Hof van Justitie EU 04-10-1979 ECLI:EU:C:1979:224

A — De ontvankelijkheid van het verzoek om advies

Zonder de ontvankelijkheid van het door de Commissie ingediende verzoek om advies formeel te betwisten, meent de Raad dat het op zijn minst prematuur is en daarenboven ertoe strekt, een uitspraak van het Hof uit te lokken over vragen waarvoor de procedure van artikel 228 niet is bedoeld. Daarmee wordt deze procedure dus op onjuiste wijze aangewend.

1. Het in artikel 228 gebezigde begrip „beoogd akkoord” onderstelt dat de onderhandelingen zover gevorderd zijn, dat er tenminste een ontwerp-akkoord bestaat. Dit was, op het tijdstip waarop de Commissie zich tot het Hof heeft gewend, niet het geval met de toekomstige internationale rubberovereenkomst. Volgens 's Hofs advies 1/75 van 11 november 1975 (Jurispr. 1975, blz. 1355) heeft de procedure ten doel, „complicaties als gevolg van rechtsgedingen ter zake van de verenigbaarheid met het Verdrag van internationale, de Gemeenschap bindende akkoorden te voorkomen”. Het Hof moet de tekst van een ontwerp-ak koord met de verdragsbepalingen kunnen vergelijken, wil het in staat zijn, advies over de verenigbaarheid ervan met het Verdrag uit te brengen. Bij een andere uitlegging zou de term „tevoren” in artikel 228 elk nuttig effect verliezen. In advies 1/75 heeft het Hof overwogen dat de ontwerp-regeling die hem voor advies was voorgelegd, inderdaad een „beoogd akkoord” in de zin van artikel 228 was, met name gezien de omstandigheid dat „de besprekingen betreffende de inhoud van het akkoord zijn beëindigd”. Door haar meningsverschil met de Raad — dat niet betrekking heeft op de inhoud van een „beoogd akkoord”, maar op de te volgen procedure bij onderhandelingen die op zijn minst nog verscheidene maanden zullen duren — aan het Hof voor te leggen, heeft de Commissie het verzoek dus prematuur gedaan.

2. De Commissie erkent, aldus de Raad, dat de Gemeenschap haar standpunt bij de onderhandelingen nog niet officieel heeft vastgelegd en dat er nog belangrijke verschillen van inzicht tussen de onderhandelingspartners bestaan; zij geeft te kennen dat zij in feite een uitspraak wenst over haar meningsverschil met de Raad ter zake van de uitlegging van artikel 113 en dat zij daarenboven een principe-uitspraak van het Hof wenst tegen de praktijk van de „gemengde akkoorden”, inzonderheid in verband met andere internationale overeenkomsten inzake basisprodukten.

   Een dergelijk verzoek om advies vormt een onjuist gebruik van de procedure van artikel 228, en wel tenminste om tweeërlei redenen.

   Het meningsverschil tussen de Commissie en de Raad over de uitlegging van artikel 113 EEG-Verdrag moet zijn oplossing vinden — en heeft die tot nu toe ook gevonden — in de regeling vervat in artikel 149 van het Verdrag. De door de Commissie voorgestelde rechtsgrondslag voor een besluit van de Raad vormt een integrerend deel van het voorstel van de Commissie; indien de Raad van mening is dat de voorgestelde maatregel niet kan steunen op de voorgestelde rechtsgrondslag, kan hij met eenparigheid van stemmen besluiten, die rechtsgrondslag te wijzigen.

   Hoe dit ook zij, door het Hof te vragen, in algemene zin en eens en vooral een compatibiliteitsprobleem te beslissen, dat voor elk akkoord afzonderlijk en gelet op de concrete inhoud hiervan moet worden opgelost, stelt de Commissie een vraag die buiten het toepassingsgebied van de procedure van artikel 228 valt; van een uitzonderlijke procedure' met een nauwkeurig omschreven doel — de verenigbaarheid van een bepaald akkoord met het Verdrag te verzekeren — wil zij een algemene raadplegingsprocedure maken.

3. Het Hof zou zijn uitspraak moeten aanhouden tot na afloop van de onder handelingen en vervolgens, ten gronde, sommige van de gestelde vragen, die door hun algemeen karakter buiten het kader van de procedure van artikel 228 vallen, terzijde moeten laten.

   De regering van het Verenigd Koninkrijk verklaart, voor wat de ontvankelijkheid van de adviesaanvrage van de Commissie betreft, zich aan te sluiten bij het standpunt van de Raad.

De regering van de Franse Republiek is van mening dat het verzoek van de Commissie niet ontvankelijk is: gezien de stand van de onderhandelingen is het onmogelijk het Hof een tekst voor te leggen aan de hand waarvan het zich met voldoende kennis van zaken zou kunnen uitspreken. Daarenboven vallen de aan het Hof gestelde vragen buiten het toepassingsgebied van de procedure van artikel 228 EEG-Verdrag.

1. Artikel 228, lid 1, spreekt eerst van onderhandelingen over, en vervolgens — in een afzonderlijke zin — van het sluiten van akkoorden; de mogelijkheid, het Hof tevoren om advies te vragen, wordt eerst genoemd na de bepaling betreffende het sluiten. Als de opstellers van het Verdrag een verzoek om advies vóór de onderhandelingen voor ogen had gestaan, zouden zij de bepaling betreffende het advies van het Hof tussen de eerste en de tweede zin van lid 1 hebben geplaatst.

   In casu moet voorts worden gewezen op de inopportuniteit van een raadpleging van het Hof op een zeer vroeg moment in het proces van de opstelling van de overeenkomst. Waar het gaat om de vraag of er in de — in statu nascendi verkerende — overeenkomst volstrekt geen enkele bepaling voorkomt die de bevoegdheid van de Lid-Staten raakt, doch daarentegen uitsluitend bepalingen die de bevoegdheid der Gemeenschap raken, kan het Hof, voor wat de bevoegdheden der staten betreft, geen antwoord geven vooraleer het alle clausules van de bedoelde overeenkomst kent.

