukten. Het resultaat was een crisis in de aardappelmeelsector, die de Raad aanleiding gaf de premie van 10 rekeneenheden bij de produktie van aardappelzetmeel vast te stellen.

De Raad wijst erop dat de delta, die van 1967 tot 1974 constant bleef, toen — gezien de stijging van de graanprijzen op de wereldmarkt, de toenmalige stijging van alle prijzen, de mindere concurrentie die maïszetmeel van de zijde van petrochemische substitutieprodukten ondervond en, geheel in het algemeen, de sterke wijziging van de economische omstandigheden — niet meer te houden was. Voorts wijst de Raad erop dat de minimumprijs die aan de aardappelteler voor een ton zetmeel moest worden betaald, van 1974 tot 1978 met 118 % is gestegen, terwijl de maïsbevoorradingsprijs in hetzelfde tijdvak slechts met 99 % opliep.

De Raad herinnert er bovendien aan dat de produktie van maïszetmeel in het tijdvak 1967-1976 is gestegen, terwijl die van aardappelzetmeel stagneerde.

De Raad wijst er vervolgens op dat men bij aardappelzetmeel met bepaalde lasten en dwangmatigheden te maken heeft: afgezien van de verplichting tot betaling der minimumprijzen, is de fabrikant in den regel gebonden door vóór de oogst en zelfs op lange termijn aangegane aankoopcontracten; de produktiecampagne is kort, zodat zijn installaties eerder moeten zijn afgelost dan die van de maïszetmeelfabrikant; ook zijn er de lasten, aan de opslag van het verkregen produkt verbonden; omdat de aardappelzetmeelindustrie als erg vuil wordt beschouwd, worden de fabrikant zware eisen — van ecologische aard — gesteld. Volgens de Raad blijkt van de moeilijkheden der aardappelindustrie zowel uit de sluiting van verschillende bedrijven als — in andere ondernemingen — door een groeiend tekort.

De Raad wijst erop dat hij is uitgegaan van de navolgende berekeningen (de door de Italiaanse regering aangevochten cijfers zijn onderstreept):

Ter rechtvaardiging van de instelling der omstreden premie wijst de Raad erop dat de sterk gestegen waarde van de bijprodukten in 1978 wel de verwerker van maïszetmeel, doch niet de teler een aanvullend voordeel bezorgde; toen het systeem aldus ten profijte van maïszetmeel was ontwricht, moest er — ten profijte van het aardappelzetmeel — een nieuw evenwicht worden geschapen, maar het was niet voor de aardappelteler weggelegd van deze verhoging van de kostprijs van de bijprodukten van maïs en maïszetmeel te profiteren; het was normaal dat de premie aan de fabrikant van aardappelzetmeel ten goede kwam.

De Raad wijst erop dat de kritiek van de Italiaanse regering niet alleen de premie betreft, doch gericht is tegen het hele stelsel dat als vrucht van een beoordeling van een complexe economische situatie is tot stand gekomen. De Raad herinnert eraan dat de beoordeling van zulk een situatie volgens 's Hofs constante rechtspraak medebrengt dat de communautaire instellingen over een ruimere appreciatiemarge beschikken.

De Italiaanse regering zegt voor repliek dat de door de Raad weergegeven cijfers als volgt moeten worden gecorrigeerd (voorzover de hierna volgende cijfers zijn onderstreept, worden zij door de Raad betwist):

Ter berekening van de kosten van verwerking voor het jaar 1978, neemt de Italiaanse regering die van de Italiaanse maïszetmeelindustrie — 86,10 rekeneenheden — als uitgangspunt. Zij meent dat de Italiaanse zetmeelbedrijven niet minder efficiënt werken dan die in de andere landen en dat de stijgende tendens welke zich bij de produktiefactoren aftekent, voor de andere betrokken landen op overeenkomstige wijze dient te worden beoordeeld. Zij concludeert dat, wat de kosten van de Europese maïszetmeelindustrie betreft, van een gemiddelde van 77 rekeneenheden moet worden uitgegaan.

Uit de aldus becijferde gegevens blijkt volgens de Italiaanse regering dat het toekennen van een premie van 10 rekeneenheden — in 1978 — voor de aardappelzetmeelfabricage de produktie van maïszetmeel uiteindelijk zwaarder heeft belast dan die van aardappelzetmeel, en wel 18,23 (215,43 — 207,20 + 10 = 18,23) rekeneenheden zwaarder, van de bijprodukten afgezien.

