Hof van Justitie EU 23-01-1980 ECLI:EU:C:1980:21

I — De feiten en het procesverloop

In het kader der GATT-overeenkomsten heeft de Gemeenschap zich — bij het Protocol van Genève van 1962 — verbonden de invoer op voordelige condities van bevroren rundvlees van herkomst uit derde landen toe te staan binnen de grenzen gesteld door de jaarlijkse „tariefcontingenten” (eerst 22 000 ton en sinds 1973 38 500 ton). De voordelige condities bestaan in vrijstelling van heffingen en toepassing van een geconsolideerd en uniform GDT-tarief van 20 %. In's Raads verordening nr. 2861/77 van 19 december 1977 (PB L 330, biz. 7) heeft de Gemeenschap voor het jaar 1978 een communautair tariefcontingent geopend voor een totale hoeveelheid van 38 500 ton, uitgedrukt in vlees zonder been. Dat contingent is tussen de Lid-Staten verdeeld; aan Italië werd een totaal van 11 050 ton toegewezen.

De keus van het stelsel volgens hetwelk de quota zouden worden beheerd, werd overgelaten aan de Lid-Staten. In artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2861/77 is te dien aanzien het volgende bepaald:

„De Lid-Staten treffen alle nodige maatregelen om aan alle betrokkenen die op hun grondgebied zijn gevestigd vrije toegang tot de hun toegewezen quota te waarborgen.”

Bij decreet van de Minister voor de Buitenlandse Handel van 20 mei 1978 (Gazzetta Ufficiale van 25 mei 1978, nr. 143) is het gebruik van het aan Italië toegewezen quotum door de ondernemers geregeld. Het decreet voorzag, na de betrokken categorieën van ondernemers te hebben omschreven, een verdeling over de ondernemers die binnen dertig dagen na publikatie een daartoe strekkende aanvraag hadden ingediend. Aan die onderscheiden categorieën werden in percentages van het totale contingent uitgedrukte quota toegewezen, en wel:

1. 10 % aan het Ministerie van Defensie;

2. 10 % aan de gemeentelijke verbruikscorporaties („openbare ondernemers binnen de distributiesector”);

3. 80 % aan commerciële en industriële ondernemingen in de sector bevroren rundvlees.

Deze bepalingen zijn gewijzigd bij ministerieel decreet van 22 juni 1978 (Gazzetta Ufficiale van 23 juni 1978, nr. 174), waarbij detailhandelaren in bevroren rundvlees in de onder c) genoemde categorie zijn opgenomen.

Volgens de twee decreten wordt 80 % van categorie c) in voege als na te melden over de verschillende aanvragers verdeeld:

• 30 % gelijkelijk;

• 10 % op grondslag van de betaalde belasting over de toegevoegde waarde (BTW);

• 60 % als volgt:

  • 4 420 naar rato van de in 1977 uit derde landen ingevoerde hoeveelheid bevroren rundvlees;

  • 884 ton naar rato van de krachtens verordening nr. 2453/76 van 5 oktober 1976⁽¹⁾ bij het Italiaanse interventiebureau AIMA gedane aankopen (gereserveerd voor vleeshandelaren-detaillisten).

De vennootschap Grosoli en anderen hebben het ministerieel decreet van 22 juni 1978 aangevochten bij het Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, met name stellende dat de verordening zich niet met verordening nr. 2861/77 zou verdragen.

Bij beschikking van 4 december 1978 heeft het Tribunale het geding geschorst en het Hof van Justitie krachtens artikel 177 van het Verdrag van Rome de navolgende vragen gesteld:

1. Kan uit verordening nr. 2861/77 en uit de andere verordeningen inzake de regeling van de vleesmarkt en uit het Verdrag worden afgeleid — voorzover dit verenigbaar is met de genoemde beginselen van vrijheid en gelijkheid — dat een ‚systeem van beheer’ (zoals omschreven in overweging 4) van het nationale quotum van een contingent, dat is gebaseerd op verschillende verdelingscriteria overeenkomstig het objectieve verschil van de situaties van de in aanmerking komende handelaren, geoorloofd is?

2. In de tweede plaats: mogen deze criteria hierin bestaan dat, zoals dit het geval is geweest bij het ministerieel besluit van 22 juni 1978, van tevoren wordt vastgesteld dat de drie bepaalde groepen handelaren afzonderlijk toegang hebben tot drie verschillende gedeelten van het nationale quotum van het communautaire contingent?

3. In de derde plaats: kan een van deze van tevoren bepaalde gedeelten vooraf worden toegekend aan één enkele handelaar, ook al heeft deze zeer bijzondere kenmerken?”

De verwijzingsbeschikking is op 1 maart 1979 ter griffie ingeschreven.

