Hof van Justitie EU 06-11-1979 ECLI:EU:C:1979:247

De feiten en het procesverloop

De Italiaanse wet nr. 306 van 8 juli 1975 (Gazzetta ufficiale nr. 194 van 23 juli 1975 ) voorziet in maatregelen ten gunste van de producentenverenigingen in de sector veeteelt, alsmede in regels voor de vaststelling van de producentenprijs van melk.

Volgens artikel 2 van genoemde wet moeten de aangesloten producenten hun melk produceren en verkopen met inachtneming van de door de vereniging vastgestelde regels en programma's. Voorts zijn zij gehouden de melk via hun vereniging te verkopen.

De producentenprijs van melk wordt, voor elk agrarisch jaar en voor iedere regio, vastgesteld door middel van een akkoord tussen de betrokken bedrijfstakken (producenten, verwerkende bedrijven, melkcentrales) en volgens de in de artikelen 8 en 9 van de wet neergelegde criteria. De overeengekomen prijs wordt vervolgens bekendgemaakt in het Bollettino ufficiale della Regione (BUR), en wordt daarmee „bindend voor de partijen bij de overeenkomst” (artikel 10).

Bij gebreke van ruik een akkoord, wordt de prijs vastgesteld door een commissie ad hoc, benoemd door de voorzitter van de Giunta regionale en bestaande uit vertegenwoordigers van de betrokken bedrijfstakken. Deze prijs wordt bekendgemaakt in het BUR en is onmiddellijk van toepassing (artikel 11).

De bij besluit nr. 352 van de voorzitter van de Giunta regionale del Veneto van 7 maart 1978 benoemde commissie stelde bij besluit van 11 april 1978, bekendgemaakt in het BUR van 17 april 1978, de regionale producentenprijs voor koemelk tot 31 december 1978 vast op 260 lire per liter, inclusief BTW.

Gaetano Toffoli en andere fabrikanten in de sector melk en zuivelprodukten hebben bij het Tribunale amministrativo regionale per il Veneto beroep ingesteld om nietigverklaring te verkrijgen van, in het bijzonder, bovengenoemde vaststelling van de producentenprijs van melk. Zij beroepen zich daarbij op de onverenigbaarheid van wet nr. 306/75 met verordening nr. 804/68 van de Raad van 27 juni 1968 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelprodukten (PB L 148 van 1968, blz. 13).

Volgens de door de Regione Veneto, verweerster in het hoofdgeding, voor de rechter a quo naar voren gebrachte argumenten wordt de nationale wetgever door de inwerkingtreding van verordening nr. 804/68 niet de bevoegdheid ontnomen de melkprijs te regelen, en treedt dit gevolg in ieder geval niet in, zolang de prijs niet definitief door de bevoegde gemeenschapsinstanties is vastgesteld.

Dienaangaande merkt de nationale rechter in de motivering van de verwijzingsbeschikking op, dat de slotzin van de verordening, volgens welke deze „verbindend (is) in al haar onderdelen en … rechtstreeks toepasselijk in alle Lid-Staten”, het probleem niet oplost zolang het begrip „toepasselijkheid” van de communautaire verordeningen niet is gepreciseerd. De vraag hoe ruim de aan de nationale wetgever gelaten bevoegdheid is vóórdat de Gemeenschap de richtprijs van melk overeenkomstig artikel 3 van verordening nr. 804/68 heeft vastgesteld, vormt derhalve een kwestie van uitlegging van die verordening en van artikel 189, tweede alinea, EEG-Verdrag, dat in bovengenoemde bepaling is overgenomen.

Bij beschikking van 28 november 1978 heeft de nationale rechter besloten de procedure te schorsen en krachtens artikel 177 EEG-Verdrag het Hof van Justitie de volgende prejudiciële vraag voor te leggen:

„Belet het gemeenschapsrecht, en wel met name verordening nr. 804/68 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelprodukten, juncto artikel 189, tweede alinea, EEG-Verdrag, de Italiaanse staat zijn administratieve gezagsorganen bij de wet bevoegd te verklaren de producentenprijs van melk vast te stellen, ook wanneer de Gemeenschap de richtprijs voor melk als bedoeld in artikel 3 van verordening nr. 804/68, niet heeft vastgesteld?”

De verwijzingsbeschikking is op 19 januari 1979 ter griffie van het Hof ingeschreven.