De Italiaanse regering betoogt dat de sector aardappelzetmeel, afgezien van het feit dat bepaalde maïszetmeelfabrieken zo goed als kleine aardappelzetmeelbedrijven hun activiteit hebben gestaakt, te lijden heeft gehad onder de crisis van een grote Nederlandse producent, KSH, waar de moeilijkheden evenwel de maïszetmeel- en niet de aardappelzetmeelfabricage betroffen.

Volgens de Italiaanse regering kende de aardappelzetmeelindustrie tot in het jaar 1974 telken jare hogere uitbreidingscijfers dan de maïszetmeelindustrie; in dat jaar kwam de ontwikkeling tot stilstand, terwijl men in 1976 van een produktie van 929 000 ton op 507 000 kwam; een en ander moest aan twee reeksen van oorzaken worden toegeschreven: de droogte en het feit dat het de telers voordeliger uitkwam hun aardappelen voor voedsel- en voedingsdoeleinden te gebruiken dan voor de zetmeelfabricage. Volgens de Italiaanse regering is de aardappelzetmeelproduktie in 1977 tot 780 000 ton gestegen, terwijl men voor het seizoen 1978-1979 op een hoeveelheid van 840 000 ton rekent, welk kwantum waarschijnlijk zelfs zal worden overschreden. De maïszetmeelindustrie heeft haar produktie in de jaren 1974-1976 niet uitgebreid.

De Raad heeft als bijlage bij zijn conclusie van dupliek gevoegd een globale analyse van de economische gegevens, de kostprijs van de betrokken produkten betreffende; de analyse is afkomstig van het Instituut voor landbouweconomie van de Universiteit te Göttingen, dat tot de conclusie komt dat, in de condities welke in het seizoen 1978-1979 hebben gegolden en in aanmerking genomen de kostprijzen der beide grondstoffen, de kosten aan hun verwerking verbonden en de op rekening van de onderscheiden bijprodukten komende inkomsten, de vervaardiging van maïszetmeel minder bezwarend is geweest dan die van aardappelzetmeel. Volgens dit deskundigenbericht zou het voordeel 12,66 r.e./ton hebben bedragen.

De Italiaanse regering heeft er met betrekking tot de laatste overweging van de considerans van verordening nr. 1125/78 op gewezen dat als reden voor de instelling van de premie is opgegeven de moeilijke situatie waarin de aardappelzetmeelindustrie zou verkeren, maar het bestaan van zulk een moeilijke situatie is niet nader met redenen omkleed.

De Italiaanse regering wijst er voorts op dat de tweede en de laatste overweging van de considerans der verordening met elkander in strijd zijn, voor zover in die tweede overweging is herinnerd aan de uitspraken waarin het Hof het begunstigen van een produkt ten opzichte van een ander, concurrerend produkt verboden achtte, terwijl in de laatste overweging de toekenning van een premie ten behoeve van de aardappelzetmeelproducenten — op kosten van maïszetmeel — noodzakelijk wordt geoordeeld.

De laatste motiveringsklacht van de Italiaanse regering betreft de derde overweging van de considerans van verordening nr. 1127/78. De regering meent dat daarin had moeten worden overwogen waarom „in verband met de bijprodukten die de vervaardiging van maïszetmeel oplevert” de „positie van de maïszetmeelindustrie relatief steeds gunstiger” zou worden.

De Raad betoogt dat, waar de omstreden verordeningen deel uitmaken van een globale regeling, de motiveringsklacht volgens 's Hofs jurisprudentie niet alleen aan de motivering der omstreden verordeningen, doch ook aan die van de verordeningen waarbij eerstbedoelde verordeningen werden gewijzigd, moet worden getoetst. De Raad wijst er voorts op dat aan de eisen van artikel 190 van het Verdrag volgens hét Hof is voldaan, wanneer daarin op hoofdpunten een redengeving voor de verordenende maatregelen te vinden is.

De Raad wijst erop dat de moeilijkheden, in de laatste overweging van de considerans van verordening nr. 1125/78 genoemd, de aan de zetmeelindustrie inherente moeilijkheden zijn. Waar zij van den aanvang af gerede aanleiding gaven aardappelzetmeel anders te behandelen dan maïszetmeel — en de situatie geen wijziging had ondergaan —, was een uitvoerige redengeving volgens de Raad overbodig. Hetzelfde zou volgens de Raad gelden voor een ander, in de basisverordening reeds besproken punt: de concurrentie van substitutieprodukten van chemische oorsprong. De Raad wijst op nog een derde — nieuw — aspect: het concurrentievoordeel, voor maïszetmeel in de waarde der bijprodukten gelegen; hierop is in de derde overweging van de considerans van verordening nr. 1127/78 ingegaan.

