Hof van Justitie EU 27-03-1980 ECLI:EU:C:1980:100

De draagwijdte ratione temporis van een uitleggingsarrest

De in zaak 33/76 voorgedragen stellingen kritisch in herinnering brengend, betoogt de Italiaanse regering met name dat de door haar voorgestane oplossing berustte op het op 8 april 1976 in zaak 43/75 (Defrenne, Jurispr. 1976, blz. 455) gewezen arrest. Het Hof heeft daarin aan artikel 119 EEG-Verdrag rechtstreekse werking toegekend, met dien verstande evenwel dat die werking tot na de uitspraak gelegen tijdvakken beperkt zou blijven, behalve voor zover het mocht gaan om werknemers die beroep in rechte hadden ingesteld of een daarmee gelijk te stellen klacht hadden ingediend.

De Italiaanse regering meent nu dat de in het arrest-Defrenne aangelegde maatstaven ook in gevallen als de onderhavige de doorslag behoren te geven. Lagen aan de inperking van de rechtstreekse werking van artikel 119 slechts opportuniteitsoverwegingen ten grondslag, het toekennen van recht op restitutie van bedragen, voldaan op een tijdstip waarop niet was uitgemaakt dat er van heffingen van gelijke werking als douanerechten sprake was, en juist algemeen werd aangenomen dat dit niet het geval was, zou niet alleen met artikel 13, lid 2, EEG-Verdrag, maar ook met het afgeleide gemeenschapsrecht in strijd komen, immers in het intracommunautaire handelsverkeer tot nieuwe verstoringen leiden.

Ingaande op de opvatting welke met name in de conclusie van de advocaatgeneraal in zaak 33/76 (Rewe, Jurir. 1976, blz. 2006) tot uitdrukking kwam — volgens welke de situatie in die zaak niet kon worden vergeleken met die welke zich in de zaak-Defrenne voordeed —, spreekt de Italiaanse regering als haar oordeel uit dat nog dient te worden nagegaan of men, in aanmerking genomen de discriminaties waartoe de verschillende nationale verval- en verjaringstermijnen leiden en met name gezien artikel 6, lid 2, van het Verdrag, aan de financiële last uit de verplichting tot restitutie voortvloeiende, niet hetzelfde belang dient te hechten als in de zaak-Defrenne aan de schadelijke gevolgen van volledige retroactiviteit werd toegekend.

Er zou dus moeten onderzocht of de ondernemers aan een arrest, waarin het Hof een tot dan toe algemeen aanvaarde uitlegging verwerpt, het niet eerder door hen uitgeoefende recht ontlenen de terugbetaling van bepaalde rechten en heffingen te vorderen. In dezelfde gedachtengang zou men evenwel dienen na te gaan of de Lid-Staten in dergelijke omstandigheden het recht krijgen bedragen waarop zij aanvankelijk meenden geen aanspraak te mogen maken, in te vorderen, wanneer uit een arrest van het Hof blijkt dat die bedragen rechtens wel degelijk verschuldigd waren.

Wat de eerste hypothese betreft: men zou kunnen menen dat er aan de hand van de bepalingen die in de onderscheiden nationale rechtsorden de „condictio indebiti” regelen, gemakkelijk een oplossing te vinden ware. Te rade gaand met het nationale recht, komt men echter uit bij verschillende oplossingen, terwijl de mogelijkheid van restitutie blijkens het arrest van 26 juni 1979 (zaak 177/78, Pigs and Bacon Commission, Jurispr. 1979, blz. 2161) zelfs geheel kan worden uitgesloten.

De oplossing zou dus in de rechtsorde van de Gemeenschap moeten worden gezocht. De restitutie van bedragen, geïnd als rechten waarvan werd uitgemaakt dat zij een zelfde werking hebben als douanerechten, zou slechts mogelijk moeten zijn voor zover die inning heeft plaatsgevonden na het arrest waarin het Hof van Justitie heeft vastgesteld dat de werking van het ingevorderde recht met die van douanerechten is gelijk te stellen, of — eventueel — met ingang van de dag waarop de Commissie een richtlijn als bedoeld in artikel 13, lid 2, EEG-Verdrag heeft doen uitgaan.