Krachtens artikel 20 van 's Hofs Statuut-EEG zijn schriftelijke opmerkingen ingediend door verzoekers in het hoofdgeding, te dezen vertegenwoordigd door F. Benvenuti, advocaat te Venetië; verweerster in het hoofdgeding, te dezen vertegenwoordigd door L. Righetti, M. Pagnes en G. Pancino, advocaten te Venetië; de Italiaanse regering, te dezen vertegenwoordigd door haar ambassadeur A. Maresca als gemachtigde, bijgestaan door I. Braguglia, avvocato dello Stato; en de Commissie van de Europese Gemeenschappen, te dezen vertegenwoordigd door haar juridisch adviseur R. Wainwright, bijgestaan door G. Berardis, lid van haar juridische dienst.

Het Hof heeft, op rapport van de rechter-rapporteur en gehoord de advocaat-generaal, besloten zonder instructie tot de mondelinge behandeling over te gaan.

Schriftelijke opmerkingen, ingediend krachtens artikel 20 van 's Hofs Statuut-EEG

Ter inleiding merken verzoekers in bet hoofdgeding op dat voor de gestelde vraag ook eenvoudig een feitelijke oplossing kan worden gevonden. De Gemeenschap heeft de richtprijs voor melk immers overeenkomstig artikel 3 van verordening nr. 804/68 vastgesteld. Tussen de melkprijs die in Italië gemiddeld wordt vastgesteld volgens de in wet nr. 306/75 voorziene procedure, en de door de Gemeenschap vastgestelde producentenrichtprijs, heeft steeds een aanzienlijk verschil bestaan, waardoor de onverenigbaarheid van de Italiaanse regeling met de communautaire duidelijk is komen vast te staan. Er hoeft slechts aan te worden herinnerd dat in het eerste trimester van 1977 het verschil tussen de melkprijs in Italië en de communautaire richtprijs ongeveer 48 % bedroeg.

Op grond van het voorgaande zou het overbodig kunnen zijn nader in te gaan op de gestelde vraag. De formulering hiervan schijnt erop te wijzen dat de twijfels van de nationale rechter over de uitlegging van de gemeenschapsregeling uitsluitend voortvloeien uit het feit dat de Gemeenschap geen gebruik heeft gemaakt van haar bevoegdheid om de prijs vast te stellen. De uitoefening door de Gemeenschap van de in artikel 3 van verordening nr. 804/68 geregelde bevoegdheid schijnt voor de nationale rechter het moment te vormen waarop de communautaire regeling hoe dan ook in iedere Lid-Staat toepasselijk en voor eenieder verbindend wordt. Als dat zo is, zou iedere andere uitlegging van de gemeenschapsregeling overbodig zijn.

Voor het geval evenwel dat het Hof dieper op de vraag wenst in te gaan, hetzij op het punt van de verenigbaarheid van de Italiaanse wet met de communautaire regeling, hetzij voor wat betreft het begrip toepasselijkheid van de communautaire verordeningen, waarover bij de nationale rechter twijfels schijnen te bestaan, maken verzoekers aanvullende opmerkingen, die kunnen worden samengevat als volgt:

De twee procedures waarin de wet nr. 306/75 voorziet, beogen de regels van de vrije markt bij de vorming van de producentenprijs van melk buiten werking te stellen, zulks in tegenstelling tot de communautaire regeling. De in artikel 10 van de wet bedoelde akkoorden worden immers niet gesloten tussen de afzonderlijke belanghebbenden, dus volgens de normale wet van vraag en aanbod, maar tussen de groepen producenten en verbruikers van iedere regio. Eveneens volgens dat artikel, moet de overeengekomen prijs worden bekendgemaakt in het Bolletino ufficiale della Regione om bindend te worden voor de partijen, waarbij derhalve de mogelijkheid van mededinging binnen een hele groep wordt uitgesloten. De onwetmatigheid van de Italiaanse regeling wordt nog vergroot door het feit dat, indien een akkoord als bedoeld in artikel 10, niet tot stand komt, de procedure van artikel 11 van toepassing is en de door de regionale autoriteit bijeengeroepen commissie, waarin de verwerkende industrie een minderheid vormt ten opzichte van de producenten, de prijs vaststelt middels een besluit dat bindend is voor alle groepen producenten en verbruikers.