De Raad wijst er voorts op dat de tweede en de laatste overweging van de considerans van verordening nr. 1125/78 — die twee verschillende bepalingen betreffen — moeilijk in onderling tegenstrijdige zin kunnen worden verstaan. De Raad meent dat de laatste overweging en artikel 2 van de verordening niet in strijd komen met 's Hofs in de tweede overweging genoemde jurisprudentie — waarin van een gelijke behandeling der betrokken produkten werd uitgegaan —; ten einde een evenwichtige relatie te vestigen zijn maïszetmeel en aardappelzetmeel evenwel van den aanvang af verschillend behandeld.

De eisen welke verzoekster aan de derde overweging van de considerans van verordening nr. 1127/78 stelt, gaan volgens de Raad verder dan die welke aan normatieve handelingen mogen worden gesteld. Voorts wijst de Raad erop dat in die overweging — waarin gerefereerd wordt aan het feit dat het evenwicht tussen de beide produkten door de stijgende waarde van de bijprodukten van maïszetmeel werd verstoord — besloten ligt dat er in de onderlinge relatie van andere factoren geen wijziging is ingetreden. De Raad herinnert eraan dat er een middel om die situatie van verstoord evenwicht te verhelpen werd aangegeven: de premie. Het lijdt dus volgens de Raad geen twijfel dat de genomen maatregel op essentiële punten met redenen werd omkleed. Inderdaad is maïszetmeel volgens de Raad in de laatste jaren in een steeds gunstiger positie komen te verkeren.

De Italiaanse regering merkt in haar conclusie van repliek met betrekking tot de gestelde moeilijkheden van de aardappelzetmeelindustrie op, dat de door de Raad genoemde feiten en omstandigheden in de verordening niet zijn vermeld en dat de leemte welke zich met betrekking tot de bestreden maatregel voordoet, door het in het verweerschrift gevoerde betoog niet kan worden opgevuld. Een voor het eerst ingevoerde maatregel vraagt trouwens om een nieuwe redengeving.

Volgens de Italiaanse regering kan de onvolkomen redengeving van verordening nr. 1125/78 geenszins worden verholpen door zich van de redengeving van verordening nr. 1127/78 te bedienen, want ook de redengeving van deze laatste verordening is ontoereikend; anderzijds betreft die redengeving het premiebedrag, terwijl het in die van verordening nr. 1125/78 om de opportuniteit der maatregel gaat; in verordening nr. 1127/78 komt die — reeds voor bewezen gehouden — opportuniteit niet ter sprake.

De Italiaanse regering erkent dat het in de tweede en in de zesde overweging van verordening nr. 1125/78 om verschillende produkten gaat, maar dit neemt niet weg dat het door het Hof met betrekking tot Quellmehl opgestelde beginsel met de voor zetmeelhoudende produkten ingeroepen beginsel in strijd is.

De Italiaanse regering meent dat men, wanneer twee verschillende produkten voor een bepaald gebruik geschikt worden gemaakt, doch het ene produkt is van nature duurder dan het andere, in strijd komt met de in artikel 39, lid 1, van het Verdrag omschreven verplichting de produktiviteit van de landbouw te doen toenemen, wanneer men de kosten met steunmaatregelen kunstmatig nivelleert.

De Raad wijst erop dat het middel van de Italiaanse regering, voor zover zij tegen de omstreden maatregelen inbrengt dat de doeleinden van artikel 39 daarin niet op de juiste wijze worden nagestreefd, in wezen neerkomt op de specifieke middelen van schending van het non-discriminatiebeginsel en schending van het evenredigheidsbeginsel.

De Italiaanse regering betoogt met betrekking tot verordening nr. 1125/78 dat de premie op onvoorziene wijze de traditionele verhouding tussen de beide betrokken takken van industrie wijzigt door de ene bij de andere voor te trekken — en aldus discrimineert —.