   Daarenboven, aanvaardt men de mogelijkheid van een verzoek om prealabel advies voordat de onderhandelingen zijn afgesloten, dan zet men de deur open voor een stortvloed van adviesaanvragen waarmee het Hof zou worden overstelpt, naar gelang de onderhandelingen over allerlei internationale overeenkomsten zich ontwikkelen. Elk van die adviezen zou slechts gezag hebben voor de — alleszins voorlopige — stand van de ontwerp-overeenkomst met het oog waarop het is uitgebracht. Bijgevolg, en afhankelijk van de ontwikkeling van het ontwerp, zouden die achtereenvolgende adviezen tegenstrijdige antwoorden kunnen bevatten, aangezien zij op basis van verschillende teksten zijn uitgebracht.

   Het Hof kan derhalve op dit moment nog geen uitspraak doen over de internationale rubberovereenkomst, waarvan de meeste bepalingen zich nog in het ontwerpstadium bevinden en de onderhandelingen erover nog niet zijn beëindigd.

   Deze uitlegging heeft het Hof aanvaard in zijn advies 1/75, waar het eveneens had te beslissen over de ontvankelijkheid van een verzoek om advies betreffende een internationale overeenkomst; het overwoog dat het aan dat verzoek kon voldoen omdat „de besprekingen betreffende de inhoud van het akkoord zijn beëindigd”.

2. De handelwijze van de Commissie levert misbruik van procedure op, omdat zij artikel 228 gebruikt voor andere doelen dan door het Verdrag uitdrukkelijk zijn voorzien. In werkelijkheid wenst zij een uitspraak over haar meningsverschil met de Raad en met alle Lid-Staten over de uitlegging van artikel 113, en bovenal vraagt zij het Hof om een duidelijke veroordeling van de praktijk van de gemengde akkoorden. Het is zonneklaar dat dit buiten het toepassingsgebied van artikel 228 valt en misbruik van procedure oplevert. Het verzoek van de Commissie is mitsdien niet ontvankelijk.

   De Commissie merkt harerzijds op, dat het Hof in advies 1/75 heeft overwogen dat het door middel van de prealabele procedure van artikel 228 om advies kan worden gevraagd over „de vraag of het sluiten van een bepaald akkoord al dan niet tot de bevoegdheden van de Gemeenschap behoort en of deze bevoegdheden eventueel zijn uitgeoefend overeenkomstig de bepalingen van het Verdrag …” Het onderhavige verzoek om advies valt binnen het kader van de in advies 175 getrokken conclusies.

   In de twee voorgaande gevallen waarin de Commissie het Hof krachtens artikel 228 om advies heeft gevraagd, bestonden de beoogde internationale akkoorden in de vorm van teksten waarvan de essentiële inhoud definitief vast lag. Het feit dat het Hof in advies 1/75 heeft overwogen dat de hem voorgelegde ontwerp-regeling een „beoogd akkoord” in de zin van artikel 228 was, en daarbij met name heeft gewezen op de omstandigheid dat „de besprekingen betreffende de inhoud van het akkoord (waren) beëindigd”, betekent geenszins dat het de mogelijkheid van een advies krachtens artikel 228 over ontwerp-overeenkomsten waarover de besprekingen nog gaande zijn, heeft willen uitsluiten.

   Ofschoon over sommige bepalingen van de rubberovereenkomst, buiten de essentiële economische onderdelen ervan, nog wordt onderhandeld, staan de regelingen en mechanismen van de toekomstige overeenkomst thans reeds voldoende nauwkeurig vast om een definitief antwoord van het Hof op de vraag van de Commissie mogelijk te maken, met dien verstande dat het Hof daarbij zal moeten uitgaan van de ontwerp-overeenkomst zoals deze er op het tijdstip van het advies uitziet.

   Het meningsverschil tussen de Raad en de Commissie over de omvang van de bevoegdheden der Gemeenschap om over een internationale overeenkomst betreffende natuurlijke rubber te onderhandelen en ze eventueel te sluiten, heeft, boven het concrete geval uit, betrekking op het algemene probleem van de uitlegging van artikel 113 EEG-Verdrag. De onderhavige casuspositie biedt het Hof de gelegenheid licht te brengen in dit probleem van algemene strekking. De adviesaanvrage beperkt zich evenwel strikt tot het verzoek om de verenigbaarheid van de internationale ontwerp-overeenkomst betreffende natuurlijke rubber met de verdragsbepalingen te beoordelen. Met name moeten deze bepalingen voorrang hebben boven iedere andere overweging wanneer het erom gaat of de overeenkomst in casu moet worden gesloten door de Gemeenschap alleen dan wel in de vorm van een „gemengde overeenkomst”, waaraan zowel de Gemeenschap als haar Lid-Staten deelnemen.

B — De onderhandelings- en sluitingsbevoegdheid met betrekking tot de internationale overeenkomst betreffende natuurlijke rubber

De Commissie is van mening dat ingevolge artikel 113 EEG-Verdrag alleen de Gemeenschap bevoegd is te onderhandelen over de overeenkomst en deze te sluiten.

1. Het gaat er in casu om, de omvang van de bevoegdheden der Gemeenschap op het gebied van de handelspolitiek te bepalen. Ten deze moet worden opgemerkt, dat noch artikel 113, dat slechts enkele materies opsomt die onder de handelspolitiek vallen, noch een ander verdragsartikel omschrijft wat onder „handelspolitiek” moet worden verstaan; in deze lacune is gedeeltelijk voorzien door de rechtspraak van het Hof.

   Over de inhoud van de uitdrukkelijk in artikel 113 genoemde materies (tariefwijzigingen, tarief- en handelsakkoorden, liberalisatiemaatregelen, uitvoerpolitiek, handelspolitieke beschermingsmaatregelen, waaronder die in geval van dumping en subsidies) is geen discussie mogelijk. Het begrip „uitvoerpolitiek” is door het Hof in advies 1/75 gepreciseerd, waar het verklaart dat het „noodzakelijkerwijze de steunregelingen bij uitvoer omvat”.

   Het gebied van de handelspolitiek kan moeilijk worden beperkt tot de — niet limitatieve — opsomming van artikel 113. 's Hofs rechtspraak levert de algemene criteria om uit te maken of een bepaalde maatregel al dan niet binnen het toepassingsgebied van dit artikel valt.

