Hof van Justitie EU 18-09-1980 ECLI:EU:C:1980:213

1. De interventie van het Parlement

In zijn conclusie van dupliek d.d. 10 maart 1980 en vervolgens ook tijdens de mondelinge behandeling heeft de Raad bezwaren ingebracht tegen de toelating van het Parlement als gevoegde partij. Dat de Raad met deze bezwaren betrekkelijk laat kwam aandragen, vindt zijn verklaring in de omstandigheid dat het Parlement pas op 24 december 1979, na de indiening van het verweerschrift, om toelating als gevoegde partij verzocht heeft, op welk verzoek bij beschikking van 16 januari 1980 — blijkbaar zonder verhoor van partijen — is beslist.

a) Mijns inziens kunnen de bedenkingen van de Raad niet — met verwijzing naar bedoelde beschikking — zonder meer ter zijde worden gelégd. Een beschikking als hierbedoeld houdt slechts in dat men voorlopig tot deelneming aan het geding wordt toegelaten; over de ontvankelijkheid van het desbetreffend verzoek wordt echter, indien daartoe aanleiding bestaat, in het arrest beslist; het staat duidelijk in de jurisprudentie te lezen; ik verwijs slechts naar het arrest, door het Hof op 12 juli 1962 gewezen in zaak 9/61 (Regering van het Koninkrijk der Nederlanden t. Hoge Autoriteit van de EGKS, Jurispr. 1962, blz. 435).

b) De mogelijkheid zich in een geding aan de zijde van een van beide partijen te voegen, wordt door de Raad voor gevallen van „vrijwilligheid” als bedoeld in artikel 37 van' s Hofs Statuut, besproken in verband met de bevoegdheid bij het Hof in beroep te komen. In de gedachtengang van de Raad kunnen instellingen van de Gemeenschap — in de lijn van artikel 4, lid 2, van net EEG-Verdrag — alleen als gevoegde partij optreden, wanneer zij in verband met het geschil zelf een geding aanhangig hadden kunnen maken. Uit de regeling, in artikel 173 van het EEG-Verdrag gegeven voor gevallen waarin nietigverklaring werd gevorderd, blijkt evenwel dat aan het Parlement niet in het algemeen de bevoegdheid is toegekend de rechter te adiëren, en ook aan procedures volgens artikel 177 van het EEG-Verdrag neemt het Parlement niet deel; derhalve zou moeten worden aangenomen dat er in de systematiek van het Verdrag voor een globale bevoegdheid van het Parlement om als gevoegde partij op te treden, geen plaats is.

Mochten echter op grond van artikel 37 van het Statuut van het Hof van Justitie alle instellingen van de Gemeenschap in beginsel gerechtigd zijn te achten als gevoegde partij op te treden, dan zou men er subsidiair van dienen uit te gaan, dat, anders dan het geval is bij de in artikel 37, lid 2, genoemde „andere personen”, i.e. met name natuurlijke en rechtspersonen in de zin van het privaatrecht, een „belang ... bij de beslissing van een voor het Hof aanhangig rechtsgeding” niet aannemelijk behoeft te worden gemaakt, doch veeleer wordt vermoed; dit ontslaat het Hof van Justitie echter niet van de plicht vast te stellen of er werkelijk van zulk een belang mag worden gesproken. Zorg voor de legaliteit komt als zulk een belang niet in aanmerking, immers artikel 173 heeft het Parlement de mogelijkheid zich van een nietigheidsvordering te bedienen, onthouden. In de onderhavige zaken wordt door particuliere ondernemingen de nietigverklaring verlangd van een bepaalde, te hunnen aanzien getroffen maatregel, zodat er aan de zijde van het Parlement stellig geen belang bij ondersteuning van de door partijen ingestelde vordering aanwezig zou zijn te achten, met andere woorden: een belangengemeenschap, zoals die voor de hierbedoelde interventie op zichzelf noodzakelijk ware, zou ontbreken. Men zou er dan ook een heel ander belang mee op het oog hebben, namelijk de verdediging van de rechten welke aan het Parlement, in zijn verhouding tot een andere gemeenschapsinstelling, zijn ingeruimd. Wordt editer een geschil tussen particuliere ondernemingen en instellingen van de Gemeenschap door een tussen instellingen gevoerd geding overkoepeld, dan zou de interventie als een rechtstreeks beroep — met misbruik van het recht om als gevoegde partij op te treden — moeten worden beschouwd.

1. In de eerste plaats zou ik erop willen wijzen, dat in artikel 37 van 's Hofs Statuut heel in het algemeen — en zonder enige beperking — niet slechts aan de Lid-Staten, maar ook aan de instellingen van de Gemeenschap de mogelijkheid wordt geboden zich in een voor het Hof aanhangig rechtsgeding te voegen. Men kan er dan de bevoegdheid in beroep te komen — en de bevoegdheden, in het kader van artikel 177 van het EEG-Verdrag aan instellingen ingeruimd — niet bij te pas brengen om die mogelijkheid weer in te perken. Daartegen spreekt reeds dat een gevoegde partij niet slechts aan de zijde van eiser, doch ook aan de zijde van verweerder kan optreden. De hierbedoelde pogingen moeten evenwel met name afstuiten op de omstandigheid dat ook het Protocol betreffende het Statuut van het Hof van Justitie — waarin de voeging geregeld is — hiërarchisch op het niveau van het Verdrag zelf staat; uit artikel 239 van het Verdrag blijkt dit ten duidelijkste. Wanneer dus in het Statuut bepaalde bevoegdheden — bijvoorbeeld die tot voeging — anders zijn omschreven dan het beroepsrecht krachtens artikel 173 van het EEG-Verdrag. of het recht tot deelneming aan krachtens artikel 177 gevoerde procedures, dan kan dat alleen maar betekenen dat aan zulke bevoegdheden een andere draagwijdte toekomt, met andere woorden dat — bij gebreke van verdere differentiaties — aan alle instellingen globaal het recht op voeging is toegekend. Hiertegenover kan geen Beroep worden gedaan op artikel 4 van het EEG-Verdrag, immers onder „Verdrag” in de zin van die bepaling vallen, gezien artikel 239, juist ook de voorschriften van het Procotol betreffende 's Hofs Statuut.

2. Anderzijds is, wat betreft het belang van degene die als gevoegde partij wenst op te treden, mijns inziens het verschil tussen lid 1 en lid 2 van artikel 37 van het EEG-Statuut niet gelegen in de omstandigheid dat het procesbelang volgens lid 2 aannemelijk moet worden gemaakt, terwijl er volgens lid 1 rechtens een vermoeden geldt, waarvan de juistheid eventueel door het Hof van Justitie moet worden onderzocht. Veeleer is het zo gelegen, dat het belang helemaal geen rol speelt, wanneer het in lid 1 omschreven geval zich voordoet. Een belangrijk argument daartoe is te vinden in artikel 40 van het Statuut — betreffende de uitlegging van een arrest —, waarin van een „aannemelijk” te maken belang ook wordt gesproken met betrekking tot instellingen die om zodanige uitlegging vragen.

Mocht de belangensituatie ook in het kader van artikel 37, lid 1, een woord meespreken, dan kan mijns inziens de te dezen voor particulieren ontwikkelde jurisprudentie, volgens welke het aankomt op het belang bij de beslissing, zoals die in het dictum zijn neerslag vindt, doch het niet voldoende is dat men bij het welslagen van bepaalde beroepsmiddelen belang heeft (ik wijs bijvoorbeeld naar de arresten, door het Hof op 13 juli 1965 respectievelijk 13 juli 1966 gewezen in de zaken 111/63 (Lemmerz-Werke GmbH t. Hoge Autoriteit van de EGKS, Jurispr. 1965, blz. 936) en 58/64 (Grundig-Verkaufs-GmbH t. Commissie van de EEG, Jurispr. 1966, biz. 450), in ieder geval niet op interveniërende instellingen van de Gemeenschap worden toegepast. In casu hangt de rechtsgeldigheid van de bestreden maatregelen ook af van het antwoord op de vraag of het Parlement er op de juiste wijze bij werd betrokken. Zeer waarschijnlijk zal er in 's Hofs arrest dan ook iets worden gezegd over het recht van het Parlement om overeenkomstig artikel 43 van het EEG-Verdrag te worden gehoord. Ook al wil men zulk een rechtsstrijd als een geschil tussen instellingen van de Gemeenschap aanmerken, dan nog kan in zulk een situatie het Parlement redelijkerwijze niet het recht worden ontzegd bij het tot opheldering brengen van deze voor zijn taakvervulling zo belangrijke vraag te worden betrokken, hetgeen een voeging ook in die zin functioneel zou doen zijn, dat een arrest aldus een solidere grondslag krijgt dan zonder deelneming van het Parlement misschien mogelijk geweest zou zijn. Het is voor de toepasselijkheid van artikel 37, lid 1, van het EEG-Statuut voldoende dat zich zulk een belangensituatie voordoet. En kan het Parlement niet zelf opkomen tegen een handeling die beweerdelijk met miskenning van zijn rechten tot stand komt, van misbruik van het recht op interventie kan hier in ieder geval niet worden gesproken.

In antwoord op de door de Raad gemaakte bedenkingen dient derhalve voor recht te worden verklaard dat het Parlement in casu terecht als gevoegde partij is opgetreden.

2. De ontvankelijkheid van de beroepen c.q. beroepsmiddelen

Zoals u weet, stelt de Raad zich ook op het standpunt dat de ontvankelijkheid van de beroepen van Roquette SA en Maizena Gesellschaft mbH op de aard van de bestreden maatregel moet afstuiten. In verordening nr. 1293/79 zou een algemene regeling zijn gegeven, en met name de quotaregeling van artikel 9 zou gelden voor alle isoglucose producerende bedrijven, ook voor bedrijven die zich pas onder vigeur van die regeling op deze produktie zijn gaan toeleggen. Men zou derhalve met een echte verordening te maken hebben, waarop ook zou wijzen dat zij tot wijziging van verordening nr. 1111/77 is vastgesteld. De Raad zou het daarentegen onjuist achten bijlage II, waarin de basisquota van zes ondernemingen zijn vermeld geïsoleerd te bezien. Aan die bijlage zou niet de waaide van een zelfstandige regeling toekomen; ook de formulering van artikel 9, lid 4, zou erop wijzen dat aan de bijlage alleen maar de uitkomst mag worden afgelezen van de eenvoudige rekensom die in lid 1 en lid 3 van artikel 9 besloten ligt. Individuele casusposities zouden er niet in zijn beoordeeld, zodat de bijlage niet zou zijn te beschouwen als een besluit tot uitvoering van artikel 9, leden 1 en 3. Verzoeksters zouden derhalve krachtens artikel 173 van het EEG-Verdrag in hun vorderingen niet ontvankelijk moeten worden verklaard: genoemd artikel ontzegt particulieren het recht verordeningen aan te vechten, en met name ten aanzien van bijlage II geldt dat men slechts in beroep kan komen, wanneer men te maken heeft met een bezwarend — en rechtsgevolg sorterend — besluit. Het is ook niet zo dat de betrokken bedrijven rechtens geen bescherming genieten. Zij hadden de toepassing der regeling zeer wel voor de nationale rechter kunnen aanvechten, en de nationale rechter had dan op zijn beurt bedenkingen tegen zijn rechtsgeldigheid van de basisvoorschriften overeenkomstig artikel 177 van het EEG-Verdrag kunnen laten onderzoeken.