Het nagestreefde doel bestaat aldus niet alleen in een prijsvaststelling die bindend is voor alle betrokken partijen, maar ook in het zonder enige reden beschermen van de producenten, zulks geheel ten koste van de verbruikers, die gebonden zijn aan de prijzen die worden opgelegd aan de detailhandel.

De betrokken bepalingen zijn derhalve volstrekt in strijd met de voornaamste doelstelling van verordening nr. 804/68, te weten de totstandbrenging van één enkele markt, waarbij de richtprijs slechts als een instrument moet worden gezien.

Verordening nr. 804/68 is in de Italiaanse rechtsorde rechtstreeks en onmiddellijk van toepassing en sluit iedere dwingende prijsvaststelling voor melk en zuivelprodukten absoluut uit, waarbij zij de bevoegdheid ter zake aan de Lid-Staten en zelfs aan de betrokken bedrijfstakken onttrekt.

Concluderend geven verzoekers het Hof in overweging, voor recht te verklaren dat verordening nr. 804/68 in de Italiaanse rechtsorde rechtstreeks en onmiddellijk van toepassing is en dat de Italiaanse wet nr. 306 van 8 juli 1975 bijgevolg onwettig is, voor zover zij voorziet in een procedure voor de vaststelling van de producentenprijs van melk.

Volgens verweerster in het hoofdgeding is de gestelde vraag ontoelaatbaar, daar zij het Hof zou nopen tot een beoordeling van de wettigheid of de geldigheid van wet nr. 306/75. Subsidiair betoogt zij dat er generlei onverenigbaarheid bestaat tussen die wet en verordening nr. 804/68. De Italiaanse bepalingen, vastgesteld uit hoofde van een door de Italiaanse staat behouden bevoegdheid, vormen in feite slechts een aanvulling op de communautaire bepalingen.

Volgens de Italiaanse regering hebben de Lid-Staten, ook al is een richtprijs voor melk vastgesteld, in abstracto de bevoegdheid behouden om de nationale prijs van het produkt in iedere handelsfase te regelen. Tot staving van die bewering beroept de Italiaanse regering zich op het door het Hof (zaak 65/75, Tasca, Jurispr. 1976, blz. 291; gevoegde zaken 88-90/75, SADAM, Jurispr. 1976, blz. 323), bevestigde algemene beginsel dat „de eenzijdige vaststelling door een Lid-Staat van maximum verkoopprijzen voor suiker … ongeacht de betrokken handelsfase onverenigbaar (is) met verordening nr. 1009/67, zodra zij de doelstellingen en de werking van deze ordening en met name van haar prijsregeling in gevaar brengt.” Uit dit beginsel vloeit voort dat indien de bevoegdheid van de Lid-Staten in abstracto wordt erkend, het aan de nationale rechter staat om, onder meer op basis van de door het Hof geformuleerde gemeenschapsrechtelijke elementen, in concreto na te gaan en vast te stellen of de eenzijdige vaststelling van de prijzen van dien aard is, dat de doelstellingen en de werking van de betrokken gemeenschappelijke ordening daardoor in gevaar worden gebracht.

Staat de bevoegdheid van de Lid-Staten in bovenbedoelde zin eenmaal vast, dan kan de door het Tribunale amministrativo gestelde vraag worden onderzocht zonder acht te slaan op het daarin genoemde bijzondere geval („… ook wanneer de Gemeenschap de richtprijs voor melk als bedoeld in artikel 3 van verordening nr. 804/68, niet heeft vastgesteld”). In de eerste plaats is dit immers niet relevant, aangezien het al dan niet vaststellen door de Gemeenschap van de richtprijs voor melk geen gevolgen heeft voor de — hierboven beschreven en opgeloste — bevoegdheidskwestie. In de tweede plaats blijkt in feite niet dat de Gemeenschap de richtprijs voor melk in de zin van artikel 3 van verordening nr. 804/68 niet vaststelt. Het kan gebeuren dat die prijs niet binnen de in voornoemd artikel 3 vermelde termijn (vóór 1 augustus) wordt vastgesteld, maar in de praktijk gebeurt het nooit dat die prijs niet wordt vastgesteld.