   Het Hof (advies 1/75; arrest van 15 december 1976, zaak 41/76, Donckerwolcke, Jurispr. 1976, blz. 1921) legt het accent op het exclusieve karakter van de bevoegdheid der Gemeenschap op het gebied van de handelspolitiek; voorts heeft het in advies 1/75 verklaard dat het begrip handelspolitiek dezelfde inhoud heeft in de internationale handelingssfeer van een staat als in die van de Gemeenschap. Het zou met deze zienswijze in strijd zijn om de Gemeenschap bij de uitoefening van haar algemene taak op dit gebied enkel het gebruik van de „klassieke” handelspolitieke maatregelen toe te staan en haar het recht te ontzeggen om, evenals de staten, gebruik te maken van andere instrumenten die voor een volledig en coherend beheer van het internationale handelsverkeer noodzakelijk zijn.

   Dit vereiste van coherentie hangt voor het Hof samen met de goede werking van de douane-unie; deze „rechtvaardigt een ruime uitlegging van de artikelen 9, 27, 28, 111 en 113 van het Verdrag en van de bevoegdheden die bij deze bepalingen aan de instellingen worden verleend, ten einde hen in staat te stellen het buitenlandse handelsverkeer door autonome maatregelen en overeenkomsten coherent te regelen” (arrest van 12 juli 1973, zaak 8/73, Massey-Ferguson, Jurispr. 1973, blz. 897).

   Bij de beoordeling van een handelspolitieke maatregel moet dus in hoofdzaak worden gelet op haar specifiek karakter van instrument tot regeling van de internationale handel.

2. Telkens wanneer de vraag rijst of artikel 113 de juiste rechtsgrondslag voor een maatregel is, zou men volgens de Raad eerst moeten onderzoeken wat de bedoeling van die maatregel is, en moeten vaststellen of zij de omvang of de stroom van het handelsverkeer wil wijzigen; wanneer dan zou blijken dat dit doel niet wordt beoogd dan wel enkel als bijkomstigheid naast een of meer andere doelen, zou artikel 113 niet van toepassing zijn.

   Dit criterium voldoet niet.

   Het valt moeilijk te bepalen wat een handelspolitieke doelstelling precies is. Artikel 110, dat een algemene doelstelling noemt, is niet meer dan een intentieverklaring. Het kan de Gemeenschap niet de bevoegdheid ontnemen uit andere motieven ter behartiging van haar belangen handelspolitieke maatregelen te nemen. De handelspolitieke maatregelen waarbij gebruik wordt gemaakt van de in artikel 113 bedoelde „klassieke” instrumenten, kunnen allerlei motieven en oogmerken hebben, van politieke, monetaire, sociale of agrarische aard; in al deze gevallen kan de uitwerking ervan op de omvang of de stroom van het handelsverkeer niet worden beschouwd als een doel op zich, maar enkel als een middel ten dienste van andere doelen; nog minder kan men die uitwerking beschouwen als staande in dienst van een doelstelling van het Verdrag, dat, afgezien van de zeer algemene en niet-limitatieve overwegingen van artikel 110, geen nauwkeurige doelstellingen van de gemeenschappelijke handelspolitiek vaststelt.

   De oogmerken die de auteurs van een maatregel hebben, kunnen dus niet een relevant criterium zijn om een besluit van de instellingen te toetsen aan de verdragsbepalingen betreffende de handelspolitiek.

   Beziet men de zaak van een andere kant, aldus de Commissie, dan vindt het streven van de Raad in feite een antwoord in het Verdrag. Weliswaar hanteert dit voor de vaststelling van handelspolitieke maatregelen een instrumenteel criterium, doch het voorziet tevens in afwijkingen van dit „neutrale” criterium, hetzij door de vaststelling van sommige van die maatregelen afhankelijk te maken van de voorwaarde dat zij verenigbaar blijven met de doelstellingen van het Verdrag op andere gebieden (met name het landbouwbeleid), hetzij door toe te laten dat wegens de onderwerpen waarop zij betrekking hebben (artikel 223), of om bijzondere redenen die eraan ten grondslag liggen (artikelen 109, 224), bepaalde maatregelen op handelspolitiek gebied (bij voorbeeld kwantitatieve beperkingen) aanleiding kunnen geven tot nationale maatregelen, op materiële en formele voorwaarden die in het Verdrag zelf zijn neergelegd.

   Neemt men als criterium voor het opnemen van een maatregel in het gebied van de handelspolitiek, het feit dat zij invloed heeft op de omvang of de stroom van het handelsverkeer, dan zou dat in bepaalde gevallen kunnen uitlopen op een ongerechtvaardigde uitbreiding van dat gebied. Dan zouden er bij voorbeeld onder begrepen zijn fiscale bepalingen of handelsvoorschriften die zonder onderscheid van toepassing zijn op nationale en op ingevoerde produkten, zodra zij van invloed kunnen zijn op het buitenlandse handelsverkeer van deze produkten. Omgekeerd zou het criterium in andere gevallen te beperkt kunnen blijken om van toepassing te zijn op voorschriften die, zonder noodzakelijkerwijze dergelijke effecten te veroorzaken (regels van oorsprong, douaneformaliteiten), niettemin inherent zijn aan het voeren van elk handelsbeleid.

3. Subsidiair kan men vaststellen dat het doel van de onderhandelingen is, te komen tot een stelsel ter regulering van vraag en aanbod, waaraan de producenten- en de consumentenlanden worden verzocht ieder in hun eigen belang deel te nemen, zulks op basis van een billijke verdeling van rechten en verplichtingen. De toekomstige overeenkomst zal dus een „harmonieuze ontwikkeling van het handelsverkeer” op louter commerciële basis bevorderen, zonder dat een ander element — bij voorbeeld één dat onder ontwikkelingshulp valt — daartussen komt. Zo gezien is het duidelijk dat het doel van de overeenkomst overeenkomt met de in artikel 110 van het Verdrag neergelegde doelstelling, zonder dat het zelfs nodig is te verwijzen naar de intenties van de „opstellers” van de toekomstige overeenkomst.