Tot staving van haar opvatting betoogt de Italiaanse regering dat de draagwijdte van het begrip heffing van gelijke werking in het Verdrag niet is omschreven. Ingevolge artikel 13, lid 2, van het Verdrag had door de Lid-Staten tot een geleidelijke opheffing van heffingen van gelijke werking als douanerechten moeten zijn overgegaan in de loop van de overgangsperiode en in het ritme, door de Commissie aangegeven in richtlijnen bij welker vaststelling zij zich „laat ... leiden door de regels vervat in artikel 14, leden 2 en 3, alsook door de richtlijnen welke de Raad met toepassing van genoemd lid 2 heeft vastgesteld”. Het is echter van algemene bekendheid dat de Commissie zich, ter bepaling van hetgeen in concreto onder heffingen van gelijke werking was te verstaan, aanvankelijk heeft gebaseerd op een analyse van de inlichtingen welke de onderscheiden Lid-Staten haar, in antwoord op een vragenlijst, hebben doen toekomen en nadien op zelfstandig onderzoek; ten aanzien van de zes oude Lid-Staten is dit werk nog niet klaar, hoewel de overgangsperiode sinds jaren is verstreken, terwijl er, wat de belastingen der nieuwe Lid-Staten betreft, nog ternauwernood mee is begonnen.

Voor het gemeenschappelijk landbouwbeleid is in de verordeningen de onverenigbaarheid van heffingen van gelijke werking met de toepassing van het communautaire heffingstclsel rechtstreeks voorzien, nog voordat de Commissie haar eerste — 15 oktober 1963 gedateerde — richtlijn betreffende zulke heffingen had doen uitgaan, dat wil zeggen zonder dat de ter afbakening van zulke heffingen nodige gegevens of ophelderingen waren verschaft.

De Italiaanse regering wijst erop dat de diensten der Commissie zo aarzelend zijn opgetreden en dat men het moest hebben van het Hof van Justitie dat, zijn jurisprudentie gestadig uitbouwend, heeft uitgemaakt welke voorwaarden moeten zijn vervuld, wil aan een ingevorderde heffing of recht eenzelfde werking worden toegekend als aan een douanerecht. Er kan de Lid-Staten dan ook geen verwijt van worden gemaakt dat zij, tot aan het arrest waarbij de te dezen nodige uitlegging werd verschaft, heffingen van gelijke werking zijn blijven toepassen, of anders zou het ervoor moeten worden gehouden dat iedere ambtenaar van de douane, nog voordat de Commissie passende richtlijnen had doen uitgaan en voordat het Hof bedoelde uitlegging had verschaft, zelfstandig de verantwoordelijkheid voor de consequenties der rechtstreekse werking van het verbod van heffingen van gelijke werking had moeten aanvaarden.

De Italiaanse regering betoogt voorts dat er verschil bestaat tussen het recht van een particulier een heffing van gelijke werking, voortvloeiend uit een rechtstreeks toepasselijke bepaling van gemeenschapsrecht, niet te betalen en de restitutieverplichting van de Staat, die niet uit de rechtstreeks toepasselijke bepaling, doch veeleer uit voormeld „stilzitten” voortvloeit. Zij meent dat, gezien de institutionele opzet der Gemeenschappen, aan de term „stilzitten” in de communautaire rechtsorde een andere draagwijdte toekomt dan in het nationale recht. De Staat die in gebreke bleef, werd door de instellingen van de Gemeenschap niet verplicht steunbedragen of exportrestituties die in strijd met het gemeenschapsrecht waren toegekend, terug te vorderen.

De Italiaanse regering beroept zich voorts op de door de Commissie op 30 mei 1975 — naar aanleiding van het arrest van 12 november 1974 (zaak 34/74, Roquette, Jurispr. 1974, blz. 1217) — opgestelde nota nr. 75425312, betreffende de uitlegging van artikel 4bis, lid 2, van 's Raads verordening nr. 974/71. In die nota heeft de Commissie, de bijzondere omstandigheden in aanmerking genomen, de Lid-Staten niet verplicht geacht tot terugvordering van de bedragen welke, indien het artikel in de door het Hof aangegeven zin zou zijn uitgelegd, niet hadden mogen worden uitgekeerd. Logischerwijze kan er, zolang het om dezelfde rechtsbetrekking en om dezelfde bepaling gaat, geen andere maatstaf worden aangelegd al naar gelang bepaalde bedragen door de nationale instanties moeten worden teruggevorderd of gerestitueerd. Is er ten onrechte tot inning overgegaan, dan wil dat niet zonder meer zeggen dat er ook moet worden gerestitueerd.