Met betrekking tot wet nr. 306/75 merkt de Italiaanse regering om te beginnen op, dat deze geenszins een van overheidswege opgelegde prijsregeling voor melk inhoudt. Blijkens de artikelen 1-7 bestaat het doel van de wet duidelijk in de bevordering van de coöperatieve gedachte in de landbouw, met name in de melksector, die steeds een van de zwakste sectoren van de Italiaanse landbouw is geweest.

In het kader van deze doelstelling bepaalt artikel 8, tweede alinea, van wet nr. 306/75 dat de producentenprijs van melk in beginsel „voor de diverse produktiezones en voor ieder agrarisch jaar, door middel van collectieve onderhandelingen tussen alle betrokken partijen en in het bijzonder met inachtneming van de dynamiek van de produktiekosten van melk” wordt vastgesteld. De collectieve onderhandelingen kunnen autonoom, op eigen initiatief van de betrokken partijen, of op initiatief van de betrokken regio plaatsvinden (artikel 10). Indien een akkoord wordt bereikt, wordt dit bekendgemaakt in het publikatieblad van de regio; het is „… bindend voor de partijen bij de overeenkomst” (artikel 10, derde alinea). Indien geen akkoord tot stand komt, wordt de producentenprijs van melk, eveneens op regionale basis, vastgesteld door een commissie waarin alle ondernemers van de sector zijn vertegenwoordigd (producenten, melk-zuivelcoöperaties, verwerkende industrieën, melkcentrales). Het besluit van de commissie wordt bekendgemaakt in het regionale publikatieblad „… en is bindend voor partijen …”.

Wet nr. 306/75 bevat geen strafsancties tegen degene, al dan niet aangesloten, die zich niet houdt aan de in artikel 10 bedoelde overeengekomen prijs of aan de door de commissie vastgestelde prijs als bedoeld in artikel 11.

Ten stelligste moet dus worden ontkend dat de nationale wet een stelsel invoert waarin de producentenprijs van melk door de overheid wordt vastgesteld. Dit is zelfs niet het geval wanneer de betrokken partijen geen akkoord bereiken (artikel 10); het besluit van de commissie als bedoeld in artikel 11, is in werkelijkheid slechts een manier om de onenigheid tussen de belanghebbende kringen op te lossen, en vormt geen maatregel van overheidswege die aan de betrokkenen wordt opgelegd. Er moet op worden gewezen dat het besluit afkomstig is van de belanghebbende kringen zelf en dat het alleen bindend is voor partijen, dat wil zeggen voor de georganiseerde producenten en ondernemers.

De nationale wet is er derhalve op gericht de akkoorden tussen bedrijfstakken onderling te bevorderen en te begunstigen, ook met betrekking tot de aanvaarding van een uniforme producentenprijs voor melk (op regionaal niveau). Zij legt echter geenszins de prijs, noch de verplichting tot het sluiten van bedoelde akkoorden op, en nog minder de toepassing van de inhoud van die akkoorden op andere ondernemers (particulieren of verenigingen) dan de bij de collectieve onderhandelingen betrokken groepen.

Gezien de aldus geschetste inhoud van de nationale wet, kan men zich eventuele redenen voor een (direct of indirect) conflict tussen die wet en de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelprodukten, moeilijk voorstellen. In de eerste plaats lijkt geen belang te kunnen worden gehecht aan de (reeds eerder behandelde) kwestie van de invloed op het stelsel van communautaire prijzen, met name de interventieprijs, of op het vrije verkeer van goederen binnen de Gemeenschap (zie voornoemde arresten in de zaken 65/75 en 88-90/75). Van een dergelijke invloed, die een direct of indirect conflict tot gevolg zou kunnen hebben, kan slechts sprake zijn in geval van een nationale prijsregeling die door de overheid wordt opgelegd en voor een ieder verbindend is.

Die invloed is echter niet aanwezig indien de nationale regeling enkel een akkoord tussen alle betrokken partijen over de producentenprijs vergemakkelijkt.

De mogelijkheid van een indirect conflict met de doelstellingen en de werking van de gemeenschappelijke marktordening, zulks op grond van het nationale prijsniveau, moet in casu eveneens worden uitgesloten indien men in aanmerking neemt dat de gemiddelde producentenprijs van melk in Italië in de regel iets hoger ligt dan de richtprijs. Deze omstandigheid, die uitsluitend voortvloeit uit het produktietekort in de melksector, vormt zeker geen belemmering van het vrije verkeer van het produkt in Italië. Zij bevoordeelt veeleer de invoer van produkten uit de Gemeenschap, die in feite ook na de inwerkingtreding van wet nr. 306/75 is blijven toenemen.