Bovendien zou in geen geval kunnen worden aanvaard dat verzoekers niet slechts tegen de hun toegewezen quota, maar tegen de quotaregeling als geheel en tegen de wijze van berekening der quota zijn opgekomen. Op zulke, met betrekking tot algemene regelen ontwikkelde, argumenten zou in geen geval kunnen worden ingegaan. Verzoekers zouden zich in zoverre ook niet kunnen beroepen op artikel 184 van het EEG-Verdrag, omdat voor de daarbedoelde, tegen algemene handelingen op te werpen exceptie van onrechtmatigheid slechts plaats zou zijn voor zover het om antérieure handelingen gaat, terwijl de exceptie blijkens de tekst van artikel 184 bovendien alleen na ommekomst van bepaalde termijnen zou mogen worden opgeworpen.

a) Opgemerkt zij allereerst dat het voor de ontvankelijkheid van beroepen krachtens artikel 173 natuurlijk niet de doorslag kan geven of een gewraakte gemeenschapsregeling, wanneer nationale instanties haar eenmaal hebben toegepast, voor de nationale rechter kan worden aangevochten — hetgeen dan in bepaalde omstandigheden tot een procedure krachtens artikel 177 kan leiden —. Zulk een hiërarchische verhouding tussen verschillende rechtsmiddelen kent het Verdrag kennelijk niet; het zou ook veelal, zoals in casu, tot een jammerlijke vertraging bij de opheldering van belangrijke rechtsvragen leiden. Ik heb echter ook niet de indruk dat de Raad dit met zijn verwijzing naar een mogelijk aan te spannen nationale procedure heeft bedoeld. Veeleer heeft de Raad mijns inziens de vrees willen wegnemen dat betrokkene in casu wel eens van rechtsbescherming verstoken konden zijn.

b) Volgens artikel 173 van het EEG-Verdrag, waarop het dus uitsluitend aankomt, is het bij beroepen van particulieren tegen als verordeningen aan te merken besluiten van belang of zij, voor zover nietigverklaring ervan gevorderd wordt, werkelijk van normatieve aard zijn dan wel of men in werkelijkheid „aangeklede” individuele besluiten voor zich heeft. Dit afgrenzingsprobleem kwam in de jurisprudentie reeds meermalen ter sprake, laatstelijk bijvoorbeeld in het arrest, door het Hof op 17 juni 1980 gewezen in de zaken 789 en 790/79 — CALPAK SpA en Società Emiliana Lavorazione Frutti SpA t. Commissie. Ik verwijs in zoverre naar het in deze zaak geproduceerde dossier, waarin al het nodige te vinden is.

Voor het onderhavige geval acht ik van belang dat in bijlage II van nr. 1293/79 de voor een jaar geldende basisquota van zes met name genoemde bedrijven, waaronder die van verzoeksters, zijn genoemd. Ik geloof niet dat aan die opsomming een puur declaratoire betekenis mag worden toegekend. Een argument daartegen — en ten gunste van de decisoire hoedanigheid der bijlage — levert niet alleen de tekst van artikel 9, lid 4:

„De uit hoofde van de leden 1 en 3 vastgestelde basisquota staan voor ieder bedrijf vermeld in bijlage II.”

Ook dient te worden bedacht dat deze quota zijn bepaald naar de produktiecapaciteit, en dat is, naar uit het nog te bespreken betoog van verzoekster Maizena wel blijkt, een begrip dat in meer dan één zin kan worden uitgelegd.

Bovendien ben ik van mening dat de leden 1 en 3 van genoemd artikel in werkelijkheid niet normatief zijn, hetgeen het debat over de juridische kwalificatie van bijlage II — en de verhouding dier bijlage tot artikel 9 — in wezen irrelevant maakt. Volgens de leden 1 en 3 worden — voor slechts één jaar — de quota bepaald van de bedrijven die in het tijdvak 1 november 1978 - 30 april 1979 werkelijk hebben geproduceerd; die quota worden eventueel gecorrigeerd met behulp van de jaarlijkse technische produktiecapaciteiten, zoals die bij vaststelling der verordening hebben bestaan en konden worden vastgesteld. De regeling bestrijkt dus slechts een gesloten, onveranderlijke kring van geheel en al bekende bedrijven, namelijk de bedrijven die in bijlage II zelf worden genoemd.

De onderhavige casuspositie is in zoverre kennelijk een andere dan die waarmede het Hof te maken kreeg in de door de Raad genoemde zaken. In zaak 101/76 ging het bijvoorbeeld om een wijziging van de regeling inzake de produktierestitutie voor een in de toekomst gelegen, onbepaalde, periode, zodat er voor het in het algemeen en in abstracto omschreven groepen van personen rechtsgevolgen aan mochten worden toegekend; in de zaak 123/77 wilde men de invoer van een waar in een Lid-Staat van een vergunning afhankelijk stellen en het aantal vergunningen voor de toekomst begrenzen, terwijl over de verordenende aard van de maatregel niets werd gezegd. In de zaken 103-109/78 — Société des Usines de Beauport e.a. t. Raad, arrest van 18 januari 1979, Jurispr. 1979, blz. 17 — betrof het debat in rechte de aan Frankrijk voor drie verkoopseizoenen verleende machtiging de basisquota voor suiker ten behoeve van bedrijven in overzeese departementen te verlagen; die machtiging betrof evenwel geen individuele ondernemingen, maar een deel van het grondgebied der Gemeenschap. En in de zaak 162/78 — Wagner t. Commissie, arrest van 20 november 1979 — betrof 's Hofs onderzoek een voor de toekomst werkende verordening, waaraan tevens — tot op zekere hoogte — terugwerkende kracht was toegekend.

In casu worden wij veeleer herinnerd aan de casuspositie die zich in de zaak 100/74 (Firma CAM SA t. Commissie, arrest van 18 november 1975, Jurispr. 1975, blz. 1393) heeft voorgedaan. De in dat geval gewraakte handeling betrof een beperkt aantal marktdeelnemers, die door hun (pretense) handelwijze gedurende een bepaalde tijd waren geïndividualiseerd. Werd in dat geval — met betrekking tot de prefixatie van de exportrestitutie voor bepaalde, van een bekend aantal tarwe-exporteurs afkomstige hoeveelheden — overwogen dat zulk een maatregel, ofschoon deel uitmakend van een reeks voorschriften van normatieve aard, nochtans de betrokken rechtssubjecten individueel raakt, immers hun rechtspositie beïnvloedt uit hoofde van een feitelijke situatie, welke hen ten opzichte van ieder ander karakteriseert, dan kan het in casu moeilijk anders zijn.

Op grond van een en ander zou de omstreden maatregel, wat artikel 9, lid I-3 betreft, niet zijn te beschouwen als een echte verordening, doch als een reeks individuele, in het kleed van een algemene regeling gestoken besluiten, en daaraan doet niet af dat men, naar door de Raad betoogd werd, met verordening nr. 1293/79 verordening nr. 1111/77 heeft willen wijzigen, terwijl de Raad ook tevergeefs gesteld heeft dat aan andere delen van artikel 9 in ieder geval een normatief karakter zou toekomen, omdat zij zouden gelden voor een niet identificeerbare kring van betrokkenen (bedrijven die in de loop van het litigieuze verkoopjaar met de produktie zouden beginnen). Een handeling tot wijziging ener verordening behoeft niet per se in al haar onderdelen wederom van verordenende aard te zijn. Integendeel, nadat verordening nr. 1111/77 gedeeltelijk niet rechtsgeldig verklaard was, heeft de wetgever van de Gemeenschap gemeend in de aldus ontstane leemte voor de duur van één jaar te moeten voorzien door een regeling die zich van de vroegere wezenlijk onderscheidt. Ook kan uit de omstandigheid dat in de nieuwe regeling een bijzondere groep adressaten — de zogenaamde „newcomers” — werd gecreëerd, niet worden afgeleid dat voor de volkomen verschillende groep der op een bepaald tijdstip reeds bestaande bedrijven — waarvoor ook andere maatregelen werden voorzien — in kwalificatief opzicht per se hetzelfde zou moeten gelden.

c) Staat derhalve het rechtskarakter van de bestreden maatregel die — gezien de gebleken bijzonderheden (inaanmerkingneming van het individuele produktiequantum en van de individuele produktiecapaciteit) — geacht moet worden betrokkenen individueel te raken, aan de ontvankelijkheid der beroepen niet in de weg, dan kan op de, gezien artikel 173, eveneens relevante vraag of betrokkenen er rechtstreeks door worden geraakt, geen ander antwoord worden gegeven.

Het is in zoverre voldoende dat er in de regeling voor bedrijven als dat van verzoekster, rechtstreeks quota zijn vastgesteld, zodat verdere uitvoeringshandelingen, en wel met name handelingen waarbij de besluitgever over een zekere speelruimte beschikt, overbodig zijn. Irrelevant is evenwel de door de Raad in dit verband gereleveerde omstandigheid dat de quota slechts eventueel van betekenis zouden zijn, namelijk alleen wanneer een bepaalde produktieomvang mocht worden overschreden. Zulke op het tijdstip van de indiening van het beroep moeilijk te beoordelen feiten kunnen niet de doorslag geven. Wel van belang is dat de quotaregeling de rechtspositie van verzoeksters raakt, waaraan voor hun disponibiliteiten consequenties verbonden konden zijn die hun belang bij de heffingsregeling bagatelliseerden.

d) De thans nog te bespreken bedenkingen betreffen niet de ontvankelijkheid der beroepen, doch de verschillende beroepsmiddelen, aangewend ten betoge dat de quotaregeling in beginsel al even aanvechtbaar zou zijn als de bij vaststelling der quota gehanteerde maatstaven. Ik geloof dat wij in zoverre met een enkel woord kunnen volstaan.

Voorzover het hier gaat om ondubbelzinnig normatieve elementen die voor de regeling als geheel van belang zijn, hebben verzoeksters terecht gesteld dat wie tegen een individuele handeling wenst op te komen, in beginsel de onrechtmatigheid van algemene, aan die individuele handelingen ten grondslag liggende voorschriften mag inroepen. Dit beginsel ligt in artikel 184 van het EEG-Verdrag verankerd en wordt sinds jaar en dag ook in de jurisprudentie als algemeen principe erkend; volgens het arrest doorhet Hof van Justitie op 6 maart 1979 gewezen in de zaak 92/78 (Simmentlial SpA t. Commissie, Jurispr. 1979, blz. 777) dient er zelfs een extensieve toepassing aan te worden gegeven. En ten onrechte verlangt de Raad, dat de gewraakte algemene handeling aan het aangevochten individuele besluit vooraf gaat. Wil men bij handelingen van gemengde aard niet tot ongerijmde resultaten komen, dan zal men kennelijk met een logische interdependentie genoegen moeten nemen, met andere woorden er dient geen twijfel over te bestaan dat bij niet-toepasselijkverklaring van de algemene regel ook de aangevochten individuele handeling niet in stand kan blijven. Evenzo mag in de eerste zinsnede van artikel 184 natuurlijk niet worden gelezen, dat de onrechtmatigheidsexceptie pas na ommekomst van de aldaar genoemde termijn mag worden opgeworpen. Men heeft in die zinsnede alleen maar willen zeggen dat men van het verstreken zijn van de beroepstermijn geen nadeel ondervindt en zich alsnog van de exceptie van onrechtmatigheid kan bedienen. Uiteraard behoeft men ook niet aan te tonen bij het opwerpen van die exceptie een bijzonder belang te hebben, noch ook behoeft te worden aangetoond dat de gewraakte voorschriften bepaaldelijk verzoekers betreffen; immers, het is niet om nietigverklaring van het algemene voorschrift, maar alleen om niet-toepasselijkheid van dat voorschrift in concreto begonnen.

e) Ik concludeer dat de Raad met zijn grieven tegen de ontvankelijkheid van de beroepen of van bepaalde beroepsmiddelen het gelijk niet aan zijn zijde heeft, zodat wij thans kunnen overgaan tot een bespreking van de zaak ten principale.

1. Algemene beschouwingen betreffende d discretionaire bevoegdheden van de Raad en het transitoire karakter van de gewraakte regeling

Te zijner verdediging heeft de Raad ei met nadruk op gewezen dat hij op hel door de gewraakte regeling bestreker terrein over vergaande discretionaire bevoegdheden beschikt; ook heeft de Raad betoogd dat men hier te maken zou hebben met een overgangsregeling, die er na 's Hofs arrest van 25 oktober 1978 wel moest komen en die slechts zou gelden tot aan de inwerkingtreding van een aanvankelijk reeds voor het verkoopsjaar 1980/81 overwogen algemene marktordening voor zoetmiddelen.

a) De discretionaire bevoegdheden van de Raad

Met name heeft de Raad betoogd dat hem bij regelingen op het terrein van het economisch beleid en bij maatregelen in het kader van het agrarisch beleid als waarvan in casu sprake is, in beginsel vergaande discretionaire bevoegdheden zouden toekomen, zodat zulke marktregulerende voorschriften ten processe ook maar in beperkte mate en in ieder geval niet over de hele linie ten toets zouden kunnen komen.

