Hof van Justitie EU 22-05-1980 ECLI:EU:C:1980:131

De feiten

De feiten, het procesverloop en de krachtens artikel 20 van's Hofs Sta-tuut-EEG ingediende schriftelijke opmerkingen kunnen worden samengevat als volgt.

In rechte

Bij beschikking van 30 juli 1979, ingekomen ten Hove op 10 augustus 1979, heelt de High Court of Justice, Queen's Bench Division, Divisional Court, krachtens artikel 177 EEG-Verdrag een aantal vragen gesteld over de uitlegging van met name artikel 9, lid 1, van richtlijn nr. 64/221/EEG van de Raad van 25 februari 1964 voor de coördinatie van de voor vreemdelingen geldende bijzondere maatregelen ten aanzien van verplaatsing en verblijf, die gerechtvaardigd zijn uit hoofde van de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid (PB van 1964, blz. 850), met het oog op de uitoefening van zijn bevoegdheid tot rechterlijke toetsing naar aanleiding van de vordering van een — als werknemer in het Verenigd Koninkrijk gevestigde — Italiaan tot nietigverklaring van een jegens hem genomen besluit tot uitzetting in verband met een strafrechtelijke veroordeling.

Uit het dossier en de tijdens de mondelinge behandeling gemaakte opmerkingen blijkt, dat het Verenigd Koninkrijk geen bijzondere wettelijke voorschriften ter uitvoering van richtlijn nr. 64/221/EEG heeft vastgesteld De terzake toegepaste immigratiewet („Immigration Act”) dateert van 1971 en bepaalt dat als „non patriáis” aangemerkte personen in het Verenigd Koninkrijk onder toezicht worden gehouden, en onder de volgende voorwaarden kunnen worden uitgezet:

• Artikel 3, lid 5 van de wet:

  1. indien iemand die slechts een beperkte vergunning om het land binnen te komen of aldaar te verblijven heeft, een aan die vergunning verbonden voorwaarde niet nakomt of de in de vergunning toegestane termijn overschrijdt; of

  2. indien de minister van Binnenlandse Zaken zijn uitzetting om redenen van algemeen belang gewenst acht; of

  3. indien een gezinslid wordt of is gelast het land te verlaten”.

• Artikel 3, lid 6:

  „indien ... hij schuldig is bevonden aan een delict waarvoor hem gevangenisstraf kan worden opgelegd, en wanneer een rechter bij zijn veroordeling zijn uitzetting aanbeveelt...”

  De beroepsregeling verschilt naargelang de zaak valt onder artikel 3, lid 5, artikel 3, lid 6.

• De zaak valt onder artikel 3, lid 5:

  Tegen het besluit tot uitzetting van de minister staat beroep open bij een „Adjudicator” en hoger beroep bij de „Immigration Appeal Tribunal”.

• De zaak valt onder artikel 3, lid 6:

  Tegen de aanbeveling tot uitzetting van de rechtbank staat wel beroep open, doch niet tegen een later bevel tot uitwijzing, en er kunnen geen opmerkingen worden ingediend voordat het besluit tot uitvaardiging van het bevel is genomen.

Uit de verwijzingsbeschikking en het dossier blijkt dat verzoeker op 13 december 1973 door de Central Criminal Court schuldig is bevonden aan sodomie en verkrachting van een prostituée op 18 december 1972 en aan aanranding en mishandeling, lichamelijk letsel ten gevolge hebbend, van een andere prostituée op 14 april 1973. Op 21 januari 1974 werd hij voor deze vier misdrijven veroordeeld tot een gevangenisstraf van in totaal acht jaar. Tegelijkertijd deed de Central Criminal Court een aanbeveling tot uitzetting op grond van de Immigration Act.

