Hof van Justitie EU 26-06-1980 ECLI:EU:C:1980:173

I — De feiten en het procesverloop

1. Verzoekster in het hoofdgeding, de meelfabriek Fratelli Pardini SpA (hierna: Pardini), verklaart dat haar op 22 augustus 1979 een aantal door het bevoegde Italiaanse orgaan afgegeven en op naam gestelde uitvoercertificaten voor meel en griesmeel zijn ontvreemd. Onder de gestolen certificaten bevonden zich enerzijds certificaten voor de uitvoer van meel in het kader van de door de EEG verstrekte voedselhulp, en anderzijds een uitvoercertificaat met voorfixatie van de restitutie op 180 ERE/ton voor 12 500 ton griesmeel van harde tarwe, die verzoekster voornemens was te produceren en uit te voeren. Dit laatste certificaat was afgegeven op 14 juni 1979 en was geldig tot 31 oktober 1979.

Pardini richtte zich eerst tot het Italiaanse Ministerie van Buitenlandse Handel met het verzoek deze exporten op grond van nieuwe certificaten te mogen verrichten. Het ministerie gaf nieuwe certificaten af voor de uitvoer in het kader van de voedselhulp, doch niet voor de uitvoer van genoemde 12 500 ton griesmeel van harde tarwe.

2. Pardini stelde vervolgens op 19 november 1979 bij het Tribunale te Lucca beroep in tot nietigverklaring en vervanging van het ontvreemde certificaat op naam.

3. Hoewel de president van het Tribunale te Lucca van mening was dat een vernietigingsbesluit mogelijk was krachtens de procedure van het Italiaanse Burgerlijk Wetboek, heeft hij de procedure geschorst en het Hof van Justitie krachtens artikel 177 EEG-Verdrag de volgende prejudiciële vragen voorgelegd :

1. Is artikel 17, lid 7, eerste en tweede alinea, van verordening nr. 193/75 in die zin te verstaan, dat een exporteur in geval van ontvreemding van een voor de gehele Gemeenschap geldig exportdocument — met voorfixatie van de restitutie — de nationale overheid niet kan verzoeken om afgifte van een vervangend stuk of document dat hem in staat stelt de export vóór of na het verstrijken van de geldigheidsduur van het gestolen document te bewerkstelligen, zodat hij de gehele, op grond van dat document geprefixeerde restitutie verliest?

2. Zo ja, is artikel 17, lid 7, van voormelde verordening nr. 193/75, waardoor een ondernemer aan wie een exportdocument buiten zijn schuld wordt ontvreemd, met een zeer ernstige sanctie wordt bedreigd, dan verenigbaar met het in 's Hofs rechtspraak gehuldigde evenredigheidsbeginsel, in aanmerking genomen dat de bestreden verordening is uitgegaan van de Commissie en niet van de Raad van Ministers van de EEG?”

4. Artikel 12, lid 1, van verordening nr. 2727/75 van de Raad van 29 oktober 1975 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector granen (PB L 281 van 1.975, blz. 1), luidt als volgt:

„Voor alle invoer in of uitvoer uit de Gemeenschap van de in artikel 1 bedoelde produkten moet een in- of uitvoercertificaat worden overgelegd, dat door de Lid-Staten aan elke belanghebbende die daartoe het verzoek doet wordt afgegeven, ongeacht de plaats van zijn vestiging in de Gemeenschap. Wanneer de heffing of restitutie vooraf wordt vastgesteld, wordt de voorafgaande vaststelling opgenomen in het certificaat, dat tot bewijs van deze voorafgaande vaststelling dient.

...

Het in- of uitvoercertificaat is geldig in de gehele Gemeenschap. De afgifte van deze certificaten is afhankelijk van het stellen van een w,aarborg, als garantie dat zal worden voldaan aan de verplichting tot in- of uitvoer tijdens de geldigheidsduur van het certificaat; deze waarborg wordt geheel of gedeeltelijk verbeurd indien de transactie niet of slechts ten dele binnen deze termijn plaatsvindt”.