De Italiaanse regering wijst er met betrekking tot verordening nr. 1127/78 voorts op dat de vóór invoering van de omstreden premie bestaande regeling geen concurrentieel evenwicht tussen de betrokken produkten bracht, doch kon worden aanvaard omdat zij de betrokken industrieën in staat stelde te overleven. Is produktie evenwel ten gevolge van interventiemaatregelen als de omstreden premie niet meer levensvatbaar dan wel moet zij worden gestaakt, dan kan een ingrijpen als voormeld volgens de Italiaanse regering als discriminerend worden aangemerkt, hetgeen de maatregel waarin zij besloten ligt ongeldig doet zijn.

De Raad zegt voor antwoord dat er in deze grief van wordt uitgegaan dat twee identieke situaties verschillend casu quo twee verschillende situaties op identieke wijze zijn behandeld. Maar volgens de Raad zijn in casu twee verschillende situaties verschillend behandeld — ten einde een tussen verschillende produkten bestaand evenwicht te handhaven —.

De Italiaanse regering zegt voor repliek dat vergelijkbaarheid en absolute identiteit van situaties niet hetzelfde is. Maïs- en aardappelzetmeel kunnen volgens de regering zeer wel worden vergeleken: aardappelzetmeel kan ook dienen tot het gebruik waarvoor maïszetmeel bestemd is; in de communautaire regeling wordt ervan uitgegaan dat beide produkten concurreren.

Volgens de Italiaanse regering bestaan er geen objectieve redenen welke de discriminatie vermogen te rechtvaardigen. De gestegen waarde van de bijprodukten van maïszetmeel mochten haars inziens in dit verband niet ter sprake worden gebracht: van 1977 tot 1978 is die stijging achterwege gebleven; toen er in eerdere jaren wel van zulk een stijging sprake was, heeft de Raad naar aanleiding daarvan een forsere delta toegepast. Ter rechtvaardiging van een geheel andere maatregel — naast de verhoging van de delta — diende een andere oorzaak te worden aangevoerd dan de beweerde — en reeds verholpen — stijging van de waarde der bijprodukten.

De Raad noemt in zijn conclusie van dupliek de navolgende objectieve redenen welke een verschillende behandeling der beide omstreden produkten zouden rechtvaardigen: de verschillende waarden der bijprodukten; de verschillende situaties welke zich, bij de bevoorrading met grondstoffen en de afzet van het eindprodukt, zouden voordoen; de ongelijke produktie-omstandigheden, bepaald door technische redenen en ter bescherming van het milieu genomen wetgevende maatregelen. Het gaat volgens de Raad niet aan te verlangen dat er, wil er naast een tevoren genomen maatregel bovendien een daarvan radicaal verschillende maatregel worden genomen, van een verschillende oorzaak sprake moet zijn: de Raad is vrij bij de keuze van de maatregelen welke hij ter verwezenlijking van de doeleinden van artikel 39 van het Verdrag het geschiktst acht; de enkele vaststelling dat de tevoren genomen maatregelen ter verwezenlijking van die doeleinden niet voldoende zijn geweest, rechtvaardigt het nemen van nieuwe maatregelen; of een maatregel discriminerend is kan slechts worden uitgemaakt wanneer zij wordt bezien in samenhang met de objectieve omstandigheden die er aanleiding toe gaven en de doeleinden die men ermede nastreeft.

De Commissie heeft zich over dit middel — en over de beweerde schending van het evenredigheidsbeginsel — uitgesproken. Met betrekking tot de andere middelen heeft zij zich gerefereerd aan de inhoud van 's Raads verweerschrift.

Dat er met betrekking tot aardappelzetmeel — in verhouding tot maïszetmeel — van een precaire economische situatie mocht worden gesproken, blijkt volgens de Commissie uit de navolgende feiten en omstandigheden: de stijging van de waarde van de bijprodukten van maïszetmeel — met talrijke industriële afzetmarkten —; het feit dat anderzijds de uit aardappelzetmeel gewonnen produkten een zeer geringe waarde vertegenwoordigen en vooral als veevoeder en als meststoffen worden gebruikt; het feit dat ongeveer 80 % van de aardappelzetmeelproduktie naar de technisch-industriële sector gaat, hetgeen het produkt in verhouding tot synthetische produkten bijzonder kwetsbaar maakt, terwijl dit percentage bij maïszetmeel ongeveer 40 % bedraagt — 60 % gaat naar de voedingssector, waar de concurrentie met chemische produkten nihil is —; het feit dat de aardappelzetmeelindustrie, anders dan de maïszetmeelindustrie, slechts drie maanden per jaar „loopt”, zodat de producenten zich in den regel gedwongen zien al hun contracten met de telers voor het begin van de campagne af te sluiten; het feit dat de aardappelzetmeelfabrieken, anders dan de maïszetmeelfabrieken, voor hun grondstoffen geheel op communautaire bronnen zijn aangewezen; ook de afvalstoffen doen ernstige problemen rijzen.