Overeenkomstig artikel 20 van het Protocol betreffende het Statuut van het Hof van Justitie van de EEG, zijn schriftelijke opmerkingen ingediend door de vennootschap Grosoli, vertegenwoordigd door de advocaat E. Sivieri, door de vennootschap Fiorucci Cesare, vertegenwoordigd door de onderscheidenlijk te Genua en te Rome gevestigde advocaten L. Cimaschi en L. Bonifazi, door het Consorzio Italiano Macellatori en de vennootschappen Ultrocchi, MARR en SCI (Società Italiana Carni), allen vertegenwoordigd door P. Castellini, advocaat te Padua, door het Ente communale di consumo, vertegenwoordigd door S. Ferlito, advocaat te Rome, door de regering van de Italiaanse Republiek, vertegenwoordigd door de ambassadeur A. Maresca als gemachtigde, bijgestaan door de Avvocato dello Stato P. G. Ferri, en door de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door haar juridisch adviseur R. Wainwright als gemachtigde, bijgestaan door G. Berardis, lid van de juridische dienst van de Commissie.

Op rapport van de rechterrapporteur en de advocaat-generaal gehoord, heeft het Hof besloten zonder instructie tot de mondelinge behandeling over te gaan. Aan de regering van de Italiaanse Republiek en aan de Commissie van de Europese Gemeenschappen is evenwel om beantwoording van enige door het Hof gestelde vragen gevraagd.

II — Samenvatting der bij het Hof ingediende schriftelijke opmerkingen

De vennootschap Fiorucci Cesare wijst er in de eerste plaats op dat in artikel 1 van verordening nr. 2861/77 het contingent als „communautair” wordt omschreven. Die kwalificatie heeft ook te gelden voor de nationale quota, zoals die door de verdeling van het contingent ontstaan.

Nu in verordening nr. 2861/77 geen specifieke bepalingen te vinden zijn welke de onderscheiden Lid-Staten toestaan het contingent voor eigen doeleinden aan te wenden, zou de hun toegekende beheersbevoegdheid slechts restrictief kunnen worden opgevat, in die zin dat het daarbij alleen om technische en procedurevoorschriften kan gaan.

Ter beantwoording van de eerste vraag dient allereerst de term „betrokkenen”, zoals die in verordening nr. 2861/77 voor de in eerdere desbetreffende verordeningen gebezigde term „importeurs” in de plaats is gesteld, te worden uitgelegd. De wijziging zou zijn ontsproten aan de zorg onjuiste uitleggingen te voorkomen en niet aan de wens het begrip een wezenlijke wijziging te doen ondergaan. De Commissie heeft als importeurs steeds aangemerkt degenen die zich, krachtens om het even welke titel en ongeacht hun commerciële structuur en de vraag of zij tot een specifieke beroepscategorie behoren, op de invoer toeleggen.

Alle categorieën — groothandelaren, industriële en detailhandelaren — hebben dus toegang tot het contingent, zolang ze maar onder de noemer van de „betrokkenen” bij de invoer van bevroren rundvlees uit derde landen kunnen worden gebracht.

Gelijkheid van behandeling en toegankelijkheid van het contingent zijn gebonden aan de parameter van het volume van de importen der verschillende Lid-Staten uit derde landen gedurende een voldoende representatieve periode. Slechts met inaanmerkingneming van die factor kan de „betrokken”-heid der ondernemers worden bepaald.

Met betrekking tot de tweede vraag verwijst de vennootschap Fiorucci Cesare naar het arrest, op 12 december 1973 door het Hof van Justitie gewezen in de zaak 131/73 (Grosoli, Jurispr. 1973, blz. 1555), waarin het Hof onder meer oordeelde:

1. dat er met betrekking tot in het kader van het GATT-contingent ingevoerd vlees geen plaats is voor bepalingen ter reglementering van de bestemming der toegewezen hoeveelheden;

2. dat de Lid-Staten bij het beheer van hun quota geen — niet in de communautaire regeling voorziene — nationaal-economische beleidsoogmerken mogen nastreven;

3. dat in ieder geval het beginsel dat een gelijke behandeling van de onderdanen der Gemeenschap verlangt, steeds dient te worden gehandhaafd.

Derhalve zou men door het contingent a priori in die zin onder te verdelen dat bepaalde quota (uitgedrukt in percentages) aan deze of gene categorie blijven voorbehouden, voormelde beginselen kennelijk — en op bijzonder ernstige wijze — schenden.

En welke maatstaf men ook bij de verdeling moge hanteren, het moet in ieder geval een objectieve maatstaf zijn, die alle ondernemers gelijkelijk recht doet wedervaren.

Het op de derde vraag te geven antwoord ligt in vorenstaande opmerkingen besloten.