De Italiaanse regering wijst erop, dat de door haar voorgestane oplossing in de lijn ligt van voormeld arrest 43/75 (Defrenne), waarin het Hof met zoveel woorden, zij het bij wijze van uitzondering, heeft onderscheiden tussen de vaststelling dat er van stilzitten mocht worden gesproken, en de verplichting de nadelige gevolgen van zodanig stilzitten ongedaan te maken. De redenen welke het Hof aanleiding gaven van een zuiver declaratoir effect van zijn arresten afstand te nemen, te weten de economische consequenties, de gedragslijn der Lid-Staten, het uitblijven van een initiatief der Commissie en de onjuiste indruk met betrekking tot de gevolgen van de toepasselijke communautaire regeling gewekt, gelden eveneens voor heffingen van gelijke werking als douanerechten en — in het algemeen — voor de invordering van geldbedragen op grond van een onjuiste uitlegging van de communautaire regeling.

De economische gevolgen liggen besloten in het feit dat bedragen welke sinds jaar en dag — onweersproken en in de overtuiging dat zij behoorden te worden betaald — zijn geïnd, ineens zouden moeten worden gerestitueerd; dit nadeel zou, naargelang van de verval- en verjaringstermijnen van de onderscheiden nationale wetgevingen, variabel en discriminerend zijn. Ook aan het gedrag der Lid-Staten en aan het uitblijven van een initiatief der Commissie mag beslissende betekenis worden toegekend: de hierbedoelde bedragen zijn kennelijk betaald en geïnd in de algemeen heersende overtuiging dat er van een schending van de communautaire regeling geen sprake was. Deze redenering gaat met name op voor het zo complexe stelsel van sanitaire controlerechten. Pas in 1970, toen de communautaire marktordening voor de verschillende aan sanitaire controles onderworpen produkten al jaren in werking was getreden, is de Commissie — jegens slechts twee Lid-Staten — in actie gekomen, maar haar initiatief bleef ongeveer zeven jaar lang zonder concrete gevolgen; de draad is pas weer opgenomen nadat er te dezen door het Hof van Justitie een aantal arresten was gewezen.

De afwenteling van de omstreden heffing

De Italiaanse regering wijst er vervolgens op, dat restitutie van de bedragen die als gevolg van een onjuiste uitlegging van de communautaire regeling aan de Europese Gemeenschappen dan wel aan de Lid-Staten zijn betaald, op een daadwerkelijke verrijking van de betrokken ondernemers, juister gezegd op een onverwachte meevaller, zou neerkomen, omdat zij de met de heffing gemoeide bedragen natuurlijk in hun produktiekosten hebben doorberekend.

Een „restitutio in integrum” die meer schade zou veroorzaken dan goedmaken, is ook bij toetsing aan de communautaire mededingingsregeling uitgesloten te achten. Zulk een restitutie zou in wezen neerkomen op steunverlening aan de nationale ondernemers, die de hun ten onrechte opgelegde last op hun afnemers hebben afgewenteld, en de exporteurs in de andere Lid-Staten, toch al benadeeld door een teruglopen van hun exporten, extra nadeel toebrengen. Het rechttrekken van een ongelijke behandeling welker uitwerking in de handelsrelaties — onderworpen aan een andere regeling dan de communautaire wetgever heeft gewild — niet meer ongedaan kan worden gemaakt, zou leiden tot gevolgen die indruisen tegen de doeleinden welke met de communautaire voorschriften worden nagestreefd, te weten het vrije verkeer van goederen binnen de Gemeenschap en een stelsel van vrije concurrentie tussen de betrokken ondernemers. Men zal zich te dezen hebben te houden aan het beginsel „cessante radone legis, cessat et ipsa lex” en communautaire voorschriften die in strijd komen met de doeleinden welke men ermee heeft nagestreefd, buiten toepassing moeten laten.