Op 10 Oktober 1974 beschikte de Court of Appeal (Criminal Division) afwijzend op Santillo's verzoek, in beroep te mogen gaan tegen het strafvonnis en tegen de aanbeveling tot uitzetting. Op 28 september 1978 gaf de minister van Binnenlandse Zaken een bevel tot uitzetting, dat na afloop van zijn straftijd ten uitvoer moest worden gelegd. Op 3 april 1979, toen hij zijn wegens goed gedrag met een derde ingekorte gevangenisstraf had uitgediend, had Santillo moeten worden vrijgelaten, doch hij werd op grond van de Immigration Act in detentie gehouden. Op 10 april 1979 wendde hij zich tot de High Court met een beroep tot nietigverklaring van het bevel tot uitzetting, op grond dat dit meer dan vier jaar na de aanbeveling tot uitzetting van de Central Criminal Court was gegeven, en daardoor inbreuk maakte op zijn individuele rechten wegens onverenigbaarheid met artikel 9, lid 1, van richtlijn nr. 64/221.

Artikel 48 EEG-Verdrag waarborgt het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap. Dit houdt voor de onderdanen van de Lid-Staten, behoudens de uit hoofde van openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid gerechtvaardigde beperkingen, het recht in om zich vrijelijk te verplaatsen binnen het grondgebied der Lid-Staten en in een der Lid-Staten te verblijven, teneinde daar een beroep uit te oefenen overeenkomstig de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen welke voor de tewerkstelling van nationale werknemers gelden.

Volgens de derde overweging van haar considerans heeft richtlijn nr. 64/221 onder meer ten doel, „dat in elke Lid-Staat voor de onderdanen van de andere Lid-Staten voldoende mogelijkheden tot beroep tegen bestuursrechtelijke besluiten op het gebied van de openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid ... worden opengesteld”.

Volgens artikel 8 van de richtlijn moet de betrokkene tegen hem rakende besluiten „kunnen beschikken over de mogelijkheden van beroep die openstaan voor de eigen onderdanen tegen bestuursrechtelijke besluiten”. Bij ontstentenis van deze mogelijkheden moet de betrokkene ingevolge artikel 9 in ieder geval gebruik kunnen maken van zijn middelen tot verweer voor een bevoegde instantie welke een andere moet zijn dan die welke gerechtigd is om het besluit tot verwijdering te nemen.

Artikel 9, lid 1, van de richtlijn luidt als volgt:

„Bij ontstentenis van mogelijkheden van gerechtelijk beroep of indien dit beroep slechts betrekking heeft op de wettigheid van het besluit of indien dit beroep geen opschortende werking heeft, wordt het besluit tot weigering van verlenging van de verblijfsvergunning of het besluit tot verwijdering van het grondgebied van een houder van een verblijfsvergunning, behoudens in dringende gevallen, slechts door de overheidsinstantie genomen na advies dooreen bevoegde instantie van het ontvangende land ten overstaan waarvan de betrokkene gebruik moet kunnen maken van zijn middelen tot verweer en zich kan laten bijstaan of vertegenwoordigen volgens de procedure van de nationale wetgeving.

Deze instantie moet een andere zijn dan die welke gerechtigd is om het besluit tot weigering van de verlenging van de verblijfsvergunning of het besluit tot verwijdering te nemen”.

Het staat vast dat naar Engels recht de rechtsmiddelen die openstaan tegen een besluit tot uitzetting alleen betrekking hebben op de wettigheid van dat besluit. Dit brengt mee dat het besluit tot uitzetting alleen kan worden genomen overeenkomstig de bepalingen van artikel 9 van de richtlijn, waarin dit geval uitdrukkelijk wordt voorzien.

Onder deze omstandigheden achtte de High Court of England and Wales, Queen's Bench Division, termen aanwezig, het Hof te verzoeken om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

1. Doet artikel 9, lid 1, van 's Raads richtlijn nr. 64/221 van 25 februari 1964 voor particulieren rechten ontstaan, waarop dezen zich voor de nationale rechterlijke instanties van een Lid-Staat kunnen beroepen en welke de nationale rechterlijke instanties dienen te handhaven?

2. 1. Wat betekent de zinsnede „na advies door een bevoegde instantie van het ontvangende land” in artikel 9, lid 1, van's-Raads richtlijn nr. 64/221 van 25 februari 1964 („een advies”)?; en

   2. kan inzonderheid een aanbeveling tot uitzetting, door een strafrechter bij het wijzen van zijn vonnis gedaan („een aanbeveling”), „een advies” zijn?