Verzoekers zijn het hiermede niet geheel en al oneens, maar menen dat er juist in het onderhavige geval een zekere relativering moet worden betracht. Zo heeft verzoekster Maizena betoogd dat er voor ruime discretionaire bevoegdheden in beginsel alleen plaats zou zijn voor zover het om de positieve binding aan de in artikel 39 omschreven doelstellingen gaat, en ook dan zou er voortdurend naar nivellering moeten worden gestreefd, in dier voege dat wanneer die doelstellingen met elkander in botsing mochten komen, er slechts tijdelijk aan één dier doelstellingen de voorrang mag worden ingeruimd. Daarentegen zouden vergaande discretionaire bevoegdheden misplaatst zijn, wanneer het gaat om de hantering van negatieve criteria, zoals die besloten liggen in het discriminatieverbod, in het evenredigheidsbeginsel, in het beginsel der vrije beroepsuitoefening, alsook in het in artikel 3, f, van het EEG-Verdrag omschreven beginsel dat een onvervalste mededinging verlangt.

Gezien het door de Raad op bladzijde 17 van zijn verweerschrift in de zaak 139/79 gegeven overzicht van de jurisprudentie, mag het er in beginsel voor worden gehouden dat de instellingen van de Gemeenschap op het terrein van het economisch beleid en bij de uitvoering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid over vergaande discretionaire bevoegdheden beschikken. Ook als de Raad, ter vergemakkelijking van de overgang naar de definitieve ordening der markten in de sector zoetmiddelen, er reeds thans op uit is de regeling voor isoglucose in vergaande mate in de ordening van de suikermarkt te integreren, kan het er volgens de jurisprudentie bij de rechtmatigheidscontrole alleen maar om gaan of er van een kennelijke dwaling of misbruik van discretionaire bevoegdheden kan worden gesproken en/of de aan die bevoegdheden gestelde grenzen kennelijk werden overschreden (vgl. het arrest 136/77, Firma A. Racke t. Hauptzollamt Mainz, Jurispr. 1978, biz. 1245) en, anders dan Roquette meent, geldt dit niet alleen voor aansprakelijkheidsacties, ingesteld krachtens artikel 215 van het EEG-Verdrag.

Weliswaar hadden verzoeksters op die ruime bevoegdheden het een en ander af te dingen, maar hun betoog heeft ons niet overtuigd.Voorzover verzoekster Roquette kwam aandragen met tegenstrijdigheden tussen vroegere vaststellingen van de instellingen der Gemeenschap en hun tegenwoordige waardeoordelen betreffende de ontwikkeling van de isoglucoseproduktie en de mogelijkheid van een quotaregeling, zij opgemerkt dat de vroegere prognoses betreffende de ontwikkeling van de produktiecapaciteit voor isoglucose — in de zaak 116/77 was sprake van 400 000 ton voor het jaar 1977 — waren toegesneden op een vrije, onbelemmerde ontwikkeling van deze branche, maar sinds de heffingsregeling van verordening nr. 1111/77 mag er natuurlijk niet langer van een dergelijke ontwikkeling worden uitgegaan. Ook al werd indertijd een quotaregeling onmogelijk geacht, dan nog brengt de omstandigheid dat het destijds aan bruikbare referentietijdvakken ontbrak, mede dat dit aanvankelijke standpunt met de thans geschapen regeling niet in strijd kan worden geacht.

Evenmin juist is de door verzoekster Maizena verdedigde opvatting dat er in een conflictsituatie slechts op korte termijn aan een der in artikel 39 omschreven doelstellingen de voorrang zou kunnen worden ingeruimd. Het is ongetwijfeld ook voor langere tijd mogelijk; volgens de jurisprudentie kan de daarin besloten liggende appreciatie een rechtvaardiging vinden in de niet steeds op korte termijn te wijzigen economische situatie. Men kan ook niet in het algemeen beweren dat de door verzoekster genoemde negatieve criteria aan de uitoefening van de discretionaire bevoegdheden der communautaire organen in ieder geval strenge beperkingen stellen. In het iso-glucose-arrest van 25 oktober 1978 is sprake van een kennelijk onbillijke last, hetgeen erop schijnt te wijzen dat een strenge toepassing van het discriminatieverbod in het kader van zulke economische beleidsbeslissingen misplaatst is.

b) De transitoire aard van de gewraakte regeling

Zoals gezegd, heeft de Raad voorts betoogd dat er, na het arrest van 25 oktober 1978, betrekkelijk snel een isoglucoseregeling moest komen en dat die regeling, naar in artikel 9 van verordening nr. 1293/79 te lezen valt, bedoeld was als een overgangsmaatregel, die zou gelden totaan de inwerkingtreding — per 1 juli 1980 — van een nieuwe marktordening voor zoetmiddelen, waarin voor isoglucose en suiker zo mogelijk van eenzelfde conceptie zou worden uitgegaan.

Ook met die opvatting kan ik het niet oneens zijn.

Irrelevant acht ik bijvoorbeeld het door verzoekster Maizena aangedragen argument volgens hetwelk een eenjarige geldigheidsduur bij landbouwverordeningen gebruikelijk is en geenszins de conclusie wettigt dat men met een transitoire regeling van doen heeft. Ontegenzeggelijk zijn er veel dergelijke verordeningen. Maar meestal zijn er geen basisvoorschriften in vastgelegd, doch geven ze een regeling voor bepaalde elementen, zoals de prijzen, die natuurlijk op korte termijn aan de economische ontwikkeling moeten worden aangepast.

Het gaat mijns inziens ook niet aan te zeggen dat de quotaregeling, zoals die in de ordening van de suikermarkt werd opgenomen, als tijdelijk was aangediend, maar reeds sinds 1967 geldt. Verzoekster Maizena meent dat er dan ook, gezien de nog steeds bestaande suikeroverschotten, waarmede de Raad de maatregel heeft gemotiveerd, op mag worden gerekend dat de quotaregeling voor isoglucose zal worden gehandhaafd en dat de produktiebeperkingen een definitief karakter zullen gaan dragen. Als wij het Als wij het dus met de Raad eens moeten zijn dat er, waar de betroffen maatregelen kennelijk een tijdelijk karakter dragen, bij de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel minder strenge maatstaven dienen te worden aangelegd, dan dient daaraan in dit verband te worden toegevoegd dat in ieder geval verzoekster Maizena het niet aan het rechte eind heeft, wanneer zij stelt dat men bij wege van overgangsmaatregel maar één ding had kunnen doen: afzien van een quotaregeling voor isoglucose en met een regeling voor die markt wachten totdat de definitieve marktordening voor zoetmiddelen er zou komen. Na de intrekking van de heffingsregeling per 1 juli 1977 zou dit, vooral vanwege het feit dat de Commissie een andere doeltreffende heffingsregeling niet mogelijk achtte, hebben betekend dat men bij de produktie van isoglucose jarenlang zijn gang had kunnen gaan, waardoor de overschotten op de zoetmiddelenmarkt nog zouden zijn toegenomen, met alle kosten van dien. Tegen dit standpunt kan niet slechts worden ingebracht — en de Commissie heeft het gedaan — dat het ongerijmd en economisch weinig zinvol moet voorkomen zulk een ontwikkeling eerst toe te laten, om er dan later met mogelijkerwijs ingrijpende produktie-beperkende maatregelen op te reageren. Men dient ook te bedenken dat dit de suikerfabrikanten, die zich hebben te houden aan beperkingen van welker markteffect, vooral wat de prijs betreft, de isoglucosefabrikanten profiteren, een gegronde reden aan de hand zou doen zich over discriminatie te beklagen. Ook zij eraan herinnerd dat in de jurisprudentie waartoe eerdere isoglucosezaken aanleiding gaven, werd uitgesproken dat — terstond ingaande — maatregelen voor isoglucose stellig aanvaardbaar waren en dat de voor bedoelde beperkingen aangevoerde redenen zeer wel in die zin konden worden opgevat dat voor isoglucose een zoveel mogelijk aan de suikermarktordening aangepaste regeling op haar plaats was.

2. De schending van wezenlijke vormvoorschriften

Thans overgaande tot een bespreking van de afzonderlijke beroepsmiddelen der verzoeksters, zou ik eerst willen ingaan op de grief dat de gewraakte regeling zou zijn tot stand gekomen zonder dat het Europees Parlement overeenkomstig artikel 43 van het EEG-Verdrag was geraadpleegd.

Op 13 maart 1979 besloot de Raad om, overeenkomstig artikel 43 van het EEG-Verdrag, het Europees Parlement te horen over zijn op 7 maart 1979 aan de Commissie voorgelegde ontwerp voor een verordening tot wijziging van de door het Hof van Justitie ongeldig verklaarde bepalingen van verordening nr. 1111/77. In zijn brief van 19 maart 1979, waarin de Raad het Parlement te dezen consulteerde, deelde hij het volgende mede:

„In afwachting van de nieuwe regeling voor de zoetmiddelenmarkt, die per 1 juli 1980 in werking zal treden, gaat dit voorstel uit van de situatie die na 's Hofs arrest van 25 oktober 1978 is ontstaan. Dit voorstel prejudicieert niet op die nieuwe regeling. Omdat de verordening met ingang van 1 juli 1979 moet worden toegepast, zou de Raad het op prijs stellen, als het Europees Parlement zijn standpunt inzake dit voorstel op zijn in april te houden zitting kenbaar kon maken.”

Zijn op 22 maart 1979 bij het Parlement ingekomen brief heeft de Voorzitter overeenkomstig de artikelen 22 en 38 van het Huishoudelijk Reglement van het Parlement in handen gesteld van de — met het secretariaat belaste — commissie voor de landbouw en de mede in het overleg te betrekken commissie voor de begrotingen.

De commissie voor de landbouw benoemde reeds op 22 maart 1979 de afgevaardigde Tolman tot rapporteur, behandelde op zijn zittingen van 4 en 5 april en 9 mei 1979 het ontwerp van verordening nr. 1293/79 en aanvaardde, nadat de commissie voor de begrotingen op 10 april 1979 zijn advies aan de commissie voor de landbouw had doen toekomen, op 9 mei 1979 de in het rapport-Tolman vervatte resolutie. In die resolutie stelde de commissie voor de landbouw voor twee wijzigingen in het ontwerp aan te brengen :

• De commissie wees de vaststelling van een maximumquotum naast het basisqotum af, omdat een maximumquotum bij de isoglucosefabricage, anders dan bij de suikerfabricage, geen nuttige functie zou vervullen,

  en

• wees de door de Commissie voorgestelde nadere verhoging van het basisquotum met 10 % af, omdat daaraan in de praktijk voor de isoglucosefabricage ongewenste gevolgen verbonden zouden zijn.

De commissie voor de landbouw gaf de Commissie tenslotte in overweging haar voorstel in die zin te wijzigen.

Op zijn zitting van 11 mei 1979 behandelde het Parlement het rapport van de afgevaardigde Tolman en de door de commissie voor de landbouw aanvaarde ontwerpresolutie.

Tijdens de debatten maakte de vice-voorzitter van de Commissie, de heer Gundelach, met een beroep op 's Hofs arrest, bezwaar tegen de voorgestelde resolutie.

Voordat de ontwerpresolutie op 12 mei 1979 in stemming kwam, vroeg de afgevaardigde Hughes of er in het rapport van de commissie voor de landbouw wel rekening was gehouden met de door 's Hofs arrest geschapen rechtstoestand.

Het lid der Commissie Giolitti verklaarde dat hij aan hetgeen zijn collega Gundelach de vorige dag betoogd had, niets had toe te voegen. Het ontwerp is vervolgens door het Parlement afgestemd en overeenkomstig artikel 22 van het Huishoudelijk Reglement naar de commissie voor de landbouw teruggezonden om opnieuw te worden onderzocht.