Is het omgekeerde gebeurd en als gevolg van een onjuiste uitlegging van de communautaire regeling de heffing van wel verschuldigde rechten achterwege gebleven, clan kan er volgens de Italiaanse regering stellig minder gemakkelijk worden gewerkt met de argumenten waarvan zij zich met het oog op de eerstbesproken hypothese heeft bediend. Er doet zich in zoverre een wezenlijk verschil voor, dat de heffing van rechten die abusievelijk nog niet zijn vastgesteld en ingevorderd, met de functie en doelstellingen der — foutief uitgelegde — regeling te rijmen valt, terwijl de vergissing der administratie voor het verlangen van een aanvullende betaling juist de normale, noodzakelijke voorwaarde is. Het is evenwel niet „a priori” uitgesloten te achten dat er met het beginsel „cessante ratione legis, cessat et ipsa lex” ook kan worden gewerkt wanneer er jaren later — en wellicht tot onherstelbaar nadeel van de belanghebbenden — wordt overgegaan tot navordering van douanerechten die reeds hadden moeten zijn geïnd.

Argumenten in die zin kunnen worden ontleend aan voormelde nota van de Commissie en aan de bepalingen van sommige reeds door de Commissie ingediende ontwerpverordeningen. Ook aan de gemeenschappelijke overtuiging der ondernemers en douaneautoriteiten komt wellicht gewicht toe, immers in deze gevallen hebben de betrokken ondernemers bij het doorberekenen — aan derden — van de desbetreffende kosten en bij hun prijsbepaling alleen de lasten in aanmerking genomen welke volgens de onjuist gebleken uitlegging als verschuldigd waren te beschouwen.

Volgens de Italiaanse regering kan zulk een oplossing evenwel niet worden gebaseerd op het beginsel dat het gewettigd vertrouwen bescherming verdient:

1. de Lid-Staten hebben, wat een juiste uitlegging betreft, geen verdergaande of andere verplichtingen aanvaard clan op ieder ander rechtssubject rusten;

2. een rechtsverplichting van de betrokken ondernemer zich aan een eventueel onjuiste uitlegging te conformeren, is niet wel denkbaar;

3. het vertrouwensbeginsel kan niet worden ingeroepen wanneer het gaat om de toepassing van bepalingen welke voor de staten en voor particulieren gelijkelijk bindend zijn.

Concluderende, geeft de Italiaanse regering het Hof in overweging voor recht te verklaren dat, in de communautaire rechtsorde, de verplichting toe restitutie casu quo invordering van niet-geïnde bedragen niet noodzakelijkerwijze hand in hand gaat met het recht zulke bedragen niet te betalen casu quo de verplichting ze in te vorderen, en voorts dat wanneer een onjuiste uitlegging van algemene aard, door beide partijen bij de douanerechtelijke rechtsverhouding gevolgd, inmiddels aanleiding heeft gegeven tot onverschuldigde betalingen casu quo het achterwege blijven van de invordering van wèl verschuldigde geldbedragen, een correcte toepassing — met terugwerkende kracht — van de communautaire regeling slechts mag worden verlangd met ingang van de data waarop de communautaire regeling gezaghebbend werd uitgelegd onderscheidenlijk op punten waar die regeling met de nationale rechtsvoorschriften in botsing komt, gezaghebbende uitspraken zijn gedaan.

De grenzen van de rechtstreekse werking van artikel 13 EEG-Ver-drag

De opvatting van de Italiaanse regering leidt tot inperking van de rechtstreekse werking van artikel 13, lid 2, betreffende de opheffing — in de loop van de overgangsperiode — van heffingen van gelijke werking, en van de gelijkluidende bepalingen der landbouwverordeningen. Deze opvatting dient met stelligheid te worden verworpen :

1. Het Hof van Justitie heeft in de uitleggingsarresten betreffende de rechtstreekse werking van de communautaire voorschriften tot afschaffing van heffingen van gelijke werking, en met name in het arrest van 14 december 1972 (zaak 29/72, Marimex, Jurispr. 1972, blz. 1309), aan deze bepalingen steeds rechtstreekse werking toegekend met ingang van de dag voor de afschaffing van de heffingen van gelijke werking voorzien, zelfs wanneer de omstreden geldelijke last tevoren niet als onrechtmatig was aangemerkt, hetzij bij een arrest door het Hof gewezen krachtens artikel 169 van het Verdrag, dan wel in een richtlijn dooide Commissie vastgesteld krachtens artikel 13, lid 2, van het Verdrag.