Men kan evenmin staande houden dat het in de Italiaanse wet geregelde mechanisme tot gevolg heeft dat de Italiaanse melkproducenten een extra garantie wordt gegeven naast die waarin de gemeenschappelijke marktordening voorziet.

De nationale regeling schept immers niet de mogelijkheid om de producentenprijs van melk aan eenieder op te leggen. Dit is evenmin mogelijk wanneer de prijs, bij gebreke van een akkoord tussen partijen, door de in artikel 11 bedoelde commissie wordt vastgesteld. De niet-aangesloten producenten zijn derhalve vrij om de melk te verkopen tegen de prijs die hun schikt. De andere niet-aangesloten ondernemers staat het vrij om melk tegen een andere dan de overeengekomen of vastgestelde prijs te kopen. Die vrijheid geldt ook voor de aangesloten ondernemers, aangezien de wet in geen enkele sanctie voorziet, zelfs niet voor de leden die zich niet houden aan de overeengekomen of vastgestelde prijs. Door de in de wet voorziene instrumenten wordt de totstandkoming van een akkoord derhalve stellig bevorderd, maar niet opgedrongen.

Eveneens moet worden uitgesloten dat de nationale wet ertoe verplicht Italiaanse melk — tegen de overeengekomen of tegen een andere prijs — te kopen.

De nationale regeling omvat dan ook geen waarborgregeling voor de producenten. De enige waarborg bestaat voor de Italiaanse producenten, evenals voor de andere producenten in de Gemeenschap, in de interventie als bedoeld in titel II van verordening nr. 804/68. Op grond daarvan kan tevens worden staande gehouden dat de nationale regeling niet alleen geen aanvullende garantie schept naast de communautaire interventieregeling, maar evenmin gevolgen heeft voor de goede werking van die interventie.

Alvorens over te gaan tot een onderzoek van het door de nationale rechter voorgelegde probleem, maakt de Commissie enkele inleidende opmerkingen ter verduidelijking van twee aspecten van de gestelde vraag.

In de eerste plaats gaat het er volgens de Commissie niet zozeer om, vast te stellen of in casu de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelprodukten „de Italiaanse staat belet zijn administratieve gezagsorganen bij de wet bevoegd te verklaren de producentenprijs van melk vast te stellen”, maar dient veeleer te worden onderzocht of, in het kader van de betrokken communautaire regeling, een dergelijke normatieve bevoegdheid in eerste instantie aan de Lid-Staat toekomt. Een analyse van de twee in wet nr. 306/75 vervatte regelingen voor de vaststelling van de prijzen, toont volgens de Commissie aan dat de wet eigenlijk aan de staat de verantwoordelijkheid voor de vaststelling van de producentenprijs van melk oplegt. Indien de onderhandelingen bedoeld in artikel 10, op niets uitlopen, treedt immers automatisch de in artikel 11 geregelde procedure in werking, die een „autoritair” karakter heeft (de prijs wordt door de regionale commissie vastgesteld en is voor eenieder verbindend).

In de tweede plaats moet duidelijkheid worden gebracht in de laatste zin van de voorgelegde vraag („ook wanneer de Gemeenschap de richtprijs voor melk als bedoeld in artikel 3 van verordening nr. 804/68, niet heeft vastgesteld”). Gelet op de context van die zin, zou men kunnen denken dat de Italiaanse rechter zelf de eerste vraag bevestigend zou beantwoorden „wanneer de Gemeenschap de richtprijs voor melk heeft vastgesteld”, maar dat hij zou twijfelen in geval van een vacuüm dat ontstaat wanneer de communautaire instellingen hebben nagelaten de richtprijs vast te stellen.

De Commissie betoogt dat deze hypothese geen rekening houdt met de werkelijkheid.

De vaststelling van de richtprijs voor melk vindt immers, net als die van iedere andere richtprijs, elk agrarisch jaar met min of meer regelmatige tussenpozen plaats. Indien hij te laat wordt vastgesteld, blijft de richtprijs van het voorafgaande melkprijsjaar van toepassing totdat de nieuwe prijs bekend is. Dit verhindert het ontstaan van een juridisch vacuüm dat, in de gedachtengang van de Italiaanse rechter, zou kunnen worden opgevuld door ingrijpen van de staat.