Het Presidium van het Parlement had op 1 maart 1979 besloten tussen de in mei te houden zitting en de voor 17 juli 1979 voorziene constituerende zitting van het rechtstreeks gekozen Parlement, niet meer bijeen te komen, al sprak het in een nadere clausule als zijn opvatting uit „dat Raad of Commissie, mochten zij het nodig achten een nadere zitting te voorzien, overeenkomstig artikel 1, lid 4, van het Huishoudelijk Reglement om een buitengewone zitting van het Parlement te kunnen vragen; zulk een zitting zou moeten worden gereserveerd voor het onderzoeken van rapporten, opgemaakt in gevallen waarin om urgente behandeling verzocht werd.”

Het presidium van het Parlement handhaafde dit standpunt op de zitting van 10 mei 1979.

Op 25 juni 1979 stelde de Raad verordening nr. 1293/79 vast, ofschoon de in artikel 43 van het EEG-Verdrag voorgeschreven raadpleging van het Europees Parlement achterwege was gebleven.

Verzoeksters en het Parlement stellen zich op het standpunt dat artikel 43, lid 2, van het EEG-Verdrag, voor zover daarin de raadpleging van de vergadering dwingend wordt voorgeschreven, een wezenlijk vormvoorschrift is in de zin van artikel 173 van dat Verdrag, welks schending — als schending van het Verdrag — tot nietigheid van de vastgestelde verordening behoort te leiden. De Raad geeft weliswaar toe dat de raadpleging van het Parlement een wezenlijk vormvoorschrift is als bedoeld in artikel 173 van het EEG-Verdrag, maar meent dat het Hof van Justitie bij beantwoording van de vraag of de schending van dit voorschrift per se tot nietigverklaring van de verordening moet leiden, over een zekere speelruimte beschikt, in dier voege dat het de van geval tot geval optredende bijzondere omstandigheden rekening kan worden gehouden. Met name zou in aanmerking moeten worden genomen, dat de Raad aan een eventueel advies van het Parlement niet is gebonden. De Commissie is aan de zijde van de Raad als gevoegde partij opgetreden, heeft de opvatting van de Raad verdedigd en subsidiair bepleit de verordening overeenkomstig artikel 174, lid 2, van het EEG-Verdrag, als voorlopig toepasselijk te beschouwen.

Mijns inziens kan niet worden betwist dat artikel 43, lid 2, van het EEG-Verdrag, waarin de raadpleging van het Parlement wordt voorgeschreven, een wezenlijk vormvoorschrift is als bedoeld in artikel 173 van dat Verdrag. Daarbij dient met name te worden bedacht, dat de adviserende en consultatieve bevoegdheid van het Parlement thans het belangrijkste middel is, waarmede de volkeren van de Gemeenschap bij de communautaire besluitvorming kunnen worden betrokken. Met het in het nationale recht der Lid-Staten algemene bekende verhoor van personen die belang hebben — of betrokken zijn — bij een administratieve procedure, kan de raadpleging van het Parlement in het kader van een communautaire legislatieve procedure geenszins worden vergeleken. Als zodanig hebben de parlementen der Lid-Staten op grond van hun democratische constituties bij de wetgeving een beslissende stem. Maar als de verdragen de medewerking van het Europees Parlement aan de wetgeving van de Gemeenschap tot een adviserende en consultatieve bevoegdheid reduceren, dan mag die afgezwakte en slechts voor bepaalde gevallen voorziene deelneming van de volkeren der Lid-Staten aan de besluitvorming niet bovendien praktisch van haar effect worden beroofd in die zin dat zodanige deelneming zonder meer kan worden uitgeschakeld. Om die reden alleen al ben ik met verzoeksters en het Parlement van mening, dat een rechtsvoorschrift dat zonder de dwingend voorgeschreven raadpleging van het Parlement tot stand kwam, nietig is. Dat het Parlement zich in het kader van zulk een raadpleging in pleno heeft uit te spreken, staat zowel op grond van het Huishoudelijk Reglement van het Europees Parlement als op grond van het parlementaire recht der Lid-Staten buiten twijfel.

Tijdens de mondelinge behandeling heeft de Raad nu met name de opvatting verdedigd dat het Parlement in casu door zijn eigen optreden een tijdige raadpleging onmogelijk heeft gemaakt, waarmede het zijn recht op deelneming aan de besluitvorming in dit concrete geval zou hebben verwerkt. Tegen dit standpunt van de Raad kan evenwel worden ingebracht, dat de Raad, nadat het ontwerp toch al rijkelijk laat bij het Parlement was ingediend, van de hem in artikel 14 van het Huishoudelijk Reglement van het Europees Parlement geboden mogelijkheid om onverwijlde behandeling te verzoeken, geen gebruik gemaakt heeft. In de brief waarin het Parlement verzocht werd zich uit te spreken, heeft de Raad zijn verzoek om behandeling op de aprilzitting uitsluitend gemotiveerd met het feit dat de voorgestelde verordening per 1 juli 1979 zou moeten worden toegepast. Toen het Parlement zich op de laatste gewone zittingsdag, 12 mei 1979, niet in pleno over het ontwerp had uitgesproken, had de Raad die, naar wij vernamen, ook in het presidium van het Parlement vertegenwoordigd is, om redenen van urgentie om een bijzondere zitting moeten vragen. Aanleiding zelf zulk een zitting bijeen te roepen had het Parlement niet: gezien de gewone gang van zaken bij de Raad, mocht worden verwacht dat de Raad zulke verordeningen wel met terugwerkende kracht zou vaststellen. Van een „verwerking” van het recht van het Parlement bij de besluitvorming te worden betrokken, kan in casu dan ook niet worden gesproken.

Een en ander leidt ons tot het resultaat dat 's Raad verordening nr. 1293/79 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1111/77 tot vaststelling van de gemeenschappelijke bepalingen voor isoglucose (PB L 162, van 1979, blz. 10 e.v.) met artikel 43, lid 2, van het EEG-Verdrag in strijd en deswege niet rechtsgeldig is. De aangevochten bepalingen der verordening dienen dan ook overeenkomstig artikel 174, lid 1, van dat Verdrag te worden nietig verklaard. Met de Commissie geef ik het Hof evenwel in overweging deze bepalingen overeenkomstig artikel 174, lid 2, voor de geldigheidsduur die men aan verordening nr. 1293/79 had toegedacht, te handhaven. Dit ontmoet mijns inziens te minder bezwaar, waar het Europees Parlement in zijn resolutie van 26 maart 1980 (PB C 97 van 1980, blz. 33 e.v.), waarin het zich heeft uitgesproken over het voorstel van de Raad voor een verordening, houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sectoren suiker en isoglucose (PB C 60, van 1980, blz. 3), voor de aanpassing van de isoglucose-regeling aan de regeling voor suiker heeft uitgesproken. Omdat het evenwel voor de vraag of bedoelde bepalingen moeten worden gehandhaafd wel eens van belang zou kunnen zijn of de aangevochten bepalingen mogelijkerwijs ook om andere redenen nietig zijn, zal ik nu ook de verdere beroepsgronden bespreken.

3. De schending van de beginselen van bet mededingingsrecht in verband met de artikelen 39-46 van het EEG-Verdrag

De eerste beroepsgrond die de inhoud der bestreden maatregelen betreft, heeft betrekking op de beginselen volgens welke de ordening der mededinging is opgezet; zij werd vooral door verzoekster Maizena voorgedragen. Maizena gaat ervan uit dat in artikel 38, lid 2, van het EEG-Verdrag aan de landbouwvoorschriften ten opzichte van de algemene verdragsbepalingen alleen de voorrang werd ingeruimd voor zover die voorschriften en bepalingen met elkander in strijd komen. Het mededingingsbeginsel, waaruit de eis van een goed functionerende mededinging, dat wil zeggen van structuren die de mededinging recht doen wedervaren, en de eis van een onbelemmerde toegang tot de markt kunnen worden afgeleid, zou dus ook op landbouwgebied tot gelding willen komen. Het zou kunnen worden afgelezen aan artikel 42 van het EEG-Verdrag — waarin artikel 3 f niet werd genoemd —; voorts zou een argument kunnen worden ontleend aan verordening nr. 26 van 4 april 1962 (PB van 1962, blz. 993), volgens welke de mededingingsregelen in beginsel ook voor de landbouwsector gelden, in verband waarmede het met name voor isoglucose ook van belang zou zijn dat volgens artikel 16 van verordening nr. 1111/77 de artikelen 92-94 van het Verdrag voor de fabricage van isoglucose en voor de handel in dat produkt gelden. De instellingen van de Gemeenschappen zouden dan ook in hun besluitvorming op agrarisch gebied de mededingingsstructuur niet meer aan banden mogen leggen clan ter verwezenlijking van de in artikel 39 omschreven doeleinden noodzakelijk is. Hiermede zou in de aangevochten maatregelen geen rekening zijn gehouden; zij zouden uitsluitend op de marktstabilisatie gericht zijn en geen der overige, in artikel 39 omschreven doelstellingen recht doen wedervaren. Bovendien zouden de getroffen maatregelen niet nodig zijn, omdat er geen isoglucose-overschotten zijn, terwijl het produkt de suikermarkt ternauwernood beïnvloedt. In ieder geval zou moeten worden erkend dat de maatregel, getoetst aan het mededingingsbeginsel, restrictiever is opgezet clan ter verwezenlijking van genoemd doel noodzakelijk zou zijn geweest. Men zou moeten bedenken dat de quotaregeling voor isoglucose dit artikel in de aanvangsfase der produktie van de markt heeft gehouden en daarmede de verdere ontwikkeling heeft verhinderd. Op die manier zou de marktpositie van suiker niet aangetast zijn en de markt praktisch voor dat produkt zijn gereserveerd. En wie de mededinging niet in haar kern wenst te zien aangetast, dient te bedenken dat de voorziene quota onoverdraagbaar en onveranderlijk zijn en bovendien zo werden berekend dat de overheersende marktpositie van een fabrikant, de Belgische onderneming Amylum, werd geconsolideerd.

Ik ben het echter met de Commissie eens, dat het uitgangspunt van dit betoog onjuist is en dat het ook overigens faalt.

a) Als verzoekster Maizena met een beroep op artikel 3 f van het Verdrag het mededingingsbeginsel een het gehele Verdrag dominerend principe noemt, waaraan de wetgever ook op landbouwgebied gebonden zou zijn, dan vergeet zij dat aan genoemd voorschrift geen zelfstandige betekenis toekomt, maar dat het — mede blijkens de aanhef van artikel 3 — in de artikelen 85 e.v. werd geconcretiseerd. Zij ziet er ook aan voorbij dat aan de in artikel 3 d, genoemde totstandbrenging van een gemeenschappelijk beleid op het gebied van de landbouw tenminste gelijke betekenis toekomt. Welk belang echter aan de landbouwsector moet worden toegekend, blijkt uit artikel 38, lid 2, van het Verdrag, waarin — met bevestiging van het prioritaire karakter van het landbouwrecht — wordt gezegd dat de in het Verdrag genoemde algemene doeleinden op dit gebied slechts voorwaardelijk tot gelding kunnen komen, dat wil zeggen hebben te wijken voor voorschriften, vastgesteld ter verwezenlijking van de in artikel 39 omschreven doelstellingen. Juist voor de hier rijzende problemen hebben wij houvast aan het arrest, door het Hof op 13 mei 1971 gewezen in de zaak 41-44/70 (NV International Fruit Company e.a. t. Commissie, Jurispr. 1971, blz. 411), waarin duidelijk wordt gezegd dat het Verdrag aan de verwezenlijking van de in artikel 3, onder d, omschreven doelstelling een zeer bijzondere betekenis toekent.

Dat aan de mededingingsbeginselen op landbouwgebied een relatieve, subsidiaire betekenis toekomt en dat die beginselen in ieder geval niet zijn te beschouwen als voor de communautaire wetgever bindende normen, kan voorts aan artikel 42 van het Verdrag worden afgelezen. Ook uit de — overigens niet tot de instellingen van de Gemeenschap gerichte — bepalingen van verordening nr. 26 en het gedeelte van haar considerans waarin sprake is van de totstandbrenging van een aan de ontwikkeling van het gemeenschappelijk landbouwbeleid aangepast mededingingsregime volgt de prioriteit der in artikel 39 omschreven doelstellingen. Bovendien kan in dit verband worden gewezen op artikel 40 van het EEG-Verdrag, waarin bepaalde organisatiestructuren worden voorzien en in het algemeen is bepaald dat de gemeenschappelijke ordening in een der in lid 2 vermelde vormen alle maatregelen kan medebrengen die noodzakelijk zijn om de in artikel 39 omschreven doelstellingen te „bereiken”.