2. Het Hof heeft in zijn arrest van 5 februari 1963 (zaak 26/62, Van Gend & Loos, Jurispr. 1963, blz. 7) met zoveel woorden uitgesproken dat, waaide Commissie en de Lid-Staten op grond van de artikelen 169 en 170 EEG-Verdrag een staat die niet aan zijn verplichtingen heeft voldaan, voor het Hof van Justitie mogen dagen, zulks niet inhoudt dat particulieren diezelfde verplichtingen niet in voorkomend geval voor de nationale rechter mogen inroepen.

3. In het reeds aangehaalde arrest-Rewe heeft het Hof met betrekking tot artikel 13, lid 2, van het Verdrag uitgesproken dat het krachtens het in artikel 5 van het Verdrag omschreven samenwerkingsbeginsel aan de nationale rechter staat de rechtsbescherming te waarborgen welke voor de justitiabelen uit de rechtstreekse werking van het gemeenschapsrecht voortvloeit. Aldus heeft het Hof de nationale rechter in staat willen stellen artikel 13, lid 2, van het Verdrag toe te passen, zelfs voordat de instellingen van de Gemeenschap mochten hebben ingegrepen.

Waar de justitiabelen blijkens voormelde jurisprudentie van het Hof aan rechtstreeks werkende verdragsbepalingen, en wel inzonderheid aan artikel 13, lid 2, van het Verdrag, rechten ontlenen die door de nationale rechterlijke instanties moeten worden gehandhaafd, dient nochtans klaarheid te worden geschapen met betrekking tot de inhoud van die rechten. Dan rijst de vraag of het niet-omstreden feit dat particulieren kunnen opkomen tegen iedere poging hun heffingen van gelijke werking als douanerechten op te leggen, zonder meer meebrengt dat die particulieren een subjectief recht op restitutie van de ten onrechte geheven bedragen zouden kunnen doen gelden.

In het reeds meermaals aangehaalde arrest 33/76 (Rewe) heeft het Hof aan het beginsel, dat de nationale wetgever bij gebreke van desbetreffende communautaire bepalingen bevoegd is uitvoeringsvoorschriften te geven betreffende de restitutie van door de staat ten onrechte gelieven heffingen van gelijke werking, tweeërlei begrenzing gesteld.

Enerzijds mogen zulke nationale restitutievoorschriften niet ongunstiger zijn dan de regels volgens welke wordt overgegaan tot restitutie van bedragen, door de staat in strijd met het nationale recht ingevorderd. Waar de algemene civielrechtelijke regel inzake de terugbetaling van hetgeen onverschuldigd werd betaald, in de Italiaanse rechtsorde ook toepasselijk is wanneer men de staat wenst aan te spreken tot restitutie van onbevoegdelijk ingevorderde belastingsommen, daar kan diezelfde rechtsorde geen hinderpaal zijn wanneer het gaat om de restitutie van heffingen die naar gemeenschapsrecht achterwege hadden moeten blijven.

Anderzijds gaat het niet aan dat uitvoeringsbepalingen en termijnen de uitoefening van rechten welke de nationale rechter heeft te handhaven, in de praktijk onmogelijk maken. Redenering „de minori ad majus” vanuit het arrest 33/76 (Rewe) leidt tot de conclusie dat oplossingen welke de uitoefening dier rechten geheel en al onmogelijk maken, met artikel 13 EEG-Verdrag niet te verenigen zijn. De opvatting welke door de Commissie in de zaak 33/76 werd voorgestaan — artikel 13, lid 2, zou een onvoldoende grondslag bieden voor een subjectief recht op restitutie van door de staat ten onrechte ingevorderde bedragen — blijkt als onjuist of achterhaald te moeten worden beschouwd.