Wie natuurlijke produkten in staat stelt het hoofd te bieden aan de mededinging van chemische produkten en tegelijkertijd binnen die categorie voor een toestand van evenwicht zorgt, streeft doeleinden na welke volgens de Commissie binnen het kader van artikel 39 van het Verdrag blijven. Van discriminatie is volgens de Commissie geen sprake in geval van steun aan een produkt dat zich concurrentieel voor ernstige moeilijkheden geplaatst ziet, en de steunverlening dient haar functie, te weten gevoelige landbouwprodukten aan afzetmarkten te helpen, te behouden.

De Commissie voegt hieraan toe dat de produktierestitutie vooral vanwege de gestegen waarde van de bijprodukten van maïszetmeel, niet langer in staat is de eraan toegedachte rol te spelen, reden waarom men heeft gemeend de aardappelzetmeelfabrikanten een premie te moeten verlenen die er bepaaldelijk op gericht was opnieuw voor evenwicht te zorgen tussen produkten die zich in ongelijke situaties bevonden.

De Italiaanse regering betoogt met betrekking tot dit middel dat men door toekenning van de omstreden premie de landbouwpolitiek gebruikt om industriële politiek te bedrijven.

Haars inziens kan men niet komen aandragen met het feit dat de premie een middel is om de aardappelteler te steunen: ofwel de crisis van de aardappelzetmeelfabrieken houdt verband met de afwezigheid van grondstoffen, in welk geval de genomen maatregel met het evenredigheidsbeginsel in strijd komt — omdat men het bestek van het nagestreefde doel verlaat —; ofwel de redenen van die crisis zijn aan de aardappelzetmeelbedrijven eigen, in welk geval het non-discriminatiebeginsel medebrengt dat de maïszetmeelbedrijven niet mogen worden bedreigd.

De Raad betoogt dat de betrokken industrieën tot de landbouw moeten worden gerekend.

De Italiaanse regering doet zeggen voor repliek dat de omstreden industrieën inderdaad tot de landbouwsector behoren. Als het evenwel bij gebreke van speciale redenen van objectieve aard niet geoorloofd is de kosten der beide concurrerende produkten kunstmatig te verhogen, dan houdt de toekenning van steun aan een dier produkten niet slechts schending van artikel 39 van het Verdrag in, doch ook — voor zover zij er niet op gericht is het hoofd te bieden aan de crisis welke zich met betrekking tot de agrarische basisprodukten voordeed, doch de rentabiliteit van de betrokken verwerkende industrie te vergroten — détournement de pouvoir.

De Raad wijst er in zijn conclusie van dupliek op dat deze stelling van verzoekster bij de uiteenzetting der middelen tot zekere verwarring kan leiden: wordt erkend dat de hierbedoelde verwerkende industrieën tot de landbouwsector behoren, dan is bezwaarlijk in te zien hoe haar andere verwijten zouden kunnen worden gemaakt dan schending van het Verdrag en van wezenlijke vormvoorschriften.

De Italiaanse regering betoogt met verwijzing naar de onder 1, a, genoemde cijfers, dat de sedert 1974 vastgestelde aanzienlijke teruggang van de aardappelzetmeel-produktie aan de slechte aardappeloogsten in Europa te wijten viel, alsook aan het feit dat grote hoeveelheden aardappelen die gewoonlijk naar de zetmeelindustrie gingen, nu om opportunistische redenen, met de prijzen een verband houdende, een andere bestemming kregen.

De Italiaanse regering voegt hieraan toe dat de maïszetmeelproduktie van jaar op jaar is blijven stijgen, afgezien van het verlies van een marktaandeel dat zowel de maïszetmeel- als de aardappelzetmeelindustrie te zien gaven. Zou de stelling dat de aardappelzetmeelindustrieën bij de maïszetmeelindustrieën in het nadeel waren juist zijn, dan had, naar de Italiaanse regering meent, het op aardappelzetmeel geleden verlies aan maïszetmeel ten goede moeten komen, hetgeen door de cijfers wordt gelogenstraft.