Men mag er dus niet a priori van uitgaan dat op landbouwgebied aan het mededingingsbeginsel het gewicht en de betekenis toekomt die verzoekster er blijkens haar betoog aan wil toekennen.

b) Terecht maakt de Commissie er voorts bezwaar tegen dat verzoekster het evenredigheidsbeginsel met de beginselen betreffende het mededingingsrecht en de uitoefening der communautaire bevoegdheden op landbouwgebied verstrengelt. Het evenredigheidsbeginsel geldt slechts voor maatregelen waarvan particulieren de lasten te dragen krijgen, waarbij dient te worden bedacht dat de mededingingsbeginselen niet tot de vrijheids- en vermogenssfeer van particulieren behoren. Bovendien dient reeds in dit verband — waarin de doeleinden van artikel 39 ter sprake komen — te worden opgemerkt dat de gewraakte maatregelen niet alleen op stabilisering van de markt gericht zijn en dat het in ieder geval, gezien de bestaande substitutierelaties tot vloeibare suiker, niet aangaat de isoglucosemarkt buiten verband met de algemene zoetmiddelenmarkt te bezien. In werkelijkheid gaat het bij de isoglucose-regeling ook om andere in artikel 39 genoemde doeleinden, namelijk om de verzekering van een redelijke levensstandaard aan de landbouwbevolking en, wat de suikerbietenteelt betreft, om de „veiligstelling” van de voorziening. Wij komen daarop nog uitvoerig terug.

c) Al zou men het er dus voor willen houden dat de mededingingseconomie ook op agrarisch gebied niet in de kern mag worden aangetast en ook al zou men van de — principieel niet te bewijzen — stelling willen uitgaan dat de toegankelijkheid van de markt ook hier niet geheel en al mag worden geëlimineerd, dan nog blijkt de aangevochten regeling op de keper beschouwd aan zulke minimumeisen wel degelijk te voldoen.

1. Ongetwijfeld verschaft de voor isoglucose geschapen quotaregeling belanghebbenden toegang tot de zoetmiddelenmarkt, terwijl zij met name de B-quota bepaalde ontwikkelingsmogelijkheden opent. Ik herinner eraan dat de isoglucoseproduktie in 1978 slechts 117 732 ton beliep, dat de basisquota tezamen 138 819 ton beliepen en dat het totale maximumquotum (voor A- en B-isoglucose tezamen) 176 994 ton bedroeg. Aldus is er in voldoende mate rekening mede gehouden dat de produktie zich in een aanvangsstadium bevond en mogelijk door van overheidswege getroffen regelingen, zoals de produktieheffing van verordening nr. 1111/77, of tengevolge van het feit dat men in Italië — en in Frankrijk tot in augustus 1979 — door verbodsbepalingen de gebruiksmogelijkheden in belangrijke sectoren had beperkt, werd afgeremd. Bovendien zou de regeling maar voor één jaar gelden. Men kan zich nauwelijks voorstellen dat het in zo korte tijd had kunnen komen tot een aanzienlijke uitbreiding der produktie, bijvoorbeeld door verbetering der produktiemethoden of doordat men erin zou zijn geslaagd nieuwe afnemers te vinden, immers zulke afnemers moeten eerst nog met het produkt vertrouwd worden gemaakt. Het blijkt trouwens achteraf wel uit de inmiddels bekend geworden produktiecijfers over het afgelopen verkoopjaar, waarover wij nog komen te spreken.

2. Stellig kan ook niet worden gezegd dat de quotaregeling concurrentie tussen de isoglucosefabrikanten praktisch uitsluit. Natuurlijk is concurrentie, naar voor de suikermarkt in de jurisprudentie reeds werd overwogen, binnen de quota mogelijk op het gebied van prijzen en , verdere verkoopsvoorwaarden en ook ten aanzien van de kwaliteit. Aan een flexibeler opzet — met de mogelijkheid quota over te dragen en te wijzigen — bestaat, wanneer men met een slechts voor één jaar bedoelde regeling te maken krijgt, geen behoefte. De concurrentie mag ook niet uitgesloten worden geacht vanwege het feit dat er aan verzoeksters slechts 20 respectievelijk 15 % van de quota werd toegedacht, terwijl een andere fabrikant (Amylum) zich op grond van zijn hogere vroegere produktiecijfer 40 % zag toegewezen. Daarmede is op de zoetmiddelenmarkt als geheel nog niet een orde van grootte bereikt die een volledige beheersing van de markt mogelijk zou maken.

   Of er ook buiten de quota, en wel ten aanzien van de voor export bestemde C-isoglucose kan worden geconcurreerd, acht ik in het kader van dit onderzoek niet zo belangrijk. Wellicht is zulke concurrentie niet geheel en al uitgesloten, al dient te worden erkend dat betrokkenen hier bepaalde (invoer)belemmeringen op hun weg zullen vinden, zoals die in bepaalde buurlanden bestaan, dan wel de uitvoercertificatenregeling, door de Commissie geschapen in verordening nr. 1630/79 (PB L 190 van 1979, blz. 39), volgens welke er pas nadat de A- en B-quota zijn uitgeput, mag worden geëxporteerd. In ieder geval konden de instellingen der Gemeenschap — met betrekking tot de technische problemen van transport en opslag — wijzen op de daadwerkelijk door Amylum en Roquette bedreven buitenlandse handel, terwijl — afgezien van de op bladzijde 26 van de conclusie van repliek in de zaak 139/79 genoemde exportcijfers — ook mag worden herinnerd aan de door de Commissie gereleveerde mogelijkheid van actief veredelingsverkeer, waarvoor geen beperkingen gelden.

3. Tenslotte kan ook moeilijk worden volgehouden dat de quotaregeling isoglucose, met suiker vergeleken, in een wanhopige positie heeft gebracht, omdat er op de suikermarkt slechts een aandeel van 1,4 % aan werd toegedacht. Het gaat er in dit verband niet zozeer om of isoglucose werkelijk goedkoper kan worden geproduceerd. Verzoekers ontkennen het, naar wij weten, stellende dat de Commissie in haar berekeningen voor de suikerfabrikanten van een te laag exploitatiepercentage is uitgegaan en ook in haar berekeningen met betrekking tot de nevenprodukten van de isoglucose-industrie de in bedoelde sectoren gemaakte bijzondere produktiekosten niet in aanmerking heeft genomen. Belangrijker acht ik dat men, wanneer men zich beperkt tot de markt voor vloeibare suiker met een omvang van plusminus 700 000 ton, tot een veel hoger marktaandeel komt, hetgeen ook het geval is wanneer men bij zijn beoordeling van die markt mede in aanmerking neemt dat er in de drankindustrie in grote omvang gebruik wordt gemaakt van vloeibare kristalsuiker — bij softdrinks gaat het hier om 1,3 miljoen ton —. Wanneer men voorts bedenkt dat isoglucose deel uitmaakt van de zetmeelproduktie van draagkrachtige concerns en de concurrentiepositie der afzonderlijke bedrijven in zijn beschouwingen betrekt, dan kan, ook al staat vast dat de gemiddelde basisquota deiverschillende suikerfabrikanten veel groter zijn, nauwelijks worden betwijfeld dar er aan de concurrentie, ook ten opzichte van suiker, minimale zekerheden geboden blijven.

d) De beroepsgronden die verzoeksters met name aan de artikelen 2 en 3 f van het Verdrag en aan de structurele beginselen der mededinging wilden ontlenen, kunnen dus in geen geval tot nietigverklaring van de quotaregeling leiden.

4. Schending van het evenredigheidsbeginsel

De voor isoglucose geschapen quotaregeling wordt door verzoeksters voorts bestreden met een reeks aan het evenredigheidsbeginsel ontleende argumenten. Volgens dit beginsel, dat in de jurisprudentie reeds herhaaldelijk ter sprake kwam, behoren bezwarende maatregelen tot het doel dat ermede wordt nagestreefd, in een redelijke verhouding te staan. De overheid mag met zijn ingrepen niet verder gaan dan ter verwezenlijking van het nagestreefde doel noodzakelijk is; kan hij met andere, minder beperkende maatregelen worden volstaan, dan zijn zij misplaatst.

Met name werd betoogd dat een quotaregeling verder gaat dan enig ander middel, omdat er beperkingen van de mededinging mede gepaard gaan terwijl er in het recht op vrije economische werkzaamheid wordt ingegrepen. Bijzonder ernstig zou de voor de basisquota bepalende beperking van de maximumquota tot 85 % van de jaarcapaciteit zijn, omdat daardoor, gezien de praktische onmogelijkheid C-isoglucose te fabriceren, een rationele produktie onmogelijk zou worden gemaakt. Bedenkt men voorts dat de regeling bedoeld was. om de markt te stabiliseren en te voorkomen dat het op de suikermarkt tot een nog onevenwichtiger situatie komt, dan zou de maatregel maar in beperkte mate tot de verwezenlijking van die doelstelling kunnen leiden, omdat isoglucose op de suikermarkt — met zijn overschotten — niet de aanvankelijk gevreesde, maar een veel geringere invloed uitoefent. Realiseert men zich tenslotte dat de problematiek, samenhangende met de onevenwichtige situatie in de eigenlijke suikersector, op zichzelf door maatregelen van de Gemeenschap — vaststelling van prijzen en suikerquota, eenzijdig gericht op de in artikel 39, b, genoemde verhoging van het hoofdelijk inkomen in de landbouwsector — werd veroorzaakt, dan ligt het volgens verzoekers voor de hand dat er met name aan een verlaging van de suikerquota — als minder ingrijpende maatregel — had kunnen worden gedacht.

Ik zou met betrekking tot de hier rijzende vragen het volgende willen opmerken:

a) Allereerst dient te worden bedacht dat de voor het seizoen 1979/80 vastgestelde maximumquota niet volledig zijn gebruikt, ook niet door verzoekers, waarmede het onderhavig betoog reeds volledig wordt ontzenuwd. Tezamen gerekend, bedroegen de maximumquota voor de Gemeenschap 177 000 ton, terwijl er in werkelijkheid maar 166 000 ton werd geproduceerd. Verzoekster Maizena produceerde bij een maximumquotum van plusminus 37 000 ton slechts ten naaste bij 32 000 ton, verzoekster Roquette bij een maximumquotum van 20 256 ton slechts 19 625 ton. Verzoekster Roquette, die tamelijk dicht in de buurt van het maximumquotum kwam, kon ook niet aantonen dat er naar haar produkten meer — serieus te nemen — vraag heeft bestaan, vraag die, indien het juridisch mogelijk geweest ware, tot een verhoging van haar produktie zou hebben geleid. Reeds hieruit blijkt dat de Raad geen al te bezwarende maatregel heeft genomen.

Weliswaar werden de quota voor verzoekster Maizena blijkbaar niet met juistheid vastgesteld, immers reeds toen zij haar capaciteit opgaf, heeft zij op haar cijfers een aftrek toegepast voor prod uktie-onderbrekingen, verband houdende met vakanties, feestdagen en noodzakelijke montagewerkzaamheden, hetgeen volgens de door de Raad bepleite uitlegging van de term jaarcapaciteit niet noodzakelijk was. Wordt dus voor verzoekster Maizena uitgegaan van de technische jaarcapaciteit, die zonder arbeidsonderbrekingen blijkbaar 46 355 ton bedroeg, van welk totaal 85 % op 39 401 neerkomt, dan had er volgens artikel 9, lid 2, een basisquotum van 28 882 ton in plaats van 28 000 ton en een maximumquotum van 36 825 ton in plaats van 35 700 ton moeten worden vastgesteld. Althans in zoverre verzetten de verzoeksters zich terecht tegen bijlage II van ver- ordening nr. 1293/79, terwijl het feit dat de vastgestelde maximumquota niet werden bereikt, niet wegneemt dat zij bij dit verweer belang hebben, nu zij met hun werkelijke produktie boven de basisquota uitkwamen, zodat er produktieheffingen moesten worden betaald.

b) Raad en Commissie hebben ook het gelijk aan hun zijde, wanneer zij stellen dat een quotaregeling niet a priori de strengst mogelijke maatregel mag worden genoemd. Welke van de verschillende denkbare interventies in de isoglucosesector deze kwalificatie verdient, hangt stellig van de uitwerking in concreto — en van de concrete omstandigheden — af. In casu is het in ieder geval veelzeggend dat andere isoglucosefabrikanten, die heftig tekeer gingen tegen de vroeger geldende heffingsregeling, die door verzoeksters niet werd aangevochten, zich blijkbaar bij de quotaregeling hebben neergelegd.