Artikel 92 van bet Verdrag (steunmaatregelen)

Op grond van artikel 92 EEG-Verdrag is noch de rechtmatigheid van het gedrag van de staat die ten onrechte ingevorderde heffingen van gelijke werking restitueert, noch het bestaan van een subjectief recht van de particulier op zulk een restitutie uitgesloten te achten. Zich baserende op 's Hofs arrest van 22 maart 1977 (Ianelli, Jurispr. 1977, blz. 557), betoogt verweerster in het hoofdgeding dat aan artikel 92 van het Verdrag niet een betekenis mag worden gehecht ingaande tegen die welke aan artikel 13, lid 2, wordt toegekend. En een ogenblik aangenomen dat het recht van een particulier op restitutie van ten onrechte ingevorderde heffingen van gelijke werking niet zou berusten op artikel 13, lid 2, EEG-Verdrag, dan zou de onrechtmatige inning van een heffing van gelijke werking nochtans een restitutieverplichting constitueren, en wel zulks volgens de algemene beginselen betreffende de „condictio indebiti” en de ongegronde verrijking, welke beginselen niet slechts in de rechtsorde van de Gemeenschap bekend zijn, doch die aan alle Lid-Staten gemeenschappelijk zijn en die — als zodanig — een integrerend deel van de communautaire rechtsorde uitmaken.

Het is wel duidelijk dat de restitutie van ten onrechte geheven belastingen niet als een steunmaatregel in de zin van artikel 92 is te beschouwen: zij leidt niet tot vermindering van de middelen van de staat en geschiedt slechts ter uitvoering van een communautaire verplichting. Evenmin bezorgt ze de importeur in de Gemeenschap een voordeel; er wordt alleen maar een verlies goedgemaakt, door die importeur geleden toen hij de met douanerechten gelijk te stellen heffing van gelijke werking had te betalen.

Vervolgens overgaande tot bespreking van het argument dat de ondernemers de geldelijke last van de onverschuldigd betaalde heffingen van gelijke werking op hun kopers hebben afgewenteld, merkt verweerster in het hoofdgeding op, dat het inderdaad niet uitgesloten is te achten dat de importeur bedoelde lasten „doorgeeft”. Dit neemt evenwel niet weg dat die lasten als heffingen van gelijke werking zijn aan te merken. Ook kan de importeur op zijn beurt door de kopers worden aangesproken tot terugbetaling van het bedrag dat hem ten onrechte is toegevloeid of als ongegronde verrijking is te beschouwen.

De op de hierbedoeide produkten toegepaste sanitaire heffingen drukken in feite alleen op het ingevoerde produkt, zodat de importeur ze alleen maar kan afwentelen wanneer de prijs in voldoende mate beneden die van het nationale produkt blijft.

Verweerster in het hoofdgeding concludeert tot bevestigende beantwoording van de eerste en ontkennende beantwoording van de tweede vraag.

De rechtstreekse werking van artikel 13, lid 2, EEG-Verdrag en de consequenties daarvan

Met een beroep op de conclusie van de advocaatgeneraal in zaak 33/76 (Rewe; arrest van 16 december 1977, Jurispr. 1977, blz. 1989) betoogt de Commissie dat een situatie als zich in voormelde zaak 43/75 (Defrenne) voordeed — waarin het ging om wezenlijke belangen van particulieren met beperkte middelen, die door de houding van de verschillende Lid-Statcn en de communautaire instellingen op een dwaalspoor waren gebracht —, niet kan worden vergeleken met die welke de inzet vormt van de onderhavige zaak waarbij de overheid van een Lid-Staat is betrokken.

Men behoeft zich voorts niet af te vragen of er aan een recht op restitutie van ter voldoening aan heffingen van gelijke werking betaalde bedragen na 's Hofs arrest en voor een door de Commissie krachtens artikel 13. lid 2. van het Verdrag vastgestelde richtlijn te denken valt. Voor het onderhavige geval is door het Hof reeds uitgemaakt dat er a) van heffing van gelijke werking sprake is en b) artikel 13, lid 2, van het Verdrag sinds het einde van de overgangsperiode rechtstreeks toepasselijk is. Sedert 1 januari 1970 behoefde er derhalve niet meer met een richtlijn — ter bepaling van het ritme van de opheffing der heffingen van gelijke werking — te worden gewerkt.