Artikel 9, lid 3, van verordening nr. 193/75 van de Commissie van 17 januari 1975 houdende gemeenschappelijke uitvoeringsbepalingen inzake het stelsel van invoer-, uitvoer- en voorfixatiecertificaten voor landbouwprodukten (PB L 25 van 1975, blz. 10), bepaalt:

„De certificaten worden opgesteld in ten minste twee exemplaren, waarvan het eerste, met de naam ‚exemplaar voor de rechthebbende’ en het nummer 1 dragend, onverwijld wordt afgegeven aan de aanvrager en het tweede, met de naam ‚exemplaar voor de instantie van afgifte’ en het nummer 2 dragend, door de instantie van afgifte wordt behouden.

Het exemplaar nr. 1 van het certificaat wordt voorgelegd aan het kantoor waar worden vervuld :

1. wanneer het een invoercertificaat of een certificaat inzake vaststelling vooraf van de heffing betreft, de douaneformaliteiten bij invoer;

2. wanneer het een uitvoercertificaat of een certificaat inzake vaststelling vooraf van de restitutie betreft, de douaneformaliteiten

   • bij uitvoer uit de Gemeenschap,

     ...

Na afschrijving en visering door het in de voorgaande alinea bedoelde kantoor, doet dit het exemplaar nr. 1 van het certificaat wederom aan de belanghebbende toekomen”.

Artikel 17, lid 2, van dezelfde verordening luidt als volgt:

„Het vrijgeven van de waarborg wordt afhankelijk gesteld van de overlegging van het bewijs:

1. bij invoer, dat de in artikel 9, lid 3, tweede alinea, sub a), bedoelde douaneformaliteiten voor het betrokken produkt zijn vervuld;

2. bij uitvoer, dat de in artikel 9, lid 3, tweede alinea, sub b), bedoelde douaneformaliteiten voor het betrokken produkt zijn vervuld, en bovendien, wanneer het een uitvoer uit de Gemeenschap ... betreft, dat het produkt, behoudens in geval van overmacht, uiterlijk binnen een termijn van 45 dagen te rekenen vanaf de dag van de vervulling van deze formaliteiten het geografisch grondgebied van de Gemeenschap ... heeft verlaten of zijn bestemming ... heeft bereikt”.

Artikel 17, lid 7, van verordening nr. 193/75, waar het in de onderhavige zaak om gaat, luidt als volgt:

„Bij verlies van een certificaat of uittreksel van een certificaat kunnen de instanties van afgifte bij wijze van uitzondering een op dezelfde wijze als het originele document opgemaakt en geviseerd duplicaat van dit document afgeven dat op ieder exemplaar duidelijk de vermelding ‚Duplicaat’draagt.

Duplicaten kunnen niet ter verwezenlijking van invoer- of uitvoertransacties worden overgelegd”.

Artikel 20, lid 1, van die verordening bepaalt:

„Wanneer ten gevolge van overmacht invoer of uitvoer niet tijdens de geldigheidsduur van het certificaat kan geschieden, beslist de bevoegde instantie van de Lid-Staat van afgifte van het certificaat op verzoek van de rechthebbende hetzij dat de verplichting tot invoer of uitvoer is opgeheven, waarbij de waarborg wordt vrijgegeven, hetzij dat de geldigheidsduur van het certificaat wordt verlengd met de termijn die in verband met de aangevoerde omstandigheid noodzakelijk wordt geacht. De verlenging kan na afloop van de geldigheidsduur van het certificaat plaatsvinden.

...”

5. Verordening nr. 2727/75 schrijft de toepassing voor van een heffing bij invoer (artikel 13) en de toekenning van restituties bij uitvoer (artikel 16), welke ertoe dienen het verschil te compenseren tussen de gemeenschapsprijzen en de — veelal lagere — prijzen op de wereldmarkt.

De toe te passen heffing en de toe te kennen restitutie zijn die welke op de dag van invoer, respectievelijk de dag van uitvoer gelden (verordening nr. 2727/75, artikel 15, lid 1, en artikel 16, lid 3).