Voorts zij met betrekking tot de door verzoeksters geclaimde aanspraak op vrije economische werkzaamheid en in verband met de vraag of zij bij hun poging tot een rationele produktie te komen, hinder van de quota hebben ondervonden, het volgende opgemerkt:

1. Blijkens de jurisprudentie is het recht op vrije beroepsuitoefening niet zonder meer prioritair in die zin dat daardoor aan het overheidsingrijpen beperkingen worden gesteld; beperkingen moeten in het algemeen belang worden aanvaard. Bedoeld recht wordt door de op het algemeen belang gerichte doeleinden van de Gemeenschap begrensd; ik verwijs in dit verband naar de arresten, op 14 mei 1974 en 13 december 1979 onderscheidenlijk gewezen in de zaken 4/73 (Nold t. Commissie, Jurispr. 1974, blz. 491) en 44/79 (Hauer t. Land Rheinland-Pfalz). De quotaregeling maakt in casu een werkzaamheid in de zin van de vrije beroepskeuze niet ontoegankelijk, nog daargelaten dat wij hier maar met een aftakking van de veelzijdig georiënteerde zetmeelindustrie te maken hebben. Van belang is in dit verband stellig ook de door de Raad gereleveerde § 36 van het Duitse Milchgesetz, waarin de aanmaak van surrogaten van melk en melkprodukten, die als levensmiddelen zouden moeten worden gebruikt, wordt verboden, alsook de desbetreffende uitspraak van het Bundesverfassungsgericht d.d. 28 februari 1977 (1 BvR 260/75). Het Bundesverfassungsgericht noemde bedoeld verbod een geoorloofde regeling inzake de beroepsuitoefening, die haar rechtvaardiging vond in zakelijke en redelijke overwegingen, ontleend aan het algemeen belang, i.e. het behoud van een „leistungsfähige Landwirtschaft”, en men bedenke dat de litigieuze regeling helemaal niet zover gaat.

2. Met betrekking tot de vraag of er, nu C-isoglucose praktisch niet kan worden geproduceerd, van verhindering ener rationale produktie mag worden gesproken, is ons anderzijds — in ander verband — reeds gebleken dat exporten van dit produkt wel nauwelijks als — technisch en economisch — geheel en al uitgesloten zijn te beschouwen. Voor zover in dit verband evenwel werd gesteld dat een hinderpaal zou zijn gelegen in de omstandigheid dat exportvergunningen volgens verordening nr. 1630/79 van de Commissie pas mogen worden verstrekt als de A- en B-quota zijn geproduceerd, dient men te bedenken dat in casu alleen 's Raads verordening nr. 1293/79 ter beoordeling staat, en in die verordening zijn zulke beperkingen niet voorzien.

c) Aan het adres van verzoeksters dient voorts te worden opgemerkt dat zij de doeleinden van de gewraakte maatregel, waarop het bij een toetsing aan het evenredigheidsbeginsel in beslissende mate aankomt, niet met juistheid hebben gedefinieerd.

In feite zijn zij niet slechts — en niet in de eerste plaats — op marktstabilisatie gericht in die zin dat van de isoglucose-producenten een bijdrage zou worden verlangd waardoor de suikermarkt, met zijn overschotten, zou moeten worden ontlast. Beziet men de regeling in haar context — verordening nr. 1111/77, die bij verordening nr. 1293/79 werd gewijzigd, betreft ondubbelzinnig de in verordening nr. 3330/74 besloten liggende ordening van de suikermarkt —, dan blijkt de bescherming van de landbouw, de verzekering van een redelijke levensstandaard aan de bietentelers, centraal te staan, terwijl ook de „veiligstelling” van de voorziening een rol speelt. Het gaat er dus maar om, of die doeleinden zonder efficiënte, tijdig getroffen maatregelen in de isoglucosesector in gevaar zouden komen.

Men dient zich daarbij te realiseren hoe de isoglucoseproduktie zich in feite heeft ontwikkeld: sinds de isoglucosefabricage in het jaar 1974/75 in de Gemeenschap ter hand werd genomen, is de produktie van 70 000 ton in 1976 gestegen tot 81 000 ton in het seizoen 1976/77, 103 000 ton in het seizoen 1977/78 en 139 000 ton in het seizoen 1978/79. Toen de bestreden maatregel werd voorbereid, was men in verschillende Lid-Staten voornemens de capaciteit opnieuw sterk uit te breiden, zodat er in beginsel met een snelle verdere ontwikkeling moest worden gerekend. In de isoglu-cose-industrie zelf werd vroeger aangenomen dat de capaciteit in 1980 1 miljoen ton zou belopen. Het marktaandeel van isoglucose in de USA en in Japan bedraagt 13 %. Voorts herinner ik aan de ten processe gemaakte opmerking, dat Coca Cola's behoefte in de Gemeenschap alleen zou kunnen worden gedekt, indien de maximumquota van alle fabrikanten werden verdubbeld. Het mocht er dan ook stellig voor worden gehouden, dat onbelemmerde ontplooiingsmogelijkheden voor isoglucose, na intrekking van de heffingsregeling, ertoe zouden leiden dat het produkt een aanzienlijk, alleszins relevant aandeel op de zoetmiddelenmarkt in de wacht zou slepen, waardoor de aanzienlijke overschotten, zoals die destijds bestonden en waarschijnlijk nog geruime tijd zullen bestaan, nog groter zouden worden. Dit zou stellig niet zonder gevolgen zijn gebleven voor de ordening van de suikermarkt, in die zin dat de verlaging der quota en het prijsverval tot een aanzienlijke beperking van de bietenteelt zou hebben geleid, terwijl de Commissie in dit verband ook van een te duchten politieke druk spreekt. Waar het profijt van isoglucose voor de landbouw marginaal mag worden genoemd, zou het dus voor de op bietenteelt aangewezen landbouwbevolking, waarvoor momenteel buiten de overschotten producerende sectoren redelijkerwijs geen vervangende produktie kan worden gevonden, tot een aanzienlijke verslechtering van de inkomenssituatie zijn gekomen. Daardoor zou ook de voorziening, zoals die ook in tijden van schaarste door de suikermarktordening werd gewaarborgd, niet meer in dezelfde mate zijn verzekerd, want men dient niet te vergeten dat isoglucose momenteel vooral uit importmais wordt vervaardigd, en dat zal voorlopig wel zo blijven.

Geeft men zich van dit alles rekenschap en bedenkt men dat het volgens de jurisprudentie ter discretie van de administratie staat welk gewicht aan de onderscheiden doelstellingen van artikel 39 moet worden toegekend, dan kan het mijns inziens niet als onjuist of buitensporig worden aangemerkt dat men een dreigende verscherping der op de suikermarkt bestaande overschottensituatie, behalve met maatregelen voor de suikersector, met flankerende maatregelen ten aanzien van een substitutieprodukt heeft opgevangen, te minder nu bedoelde maatregelen, die bestaande structuren onverlet lieten, alleen de ontwikkeling enigszins afremden.

d) Geven al deze overwegingen ons stellig geen aanleiding van schending van het evenredigheidsbeginsel te spreken, over enkele andere door verzoekers in dit verband voorgedragen argumenten behoeft niet veel meer te worden gezegd.

1. Zo werd door de gewraakte maatregelen de in artikel 39, d, omschreven doelstelling („veiligstelling” van de voorziening) niet miskend. Als verzoeksters stellen dat isoglucose, wanneer zich op de suikermarkt een structurele crisis voordoet, van niet te onderschatten betekenis is, dan kan daartegen worden ingebracht dat men zulke aspecten terecht niet in zijn overwegingen heeft betrokken toen er, op een tijdstip waarop het voortbestaan van aanzienlijke overschotten op de suikermarkt te verwachten viel, maatregelen met een geldigheidsduur van één jaar moesten worden genomen.

2. Als verzoeksters stellen, dat de door overschotten gekenmerkte situatie door het gemeenschappelijk beleid in de suikersector was veroorzaakt, zodat het voor de hand zou liggen aan minder ingrijpende maatregelen in de suikersector te denken, dan kiezen zij voor hun betoog reeds een onjuist uitgangspunt. In werkelijkheid leidt het gemeenschappelijk beleid niet tot chronische suikeroverschotten; veeleer is de quotaregeling grosso modo een juiste maatregel gebleken, die tot werkelijke produktiebeperkingen heeft geleid, hetgeen wel blijkt uit de omstandigheid dat de verhouding tussen produktie en verbruik in de jaren 1974/76 redelijk mocht worden genoemd. Dat het recentelijk toch weer tot de reeds genoemde overschotten is gekomen, hangt goeddeels samen met de ten opzichte van de ACS-landen bestaande invoerverplichtingen der Gemeenschap, doch vindt ten dele ook zijn verklaring in het feit dat het tot een onverwachte teruggang van het verbruik en tot een verhoging van de opbrengsten per hectare is gekomen.

   Anderzijds dient te worden bedacht dat er ook in de suikersector wel degelijk beperkende maatregelen zijn genomen.

   Zo werden de maximumquota voor het seizoen 1978/79 verlaagd, terwijl men de interventieprijzen eerst onlangs heeft opgetrokken, zij het in zo bescheiden mate (2 %) dat de inflationaire kostenontwikkeling er niet door wordt gecompenseerd, hetgeen op inkomensachteruitgang neerkomt. En tegen nog verdergaande maatregelen, die er hadden moeten komen, als men de isoglucosesector voorlopig ongemoeid had willen laten, spraken stellig de reeds besproken belangrijke, vooral aan artikel 39, b, georiënteerde overwegingen van landbouwbeleid.

   Daarbij speelt ook een rol dat, wat suiker betreft, aan de B-quota de bij isoglucose stellig ontbrekende functie is toegedacht de regionale specialisatie te bevorderen; de berekening van die quota kan dus juist voor boeren, wier bedrijf nog net rendabel is, van belang zijn. Bij de ten aanzien van suiker voorziene A-quota, die volgens verzoeksters ook konden worden verlaagd, brengt het vertrouwensbeginsel mede dat de oorspronkelijke, voor langere termijn voorziene regeling, niet onverhoeds, tussentijds en ingrijpend mag worden gewijzigd.

3. Gok bepaalde details van de regeling inzake de berekening der quota wettigen mijns inziens niet de conclusie dat door die berekening het evenredigheidsbeginsel zou zijn geschonden.

   • Dat er van een referentieperiode wordt uitgegaan, is in beginsel stellig onbedenkelijk; het is juist zinvol. Aldus wordt een weg bewandeld die ook op andere door het gemeenschapsrecht bestreken terreinen, bijvoorbeeld in regelingen betreffende de visserij of bij de vaststelling van invoerquota, gebruikelijk en ongetwijfeld doelmatig mag worden genoemd, als het erom gaat de ontwikkeling van een bepaalde vorm van bedrijvigheid af te remmen. Het gaat ook nauwelijks aan te zeggen dat men door juist deze referentieperiode te kiezen een beoordelingsfout heeft begaan. Als verzoekers stellen dat een ongehinderde produktie destijds nog niet mogelijk was, omdat er in bepaalde Lid-Staten aan het gebruik van isoglucose beperkingen waren gesteld en er bovendien, na het arrest van 25 oktober 1978, nog onzekerheid over de te verwachten isoglucoseregeling bestond, en wanneer zij voorts betogen dat de referentieperiode, gezien de seizoenschommelingen die de produktie van isoglucose vertoont, te kort is geweest, dan zij om te beginnen vastgesteld dat verzoeksters zich er nimmer op hebben geroepen dat zij door de vroegere heffingsregeling genoodzaakt zijn geweest hun produktie te beperken, terwijl in ieder geval na genoemd arrest vaststond dat een heffing van het aanvankelijk voorziene niveau niet langer geoorloofd was. Anderzijds lijdt het, gezien de snelle stijging der produktie, geen twijfel dat verzoeksters met een in november 1978 beginnende referentieperiode het meest gebaat waren en dat een langere referentieperiode, in verband met het late op gang komen van de isoglucoseproduktie in de Gemeenschap, tot een ongunstiger resultaat zou hebben gevoerd.