3. Indien vraag 2 b, bevestigend wordt beantwoord:

   1. Moet „een aanbeveling” volledig met redenen zijn omkleed?

   2. Onder welke omstandigheden belet het tijdsverloop tussen de „aanbeveling” en het besluit om uitzetting te bevelen, dat „een aanbeveling”„een advies” vormt?

   3. Heeft inzonderheid de periode, tijdens welke een gevangenisstraf wordt uitgezeten, tot gevolg dat „een aanbeveling” niet meer „een advies” is?

Artikel 9, lid 1, van de richtlijn maakt deel uit van een reeks bepalingen die moeten waarborgen dat de rechten van de onderdanen van een Lid-Staat inzake vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van andere Lid-Staten worden nageleefd De artikelen 3 en 4 van de richtlijn beperken de gronden voor uitzetting of voor de weigering, een werknemer toe te laten. Artikel 6 bepaalt dat de redenen van openbare orde, van openbare veiligheid of van volksgezondheid die ten grondslag liggen aan een op hem betrekking hebbend besluit, ter kennis van de betrokkene worden gebracht, tenzij hiertegen uit een oogpunt van veiligheid van de staat bezwaar bestaat. Artikel 7 bepaalt onder meer dat het besluit tot weigering van afgifte of verlenging van een verblijfsvergunning of het besluit tot verwijdering van het grondgebied aan de betrokkene wordt medegedeeld. Luidens artikel 8 kan de betrokkene beschikken over dezelfde mogelijkheden van beroep die openstaan voor de eigen onderdanen tegen bestuursrechtelijke besluiten.

De bepalingen van artikel 9 vormen een aanvulling op die van artikel 8. Zij hebben ten doel een minimum aan procesrechtelijke waarborgen te scheppen voor iemand die wordt getroffen door een der maatregelen bedoeld in de drie gevallen waarvan sprake is in artikel 9, lid 1. Ingeval het recht van beroep alleen betrekking heeft op de wettigheid van een besluit, dient het optreden van de in artikel 9, lid 1, genoemde „bevoegde instantie” een uitputtend onderzoek mogelijk te maken van alle feiten en omstandigheden, met inbegrip van de opportuniteit van de beoogde maatregel, voordat het besluit definitief wordt vastgesteld. Voorts moet de betrokkene voor die instantie gebruik kunnen maken van zijn middelen tot verweer en zich kunnen laten bijstaat of vertegenwoordigen volgens de procedure van de nationale wetgeving.

Deze bepalingen zijn, alle tezamen genomen, nauwkeurig omschreven en concreet, zodat iedere betrokkene zich hierop kan beroepen en zij als zodanig door iedere rechterlijke instantie kunnen worden toegepast. Op grond van deze vaststelling is een bevestigend antwoord op de eerste vraag van de nationale rechter gerechtvaardigd.

Het in artikel 9, lid 1, gestelde vereiste, dat ieder besluit tot verwijdering van het grondgebied slechts kan worden genomen na advies door een „bevoegde instantie” en dat de betrokkene gebruik moet kunnen maken van de middelen tot verweer en zich moet kunnen laten bijstaan of vertegenwoordigen volgens de procedure van de nationale wetgeving, kan slechts een werkelijke waarborg vormen, indien alle factoren waarmee de overheidsinstantie rekening moet houden ter beoordeling worden voorgelegd aan de bevoegde instantie, indien het advies van de bevoegde instantie kort genoeg voor het besluit tot verwijdering wordt uitgebracht om te waarborgen dat er zich geen nieuwe factoren voordoen die in aanmerking kunnen worden genomen, en indien zowel de overheidsinstantie als de betrokkene kennis kan nemen van de redenen, die hebben geleid tot het advies van de „bevoegde instantie” tenzij hiertegen uit een oogpunt van veiligheid van de staat, in de zin van artikel 6 van de richtlijn, bezwaren bestaan.

Met betrekking tot de vraag wat de uitdrukking „advies door een bevoegde instantie van het ontvangende land” betekent en of een aanbeveling tot uitzetting door een strafrechter bij het uitspreken van een veroordeling gedaan, een dergelijk advies vormt, moet worden opgemerkt dat de richtlijn de aard van de „bevoegde instantie” niet nader aangeeft. Gedoeld wordt op een instantie die onafhankelijk van de administratie moet zijn, doch de Lid-Staten wordt een beoordelingsvrijheid gelaten met betrekking tot de aard van de instantie.