De vennootschap Fiorucci Cesare concludeert dat het Hof de door de nationale rechter gestelde vragen als volgt zal beantwoorden:

1. Uitgaande van vrije toegankelijkheid van het contingent voor alle ‚betrokkenen’ , ongeacht hun categorie (groothandelaren, industriëlen, detailhandelaren) — die voor de bepaling hunner‚betrokken’-heid niet terzake doet — behoort bij de onderverdeling geen verscheidenheid van maatstaven, aan een vermeende veelheid van categorieën aan te leggen, te worden gehanteerd, doch één enkele, voor allen geldende maatstaf, namelijk het volume der importen uit derde landen gedurende een voldoende representatieve periode; die importen mogen in geen geval tot discriminatie bij de onderverdeling leiden; in aanmerking dienen te worden genomen de door bepaalde ondernemers — met uitsluiting van anderen — bij de interventiebureaus gedane aankopen, ook al mochten afbakeningen als bedoeld op een of andere wijze in communautaire verordeningen zijn vastgelegd of toegelaten.

2. Bij de vastlegging der bij de onderverdeling aan te leggen maatstaven mag niet, zoals in het ministerieel decreet van 22 juni 1978 is geschied, bij voorbaat worden vastgesteld dat de drie categorieën van ondernemers ieder afzonderlijk toegang hebben tot een der drie porties van het nationaal quotum van het communautair contingent.

3. Aan een enkele ondernemer, hoe bijzonder ook, mag niet bij voorbaat een bepaald gedeelte worden toegewezen.”

De vennootschap Grosoli bespreekt eerst de vraag wie behoren tot de in artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2861/77 bedoelde „betrokkenen”.

Zij verwijst naar het reeds genoemde ar-rest-Grosoli, 131/73, ten betoge dat de keuze welke die verordening de Lid-Staten laat, alleen het beheer der hun toekomende quota betreft, met andere woorden het gaat om de technische en procedurevoorschriften waardoor de eerbiediging van de limieten der contingenten en een gelijke behandeling van de onderdanen der Gemeenschap (i.e. van de maatstaven welke volgens verordening nr. 2861/77 moeten worden aangelegd), wordt gewaarborgd. De toewijzing van het beheer wil niet zeggen dat er, naast de technische en procedurevoorschriften betreffende de verdeling van de gecontingenteerde waar, nadere beperkingen of voorwaarden voor toelating tot het contingent — ter verwezenlijking van buiten de communautaire regeling geleden economische beleidsoogmerken — zouden mogen worden gesteld.

Uit de considerans der verordening blijkt dat men bij waardering van de grondregel: voortdurende en ononderbroken vrije toegang — op voet van gelijkheid — van betrokkenen tot het contingent, van de Gemeenschap als geheel dient uit te gaan; dit volgt ten duidelijkste uit de uitdrukkelijke verwijzing naar „alle betrokkenen in de Gemeenschap”, uit de uitbreiding van het tariefcontingent tot „alle invoer” van het betrokken produkt „in alle Lid-Staten” en uit de overweging dat de „ononderbroken” toepassing van het voorziene recht moet geschieden totdat het „contingent geheel is uitgeput.”

De bij het contingent „betrokken” ondernemers van de Gemeenschap vallen dus samen met de importeurs die met documenten bewijzen dat zij in de sector bevroren rundvlees werkzaam zijn; immers, slechts op die voorwaarde kan men vrijelijk en gelijkelijk, voortdurend en ononderbroken toegang hebben tot het contingent.

Volgens Grosoli heeft de Commissie dan ook ten onrechte in het antwoord, door haar gegeven op de in het Parlement door de heer Klinker gestelde schriftelijke vraag nr. 1117/77 (PB C 107 van 1978, blz. 32) betoogd dat het begrip „alle betrokkenen” in principe onbegrensd is. Van die stelling uitgaande heeft de Commissie voorts beweerd dat de Lid-Staten, onder erkenning van de noodzaak te voorkomen dat door een teveel aan gegadigden en de daaruit voortvloeiende versnippering van de quota, het met de opening van het contingent nagestreefde economisch effect verloren gaat, er naar streven een zo groot mogelijk aantal betrokkenen te bereiken dat er rechtmatig belang bij kan hebben het betrokken contingent te delen en trachten de hun toegewezen quota technisch zo neutraal mogelijk te beheren.

Maar met die vaststelling kan, zo meent Grosoli, de aan de Lid-Staten verweten praktijk niet worden gerechtvaardigd.

Volgens de door het Hof gehuldigde beginselen (voormeld arrest 131/73, Grosoli) gaan de Lid-Staten, wanneer zij, zonder daartoe bepaaldelijk te zijn gemachtigd, hun beheersbevoegdheden gebruiken om de betrokken ondernemers in min of meer ruime groepen onder te brengen, de grenzen van de hun in de communautaire verordening toegekende bevoegdheden te buiten. Een zo ruime beoordelingsmarge zou, zelfs met inachtneming van een redelijke begrenzing, neerkomen op miskenning van het beginsel volgens hetwelk zulke bevoegdheden aan de instellingen der Gemeenschap zijn voorbehouden.