   • Ook dat bij de berekening der quota van referentietijdvakken wordt uitgegaan, ontmoet mijns inziens geen kritiek. Ik volsta met erop te wijzen dat verzoeksters in het seizoen 1978/79 in werkelijkheid 17 350 ton (Roquette) en 31 092 ton (Maizena) hebben geproduceerd, terwijl hun maximumquota 20 256 onderscheidenlijk 35 700 ton bedroegen, hetgeen een zekere uitbreiding van de produktie mogelijk maakte. Voorzover verzoeksters voorts in de quotaregeling node een zekere soepelheid zouden hebben gemist, zij opgemerkt dat zulk een soepelheid in een slechts voor één jaar geldende regeling niet onontbeerlijk voorkomt.

   • Ten slotte kan er ook tegen de voorziene inaanmerkingneming van de produktiecapaciteit voor het betrokken jaar geen bezwaar worden gemaakt. De hierin besloten liggende begrenzing hield, anders dan verzoeksters menen, geen verband met het in vroegere gedingen reeds éénmaal besproken feit dat aan isoglucose een voordeel van 15 % van de suikerinterventieprijs toevloeit. De regeling is in zoverre alleen bedoeld om met de vroegere produktie samenhangende toevalsfactoren geen rol meer te laten spelen, dat wil zeggen om ondernemingen die eerder met hun produktie zijn begonnen en hun produktie sterker hebben uitgebreid, niet bij andere bedrijven voor te trekken. Voorts werd reeds aangetoond dat een en ander een rationele produktie geenszins uitsluit.

   Als verzoekster Roquette in dit verband dan ook nog betoogt dat de regeling in het nadeel is van ondernemingen die bij het uitbouwen van hun capaciteit terughoudendheid hebben betracht, terwijl die regeling voorts, door alleen bestaande capaciteiten in aanmerking te nemen, uitbreidingsplannen waartoe in december 1978 door haar Raad van Beheer was besloten, buiten beschouwing zou hebben doen blijven, dan kan daartegen worden ingebracht dat er in een met spoed te crëaren en voor één jaar geldige regeling voor zulks overwegingen nauwelijks plaats was, noch daargelaten dat er dan had moeten worden ingegaan op de redenen die tot interne disposities hadden geleid, waarmede de deur voor speculatie of zelfs willekeur zou zijn opengezet.

e) Met een voorbehoud voor hetgeen ten aanzien van de berekening van Maizena's quota werd opgemerkt, kan derhalve worden geconcludeerd dat de omstreden regeling stellig ook tegen de aan het evenredigheidsbeginsel ontleende argumenten bestand is.

5. De schending van bet beginsel dat een gelijke behandeling van betrokkenen verlangt

Ook dient nog te worden ingegaan op het verwijt dat de bestreden maatregel in strijd zou zijn met het in artikel 40, lid 3, van het EEG-Verdrag besloten liggende verbod van discriminatie tussen fabrikanten dat, naar vaststaat, in overeenstemming is met een algemeen, ook voor het gemeenschapsrecht bindend rechtsprincipe. Het gaat daarbij om de vraag of isoglucosefabrikanten bij suikerproducenten ten achter werden gesteld en of er van een discriminatie der verzoekers in verhouding tot andere isoglucosefabrikanten kan worden gesproken.

a) Wat allereerst de gestelde discriminatie ten opzichte van de suikerprodtucenten betreft, volgens verzoekers zou er in de aangevochten regeling een onevenwichte concurrentierelatie worden vastgelegd, terwijl de regeling voorts aan een berekening van de onderscheiden marktaandelen naar de inspanningen die een ieder zich op het terrein der concurrentie getroostte, in de weg zou staan. Bij suiker zou de quotaregeling op grond van bijzondere, bij isoglucose ontbrekende omstandigheden tot stand zijn gekomen — de nationale overheden zouden hier altijd al hebben geïntervenieerd —, en in ieder geval zou de suikerregeling er pas zijn gekomen nadat er tientallen jaren was geproduceerd, hetgeen een volledige ontplooiing van de produktiemogelijkheden mogelijk maakte, terwijl men bij isoglucose reeds in het beginstadium van de produktie met een regeling zou zijn gekomen, waardoor de ontwikkelingsmogelijkheden voor het produkt werden afgesneden. Ook zou er bij suiker met een referentieperiode van vijf jaar zijn gewerkt, de quota zouden er van den aanvang af boven de normale produktie-omvang hebben gelegen en door verordening nr. 3330/74 nog zijn verhoogd, terwijl de produktie van isoglucose vooral met behulp van de jaarcapaciteit zou zijn beperkt. Ook zou de ten aanzien van suiker getroffen regeling een zekere soepelheid vertonen — overdraagbaarheid der quota; de mogelijkheid van verlaging of ander gebruik door de Lid-Staten -—, en die soepelheid zou de isoglucoseregeling niet kennen. Last but not least zou er bij isoglucose, anders dan bij suiker, van compenserende voordelen als afzetgaranties en exportmogelijkheden geen sprake zijn. Waar een objectieve rechtvaardiging voor al deze ongelijkheden volgens verzoekers ontbreekt, zou er van discriminatie mogen worden gesproken.

1. Kennelijk spreekt uit de in de eerste plaats genoemde gedachte de opvatting dat aan de isoglucoseproduktie voorlopig de vrije hand zou moeten worden gelaten, opdat dit produkt zich in de mededinging een passend marktaandeel zou kunnen verwerven. Reeds in ander verband moest dit standpunt worden verworpen. Er zij aan herinnerd dat de activiteiten van de isoglucosefabrikanten een gebied gelden, waar de communautaire regeling, door strenge eisen te stellen, voor de suikerindustrie voordelige afzetcondities heeft geschapen die, waar de isoglucoseprijs, naar wij weten, aan de suikerprijs georiënteerd is, zonder meer aan isoglucose ten goede komen. Gezien de voor suiker geldende produktiebeperkingen en de eveneens bestaande suikeroverschotten, mochten de isoglucosefabrikanten dan ook niet verwachten met hun substitutieprodukt, dat tot vergroting van de overschotten bijdraagt, geheel onbelemmerd op de markt te kunnen verschijnen. Kennelijk ten onrechte wordt er voorts van uitgegaan dat de gewraakte regeling bedoeld zou zijn om de concurrentierelaties te bevriezen. Zoals wij zagen, laat de regeling isoglucose stellig bepaalde ontwikkelingsmogelijkheden. Ook mag niet worden vergeten, dat door deze slechts voor één jaar bedoelde overgangsregeling op de definitieve regeling niet wordt geprejudicieerd.

   Aan de mededingingsverhoudingen in verband met het recht op een gelijke behandeling kan dus moeilijk een argument tegen de quotaregeling van verordening nr. 1293/79 worden ontleend. Wij kunnen thans in het midden laten of een ongewijzigde handhaving gedurende een aantal jaren te rechtvaardigen ware, dan wel of de regeling, wanneer er te zijner tijd een einde komt aan de thans geldende ordening van de suikermarkt die om verschillende, reeds genoemde redenen tijdens de eraan toegedachte geldigheidsduur niet plotseling ingrijpend kan worden veranderd, op passende wijze, eventueel ook ten koste van de suikersector, dient te worden verbeterd.

2. In de eerste plaats zou er volgens verzoeksters worden gediscrimineerd, omdat er voor isoglucose een quotaregeling werd geschapen die in grote trekken met die voor de suikermarkt overeenkomt. Daardoor zouden ongelijke situaties ten onrechte gelijk worden behandeld.

   In antwoord hierop zij thans slechts opgemerkt dat men voor de ten aanzien van suiker getroffen quotaregeling niet alleen naar een historische verklaring mag zoeken. Veeleer dient de regeling thans om paal en perk te stellen aan de overproduktie die, naar wij uit andere zaken weten, in verband met het gemeenschappelijk prijsniveau waarop men zijn keuze bepaalde, ontegenzeggelijk reeds bij de totstandbrenging van de gemeenschappelijke marktordening bestond. Waar van isoglucose evenwel een soortgelijk effect uitgaat, kan er in beginsel geen bezwaar tegen worden gemaakt dat men ook voor dit produkt een aan de suikermarktordening georiënteerde regeling heeft geschapen — met zo voordelige gevolgen, dat isoglucose zonder deze regeling waarschijnlijk niet eens rendabel zou kunnen worden gefabriceerd —.

   Ons zal voorts nog blijken — voor het ogenblik noem ik slechts het trefwoord „gemeenschapspreferentie”, gebezigd in het arrest, door het Hof op 5 december 1979 gewezen in de zaak 116/77 (G. R. Amylum t. Raad en Commissie) — dat er geen discriminatie gelegen kan worden geacht in het feit dat men, ondanks de ontegenzeggelijk verschillende uitgangsposities, voor de isoglucoseregeling aansluiting aan de voor suiker geldende regeling heeft gezocht. Daarbij is irrelevant dat de gemeenschapspreferentie — ten laste van mais — reeds in de heffingsregeling tot gelding komt, hetgeen nadien niet nogmaals zou mogen gebeuren. De heffing is een maatregel tot bescherming van de mais- en graanmarkt en heeft niets uitstaande met het feit dat men aan een bepaald agrarisch produkt — de communautaire instellingen spreken hier, met verwijzing naar het arrest, door het Hof op 12 juli 1979 gewezen in de zaak 166/78 (regering van de Italiaanse Republiek t. Raad, Jurispr. 1979, blz. 2575), terecht van een keuzemogelijkheid, waarbij de administratie veel vrijheid is gelaten —, wat het marktorganisatorisch regime betreft, een zekere voorrang kan inruimen.

3. Voor zover verzoeksters anderzijds van discriminatie spreken in verband met enige reeds genoemde verschillen tussen de voor isoglucose respectievelijk suiker geldende regelingen, dat wil zeggen in verband met een ongelijke behandeling van gelijke casusposities, zij het volgende opgemerkt:

   • Kennelijk kon bij de keuze en de berekening van het referentietijdvak voor isoglucose niet op dezelfde wijze worden tewerkgegaan als bij suiker, produkt waarbij het op de gemiddelde produktie over een aantal jaren aankwam. Bij isoglucose ging dit niet om de eenvoudige reden dat er in de Gemeenschap pas in het seizoen 1974/75 met de isoglucose-produktie werd begonnen, waarna die produktie langzaam op gang kwam, zodat men, door het gemiddelde over een aantal jaren te nemen, stellig een voor verzoeksters en andere producenten ongunstiger maatstaf zou hebben gehanteerd. Moet anderzijds ook worden erkend dat zich in het tijdvak waaraan men voor isoglucose inderdaad heeft gerelateerd, nog bepaalde negatieve invloeden konden doen gelden, anderzijds staat ook vast dat men voor de allergunstigste van alle in aanmerking komende perioden heeft geopteerd.

   • Wat de berekening der quota betreft, dient stellig te worden erkend dat zij bij de totstandbrenging van de gemeenschappelijke ordening der markten voor suiker voordeliger zijn uitgevallen: de referentieproduktie lag bij 5,95 miljoen ton, terwijl de basisquota voor het seizoen 1968/69 6,48 miljoen ton bedroegen, waarbij nog kwamen de B-quota ten bedrage van 35 % van de basisquota. Bovendien dient niet slechts te worden toegegeven dat de quota in het seizoen 1974/75 bij verordening nr. 3330/74 werden verhoogd, doch ook dat de regeling een zekere, bij isoglucose ontbrekende soepelheid vertoont, immers overdracht van quota en verlaging der quota ten behoeve van andere ondernemingen voorziet.