Het staat vast dat de strafrechters in het Verenigd Koninkrijk onafhankelijk zijn van de overheidsinstantie die belast is met het nemen van besluiten tot uitzetting, en dat de betrokkene het recht heeft zich te laten vertegenwoordigen en gebruik te maken van zijn middelen tot verweer voor de rechterlijke instanties.

Derhalve kan een aanbeveling tot uitzetting door een strafrechter bij een veroordeling krachtens de Britse wetgeving een advies in de zin van artikel 9 van de richtlijn vormen, mits is voldaan aan de overige voorwaarden van artikel 9. Zoals het Hof reeds in het arrest van 27 oktober 1977 (zaak 30/77, Bouchereau, Jurispr. 1977, blz. 1999) heeft beklemtoond, moet de strafrechter met name rekening houden met het bepaalde in artikel 3 van de richtlijn, in die zin dat het bestaan van strafrechtelijke veroordelingen op zichzelf geen motivering voor maatregelen tot uitzetting kan vormen.

Met betrekking tot het tijdstip waarop het advies van de bevoegde instantie moet worden gegeven, moet worden opgemerkt dat door een tijdsverloop van verscheidene jaren tussen de aanbeveling tot uitzetting en het besluit van de overheidsinstantie, de aanbeveling haar functie van advies in de zin van artikel 9 kan verliezen. Het is immers van belang dat het maatschappelijk gevaar dat voortvloeit uit de aanwezigheid van een vreemdeling wordt beoordeeld op het tijdstip waarop het besluit tot uitzetting wordt genomen, daar de in aanmerking te nemen factoren, met name die betreffende het gedrag van de betrokkene, in de loop van de tijd verandering kunnen ondergaan.

Op grond van deze overwegingen kunnen de tweede en derde vraag van de High Court of Justice worden beantwoord als volgt:

De richtlijn laat de Lid-Staten een discretionaire bevoegdheid bij de aanwijzing van de „bevoegde instantie”. Als zodanig kan worden beschouwd iedere openbare instantie die onafhankelijk is van de overheidsinstantie welke een der in de richtlijn bedoelde maatregel moet nemen, en die zodanig is ingericht dat de betrokkene het recht heeft zich voor haar te doen vertegenwoordigen en gebruik te maken van zijn middelen tot verweer.

Een aanbeveling tot uitzetting, door een strafrechter gedaan bij een veroordeling krachtens de Britse wetgeving, kan een advies in de zin van artikel 9 van de richtlijn vormen, mits ook aan de overige voorwaarden van artikel 9 is voldaan. De strafrechter dient met name rekening te houden met het bepaalde in artikel 3 van de richtlijn, in die zin dat het bestaan van strafrechtelijke veroordelingen op zichzelf geen motivering voor maatregelen tot uitzetting kan vormen.

Het advies van de „bevoegde instantie” moet kort genoeg vóór het besluit tot verwijdering worden uitgebracht om te waarborgen dat er zich geen nieuwe factoren voordoen die in aanmerking kunnen worden genomen; zowel de overheidsinstantie als de betrokkene moet kennis kunnen nemen van de redenen, die hebben geleid tot het advies van de „bevoegde instantie”, tenzij hiertegen uit een oogpunt van veiligheid van de staat in de zin van artikel 6 van de richtlijn bezwaren bestaan.

Door een tijdsverloop van verscheidene jaren tussen de aanbeveling tot uitzetting en het besluit van de overheidsinstantie, kan de aanbeveling haar functie van advies in de zin van artikel 9 verliezen. Het is immers van belang dat het maatschappelijk gevaar dat voortvloeit uit de aanwezigheid van een vreemdeling wordt beoordeeld op het tijdstip waarop het besluit tot uitzetting wordt genomen, daar de in aanmerking te nemen factoren, met name die betreffende het gedrag van de betrokkene, in de loop van de tijd verandering kunnen ondergaan.