Het bepalen van de onderscheiden categorieën van ondernemers en het reglementeren van hun toegang tot tevoren bepaalde — en toegekende — quota gaat verder dan het aan de Lid-Staten opgedragen beheer. Op die manier zouden er niet alleen technische en procedurevoorschriften worden vastgesteld, doch ook doelstellingen van nationaal economisch en sociaal beleid worden nagestreefd die in de communautaire regeling niet voorzien zijn.

De vennootschap Grosoli concludeert dat de gestelde vragen als volgt dienen te worden beantwoord:

1. De betrokkenen (betrokken ondernemers) van de Gemeenschap zijn degenen die, ongeacht een op het grondgebied der Lid-Staten uitgeoefende (al dan niet professionele) eigen werkzaamheid, vrijelijk en op de voet van gelijkheid voortdurend en ononderbroken toegang hebben tot de invoer van de hoeveelheden, behorende tot het voor 1978 geopend communautair tariefcontingent, en wel zulks in een mate, geëvenredigd aan een werkzaamheid in de sector invoer van bevroren rundvlees (van welke werkzaamheid bewijs moet zijn bijgebracht).

2. In ieder geval staat het de Lid-Staten op grond van de hun bij verordening nr. 2861/77 toegekende beheersbevoegdheid niet vrij voor de toelating van de betrokken ondernemers uit de Gemeenschap eigen maatstaven op te stellen teneinde met subjectieve hoedanigheden of de situaties of aktiviteiten van op hun grondgebied gevestigde onderdanen rekening te kunnen houden; evenmin staat het hun vrij a priori te bepalen dat bepaalde categorieën ieder afzonderlijk tot verschillende porties van het nationaal quotum van het contingent worden toegelaten dan wel dat gedeelten van dat quotum tevoren aan een bijzondere ondernemer zullen worden toegewezen.”

De opmerkingen van het Consorzio Italiano Macellatori en de vennootschappen Ultroccbi, MARR en SCI zijn van wezenlijk gelijke strekking.

Zij menen dat de voor communautaire quota in aanmerking komende Lid-Staten bij de verdeling dier quota dezelfde maatstaven dienen aan te leggen welke de Gemeenschap bij de verdeling van het contingent hanteert.

Onder „betrokkenen” zijn dus alleen degenen te verstaan die bevroren rundvlees uit derde landen invoeren of hebben ingevoerd. Iedere ondernemer in de Gemeenschap die bevroren rundvlees doet of deed inklaren, behoort zich een hoeveelheid van het produkt te zien toegewezen, geëvenredigd aan de door hem in de in aanmerking genomen periode verrichte importen. Dit is de enige maatstaf welks toepassing aan alle ondernemers in de Gemeenschap een gelijke behandeling kan verzekeren.

Zij geven de navolgende beantwoording van de gestelde vragen in overweging:

„Verordening (EEG) nr. 2861/77 betreffende de opening, de verdeling en de wijze van beheer van een communautair tariefcontingent van bevroren rundvlees, staat de Lid-Staten niet toe de hun toegewezen quota te verdelen over ondernemers en categorieën ondernemers die geen importeurs zijn en niet metterdaad bevroren rundvlees uit derde landen hebben ingevoerd, noch ook aan die categorieën percentages der tot het contingent behorende quota toe te wijzen onafhankelijk van de vraag of zij bevroren rundvlees uit derde landen hebben ingevoerd, aangezien de verdeling der tot het contingent behorende quota ten goede moet komen aan degenen die bevroren rundvlees uit derde landen invoeren, en wel zulks in een mate geëvenredigd aan hun importen gedurende de in aanmerking genomen periode.

Daaruit volgt dat iedere maatregel, genomen door een Lid-Staat waaraan een tot het contingent behorend quotum is toegewezen en die voormelde beginselen geen recht doet wedervaren,'s Raads verordening tot verdeling van dat contingent schendt.”

Het Ente communale di consumo te Rome meent dat het begrip „betrokkenen” alle in het klein verkopende ondernemers omvat. Zij kunnen een rechtmatig belang aantonen. Door zulk een uitlegging wordt voorkomen dat er protectionistische, monopolistische of oligopolistische maatstaven worden gehanteerd, terwijl daarentegen een zo ruim mogelijke „toegankelijkheid” — meer in overeenstemming met de eis ener gelijke behandeling — wordt gegarandeerd.

De in's Hofs jurisprudentie ontwikkelde beginselen (men zie voormeld arrest-Grosoli, 131/73) sluiten volgens het Ente Communale niet uit dat een Lid-Staat in zijn eigen rechtsorde passende maatstaven moet aanleggen, maatstaven die aan de vrije toegang niet in de weg staan, doch methodisch toegepast, die vrijheid juist bevorderen.