   Wat de economische mechanismen van de beoogde overeenkomst betreft, deze bestaan hoofdzakelijk uit: een prijsregeling (te herzien volgens vastgestelde modaliteiten), waarvan de variaties min of meer automatisch, al naargelang het geval, aanleiding zullen geven tot het kopen of verkopen van natuurlijke rubber, via een buffervoorraad van bepaalde omvang, bestaande uit een normale voorraad en een noodvoorraad voor crisissituaties; een mechanisme ter financiering van de buffervoorraad, die in beginsel zal worden verzekerd door evenredige bijdragen van de producenten- en consumentenlanden (en in het geval van de noodvoorraad door leningen, gegarandeerd door de partijen bij de overeenkomst), en waarvoor eventueel ook gebruik kan worden gemaakt van middelen uit het gemeenschappelijk fonds van het geïntegreerd programma voor basisprodukten; maatregelen en procedures ter bevordering van de produktie en het handelsverkeer van natuurlijke rubber, alsmede maatregelen en procedures om de belemmeringen van het internationale handelsverkeer van dit produkt af te schaffen; raadpleging over het beleid van elk der partijen bij de overeenkomst, dat de vraag naar en het aanbod van natuurlijke rubber zou kunnen beïnvloeden.

   Sommige van de overwogen maatregelen (maatregelen of procedures ter afschaffing van belemmeringen van het internationaal handelsverkeer; raadplegingsprocedures over beleidsmaatregelen die vraag en aanbod van rubber kunnen beïnvloeden) behoren stellig tot het „onomstreden” gebied van de handelspolitiek.

   Prijsregelingen die de inschakeling van de buffervoorraad zouden meebrengen en die het voornaamste onderdeel vormen van het stelsel ter regulering van vraag en aanbod, lijken een geschikt instrument voor de regeling van de buitenlandse handel en vallen derhalve onder het gebied van de handelspolitiek. Regelingen voor acties inzake de internationale prijzen zijn overigens in artikel 113 zelf voorgeschreven of op grond van dit artikel door de Gemeenschap in werking gesteld. Tal van internationale akkoorden, die door de Gemeenschap op basis van artikel 113 zijn gesloten, bevatten voor de handel in bepaalde landbouwprodukten met derde landen mechanismen ter regulering van de invoerprijzen van die produkten; de prijs- en interventieregelingen van de toekomstige internationale rubberovereenkomst sluiten dus aan op een groot aantal vergelijkbare voorzieningen die de Gemeenschap uit hoofde van haar handelspolitiek in praktijk brengt.

   Met betrekking tot de financieringsregeling, in de vorm van bijdragen aan de buffervoorraad als bedoeld in de toekomstige rubberovereenkomst, zij opgemerkt dat de Commissie in haar aanbeveling aan de Raad van 5 oktober 1978 heeft voorgesteld de bijdragen ten laste van de gemeenschapsbegroting te brengen. Zou de Raad hiermee instemmen, dan is de Gemeenschap stellig bevoegd de overeenkomstige internationale verbintenissen aan te gaan. Zou de Raad besluiten dat de bijdragen voor de financiering van de buffervoorraad ten laste van de Lid-Staten komen, dan wordt de bevoegdheid van de Gemeenschap om de beoogde internationale overeenkomst te sluiten, daardoor niet aangetast: maatregelen van de Gemeenschap kunnen voor de Lid-Staten financiële verplichtingen scheppen, zonder dat die maatregelen zelf aan de bevoegdheid van de Gemeenschap worden onttrokken. In de bij de overeenkomst ingestelde organen kunnen overigens alleen de partijen die werkelijk de hun opgelegde bijdragen betalen, deelnemen aan de vaststelling van maatregelen voor het beheer van de mechanismen waarmee de doelstellingen van de overeenkomst moeten worden verwezenlijkt. De beslissingsbevoegdheid is gekoppeld aan de financiële verplichtingen. Bedoelde maatregelen nu zijn handelspolitieke maatregelen in de zin van artikel 113 EEG-Verdrag; als partij bij de overeenkomst zal de Gemeenschap dus kunnen deelnemen aan het opstellen van die maatregelen en zij zal deze bevoegdheid enkel daadwerkelijk kunnen uitoefenen indien zij de bijdragen betaalt waarvan die uitoefening afhankelijk is. Een ontkoppeling van de juridische verbintenissen en de financiële verplichtingen, zoals het Hof in advies 1/75 op het oog had, is in casu uitgesloten omdat het tot een impasse zou leiden: enerzijds zouden de Lid-Staten niet kunnen deelnemen aan de besluitvorming in de organen van de overeenkomst, omdat die besluiten handelspolitieke materies betreffen ter zake waarvan zij niet bevoegd zijn: anderzijds zou ook de Gemeenschap van die besluitvorming zijn buitengesloten, omdat zij de van de partijen verlangde bijdragen niet heeft betaald. Bijgevolg is het noodzakelijk dat de verbintenis tot betaling van de in de overeenkomst bedoelde bijdragen alleen door de Gemeenschap wordt aangegaan, dat deze bijdragen door de gemeenschapsbegroting worden gefinancierd of dat de verbintenis van de Gemeenschap wordt uitgevoerd door middel van een heel andere communautaire regeling, waarbij de betalingen volgens een bepaalde verdeelsleutel door de Lid-Staten worden gedaan voor rekening van de Gemeenschap.

   De juridische situatie is hier heel anders dan bij voorbeeld in het geval van financiële bijstand aan de ontwikkelingslanden.

   Wat de institutionele regelingen betreft, moet worden opgemerkt dat de Gemeenschap, wanneer zij bevoegd zou zijn als zodanig de internationale rubberovereenkomst te sluiten, door middel van haar instellingen alle rechten en verplichtingen op zich moet nemen die aan haar hoedanigheid van partij bij deze overeenkomst verbonden zijn. Die vloeit voort uit de beginselen die zijn vermeld in 's Hofs advies 1/76 van 26 april 1977 (Jurispr. 1977, blz. 741). De Gemeenschap zou dus op gelijke voet met de andere partijen bij de overeenkomst moeten deelnemen aan de instellingen die daarbij zullen worden opgericht, er over een eigen stemrecht moeten beschikken en dit recht enkel via haar eigen vertegenwoordigers moeten uitoefenen. Met het oog hierop moeten de bepalingen van de toekomstige overeenkomst anders worden geredigeerd dan in voorgaande internationale produktenovereenkomsten waarbij zij partij was of is naast haar Lid-Staten.