Wanneer evenwel de belanghebbende tegelijk met zijn aanvraag van een certificaat een desbetreffend verzoek indient, worden de op de dag van aanvraag geldende heffingen en restituties — aangepast aan de in de maand van in- of uitvoer geldende drempelprijs — toegepast op de importen, respectievelijk exporten die tijdens de geldigheidsduur van het certificaat zullen worden verricht (verordening nr. 2727/75, artikel 15, lid 2, artikel 16, lid 4). Bovendien kan de restitutie via inschrijving worden vastgesteld (artikel 5 van verordening nr. 2746/75 van de Raad van 29 oktober 1975 houdende algemene regels voor de toekenning van restituties bij de uitvoer en criteria voor de vaststelling van het restitutiebedrag in de sector granen; PB L 281 van 1975, blz. 78).

De restitutie wordt in het algemeen betaald wanneer het bewijs wordt geleverd dat het produkt waarvoor de douaneformaliteiten bij uitvoer zijn vervuld, uit de Gemeenschap is uitgevoerd (artikel 8 van verordening nr. 2746/75; artikel 4 van verordening nr. 192/75 van de Commissie van 17 januari 1975 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de restituties bij uitvoer voor landbouwprodukten, PB L 25 van 1975, blz. 1). Met het oog op die betaling moet de betrokken handelaar een schriftelijk verzoek indienen bij het bevoegde orgaan van de Lid-Staat op liet grondgebied waarvan de douaneformaliteiten bij uitvoer zijn vervuld. De stukken voor de betaling van de restitutie moeten, behalve in geval van overmacht, worden ingediend binnen zes maanden na de dag waarop de douaneformaliteiten bij uitvoer zijn vervuld (artikel 13 van verordening nr. 192/75).

6. De verwijzingsbeschikking van de president van het Tribunale te Lucca is op 3 december 1979 ter griffie van het Hof ingeschreven.

Krachtens artikel 20 van 's Hofs Sta-tuut-EEG zijn schriftelijke opmerkingen ingediend door de firma Fratelli Pardini, verzoekster in het hoofdgeding, te dezen vertegenwoordigd door G. M. Ubertazzi en F. Capelli, advocaten te Milaan, en door de Commissie, te dezen vertegenwoordigd door haar juridisch adviseur R. Wainwright, bijgestaan door G. Berardis, lid van de juridische dienst.

Het Hof heeft, op rapport van de rechterrapporteur en gehoord de advocaat-generaal, besloten zonder instructie tot de mondelinge behandeling over te gaan.

II — Bij het Hof ingediende schriftelijke opmerkingen

III — Mondelinge behandeling

1. Ter terechtzitting van 24 april 1980 zijn mondelinge opmerkingen gemaakt door de Italiaanse regering, te dezen vertegenwoordigd door A. Marzano, Avvocato dello Stato, als gemachtigde; de firma Fratelli Pardini SpA, te dezen vertegenwoordigd door U. Ubertazzi en F. Capelli, advocaten te Milaan; en de Commissie, te dezen vertegenwoordigd door G. Berardis, lid van haar juridische dienst.

2. De Italiaanse regering, die geen schriftelijke opmerkingen had ingediend, uitte ter terechtzitting ernstige twijfel ten aanzien van de toelaatbaarheid van de prejudiciële vraag, zowel omdat er geen geschil is waarin de nationale rechter vonnis moet wijzen, als omdat de voor die rechter aanhangige procedure niet kan leiden tot een conclusie waarvoor eerst de gestelde vragen moeten worden beantwoord. Zij wees er in dit verband op dat Pardini van de Pretore te Lucca een uitspraak in kort geding heeft gekregen. Volgens de Italiaanse regering had Pardini de rechter ten gronde vóór 30 januari 1980 moeten verzoeken om een verklaring voor recht dat haar een nieuw uitvoercertificaat, gelijk aan het oorspronkelijke, moest worden afgegeven. Nu zij dit niet heeft gedaan, heeft de kort-gedingmaatregel haar gelding verloren, terwijl de gestelde prejudiciële vragen alleen in het kader van een procedure ten gronde van belang hadden kunnen zijn,

De Italiaanse regering merkt in dit verband bovendien op, dat het uitvoercertificaat een administratieve maatregel is en geen kredietbewijs waarvan men de annulering of de betaling kan gelasten, dat de rechter voor wat de afgifte van uitvoercertificaten betreft, niet op de stoel van de administratie kan gaan zitten, en dat het recht op restitutie ontstaat door de uitvoer en niet doordat men een uitvoerdocument bezit.