Uit het antwoord, door de Commissie op voormelde schriftelijke vraag van de heer Klinker gegeven, volgt dat een stelsel van „voor-verdeling”, gekenmerkt door een beheersmethode die de verschillende, in de onderscheiden Lid-Staten bestaande objectieve en subjectieve situaties recht doet wedervaren, de voorkeur verdient.

Het komt derhalve nuttig en rechtmatig voor bij de onderverdeling volgens verschillende criteria tewerk te gaan door specifieke categorieën te onderscheiden, die ieder afzonderlijk toegang hebben tot verschillende porties van het toegewezen quotum. Een rechtstreeks aan de gemeentelijke verbruikscorporaties toegewezen portie verdraagt zich binnen de hiervoor vermelde grenzen met aanvaarde „voorverdelings” criteria. Waar het ten deze gaat om één enkele, in de Italiaanse wetgeving duidelijk onderscheiden categorie, kunnen verdere technische en procedurale verrichtingen achterwege worden gelaten.

De regering van de Italiaanse Republiek herinnert eraan dat er in voormeld ar-rest-Grosoli, 131/73, voor de uitvoering, drie soorten communautaire contingenten worden onderscheiden: a) contingenten waaraan het gemeenschapsrecht een bijzondere bestemming geeft; b) contingenten die in hun geheel aan de Lid-Staten worden toevertrouwd, opdat die er in overeenstemming met hun belangen gebruik van maken; c) contingenten die niet in een van beide categorieën zijn ingedeeld en derhalve moeten worden geacht te kunnen worden gebruikt in overeenstemming met het beginsel dat alle betrokken ondernemers er vrije toegang toe hebben.

In verordening nr. 2861/77 kan moeilijk een geldige reden worden gevonden waarom artikel 2 zou kunnen worden geacht aan het contingent een bijzondere bestemming als onder a) bedoeld te hebben willen toewijzen. Had men in de communautaire regel het contingent voor de importeurs uit eerdere jaren willen reserveren, dan zou daaruit de bedoeling spreken een beperkte categorie van in de sector vlees werkzame economische subjecten te bevoordelen: door de hun verzekerde uitsluitende toegang tot het contingent zou het hun mogelijk worden een positie op te bouwen — en te consolideren — die noodzakelijkerwijze in de richting van een monopoliepositie zou tenderen. Zulk een bedoeling ware bezwaarlijk te rijmen met het grondbeginsel, omschreven in artikel 3 van het Verdrag, gericht op de invoering van een regime waardoor wordt gewaarborgd dat de mededinging binnen de gemeenschappelijke markt niet wordt vervalst.

Integendeel, verordening nr. 2861/77 onderwerpt het contingent aan vrije toegankelijkheid voor alle betrokkenen. De Lid-Staten moeten dus met hun administratieve voorschriften blijven binnen het bestek van de technische en procedurevoorschriften die bestemd zijn om een eerbiediging van de globale grenzen van het contingent en de gelijkheid van behandeling van betrokkenen te verzekeren. Zolang een nationaal voorschrift in zijn verhouding tot de communautaire norm blijft binnen de, uit beider functionele betrokkenheid resulterende, relatie van een passend middel tot het ermede beoogde doel, hebben de nationale gezagsorganen de aan hun bevoegdheden gestelde grenzen niet overschreden of omzeild.

Wanneer men voorts bedenkt dat het gemeenschapsrecht aan de draagwijdte der nationale bepalingen een duidelijke grens stelt, doch niet aan de te gebruiken middelen („alle nodige maatregelen”), dan is de vrijheid van beoordeling welke de Staat ten aanzien van de keuze der meest passende maatregelen is gelaten, ten volle geëerbiedigd.

De Italiaanse regering heeft het inderdaad opportuun geacht een maatstaf aan te leggen welke voor de verdeling van 40 % van het aan Italië toegewezen quotum aan de importen uit eerdere jaren refereert. Zij kwam tot die opvatting na te hebben opgemerkt dat, waar deze index, praktisch gesproken, slechts werkte in het voordeel van degenen die in eerdere jaren hadden geïmporteerd, een uitsluitende toepassing van dat criterium voor het gehele quotum de toegankelijkheid van het contingent voor de andere rechtssubjecten in de vleessector en gegadigden voor importen in het jaar 1978 illusoir zou hebben gemaakt; hun uitsluiting ware, naar zojuist werd betoogd, niet gerechtvaardigd.

Daarom zijn er náást deze maatstaf ook andere verdeelsleutels gehanteerd waarbij de capaciteit en het belang van andere dan de gebruikelijke importeurs wordt „gemeten”, waartoe zij dan wel hun hoedanigheid van „betrokken” ondernemer moeten aantonen met behulp van andere gegevens dan de gebruikelijke import-aktiviteiten in eerdere jaren.