Volgens de Raad zal de toekomstige internationale rubberovereenkomst, naar thans valt te voorzien, niet volledig binnen het toepassingsgebied van artikel 113 vallen, maar ook elementen omvatten die door artikel 235 dan wel artikel 116 EEG-Verdrag worden beheerst. De overeenkomst kan worden gesloten door de Gemeenschap én door haar Lid-Staten.

1. Resolutie 93 (IV) legt een verband qua procedure en tijd tussen de grondstoffenovereenkomsten en de overeenkomst betreffende het gemeenschappelijk fonds. De onderhandelingen over de rubberovereenkomst, zelfs wanneer deze volledig onder artikel 113 zou vallen, horen dus van meet af aan tot het terrein van de ontwikkelingshulp. Wat het gemeenschappelijk fonds betreft, wijst de Raad erop dat de Commissie, in een mededeling van 4 maart 1977, heeft erkend dat de onderhandelingen daarover zowel onderwerpen betreffen die onder de bevoegdheid van de Gemeenschap vallen (artikel 113), als onderwerpen die om een gemeenschappelijke actie van de Lid-Staten vragen (artikel 116).

2. Als handelspolitieke maatregel in de zin van artikel 113 EEG-Verdrag moet elke maatregel worden beschouwd die de omvang of de stroom van het handelsverkeer beoogt te beïnvloeden.

   Er zijn drie argumenten die voor deze interpretatie pleiten.

   • Zij sluit aan bij de interpretatiemethoden van het Hof, doordat zij uitgaat van de methode van de systematische interpretatie, en wel in twee opzichten. Enerzijds gaat zij uit van het denkbeeld dat de vormen van communautair beleid volgens het „stelsel van de Verdragen” worden bepaald aan de hand van de nagestreefde doeleinden. Dat geldt zeer duidelijk voor het gemeenschappelijk landbouwbeleid en het gemeenschappelijk vervoerbeleid. Ook al worden in artikel 113 niet met zoveel woorden doelstellingen vermeld, toch zij erop gewezen dat het moet worden gelezen in het licht van artikel 110 waarin de nadruk wordt gelegd op het doel van de douane-unie, de grondslag van de gemeenschappelijke handelspolitiek. Ten overvloede zij ook nog verwezen naar de inleidende artikelen van het Verdrag (2, 3 en 4), waarin de taak en de opdrachten van de Gemeenschap worden onderstreept. In de tweede plaats wordt in deze opvatting, zoals in elke systematische analyse, rekening gehouden met de andere bepalingen van het Verdrag inzake soortgelijke onderwerpen, en met name met artikel 28 betreffende de autonome wijzigingen van het gemeenschappelijk douanetarief. De „instrumentele” interpretatie van de Commissie, als zouden alle maatregelen die een weerslag hebben op de buitenlandse handel, onder artikel 113 vallen, impliceert dat artikel 28 zijn zin verliest, terwijl de interpretatie van de Raad het mogelijk maakt van artikel 28 gebruik te maken wanneer tariefmaatregelen nodig zijn op grond van interne behoeften van de Gemeenschap.

   • In de interpretatie van de Raad wordt gebruik gemaakt van een materieel criterium (het zoeken naar het nagestreefde doel vergt namelijk een analyse van de inhoud) in tegenstelling tot het meer formele criterium van de Commissie (gebruikmaking van een van de in strumenten van de handelspolitiek). Toepassing van een formeel criterium leidt tot ongenuanceerde resultaten. De vooruitgang in het recht wordt meestal bereikt door simpele, om niet te zeggen simplistische criteria te vervangen door meer subtiele criteria.

   • In advies 1/75 wijst het Hof erop, dat „de gemeenschappelijke handelspolitiek vooral tot stand komt door een geleidelijke evolutie”. De Raad is van mening dat zijn interpretatie van artikel 113 beter te verenigen is met dit evolutieve karakter van de gemeenschappelijke handelspolitiek.

     Daarentegen lijkt de interpretatie van de Commissie op drie punten aan fundamentele kritiek onderworpen te moeten worden.

   • De interpretatie van de Commissie berust op een cirkelredenering: een handelsmaatregel definiëren als een maatregel waarbij gebruik wordt gemaakt van een instrument c. q. instrumenten ter regeling van de internationale handel, laat het probleem van de definitie van het begrip handel volkomen onopgelost. Het door de Commissie voorgestelde „instrumentele” criterium, is niet een neutraal, doch een onbruikbaar criterium.

   • De Commissie redeneert onlogisch: na te hebben gewezen op het exclusieve karakter van de gemeenschappelijke handelspolitiek, dat door de Raad nooit is betwist, moet zij vanwege haar eigen interpretatie toegeven dat in bepaalde gevallen (bij voorbeeld embargo om politieke redenen) bepaalde maatregelen die op het gebied van de handelspolitiek liggen, aanleiding kunnen geven tot nationale maatregelen.

   • Ten slotte leidt het onbruikbare karakter van het door de Commissie voorgestelde criterium ertoe, dat artikel 113 een ruim c. q. vrijwel onbeperkt toepassingsgebied krijgt: economische maatregelen die geen invloed op de handel hebben, zijn namelijk zeldzaam.

     Afgezien van het feit dat deze conceptie nauwelijks operationeel is, valt zij bovendien moeilijk te rijmen met de jurisprudentie van het Hof, volgens welke de Raad, bij twijfel over de vraag of artikel 113 voldoende grondslag biedt voor een besluit, in het belang van de rechtszekerheid bovendien altijd gebruik mag maken van artikel 235.

3. In elk geval bevat de beoogde overeenkomst betreffende natuurlijke rubber heel wat elementen die niet onder artikel 113 vallen.

   Ook al streeft de Gemeenschap met haar deelneming aan de onderhandelingen commerciële doelen na, toch dienen ook andere elementen in aanmerking te worden genomen die niets te maken hebben met artikel 113, ongeacht of men de interpretatie van de Raad van dit artikel aanvaardt of van de hand wijst. Met name gaat het om elementen van algemeen beleid, van economisch beleid, van ontwikkelingshulp, om elementen van financiële aard en andere.

   • De toekomstige overeenkomst hoort thuis in een algemeen politieke context.