Volgens de Italiaanse regering laten de letter en de geest van artikel 17, lid 7, van verordening nr. 193/75 er geen enkele twijfel over bestaan, dat elke mogelijkheid om bij uitvoer duplicaten te gebruiken, moet worden uitgesloten.

Het begrip „verlies” van een document mag enkel worden opgevat in de zin van „zoek raken” en men mag geen onderscheid maken naargelang de handelaar wel of niet van plan is uit te voeren. Het lijkt haar bovendien duidelijk, dat de samenleving belang heeft bij een correcte afwikkeling van het handelsverkeer, bij de volledige nakoming van de verplichting om in of uit te voeren en bij de uitoefening van de controles, en dat dit belang zwaarder moet wegen dan dat van de afzonderlijke handelaren. Al even duidelijk lijkt dat bij een onderzoek naar de redelijkheid van de bepaling rekening moet worden gehouden met de mogelijke consequenties van de toepassing van een ander principe en dat men zich hierbij niet mag laten leiden door de mogelijke schade die een handelaar in een bepaald geval kan lijden.

De Italiaanse regering merkt ten slotte op, dat de strikte formulering van de gemeenschapsbepaling de bevoegde nationale autoriteiten geen enkele vrijheid laat om het in het voorschrift vervatte beginsel af te wegen of ervan af te wijken, zodat men de Italiaanse autoriteiten geen verwijt kan maken en ze ook niet verant-. woordelijk kan stellen. Dit blijkt des te duidelijker, wanneer men bedenkt dat de Italiaanse autoriteiten contact hebben opgenomen met de bevoegde gemeenschapsautoriteiten en de door hen gegeven uitlegging hebben gevolgd.

3. In antwoord op een vraag van het Hof verklaarde Pardini dat het niet gebruikelijk is zich te verzekeren tegen verlies of diefstal van certificaten, en dat ook zij zich niet had verzekerd, omdat zij zich niet kon voorstellen dat zij door het verlies van het certificaat elk recht op de restitutie zou verliezen.

De advocaat-generaal heeft ter terechtzitting van 22 mei 1980 conclusie genomen.

De uitlegging van artikel 17, lid 7

7 De eerste vraag van de verwijzende rechter luidt als volgt:

„Is artikel 17, lid 7, eerste en tweede alinea, van verordening nr. 193/75 in die zin te verstaan, dat een exporteur in geval van ontvreemding van een voor de gehele Gemeenschap geldig exportdocument — met voorfixatie van de restitutie — de nationale overheid niet kan verzoeken om afgifte van een vervangend stuk of document dat hem in staat stelt de export vóór of na het verstrijken van de geldigheidsduur van het gestolen document te bewerkstelligen, zodat hij de gehele, op grond van dat document geprefixeerde restitutie verliest?”

8 Verzoekster in het hoofdgeding betoogt dat artikel 17, lid 7, van verordening nr. 193/75 uitsluitend het geval regelt van een handelaar die na verlies van het certificaat de daaruit voortvloeiende verplichtingen niet wil nakomen, maar wel vrijgifte van de waarborg verlangt. Het geval van een handelaar die ondanks het verlies van het certificaat wil in- of uitvoeren, zou daarentegen enkel zijn geregeld in artikel 20 van de verordening, en wel heel in het algemeen: een specifieke regeling voor dit geval zou ontbreken.

9 Dit argument kan worden weerlegd aan de hand van de tekst van de betrokken artikelen. Uit artikel 20 blijkt immers duidelijk dat dit niet betrekking heeft op de afgifte van een duplicaat of van een nieuw certificaat dat zou kunnen worden overgelegd ter uitvoering van de transactie op dezelfde voorwaarden als voor het verloren certificaat golden. De enige bepaling betreffende de afgifte van dergelijke documenten is juist artikel 17, lid 7, waarvan de tweede alinea uitdrukkelijk bepaalt dat krachtens de eerste alinea afgegeven duplicaten niet ter verwezenlijking van invoer- of uitvoertransacties kunnen worden overgelegd.