Terecht heeft het Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio overwogen dat „men bij onderzoek van de bestreden ministeriële maatregel redelijkerwijs tot de overtuiging komt dat het bestuurlijk gezag bij de verdeling naar gelang van de objectieve verscheidenheid der ondernemers, verschillende maatstaven heeft aangelegd”, mede verband houdende met het waarschijnlijk ontbreken van een eenheidscriterium dat op rationele wijze matiging van de met elkaar strijdige belangen, volgens de beginselen van vrije toegang en gelijke behandeling, zou kunnen verzekeren.

De Italiaanse regering betoogt dat het nationale quotum, bij het werken met deze verschillende verdelingscriteria, inderdaad moet worden onderverdeeld in evenveel porties als er maatstaven moeten worden aangelegd. Dit is alleen maar een gevolg van het feit dat de ondernemers voor wier aanvragen verschillende verdelingsmaatstaven gelden, onmogelijk rechtstreeks met elkander kunnen worden vergeleken. Het gekozen stelsel beschermt de vrije toegang en de gelijkheid van behandeling door een dergelijke, al dan niet rechtstreekse, vergelijking van alle gegadigden mogelijk te maken. Tegen de nadelen weegt praktisch het voordeel op dat gelegen is in de toewijzing — aan de onder de verschillende criteria vallende groepen — van vaste hoeveelheden bij welker bepaling men volgens een op grond van de ervaring vastgestelde verdeelsleutel het gewicht der onderscheiden economische factoren, gerelateerd aan de gezamenlijke gegadigden, recht moet doen wedervaren.

Het op de laatste vraag te geven antwoord vloeit uit de voorgaande opmerkingen voort: de toewijzing a priori aan één enkele ondernemer vindt objectief haar rechtvaardiging in de omstandigheid dat de positie van de betrokken gegadigde bezwaarlijk onder de voor andere aanvragers geldende maatstaven kan worden gebracht.

De Italiaanse regering concludeert dat alle bepalingen van het ministerieel decreet dat tot voormelde vragen aanleiding gaf, kunnen leiden tot de verwezenlijking van het nagestreefde doel: alle betrokkenen toegang te verlenen tot het quotum dat, in het kader van het communautair contingent, aan Italië werd toegewezen.

De Commissie merkt op dat het hierbedoelde tariefcontingent een „communautair” contingent is.

Krachtens hun uitsluitend recht over de bestemming van het contingent te beslissen, kunnen de communautaire instellingen hetzij de toegang tot een contingent voor iedere gegadigde openstellen, hetzij rechtstreeks beslissen welke de bestemming der waren moet zijn, hetzij de Lid-Staten toestaan er overeenkomstig hun eigen belangen gebruik van te doen maken. Deze laatste mogelijkheid moet echter met zoveel woorden zijn voorzien. Zo niet, dan moeten bepalingen waarbij de beheersbevoegdheden aan de Lid-Staten worden gedelegeerd, restrictief worden uitgelegd wanneer men te doen krijgt met nationale maatregelen welke, bedoeld om volgens nationale beleidscriteria de bestemming van een communautair contingent de reglementeren, enerzijds de op communautair niveau nagestreefde economische beleidsdoeleinden, anderzijds de gelijke behandeling van alle burgers der Gemeenschap in gevaar kunnen brengen.

Een algemene delegatie van beheersbevoegdheden aan de Lid-Staten houdt dus in dat zij de technische en procedurevoorschriften mogen vaststellen waarmede in het algemeen de inachtneming der aan het contingent gestelde grenzen en een gelijke behandeling der gegadigden moet worden gewaarborgd, doch niet, langs de weg van condities, aan de toegang tot het contingent gesteld, economische beleidsoogmerken mogen introduceren die in de communautaire bepalingen niet zijn voorzien.

Artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2861/77 houdt slechts een algemene delegatie van het beheer in. Volgens de letter van artikel 3 dienen de nationale maatregelen aan alle betrokkenen de vrije toegang te verzekeren; dit is de belangrijkste voorwaarde die bij het beheer van hun quotum door de Lid-Staten moet worden nageleefd.

De Commissie wijst erop, dat de Raad juist in verordening nr. 2861/77 de term „betrokkenen” introduceerde; tevoren werd er van „importeurs” gesproken. Maar reeds tevoren vatte de Commissie de term „importeurs” veel ruimer op, namelijk als omvattende alle op het grondgebied van een Lid-Staat gevestigde natuurlijke of rechtspersonen die bevroren rundvlees doen of deden inklaren om het op genoemd grondgebied in de consumptieve sfeer te brengen. Een beperktere uitlegging zou moeilijk te rechtvaardigen geweest zijn en had in ieder geval behoorlijk met redenen moeten zijn omkleed; waarom ook had men het genot van een tariefcontingent tot een enkele categorie van ondernemers moeten beperken?