De Italiaanse regering wijst er ten slotte op dat bij de berekening van de waarde der bijprodukten waarop verordening nr. 1127/78 is gebaseerd, geen rekening is gehouden met de kosten welke de industrie voor de vervaardiging dezer produkten heeft moeten maken.

Volgens de Raad blijkt uit de sub 1, a, genoemde cijfers dat maïszetmeel, zelfs indien men met de slechte aardappeloogsten der laatste jaren rekening houdt, beter tegen de gevolgen van de algemene economische crisis bestand is gebleken dan aardappelzetmeel, waarmede reeds wordt aangetoond dat het rijkere produktieprocédé van maïszetmeel de producent ruimschoots in staat stelt de aardappelzetmeelfabrikant van de markt te verdringen. Deze conclusie vindt steun in de recente sluiting van bepaalde aardappelzetmeelfabrieken en in de omstandigheid dat de aardappelzetmeelfabrikanten verliezen lijden casu quo geen winst meer maken. In verband hiermede herinnert de Raad eraan dat de omstreden premie pas in het verkoopseizoen 1978/1979 ingaat. De Raad wijst er op dat bij de becijfering van de waarde der bijprodukten kennelijk is uitgegaan van de stilzwijgende vaststelling dat de kosten van verwerking der beide produkten — en die van hun bijprodukten — ongeveer op hetzelfde niveau liggen.

De Raad concludeert dat met de omstreden maatregel kennelijk de grenzen, in casu aan zijn discretionaire bevoegdheid gesteld, niet zijn overschreden en dat de maatregel al evenmin op een kennelijk onjuiste beoordeling van de feitelijke situatie schijnt te berusten.

De Italiaanse regering zegt voor repliek dat het in casu niet. de vraag is waar de grenzen der discretionaire bevoegdheid liggen, doch of bij de uitoefening van die bevoegdheid van een kennelijke feitelijke dwaling werd uitgegaan.

De Italiaanse regering wijst er bij de uitwerking van dit middel op, dat de omstreden verordening ten doel heeft de aardappelteler te steunen. Daartoe behoefde er volgens de regering in het evenwicht tussen de maïszetmeelindustrie en de aardappelzetmeelindustrie geen wijziging te worden gebracht. De aardappelenteler had kunnen worden geholpen door verhoging van de minimumprijs voor aardappelen, verhoging van de produktierestitutie of toekenning van een premie.

Met verwijzing naar hetgeen zij sub 1, a, heeft opgemerkt, voegt de regering hieraan toe dat de last, die in de loop van de laatste vier jaren op de maïszetmeelindustrie gelegd werd, ten dele aan de Gemeenschap ten goede is gekomen. In zoverre is er haars inziens sprake van een verborgen belasting ten gunste van de Gemeenschap, hetgeen betekent dat het stelsel dat aan de omstreden verordening voorafging, met het evenredigheidsbeginsel in strijd was.

De Raad doet zeggen voor antwoord dat, wanneer mag worden aangenomen dat de premie juist het evenwicht tussen maïszetmeel en aardappelzetmeel garandeert, het middel van de Italiaanse regering reeds op die premisse dient af te stuiten. En wanneer men aanvaardt dat het in de bedoeling lag aan bepaalde categorieën van landbouwproducenten, aan wie men tegelijkertijd een redelijk inkomen wenst te verzekeren, een belangrijke afzetmarkt te garanderen, dan komen de door de Italiaanse regering voorgestane oplossingen niet in aanmerking.

Wordt de restitutie voor aardappelzetmeel opgetrokken — met overeenkomstige verhoging van de restitutie voor maïszetmeel —, dan ondergaat de onderlinge concurrentiepositie der produkten geen enkele wijziging; wordt er alleen aan de aardappeltelers een premie toegekend, dan komt er geen oplossing voor de financiële moeilijkheden der aardappelzetmeelfabrikanten en wordt ook de nadelige positie waarin zij, vanwege de geringere opbrengsten der bijprodukten, ten opzichte van de maïszetmeelfabrikaten verkeren, niet verholpen.

De Italiaanse regering zegt voor repliek dat wanneer de premie, zoals de Raad heeft gesteld, voor evenwicht tussen maïszetmeel en aardappelzetmeel moet zorgen, zulks niet betekent dat het middel aan dat doel geëvenredigd is. Anderzijds zou de stelling worden weerlegd door de argumenten der regering, volgens welke de premie de produktiekosten van de maïszetmeelindustrie kunstmatig heeft opgetrokken tot boven het peil van de kosten die de aardappelzetmeelindustrie te dragen heeft.