     Er bestaat een onderlinge samenhang tussen de verschillende grondstoffenovereenkomsten en de toekomstige overeenkomst betreffende het gemeenschappelijk grondstoffenfonds. De rubberonderhandelingen moeten aldus worden gezien tegen de algemene politieke achtergrond van de Noord-Zuidbetrekkingen tussen industrielanden en ontwikkelingslanden. Deze betrekkingen spelen een essentiële rol in het huidige mondiale politieke evenwicht, waarvoor de Lid-Staten, los van de Gemeenschap, zeer speciale verantwoordelijkheden dragen.

     Voorts is rubber een strategische grondstof. Volgens de „Draft EEC working text” van 30 augustus 1978 moeten de Lid-Staten die aan de overeenkomst deelnemen en rubber uit niet-commerciële voorraden (dus veiligheidsvoorraden) willen afstoten, in overleg treden met de Internationale Rubberraad, die aanbevelingen kan doen opdat de overwogen verkoop geen ongunstige gevolgen heeft op de markten en de produktie en de investeringen niet nadelig beïnvloedt. Het is niet duidelijk hoe de Gemeenschap bij dit overleg de plaats van haar Lid-Staten zou kunnen innemen.

   • Het grondstoffenbeleid in het algemeen, en het streven naar stabilisering van de grondstoffenprijzen in het bijzonder, vormen onderdeel van het algemeen economisch beleid en niet van de handelspolitiek. Aldus past de toekomstige rubberovereenkomst, waar deze is gericht op voorziening van de Europese industrieën met natuurlijke rubber tegen betrekkelijk stabiele prijzen, in het kader van het algemeen economisch beleid, dat onder de bevoegdheid van de Lid-Staten blijft vallen en ter zake waarvan de Raad krachtens artikel 145 alleen een „coördinerende” bevoegdheid bezit.

     Deze visie lijkt te worden bevestigd door het feit dat in titel II van het EEG-Verdrag (het economisch beleid) de conjunctuurpolitiek en de handelspolitiek in twee afzonderlijke hoofdstukken worden behandeld. Artikel 103, dat betrekking heeft op eerstgenoemde politiek, bepaalt in lid. 4 dat de procedures van de voorafgaande leden van toepassing zijn „ingeval zich moeilijkheden voordoen in de voorziening van bepaalde produkten”. Door de artikelen 103 en 145 naast elkaar te bezien en te letten op de structuur van titel II van het Verdrag, komt men dus tot de conclusie dat het grondstoffenbeleid, met uitzondering van crisissituaties (die onder artikel 103 vallen), tot de bevoegdheid van de Lid-Staten blijft behoren. Deze dienen echter op dit gebied te zorgen voor een gemeenschappelijk optreden in de internationale economische organisaties, zodra aan de voorwaarden van artikel 116 is voldaan.

   • Hoewel de onderhandelaars van de Gemeenschap wel degelijk streven naar een overeenkomst die in evenwicht is op het punt van de rechten en verplichtingen der deelnemers, volgt uit de aard van dit soort overeenkomsten en uit de diverse momenteel beschikbare werkdocumenten dat zij noodzakelijkerwijs een aantal elementen van ontwikkelingshulp moet bevatten.

     Uit de aard der zaak bevat een overeenkomst ter stabilisatie van de prijzen van een grondstof, met als belangrijkste mechanisme een buffervoorraad, een element van ontwikkelingshulp. In dit soort overeenkomsten vormen de stabilisatie van de prijzen en de stabilisatie van de exportopbrengsten twee afzonderlijke doelstellingen.

     In de opsomming van de doelstellingen van de overeenkomst vindt men de volgende formule: Helpen om de exportopbrengsten van de landen die natuurlijke rubber exporteren, te stabiliseren en hun opbrengsten te vergroten door een verhoging van de tegen billijke en lonende prijzen uitgevoerde hoeveelheden natuurlijke rubber, en aldus bij te dragen tot het noodzakelijke stimuleren van een dynamische toename van de produktie en van de rijkdommen, waardoor een versnelde economische groei en sociale vooruitgang mogelijk worden. In een aantal dezer teksten vindt men ook nog: bevordering van de bewerking ter plaatse van natuurlijke rubber in de ontwikkelingslanden, en deelneming van deze landen aan de afzet-, transport- en distributiestelsels, om hun aandeel in de daaruit voortvloeiende opbrengsten dienovereenkomstig te laten toenemen.

     Met betrekking tot de wijze waarop de overeenkomst werkt, verdient het aandacht dat de eerste onderhandelingszitting grotendeels draaide om de eis van de producenten om een bodemprijs voor drie jaar vast te stellen, die hoog genoeg is om hun inkomens te stabiliseren en de investeringen te stimuleren. Er is een compromis gevonden, dat dezelfde doelen kan bereiken door middel van een stelsel dat een referentieprijs omvat alsmede twee interventieprijzen, die tussen een lage en een hoge interventietoepassingsprijs liggen, en twee richtprijzen. Deze verschillende elementen vallen uiteraard niet onder de handelspolitiek, ongeacht de juridische interpretatie van artikel 113. Zij zouden, indien de Raad dit „noodzakelijk” acht om „een der doelstellingen van de Gemeenschap te verwezenlijken”, binnen de communautaire bevoegdheid ex artikel 235 kunnen vallen. Deelt men deze opvatting — die hoofdzakelijk is ingegeven door politieke overwegingen — niet, dan blijven deze elementen onder de bevoegdheid van de Lid-Staten vallen, behoudens toepassing van artikel 116.

   • Met betrekking tot de elementen van financiële aard, lijkt men het tijdens de onderhandelingen er min of meer over eens te zijn geworden dat de voorraadvorming, in afwachting van de oprichting van het gemeenschappelijk fonds, zal worden gefinancierd door gelijke bijdragen van producenten en consumenten. Aan deze bijdragen zullen rechten zijn verbonden om deel te nemen aan de in te stellen institutionele mechanismen. Er bestaat nog geen communautair standpunt omtrent de wijze van deelneming van de Gemeenschap en/of haar Lid-Staten in de te verwachten bijdragen.