In beginsel zijn aan de betekenis van de term „alle betrokkenen” geen duidelijke grenzen gesteld; theoretisch zou ieder die door het aanvragen van toelating tot het contingent blijk geeft bij invoer belang te hebben, als „betrokken (ondernemer)” in de zin der bepaling moeten worden beschouwd. Maar door aan de term „betrokkene” een zo ruime uitlegging te geven, zou men het risico lopen dat het tot een onbeperkt aantal aanvragen en daardoor tot een oneconomische verbrokkeling van het — beperkte — contingent komt.

Hieruit volgt dat tot de beheersbevoegdheid van de Staat ook de bevoegdheid mag worden gerekend vast te stellen bij welke categorieën ondernemers een technische en economische beoordeling tot de slotsom kan leiden dat zij bij een voordelige invoer van bevroren rundvlees objectief belang schijnen te hebben. Voorzover die vaststelling aan rechtsgeldige eisen van economische aard voldoet en binnen de door zulke eisen gestelde perken blijft, is de Commissie van mening dat zulk een vaststelling vooraf als zodanig niet onverenigbaar is met het gemeenschapsrecht, dat de Lid-Staten het beheer van het contingent opdraagt.

Ter verdeling van het contingent dienen er dus, met inaanmerkingneming van de te verdelen hoeveelheden, objectieve maatstaven te worden vastgesteld.

Blijkens voormeld arrest-Grosoli, 131/73, mogen nationale economische of sociale beleidsoogmerken, zolang de Gemeenschap het niet met zoveel woorden toestaat, niet tot de rang van verdelingscriteria worden verheven. Het gaat dus niet aan, dát tevoren vastgestelde hoeveelheden door de overheid worden gereserveerd voor bepaalde lichamen of collectiviteiten waarvoor bepaalde porties van het contingent uitsluitend en bij voorrang worden opengesteld.

In casu doet men het beginsel van de gelijke behandeling der ondernemers kennelijk geen recht wedervaren. Geldt voor sommigen een selectie volgens bepaalde criteria, voor anderen gelden die maatstaven niet en men wijst hun bij voorbaat bepaalde porties toe; zo zien de gemeentelijke verbruikscorporaties zich een vast quotum toegewezen, dat zij onderling volgens het inwonertal van de gemeente hebben te verdelen, terwijl een instantie als het Ministerie van Defensie, dat zich een bepaald quotum bij uitsluiting ziet toegewezen, in nog verdergaande mate wordt beoordeeld.

Hetzelfde geldt voor de toewijzing van 80 % van het totale quotum aan de commerciële en industriële ondernemingen en aan de detailhandelaren.

Daarbij is het minder het nastreven van nationale economische beleidsoogmerken als wel de vaststelling van een percentage op zichzelf, dat bezwaar ontmoet. Hetzelfde geldt voor de vaststelling — binnen deze categorie — van vaste, aan twee soorten ondernemers toegewezen, porties (4 420 ton aan commerciële en industriële ondernemingen en 884 ton aan detailhandelaren).

De vraag rijst dus welke objectieve maatstaven een Lid-Staat moet aanleggen, als hij een contingent overeenkomstig het gemeenschapsrecht wenst te verdelen.

Zonder harmonisatie der nationale wettelijke regelingen kan er geen alom geldige maatstaf worden vastgesteld. Ook is het de vraag of er met één enkel criterium moet worden gewerkt dan wel of er, gezien de verscheidenheid der ondernemers, meerdere, aan de verschillende situaties aangepaste, criteria moeten worden aanvaard.

De door de Raad bij de verdeling van het contingent over de Lid-Staten gehanteerde maatstaf der importen behoeft niet per se naar het niveau van het nationale recht te worden getransponeerd.

Wordt het criterium niet nauwkeurig op de omstandigheden afgestemd, dan dreigt het tot een bevriezing van verworven posities te komen, waarbij met name ondernemers die voor het eerst in de betrokken sector werkzaam zijn, zouden worden uitgesloten, hetgeen zou indruisen tegen de geest van gelijkheid die uit de algemene en bijzondere communautaire regelen spreekt.

Wel is de Commissie van mening dat de mogelijkheid van verschillende verdelingscriteria, gezien de objectieve onvergelijkbaarheid der door de onderscheiden betrokkenen ingenomen posities, in beginsel niet dient te worden uitgesloten. Het gaat er maar om al deze criteria te herleiden tot een gemeenschappelijke noemer, waardoor de eerbiediging kan worden gewaarborgd van de beginselen volgens welke aan alle ondernemers de toegang tot het contingent moet openstaan en allen op voet van gelijkheid moeten worden behandeld.

Zo meent de Commissie dat, wat de detailhandelaren betreft, de maatstaf van het bij de interventiebureaus gekochte bevroren vlees mag worden toegepast, als er maar geen onjuiste, met die beginselen onverenigbare, limieten worden gesteld. Aan die voorwaarde voldoet het gewraakte ministerieel besluit niet, hetgeen tot tweeërlei onaanvaardbare consequenties leidt: detailhandelaren die van die aankoopmogelijkheid geen gebruik maakten worden uitgesloten, terwijl de voordelige positie der anderen nog wordt versterkt.