Volgens de Commissie heeft het werkelijke probleem betrekking op de bevoegdheden van de Lid-Staten ter zake van de prijzen van onder een gemeenschappelijke marktordening vallende landbouwprodukten. Zij stelt derhalve voor, uit te gaan van de volgende formulering van de prejudiciële vraag:

„Belet het gemeenschapsrecht, en wel met name verordening nr. 804/68 van de Raad houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melken zuivelprodukten, de Italiaanse staat de producentenprijs van melk vast te stellen?”

In de rechtspraak van het Hof inzake de vaststelling van de prijzen van onder een gemeenschappelijke marktordening vallende landbouwprodukten, zijn volgens de Commissie de volgende beginselen neergelegd:

1. eenzijdige maatregelen van een Lid-Staat zijn alleen verenigbaar met de gemeenschappelijke ordening der markten in een bepaalde sector, indien zij geen directe of indirecte belemmering vormen voor het bereiken van de doeleinden en de normale werking daarvan;

2. eenzijdige maatregelen van een Lid-Staat, ofschoon verenigbaar met de specifieke „landbouw”-voorschriften van de gemeenschappelijke ordening dèr markten, mogen niet tot gevolg hebben dat de intracommunautaire handel direct of indirect wordt belemmerd.

De bij de rechter a quo aanhangig gemaakte zaak dient aan de hand van deze beginselen te worden beoordeeld.

Volgens de Commissie moet men zich daartoe een nauwkeurig beeld vormen van de gemeenschappelijke marktordening in de sector melk en zuivelprodukten. Deze ordening komt volgens haar in grote lijnen overeen met die van andere landbouwsectoren. Zij omvat een prijsregeling, een interventiestelsel en een regeling voor de handel met derde landen. Na een onderzoek van die regelingen plaatst de Commissie bepaalde kenmerken, die eigen zijn aan de marktordening in de sector melk en zuivelprodukten, op de voorgrond.

Zij wijst er met name op, dat die ordening in geen enkele rechtstreekse interventie voor melk voorziet. De melkprijs wordt uitsluitend ondersteund door middel van een stelsel van interventieprijzen voor de afgeleide produkten zoals boter, magere-melkpoeder en de kaassoorten Grana Padano en Parmigiano Reggiano. Door middel van deze interventieprijzen wordt het bereiken van de richtprijs nagestreefd voor de melk die door de communautaire producenten tijdens het melkprijsjaar wordt verkocht, „in die mate waarin de afzetmogelijkheden op de markt van de Gemeenschap en op de markten daarbuiten dit toelaten” (zie artikel 3 van verordening nr. 804/68). Een indirecte garantie voor de melkproducenten is eveneens gelegen in een heffingstelsel, om het verschil tussen de drempelprijs en de franco-grensprijs van een bepaald produkt in de onderhavige sector te dekken. De franco-grensprijs wordt, evenals de drempelprijs, vastgesteld voor elk van de „hoofdprodukten” bedoeld in bijlage I van verordening nr. 823/68 van de Raad van 28 juni 1968 houdende vaststelling van de produktengroepen en de bijzondere voorschriften betreffende de berekening van de heffingen in de sector melk en zuivelprodukten (PB L 151 van 1968, blz. 3). Dit stelsel heeft ten doel de gemeenschappelijke markt te stabiliseren, waarbij met name moet worden vermeden dat de prijsschommelingen op de wereldmarkt gevolgen hebben voor de in de Gemeenschap toegepaste prijzen. Om de exporten te bevorderen in geval dat de communautaire prijs hoger ligt dan de prijs op de wereldmarkt, worden tenslotte restituties toegekend, die in de gehele Gemeenschap even hoog zijn, maar die kunnen variëren naar gelang het derde land van bestemming.

De werkelijke melkprijs wordt in hoofdzaak bepaald door de wet van vraag en aanbod, terwijl de interventie voor de afgeleide produkten en de bescherming aan de gemeenschapsgrens slechts ten doel hebben het bereiken van de richtprijs te bevorderen. Het gaat er derhalve niet om, dat het bereiken van de prijs wordt gewaarborgd, maar dat er naartoe wordt gewerkt.