10 In de tweede plaats stelt verzoekster dat artikel 17, lid 7, niet is geschreven voor het geval van diefstal. Het Italiaanse recht zou onderscheiden tussen verlies, ontvreemding — diefstal daaronder begrepen — en vernietiging en in dit opzicht zou het overeenkomen met het recht van de andere Lid-Staten. Aangezien alle rechtsorden in de reproduktie van documenten voorzien en aan afschriften in wezen gelijke rechtskracht toekennen als aan het oorspronkelijk stuk, zou artikel 17, lid 7, een derogerend karakter hebben en daarom restrictief moeten worden uitgelegd. Bovendien zou vanuit het oogpunt van controle een geval van diefstal niet hetzelfde risico met zich meebrengen als verlies in eigenlijke zin, aangezien van diefstal aangifte zou worden gedaan bij de politie, wat vervolgens aanleiding geeft tot een onderzoek.

11 Bij de uitlegging van de term „verlies” in de zin van artikel 17, lid 7, moet rekening worden gehouden met de functie van dit artikellid in het communautaire certificatenstelsel. Hierin is de daadwerkelijke overlegging van het certificaat niet alleen vereist bij de verwezenlijking van elke transactie, maar ook voor de vrijgifte van de waarborg (artikel 17, leden 2 en 3). Indien het certificaat na het verrichten van de transactie verloren is gegaan, kan met het krachtens artikel 17, lid 7, afgegeven duplicaat, geviseerd door het kantoor waar de douaneformaliteiten zijn vervuld, vrijgifte van de waarborg worden verkregen. Evenzo is in geval van diefstal na het verrichten van de transactie het bezit van een duplicaat noodzakelijk voor vrijgifte van de waarborg. Er is derhalve geen reden om dit geval buiten de werkingssfeer van artikel 17, lid 7, eerste alinea, te doen vallen. Bij een duplicaat dat uitsluitend dient tot vrijgifte van de waarborg, is het risico van dubbel gebruik uitgesloten, maar bij een duplicaat dat voor het verrichten van de transactie zelf kan worden gebruikt, is de situatie volstrekt anders. Het kan niet worden uitgesloten dat de transactie reeds onder dekking van het verloren certificaat is verricht. Is dit niet het geval, maar is de geldigheidsduur van het verloren certificaat nog niet verstreken, dan kan het in beginsel in de gehele Gemeenschap worden aangeboden ter verwezenlijking van de transactie. Daarom verbiedt de tweede alinea van de litigieuze bepaling, de transactie te verrichten onder dekking van een duplicaat. Hetzelfde probleem doet zich voor bij een gestolen certificaat. Derhalve moet de tweede alinea, gelet op de doelstelling ervan, aldus worden uitgelegd, dat zij mede betrekking heeft op het geval van diefstal.

12 Op de eerste vraag dient derhalve te worden geantwoord, dat artikel 17, lid 7, van verordening nr. 193/75 aldus moet worden uitgelegd, dat een exporteur van wie een uitvoer- of voorfixatiecertificaat is gestolen, geen nieuw certificaat of gelijkwaardig document kan verkrijgen voor het verrichten van de uitvoer op de in het gestolen certificaat voorziene voorwaarden.

De geldigheid van artikel 17, lid 7

13 De tweede vraag van de verwijzende rechter aan het Hof, gesteld voor het geval de eerste vraag bevestigend zou worden beantwoord, luidt als volgt:

„Is artikel 17, lid 7, van voormelde verordening nr. 193/75, waardoor een ondernemer aan wie een exportdocument buiten zijn schuld wordt ontvreemd, met een zeer ernstige sanctie wordt bedreigd, dan verenigbaar met het in 's Hofs rechtspraak gehuldigde evenredigheidsbeginsel, in aanmerking genomen dat de bestreden verordening is uitgegaan van de Commissie en niet van de Raad van Ministers van de EEG?”