     De stelling van de Commissie, dat zelfs zonder „budgettering” van de uitgaven op communautair vlak, de bevoegdheid van de Gemeenschap exclusief zou blijven, omdat de Gemeenschap voor de Lid-Staten financiële verplichtingen mag scheppen, is niet juist waar het gaat om internationale financiële verplichtingen. Het idee van de verdeelsleutel ad hoc lijkt de Raad in strijd met zowel artikel 199 van het Verdrag als met het besluit van 21 april 1970 betreffende de eigen middelen. De mogelijkheid om de Lid-Staten bij besluit van de Raad te dwingen, buiten het kader van de begroting en volgens een ad hoc-verdeelsleutel deel te nemen aan een internationale financiering, lijkt dus volledig uitgesloten. Want ofwel is de beoogde actie een communautaire actie (op basis van artikel 113, hetgeen de Raad betwist, of op basis van artikel 235) en dan moeten de desbetreffende uitgaven in de begroting worden opgenomen, ofwel is die actie een gemeenschappelijke actie van de Lid-Staten, en dan is gebruikmaking van artikel 235 uitgesloten, omdat het niet meer gaat om een actie van de Gemeenschap en in ieder geval artikel 116 kan worden gebruikt. Op basis van artikel 116 kan de Raad evenwel de Lid-Staten niet dwingen om uit hoofde van de gemeenschappelijke actie internationale financiële verplichtingen voor een bepaald bedrag aan te gaan.

     Ten overvloede wijst de Raad op het feit dat de meeste grondwetten van de Lid-Staten voorschrijven dat elke internationale financiële verplichting voorafgaande parlementaire goedkeuring behoeft.

     Bij ontstentenis van een besluit ex artikel 235, dat zou leiden tot financiering uit de gemeenschapsbegroting, blijven de Lid-Staten bevoegd zowel ter zake van deelneming aan de overeenkomst als ter zake van deelneming in de financiering ervan.

   • De beoogde overeenkomst bevat diverse andere elementen van meer secundaire aard, die alle buiten het kader van artikel 113 vallen. Men denke aan de toezegging om in de rubberindustrie „fair labour standards” te handhaven; de toezegging om eventuele verzoeken om technologische bijstand in welwillende overweging te nemen; de coördinatie van de onderzoekprogramma's, en het overleg over nationale belastingpolitiek.

4. De redenering van het Hof in zijn uitspraak van 14 november 1978 krachtens artikel 103, derde alinea, EGA-Verdrag, ten gunste van deelneming van de Gemeenschap naast de Lid-Staten aan de overeenkomst betreffende beveiliging van nucleaire stoffen, kan naar analogie worden aangevoerd als argument voor handhaving van de deelneming der Lid-Staten naast de Gemeenschap aan de rubberovereenkomst. Ook in het onderhavige geval is er sprake van een duidelijke overlapping tussen de bevoegdheden der Gemeenschap en die der Lid-Staten, omdat de internationale economische betrekkingen in het algemeen moeilijk zijn te scheiden van de internationale politieke betrekkingen en commerciële belangen hier bijzonder nauw verband houden met de belangen van de ontwikkelingslanden en het politieke belang dat Europa erbij kan hebben om met deze laatste belangen rekening te houden.

   Deze verwijzing naar bovenbedoelde uitspraak van het Hof en het daarin gebezigde begrip „interferentie” versterkt de Raad in zijn overtuiging dat hier, naast artikel 113, gebruik moet worden gemaakt van artikel 116. Bij andere onderhandelingen is gebruik gemaakt van het begrip „gemeenschappelijke actie” of „gemeenschappelijk standpunt”, en heeft de coördinatie tussen de Lid-Staten uitstekende resultaten opgeleverd.

   Ongetwijfeld moet deze houding nog verder worden geformaliseerd en moet er voor onderhandelingen zoals die over rubber expliciet gebruik worden gemaakt van artikel 116. Dit zou de juridisch juiste oplossing zijn om het gevaar van een „verschillend gebruik” tussen de Lid-Staten van hetgeen de Commissie beschouwt als de nieuwe instrumenten van de handelspolitiek, zo klein mogelijk te maken.

De regering van bet Verenigd Koninkrijk sluit zich bij de opvattingen van de Raad aan en meent dat het bij de doelstellingen van de onderhandelingen over de internationale rubberovereenkomst en het geïntegreerd programma voor basisprodukten, om méér gaat dan enkel maar handels- of economische problemen. Gezien de aard van die doelstellingen is de deelneming vereist van zowel de Lid-Staten als van de Gemeenschap.

1. De juiste draagwijdte van het begrip handelspolitiek kan niet door een letterlijke benadering van artikel 113 worden bepaald. Het door de Raad gehanteerde criterium is het juitse criterium om uit te maken of een maatregel op het gebied van de handelspolitiek thuis hoort: waarop het aankomt, is of de maatregel als doel of als hoofddoel heeft, de omvang of de stroom van het handelsverkeer te wijzigen. Een instrument kan slechts een handelspolitiek instrument zijn, wanneer het hoofdzakelijk op de handelspolitiek is gericht. De omstandigheid dat een nauwkeurige kwalificatie van een bepaalde maatregel niet steeds mogelijk is, pleit voor een gezamenlijk optreden van de Lid-Staten en de Gemeenschap, en niet voor een optreden van enkel de een of enkel de andere.

   De opvatting die de Commissie erop nahoudt van een instrument ter regeling van de internationale handel, is bij al haar schijnbare nauwkeurigheid bedrieglijk.

2. Hoe men dit begrip ook moet opvatten, de „regeling van de handel” is beslist geen hoofddoel van het geïntegreerd programma voor basisprodukten: dit is voornamelijk vastgesteld om de ruilvoet van de ontwikkelingslanden te verbeteren en een einde te maken aan het gebrek aan economisch evenwicht tussen industrielanden en ontwikkelingslanden.

   De doelstellingen van een internationale overeenkomst betreffende natuurlijke rubber liggen nog niet definitief vast; voor zover het ook een regeling van de internationale handel zal bevatten, zal dit uiteraard slechts een enkel aspect van de functie ervan zijn. Dit aspect levert stellig geen goede en voldoende basis om een exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap ten aanzien van het geheel te claimen.