   In de eerste plaats dient men zich evenwel de ongelijke uitgangssituaties te realiseren. Zowel in 1968/69 als in 1974/75 was suiker betrekkelijk schaars — in laatstgenoemd seizoen blijkbaar omdat de ACS-staten niet, zoals voorzien, konden leveren —, hetgeen aanleiding gaf tot bevordering van de communautaire produktie. Daarentegen had men in 1979, toen de isoglucoseregeling er kwam, te maken met een door overschotten gekenmerkte situatie, die eenzelfde onbekrompenheid stellig niet toeliet, doch eerder om remmende maatregelen vroeg. Voorts dient, wat de beperking van de isoglucoseproduktie naar rato van de produktiecapaciteit betreft, te worden bedacht dat die maatregel ook wezenlijk bedoeld was om de invloed van de produktieheffing op de produktiviteit te corrigeren en binnen de isoglucoseproduktie voor een zekere nivellering te zorgen. Voor de suikersector zouden zulke overwegingen kennelijk misplaatst zijn geweest.

   • Met betrekking tot de in de isoglucoseregeling ontbrekende soepelheid is voorts terecht betoogd, dat men in de voor de suikersector vastgestelde verordening nr. 3331/74 met een specifieke, op de behoeften van de bietentelers toegesneden maatregel te maken heeft; het gaat in die sector om een groot aantal telers en suikerfabrieken, terwijl er voorzorgsmaatregelen moeten worden getroffen met het oog op de nodige, aan de in artikel 39 genoemde doelstellingen beantwoordende, regionale verschuivingen. De belangensituatie waarmede men in de isoglucosesector — met maar zes communautaire fabrikanten — te doen heeft, ziet er heel anders uit. Bovendien is de isoglucoseregeling een voor één enkel seizoen bedoelde overgangsmaatregel. Bij zulk een tijdelijke begrenzing behoeft er niet aanstonds aan soepelheid te worden gedacht. Mocht meerdere soepelheid alsnog noodzakelijk blijken, dan kan in die behoefte naderhand worden voorzien; de instellingen van de Gemeenschap hebben ten processe verzekerd dat men in een voor langere termijn te scheppen regeling de problematiek der zich wijzigende feitelijke situatie recht zou doen wedervaren.

   • Tenslotte dient er, voorzover de eis van een gelijke behandeling met de bij isoglucose ontbrekende prijs- en afzetgarantie en het probleem van de exportrestituties in verband gebracht wordt, aan drie dingen te worden gedacht:

   Exportrestituties zijn ook voor isoglucose, ook voor zover het om veredelingsprodukten gaat, voorzien, en dat er, althans wat de onderhavige regeling betreft, geen enkele exportmogelijkheid zou bestaan, komt mij niet erg waarschijnlijk voor. De Commissie heeft zich ook bereid verklaard de restitutieregeling zo nodig te verruimen. Voorts hebben informaties, door ons ingewonnen naar aanleiding van de door verzoekster ten deze gemaakte kritische opmerking dat voorde exportrestitutie een minimum fructosegehalte van 41 % wordt aangehouden, terwijl voor de quotaregeling ook 10 % isoglucose in aanmerking zou worden genomen, uitgewezen dat 41 % met de in de handel gewone concentratie overeenstemt, terwijl het in de tweede plaats genoemde percentage werd vastgelegd om aan pogingen tot ontduiking hinderpalen in de weg te leggen; dat hier een eis wordt gesteld die de uitvoer bemoeilijkt, kan dan ook niet worden beweerd.

   Een soort prijsgarantie geldt, zij het indirect, ook voor isoglucose. Zoals ons uit vroegere zaken bekend is, is de prijs van dit produkt aan de interventieprijs van suiker georiënteerd, zodat de voor suiker geldende voordelige prijsregeling ook aan isoglucose ten goede komt.

   Waar anderzijds een afzetgarantie voor isoglucose ontbreekt, dient te worden bedacht dat men bij isoglucose niet met overschotten en kennelijk ook niet met afzetmoeilijkheden te maken krijgt. Ook mag niet worden vergeten, dat er ook voor de afzet van vloeibare suiker, waarmee de isoglucose in de eerste plaats te vergelijken is, maar indirecte garanties bestaan; de interventieprijzen gelden voor kristalsuiker. Voorts hebben de instellingen van de Gemeenschap er terecht aan herinnerd dat er alleen ten behoeve van voor opslag vatbare produkten — bij isoglucose: het basismateriaal, bij suikerbieten: het eindprodukt suiker —, kan worden geïntervenieerd. Ook hebben zij erop gewezen dat de prijs- en afzetgaranties in feite voor de bietentelers zijn bedoeld. Waar de interventiemogelijkheid slechts geldt voor suiker die uit binnen de Gemeenschap geoogste suikerbieten of suikerriet wordt vervaardigd, daar wordt er in de marktordening van uitgegaan dat de prijsgarantie aan de telers wordt doorgegeven, terwijl van voordelen die de isoglucosefabrikanten toevloeien, niet kan worden aangenomen dat ze aan de maisproducenten in de Gemeenschap ten goede komen.

4. Ten slotte dient ook te worden erkend — en hierop komt het in casu uiteindelijk aan —, dat er, voor zover er kan worden gesproken van afwijkingen die niet geheel en al door objectieve verschillen in de uitgangspositie kunnen worden verklaard, voor zulke nadere vast te stellen differentiaties zeer wel een rechtvaardiging kan worden gevonden.

   Wij denken daarbij niet zozeer aan het argument dat de isoglucoseproducenten, met de suikerfabrikanten vergeleken, wat de produktiekosten betreft, in het voordeel zouden zijn. Verzoekers hebben de desbetreffende berekeningen der Commissie namelijk op detailpunten bestreden, en de zaak kon ten processe niet tot klaarheid worden gebracht.

   Veeleer zij herinnerd aan de reeds genoemde gedachte van de communautaire preferentie, die men in de rechtspraak ten gunste van de bietentelers terecht heeft gehonoreerd. Ook zijn de fabrikanten van isoglucose, produkt dat momenteel voornamelijk uit geïmporteerde mais wordt vervaardigd — en waar een principiële wijziging niet in zicht is, zal dat voorlopig wel zo blijven —, in het genot van voordelen die bij een beoordeling van de situatie als geheel in aanmerking moeten worden genomen.

   Zo behoeft er voor mais, voor zover geïmporteerd, niet per se een uniforme prijs te worden betaald. Van belang is ook dat isoglucose het gehele jaar door wordt geproduceerd en dat de bevoorrading met basismateriaal geheel volgens de behoeften en kostencalculaties der fabrikanten kan worden gepland. Ook kunnen de isoglucoseproducenten voor hun bedrijven de meest gunstige plaats van vestiging kiezen. En niet in de laatste plaats is voor hen ook een voordeel gelegen in de hun toegekende B-quota: allereerst zijn die quota in geringere mate belast dan in de suikersector het geval is, terwijl er in de tweede plaats, in het kader van de isoglucoseregeling, eigenlijk geen functie aan toekomt.

   Daarentegen dient men, wat de suikerfabrikanten betreft, te bedenken dat leveringscontracten met bietentelers, die in het genot van minimumprijzen komen, vóór de uitzaai worden afgesloten en dat in branchegewijze aangegane overeenkomsten de clausule moet worden aanvaard dat de gehele oogst, ongeacht de soms aanmerkelijk schommelende opbrengsten, moet worden afgenomen, waardoor de fabrikanten bij hun vrijheid van disponeren zeer aan banden worden gelegd. Van belang is ook dat de dwangmatigheid bij de keuze van de plaats van vestiging een rol speelt, terwijl de campagne tot een deel van het jaar beperkt blijft, en het gaat niet aan te zeggen dat hiervoor volledige compensatie wordt geboden door het feit dat isoglucose minder goed kan worden opgeslagen dan suiker. Tenslotte zijn de suikerfabrikanten verplicht een minimum hoeveelheid in opslag te houden, hetgeen al weer een aanzienlijke belasting inhoudt, die de isoglucosefabrikanten niet treft.

5. Op grond van een en ander mag er mijns inziens van een ongeoorloofde, discriminatie opleverende, ongelijke behandeling van de isoglucoseproducenten, vergeleken met de suikerfabrikanten, niet worden gesproken.

b) Met betrekking tot de gestelde ongelijke behandeling van verzoekers, vergeleken met andere isoglucosefabrikanten, zij er al aanstonds aan herinnerd dat men zich in zoverre in hoofdzaak bedient van het argument dat er quota zijn vastgesteld die het concurrentievermogen geen recht doen wedervaren en waarin men door zijn concurrentie ook geen wijziging kan brengen. Er zou zijn gewerkt met een referentieperiode die, na slechts drie jaren produktie, geacht moet worden willekeurig te zijn gekozen, vooral omdat op die manier ondernemingen die bij hun disposities terughouding betrachtten, zouden zijn benadeeld. Ook zou het onjuist zijn af te gaan op produktiecapaciteiten die uit binnen de bedrijven toevalligerwijs getroffen beslissingen resulteerden. Verzoekster Roquette zou daardoor niet gebaat geweest zijn met de intrekking van het in Frankrijk op het gebruik van isoglucose gestelde verbod, die met ingang van augustus 1979 juist voor het door haar gebruikte enzyme was afgekondigd.

Ook deze argumenten acht ik evenwel uiteindelijk niet steekhoudend.

In de eerste plaats zij er ook in dit verband op gewezen, dat de quotaregeling voor isoglucose er betrekkelijk snel moest komen en dat haar geldigheidsduur tot één verkoopjaar beperkt bleef. Het is wel duidelijk dat er in zulke omstandigheden, anders dan mogelijkerwijze bij de totstandbrenging van de definitieve regeling het geval zal zijn, niet op problematische factoren als concurrentiepotentieel of investeringsplanning kon worden ingegaan, te minder waar men zich principieel ook op het standpunt kan stellen dat zulke factoren van speculatieve aard zijn, zodat willekeur niet uitgesloten moet worden geacht.

De instellingen van de Gemeenschap hebben mijns inziens ook het gelijk aan hun zijde, wanneer zij stellen dat er bij de keuze van het referentietijdvak niet willekeurig werd te werk gegaan; men zou er juist naar hebben gestreefd factoren waarvan een remmende invloed op de produktie uitgaat, zo veel mogelijk uit te schakelen. Zowel hier als bij de keuze der in aanmerking te nemen produktie-capaciteiten is er gewerkt met gegevenheden die stellig als objectief zijn te beschouwen en tot ontwikkeling kwamen in een rechtssituatie die voor alle betrokkenen dezelfde was; ook het door de Gemeenschap tot betrokkenen gerichte — en ten processe ter sprake gekomen — appel bij de fabricage van isoglucose terughouding te betrachten, is met dezelfde kracht tot alle ondernemingen gericht. Voor zover er de facto verschillen bestaan, kunnen die hoogstens aan het toeval worden toegeschreven, voor zover het toeval ertoe leidt dat de ene onderneming andere disposities treft dan de andere. Mijns inziens is evenwel voor het beginsel dat een gelijke behandeling verlangt, in ieder geval niet de taak weggelegd te dezen voor nivellering te zorgen en een zogenaamde benadeling van ondernemingen die met terughouding hebben gedisponeerd, te vermijden. Voor zover men tenslotte nog het vroegere Franse verbod, op het gebruik van isoglucose gesteld, en de intrekking van dat verbod met ingang van augustus 1979 ter sprake heeft gebracht, is terecht betoogd dat er geen enkele aanleiding bestond met een en ander speciaal ten behoeve van verzoekster Roquette rekening te houden, immers de Franse markt is niet als haar speciale domein te beschouwen. In werkelijkheid heeft men in zoverre te maken met een voor alle ondernemingen gelijkelijk in aanmerking te nemen factor, maar het is in zoverre niet oninteressant dat verzoekster Roquette zelfs na augustus 1979 haar produktie in hoofdzaak heeft geëxporteerd, omdat andere markten blijkbaar interessanter voor haar waren.

c) Op grond van een en ander staat vast dat de aangevochten quotaregeling als zodanig ook niet met een beroep op het discriminatieverbod aan het wankelen kan worden gebracht.