De Commissie gaat vervolgens over tot een onderzoek van de mogelijke directe of indirecte gevolgen van de betrokken nationale bepalingen voor de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelprodukten. Bovenstaande overwegingen leiden volgens haar tot de conclusie dat ieder aan de gemeenschappelijke marktordeningen vreemd element dat het bereiken van de richtprijs kan belemmeren, de verwezenlijking van het doel van de interventiemaatregelen en van de bescherming aan de grens in gevaar zou brengen. Dit zou het geval zijn indien van overheidswege een producentenprijs van melk beneden de richtprijs werd vastgesteld.

Indien de producentenprijs van melk op een hoger niveau dan de richtprijs werd vastgesteld, zou hij niet minder in strijd zijn met het stelsel van communautaire prijzen en in diverse richtingen negatieve gevolgen teweegbrengen.

In de eerste plaats zou men dan te maken hebben met een echte aanvullende garantie, die de producenten vaste inkomsten verzekert voor de melkverkopen als zodanig, en die zou concurreren met het in de gemeenschappelijke marktordening voorziene garantiestelsel.

Het is uiteraard niet uitgesloten dat de marktprijs hoger ligt dan de richtprijs, enkel en alleen als gevolg van het vrije spel van vraag en aanbod. Dat kan toevallige en bijgevolg tijdelijke, dan wel structurele oorzaken hebben. Dit is inderdaad het geval in Italië, een land met een tekort aan melk. Doordat de vraag uitstijgt boven het aanbod, liggen de prijzen op hoog niveau, in de regel circa 20 % boven de richtprijs (de Commissie verwijst naar de cijfers in de in bijlage I bij haar opmerkingen opgenomen tabel).

Wanneer echter van overheidswege een prijs wordt vastgesteld die niet alleen boven de richtprijs ligt, maar die ook het prijsniveau dat normalerwijze het gevolg is van het vrije spel van vraag en aanbod, in ruime mate overtreft, wordt de producenten een aanvullende en parallelle garantie gegeven naast die van de gemeenschappelijke marktordening, die met deze laatste onverenigbaar moet worden geacht. In casu heeft men in Italië sedert de inwerkingtreding van wet nr. 306/75 producentenprijzen van melk gekend die gemiddeld 40 tot 50 % boven de richtprijs lagen.

Bedoelde aanvullende garantie vormt niet alleen een vreemd en ongewild element vanuit het oogpunt van de gemeenschappelijke marktordening, maar tast ook de doeltreffendheid aan, of kan de doeltreffendheid aantasten, van juist die instrumenten van de communautaire regeling die het bereiken van de richtprijs voor melk moeten bevorderen. Zij heeft immers — althans die mogelijkheid bestaat — negatieve gevolgen zowel voor de interventiemaatregelen in eigenlijke zin als voor de maatregelen aan de gemeenschapsgrens, en wat haar concrete gevolgen betreft, kan men zeggen dat zij uiteindelijk in de plaats komt van die maatregelen.

De maatregelen aan de grens — heffingen en restituties — zijn direct of indirect gebaseerd op de richtprijs voor melk. Wanneer de producentenprijs van melk op kunstmatige wijze op een veel te hoog niveau wordt vastgesteld, kunnen de verwerkers geen winst meer maken, althans voor zover de communautaire regeling het hun mogelijk zou moeten maken om — dankzij de heffingen — de concurrentie van geïmporteerde produkten te weerstaan en — dankzij de restituties — op hun beurt concurrentiekracht te hebben op de markten van derde landen. De indirecte bescherming van de richtprijs voor melk, die uitgaat van de bovenomschreven maatregelen aan de grens (belasting van de importen en steun aan de export van communautaire produkten), wordt eveneens ongedaan gemaakt. Die bescherming wordt daarentegen — in strijd met de communautaire regeling — een functie van de nationale maatregel, die de producenten een hoge en vaste prijs verzekert.