   Op dit moment kan worden vastgesteld dat het voornaamste economische element van de overeenkomst de stabilisering van de prijzen is. Tot het mechanisme daarvan behoort de interventie door middel van een buffervoorraad in het kader van een overeengekomen prijsmarge. Bovendien wordt bij de opstelling van de overeenkomst rekening gehouden met de belangen van de ontwikkelingslanden; de onderhandelingen vinden plaats in een ruimer politiek kader. Deze aspecten vereisen op zichzelf al de deelneming van zowel de Lid-Staten als de Gemeenschap.

   Het prijsmechanisme dat de interventie van de buffervoorraad in werking stelt, kan niet worden beschouwd als een specifiek instrument voor de regeling van de buitenlandse handel. Er is geen analogie met maatregelen betreffende dumping van produkten op internationaal vlak, de regeling inzake het gemeenschappelijk vervoerbeleid of de maatregelen op landbouwgebied; als er al analogie zou zijn, dan met de vijfde internationale tinovereenkomst, waarbij de Lid-Staten tezamen met de Gemeenschap partij zijn.

   Wat de financiering van de buffervoorraad betreft, schijnt het zo te zijn, dat de Lid-Staten rechtstreeks bijdragen zullen betalen, precies volgens elks aandeel in de wereldhandel; dit verhindert de Gemeenschap geenszins deel te nemen aan de werkzaamheden van de Internationale Rubberraad.

3. Voor zover de deelneming aan de overeenkomst wordt beoogd van sommige of alle gebieden die van het Verenigd Koninkrijk afhangen, dient het Verenigd Koninkrijk in hun naam op te treden. De Gemeenschap is daartoe niet bevoegd, ondanks eventuele associatie in de zin van het vierde deel van het Verdrag. Het zou kunnen dat Hong Kong het Verenigd Koninkrijk vraagt haar aan de overeenkomst te associëren. Het EEG-Verdrag is niet op Hong Kong van toepassing, daar dit gebied niet bij artikel 24 Toetredingsakte is opgenomen in bijlage IV.

4. De ontwerp-overeenkomst betreft een aantal andere gebieden die niet onder de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap kunnen vallen; dit geldt met name voor de „fair labour standards” en de bevoorradingsmaatregelen, onder meer op het stuk van onderzoek, ontwikkeling en technische bijstand.

Volgens de regering van de Franse Republiek is het niet juist dat de internationale overeenkomst betreffende natuurlijke rubber inhoudelijk geheel op het vlak van de handelspolitiek ligt: het gaat om de vervulling van een plicht van internationale solidariteit, buiten mercantiele overwegingen om.

1. De onderhandelingen over een dergelijke overeenkomst vallen stellig binnen het kader van het streven om de economische samenwerking tussen industrielanden en ontwikkelingslanden te bevorderen en vormen een uitdrukking van de inspanningen op het gebied van de ontwikkelingshulp.. In zoverre vertonen zij dus een duidelijk en zelfs overheersend politiek aspect.

   De onderhandelingen worden in het kader van de UNCTAD gevoerd en zijn een uitvloeisel van de resolutie betreffende het geïntegreerd programma voor basisprodukten; de uitvoering van dit programma geschiedt in samenhang met de instelling van het gemeenschappelijk fonds, waarover binnen de UNCTAD eveneens onderhandelingen gaande zijn. Het sluiten van overeenkomsten betreffende basisprodukten heeft dus ontegenzeglijk implicaties op het gebied van de ontwikkelingshulp. Het gaat daarbij om een van de aspecten van de verhouding tussen rijke en arme landen, dat illustratief is voor de Noord-Zuiddialoog.

2. De door de Commissie verdedigde opvatting van het begrip handelspolitiek lijkt onjuist: de uitlegging van artikel 113 EEG-Verdrag dient aan te sluiten bij de normale betekenis van de gebezigde termen en bij de bedoeling van de partijen. Men kan niet anders dan vaststellen dat de toekomstige rubberovereenkomst, naast de politieke elementen en de elementen van ontwikkelingshulp, bepalingen bevat die niet van handelspolitieke aard zijn.

   Zo bepaalt de overeenkomst dat, in afwachting van de instelling van het gemeenschappelijk fonds, de voorraden worden gefinancierd door de producenten- en consumentenlanden; dit is duidelijk iets ten aanzien waarvan de Lid-Staten bevoegd zijn. Bovendien blijkt het akkoord ook betrekking te hebben op andere onderwerpen, zoals arbeidsvoorwaarden, technologische bijstand, coördinatie van onderzoekprogramma's en raadplegingen op fiscaal gebied. Last but not least is het voornaamste „technische” doel van de onderhandelingen de stabilisering van de prijzen; een gezamenlijke actie met betrekking tot het internationale prijspeil van een produkt is evenwel geen directe actie met betrekking tot de omvang van het handelsverkeer en valt dus niet onder de handelspolitiek.

3. Een ander argument voor de deelneming van de Lid-Staten aan de onderhandelingen over en het sluiten van de overeenkomst, is dat deze ook zal gelden voor de „afhankelijke gebieden”. De Franse overzeese gebiedsdelen zouden, anders dan de overzeese departementen, niet onder de overeenkomst vallen; ten aanzien van die overzeese gebiedsdelen is de Gemeenschap niet bevoegd en alleen Frankrijk kan ze vertegenwoordigen. Dit impliceert dat in elk geval Frankrijk aan de onderhandelingen dient deel te nemen.

4. De stelling van de Commissie, dat zij bij uitsluiting bevoegd is om over de rubberovereenkomst te onderhandelen, mist iedere rechtsgrond. Daarenboven geeft haar redenering aanleiding te over voor bezorgdheid: eerst vraagt zij het Hof, het toepassingsgebied van artikel 113 zo af te bakenen, dat ook onderwerpen die klaarblijkelijk niet bij de handelspolitiek thuishoren, eronder vallen, zulks als grondslag voor een exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap om aan overeenkomsten deel te nemen, hetgeen reeds betwistbaar is; en vervolgens vraagt zij het Hof, te verklaren dat zelfs wanneer er onmiskenbaar sprake is van „gemengde” bevoegdheden, alleen de Gemeenschap mag onderhandelen en internationale overeenkomsten mag sluiten, en dit alles om gelegenheidsredenen. Daarmee wordt het Hof in feite verzocht, het gemeenschapsrecht niet toe te passen, en dit om overigens zeer aanvechtbare gelegenheidsredenen.