Iets dergelijks doet zich voor bij de importeurs, wanneer niet alle importen van bevroren vlees uit derde landen, maar alleen die welke onder de speciale GATT-regeling hebben plaatsgevonden, als verdelingsmaatstaf worden aanvaard.

In ieder geval mag het bij de eventueel te hanteren criteria rechtstreeks noch indirect gaan om de verwezenlijking van nationale economische en sociale, in het gemeenschapsrecht niet voorziene beleidsoogmerken.

De Commissie meent dat de vragen van het Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio als volgt dienen te worden beantwoord :

1. Volgens verordening nr. 2861/77 betreffende de opening, de verdeling en de wijze van beheer van een communautair tariefcontingent voor bevroren rundvlees van onderverdeling 02.01 A II b) van het gemeenschappelijk douanetarief (1978) mogen de Lid-Staten bepalen welke categorieën ondernemers bij de verdeling zullen worden betrokken en welke maatstaf of maatstaven daarbij zal of zullen worden aangelegd, mits de vrije toegang van alle betrokkenen tot het aan de betrokken Lid-Staat toegewezen quotum van het contingent op niet-discriminerende wijze wordt gewaarborgd.

2. De aan te leggen maatstaven mogen niet van dien aard zijn, dat bepaalde categorieën van ondernemers ieder afzonderlijk toegang verkrijgen tot verschillende porties van het nationaal quotum van het contingent; ook mag een portie van het contingent niet bij voorbaat aan één enkele ondernemer worden toegewezen.”

III — Mondelinge behandeling

Ter terechtzitting van 20 november 1979 zijn mondelinge opmerkingen gemaakt door de vennootschap Grosoli, vertegenwoordigd door E. Sivieri, advocaat te Rome, door de vennootschap Fiorucci Cesare, vertegenwoordigd door L. Cimaschi, advocaat te Genua, door het Consorzio Italiano Macellatori en de vennootschappen Ultrocchi, MARR en SCI, vertegenwoordigd door P. Castellini, advocaat te Padua, door het Ente communale die consumo di Roma, vertegenwoordigd door S. Ferlito, advocaat te Rome, door de regering van de Italiaanse Republiek, vertegenwoordigd dooide Avvocato dello Stato P. G. Ferri als gemachtigde, en door de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door R. Wainwright als gemachtigde, bijgestaan door G. Berardis.

In antwoord op een door het Hof gestelde vraag heeft de Commissie een overzicht gegeven van de situatie welke zich, wat de nationale verdeling van het contingent betreft, in de Lid-Staten voordoet.

In Nederland worden eerdere importen — in de algemene zin des woords — als criterium gebezigd. Aanvankelijk deed de Nederlandse Staat dit alleen gelden voor importen waarop de heffing toepasselijk was, maar naderhand is deze norm gewijzigd. Ook wie in de loop der laatste drie jaren met vrijstelling van heffingen hadden geïmporteerd, werden toen tot de bij GATT-importen belanghebbende categorieën gerekend.

In de Bondsrepubliek Duitsland werd met percentages — in de ruimste zin des woords — gewerkt. Vervolgens bleek dit stelsel niet helemaal met de communautaire filosofie in overeenstemming te zijn. Momenteel wordt in Duitsland een percentage van ± 70 % toegewezen aan de categorie der importeurs, dat wil zeggen aan degenen die metterdaad invoeren of doen invoeren; 20 % wordt toegewezen aan de handelaren in vers vlees en 10 % aan degenen die bij de interventiebureaus kopen.

In Frankrijk gaat een bepaald percentage naar de Overzeese Gebiedsdelen, een gedeelte gaat naar het Ministerie van Defensie en een zeer klein deel naar de handelaren in de klassieke betekenis van het woord.

In Engeland wordt het quotum in hoofdzaak aan instellingen met een sociaal doel toegewezen. Een zeer klein gedeelte wordt aan de importeurs voorbehouden.

In België en Denemarken wordt van de importen gedurende de voorafgaande jaren uitgegaan. Uitgesloten worden evenwel degenen die in het verleden verkregen certificaten aan anderen hebben gecedeerd, hun deel van het contingent niet hebben gebruikt of in het geheel niet hebben geïmporteerd.

De advocaat-generaal heeft ter terechtzitting van 13 december 1979 zijn conclusie genomen.

Kosten

15 De kosten, door de regering van de Italiaanse Republiek en de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening hunner opmerkingen bij het Hof gemaakt, komen niet voor vergoeding in aanmerking. Aangezien de procedure ten aanzien van partijen in het hoofdgeding als een aldaar gerezen incident is te beschouwen, heeft de nationale rechterlijke instantie over de kosten te beslissen.