Het probleem, rijzende wanneer de ondernemer de geldelijke last die in de heffing van gelijke werking besloten ligt, op zijn kopers mocht hebben afgewenteld

Op grond van voormeld arrest 33/76 (Rewe) betoogt de Commissie dat het vorderingsrecht en in ieder geval de beroepstermijnen bij gebreke van specifieke communautaire bepalingen en afgezien van de discriminaties waartoe zij, gezien de dispariteiten der nationale wettelijke regelingen, kunnen leiden, in het nationale recht worden geregeld. Bestudering van de thans in de verschillende Lid-Staten bestaande situatie leert dat terugvordering van hetgeen onverschuldigd is betaald, in al die staten zonder meer mogelijk is, uitgezonderd in Denemarken waar men — om redenen van billijkheid en rechtszekerheid — de mogelijkheid heeft geschapen om van degene die restitutie vordert, bewijs te verlangen dat hij de last niet op anderen heeft afgewenteld.

Met betrekking tot de distorsies en discriminaties waartoe de verschillen tussen de nationale wettelijke regelingen kunnen leiden, merkt de Commissie op, dat het Hof in zijn arrest 33/76 (Rewe) reeds op de desbetreffende problematiek is ingegaan. Het Hof heeft uitgesproken dat, bij gebreke van een desbetreffende communautaire regeling, het rechtsvorderingsrecht zaak is van de eigen rechtsorde der onderscheiden Lid-Staten, met dien verstande dat de nationale regelen niet ongunstiger mogen zijn dan die volgens welke „nationale” vorderingen kunnen worden ingesteld.

De Commissie komt tot de slotsom dat hetgeen onverschuldigd werd betaald, zonder meer dient te worden gerestitueerd, behoudens in de zeldzame gevallen waarin men, om duidelijke redenen van billijkheid en rechtszekerheid, aan die restitutie grenzen heeft gesteld. Is daarvan, zoals in casu, geen sprake, dan dient de restitutie ván hetgeen bij wege van heffingen van gelijke werking werd betaald, van generlei voorwaarde afhankelijk te worden gesteld.

Artikel 92 EEG-Verdrag

Volgens de Italiaanse regering zou restitutie van bedragen die door een Staat ten onrechte zijn ingevorderd, leiden tot verstoring van de markt en van de mededinging — in die zin dat de terugbetaling aan een ondernemer die de heffing reeds op de consument heeft afgewenteld, zou zijn te beschouwen als een door het Verdrag niet geoorloofde steunmaatregel.

Daarentegen komt de Commissie in haar analyse van het begrip steun tot de conclusie dat zulk een terugbetaling niet onder artikel 92 van het Verdrag valt. In zijn arrest van 23 februari 1961 (zaak 30/59, Steenkolenmijnen in Limburg, Jurispr. 1961, blz. 7) heeft het Hof uitgemaakt dat het begrip steun (hulp) van algemener strekking is dan het begrip subsidie, in die zin dat het niet alleen positieve prestaties — in geld of in natura — omvat, doch eveneens maatregelen welke, in verschillende vorm, verlichting brengen in de lasten die normaliter op het budget van een onderneming drukken. Deze uitspraak impliceert volgens de Commissie, dat de Staat eigener beweging bedoelde hulp (steun) heeft te verstrekken, en wel uit de openbare middelen. In casu vloeit de betalingsverplichting van de Staat evenwel voort uit een rechterlijk vonnis tot restitutie van ten onrechte ingevorderde belasting.

De Commissie concludeert dat de vragen van de Rechtbank te Milaan dienen te worden beantwoord als volgt:

„Aan de communautaire regeling, en wel met name aan artikel 13, lid 2, van het Verdrag, ontlenen particulieren recht op restitutie van — bij wege van heffingen van gelijke werking (in casu: sanitaire controlerechten) — onverschuldigd betaalde bedragen, wanneer zulke rechten eenmaal krachtens het gemeenschapsrecht zijn opgeheven, hetgeen ook geldt voor het tijdvak dat aan een te dezen door het Hof van Justitie gewezen interpretatief arrest is voorafgegaan. Ook al mocht het bedrag der hierbedoelde heffingen reeds op de kopers der ingevoerde produkten zijn afgewenteld, is een restitutie van bedragen aan degene die ze onverschuldigd heeft betaald, niet onverenigbaar met het gemeenschapsrecht en met name niet te beschouwen als een steunmaatregel in de zin van artikel 92 van het Verdrag”.