Wie meent dat een verhoging van de restitutie de onderlinge concurrentiepositie der betrokken produkten niet wijzigt, vergeet volgens de Italiaanse regering dat een verhoging van de restitutie een hogere subsidie ten gunste van de aardappeltelers medebrengt. Wie zegt dat men door de aardappeltelers in het genot van een premie te stellen de moeilijkheden van de aardappelzetmeelindustrie niet verhelpt, vergeet dat de bedoeling waaraan de geëvenredigdheid van het toegepaste middel moet worden getoetst, de steunverlening aan de aardappelteler is. En wie beweert dat er door de maatregelen welke de regering in overweging geeft, wat de bijprodukten betreft, aan de mindere opbrengsten van de aardappelzetmeelfabrieken niets wordt gedaan, vergeet dat er, naar de regering heeft aangetoond, in zoverre van nadeel geen sprake is.

De Raad wijst er in zijn conclusie voor dupliek op dat bij gebreke van een discriminerende omslag van lasten, een der voor schending van het evenredigheidsbeginsel kenmerkende elementen ontbreekt. Voorts blijkt uit de argumenten welke de Raad in zijn verweerschrift heeft voorgedragen, dat het instellen van een premie ten gunste van de aardappelzetmeelindustrie de enige passende maatregel was waarmede het gestelde doel kon worden bereikt. Ook het tweede volgens 's Hofs rechtspraak voor schending van genoemd beginsel kenmerkende element zou derhalve ontbreken.

Met betrekking tot de gestelde verborgen belasting van de maïszetmeelproduktie — die zijn bevoorradingsprijs zou hebben zien stijgen — betoogt de Raad dat men blijkens zijn opmerkingen in de aardappelzetmeelindustrie met een procentueel sterkere stijging van de bevoorradingsprijs te maken heeft gekregen dan in de maïszetmeelindustrie. De Raad kan dus in ieder geval bezwaarlijk toegeven dat de stijging van de bevoorradingsprijs van de maïszetmeelindustrie waartoe de wijzigingen van de prijzen der landbouwprodukten hebben geleid, als een verborgen belasting zou zijn te beschouwen.

De Commissie wijst erop dat de bestreden maatregel — in de door haar (onder punt 4, e) beschreven samenhang — onontbeerlijk is, wil men de voor de communautaire aardappelenteelt vitale afzetmarkten in stand houden: door toekenning van een hogere restitutie voor aardappelzetmeel — met een overeenkomstige stijging voor maïszetmeel — wordt in de situatie geen enkele wijziging gebracht, daargelaten dat de restitutie aan de aardappelteler zou moeten worden uitgekeerd; door het rechtstreeks toekennen van een premie aan de teler zouden de moeilijkheden van de aardappelzetmeelfabrikant niet tot oplossing komen. Volgens de Commissie kan een premie aan de aardappelzetmeelfabrikant geen nadeel toebrengen aan de fabrikant van maïszetmeel, die wel in een zo gunstige positie verkeert dat hij niet te lijden krijgt van een — bescheiden — premie die de zwaardere lasten welke een ton aardappelzetmeel, vergeleken met een overeenkomstige hoeveelheid maïszetmeel, heeft te dragen — ±20 r.e./t — maar ten dele dekt. De Commissie herinnert er vervolgens aan dat de premie slechts voor het lopende verkoopseizoen is voorzien.

De Commissie merkt met betrekking tot de produktiekosten op dat het, ook al zouden de cijfers van de Italiaanse regering juist zijn, onwaarschijnlijk moet worden geacht dat de verhoging uitsluitend maïszetmeel, en niet — in gelijke mate — aardappelzetmeel treft, hetgeen volgens de Commissie zou medebrengen dat de redenering van de regering volledig faalt.

De Commissie concludeert dat het instellen van een premie ten behoeve van de aardappelzetmeelfabrikanten geen schending van het evenredigheidsbeginsel inhoudt. Bovendien zijn de cijfers waarvan zij in haar redenering is uitgegaan, destijds — in de Raad — aan de Lid-Staten voorgelegd en geen enkele delegatie, ook niet de Italiaanse delegatie, heeft ze betwist; dit is als een nader bewijs van hun juistheid te beschouwen.