De betrokken nationale maatregel kan ook negatieve gevolgen hebben voor het gemeenschappelijk interventiestelsel en kan dit ondoeltreffend maken. Theoretisch gezien is het immers zo, dat de verwerkende industrie gedwongen is, melk in te kopen tegen zeer hoge prijzen die niet kunnen worden verlaagd omdat, zoals gezegd, een vaste prijs tegelijkertijd een maximum en een minimum grens vormt. De kosten van de verwerkende industrie worden daardoor dus hoger. Dit betekent dat wanneer de verwerkte produkten tegen de interventieprijs worden aangeboden, de winst van het verwerkende bedrijf lager, zelfs aanzienlijk lager ligt dan de winst die zou worden gemaakt in gevallen waarin de produktiekosten op natuurlijke wijze worden bepaald. In Italië wordt echter alleen een interventiemaatregel toegepast op Grana Padano en Parmigiano Reggiano, waarvoor nagenoeg eenderde van de totale melkproduktie nodig is. Evenwel zijn de marktprijzen van deze kaassoorten steeds zeer hoog en veel hoger dan de interventieprijs. Bovendien is de produktie nagenoeg geheel geconcentreerd in de coöperaties, waarbinnen voor de vaststelling van de producentenprijs van melk van overheidswege geen plaats is.

Vanuit het oogpunt van de intracommunautaire handel lijkt een nationale maatregel als de onderhavige de normale handelsstromen te kunnen belemmeren, althans te vervalsen. De in casu opgedane ervaring leert immers dat een abnormaal hoge melkprijs in een Lid-Staat de exporten uit andere Lid-Staten naar eerstgenoemd land in zeer hoge mate begunstigt. Sinds de inwerkingtreding van wet nr. 306/75 zijn de Italiaanse importen van verse melk uit andere Lid-Staten voortdurend toegenomen, ondanks de transportkosten (zie bijlage II bij de opmerkingen van de Commissie).

Een producentenprijs van melk die in een Lid-Staat op kunstmatige wijze te hoog wordt vastgesteld, heeft bovendien een nadelige invloed of kan een nadelige invloed hebben op de exporten, vooral van afgeleide produkten, naar de andere Lid-Staten. Men ziet zich hier dan ook geplaatst voor een openlijke distorsie van de mededinging.

Uit het voorgaande kan volgens de Commissie worden afgeleid dat:

1. een nationale maatregel als de onderhavige een aanvullende garantie vormt voor de melkproducenten, waarin niet is voorzien in het stelsel van de gemeenschappelijke marktordening in de betrokken sector, dat in alle Lid-Staten op uniforme wijze moet worden toegepast;

2. bedoelde garantie concurreert, en derhalve in strijd is, met de instrumenten waarin de gemeenschappelijke marktordening uitdrukkelijk voorziet ter bereiking van de richtprijs voor melk, dat wil zeggen met de interventiemaatregelen voor de afgeleide produkten en de maatregelen aan de gemeenschapsgrens, waaraan zij de werking ontneemt en waarvoor zij uiteindelijk een daadwerkelijke vervanging vormt;

3. de doelstellingen van economisch beleid die met de mechanismen van de gemeenschappelijke marktordening worden nagestreefd, in ruime mate worden benadeeld en de normale werking van die ordening wordt verstoord.

De Commissie is tot dezelfde conclusie gekomen toen zij in 1977 besloot, tegen de Italiaanse Republiek de procedure wegens inbreuk op het Verdrag bedoeld in artikel 169 EEG-Verdrag in te stellen.

Bijgevolg stelt de Commissie voor, de vraag van het Tribunale amministrativo regionale per il Veneto te beantwoorden als volgt:

„De directe of indirecte vaststelling door een Lid-Staat van de producentenprijs van melk, is onverenigbaar met de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelprodukten.”

Mondelinge behandeling

Ter terechtzitting van 4 juli 1979 zijn mondelinge opmerkingen gemaakt door verzoekers in het hoofdgeding, te dezen vertegenwoordigd door A. Orsoni, advocaat te Venetië; verweerster in het hoofdgeding, te dezen vertegenwoordigd door G. Grimani, advocaat te Venetië; de Italiaanse regering, te dezen vertegenwoordigd door I. Braguglia, awocato dello Stato als gemachtigde, en de Commissie van de Europese Gemeenschappen, te dezen vertegenwoordigd door G. Campogrande als gemachtigde, bijgestaan door R. Wainwright, juridisch adviseur.

De advocaat-generaal heeft ter terechtzitting van 20 september 1979 conclusie genomen.

Kosten

De kosten door de Italiaanse regering en door de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening hunner opmerkingen bij het Hof

gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.