14 Vooreerst moet worden opgemerkt, dat de betrokken bepaling in geding niet mag worden verstaan in die zin dat zij de handelaar die een certificaat verliest, een „sanctie” in de eigenlijke zin van het woord oplegt. In werkelijkheid gaat het erom, de gevolgen te beoordelen die de gemeenschapswetgever heeft verbonden aan het verlies van het certificaat, ongeacht de oorzaak daarvan in elk concreet geval en de eventuele verantwoordelijkheid van de betrokken handelaar. In dat verband roert de verwijzende rechter in zijn vraag twee punten aan die bij hem twijfel doen rijzen aan de geldigheid van de omstreden bepaling: het probleem van de evenredigheid en dat van de eventuele grenzen van de bevoegdheid die de verordening aan de Commissie toekent.

15 Wat dit laatste aspect betreft, onderscheidt verzoekster in het hoofdgeding tussen het recht om een invoer- of uitvoertransactie te verrichten, en het document dat ten bewijze van dit recht dient. Het eerste zou worden beheerst door de verordeningen van de Raad, terwijl de Commissie daarin wordt gemachtigd de vormvoorschriften en uitvoeringsbepalingen betreffende het document vast te stellen. Te dezen zou van belang zijn dat men het nodig heeft geoordeeld, de overdracht aan de Commissie van de bevoegdheid de geldigheidsduur van de certificaten te regelen, in uitdrukkelijke bewoordingen te vermelden. De Commissie zou derhalve niet mogen bepalen dat het verlies van het document het verval van het recht met zich meebrengt.

16 Artikel 12, lid 2, van verordening nr. 2727/75 van de Raad bepaalt dat „de geldigheidsduur van deze certificaten en de overige voorschriften voor de toepassing van dit artikel worden vastgesteld volgens de procedure van artikel 26” (de zogenoemde procedure van het Comité van Beheer). Uit deze formulering blijkt dat de Raad de Commissie een ruime bevoegdheid heeft toegekend voor de tenuitvoerlegging van het bij genoemd artikel 12 ingevoerde certificatenstelsel. Voor alles blijkt eruit, dat de geldigheidsduur van de certificaten slechts een voorbeeld is van de maatregelen die de Commissie kan vaststellen. Bovendien kan, gezien de functie die in artikel 12, lid 1, aan de certificaten wordt toegekend, niet worden onderscheiden tussen het recht om de transactie te verrichten, en het document waarin dat recht is belichaamd. In lid 1 wordt in beginsel voor elke transactie met derde landen de overlegging van het certificaat vereist, teneinde de bevoegde instanties in staat te stellen de ontwikkeling van het handelsverkeer voortdurend te volgen. In geval van voorfixatie dient het certificaat volgens dit artikellid bovendien als bewijs van die voorfixatie. Gelet op deze wezenlijke functie van het document zelf, verkrijgt de controle op het gebruik ervan bijzonder gewicht. Waar de litigieuze bepaling noodzakelijk blijkt om een doeltreffende controle te waarborgen, kan mitsdien niet worden verondersteld dat de Commissie door de vaststelling daarvan haar bevoegdheden heeft overschreden.

17 Om te kunnen vaststellen of de litigieuze bepaling verenigbaar is met het evenredigheidsbeginsel, moet vooreerst worden nagegaan welke de doelstellingen van de betrokken regeling zijn. Zoals het Hof reeds met betrekking tot het waarborgstelsel heeft beklemtoond, is het van belang dat de met het beheer van de gemeenschappelijke ordening der markten belaste instanties over nauwkeurige prognoses voor de in- en uitvoer beschikken. Zo deze doelstelling verlangt dat de nakoming van de verplichting om overeenkomstig de afgegeven certificaten in of uit te voeren, met passende middelen wordt verzekerd, dan brengt zij ook de noodzaak mee erop toe te zien dat de certificaten slechts worden gebruikt voor de transacties waarvoor zij zijn afgegeven. Bij certificaten met voorfixatie is dit toezicht des te meer geboden, omdat een dubbel gebruik van dergelijke certificaten tot ongerechtvaardigde voordelen voor de handelaren en, bijgevolg, tot zware financiële lasten voor de Gemeenschap kan leiden.

18 In zoverre vormt het in artikel 17, lid 7, neergelegde verbod de transactie onder dekking van duplicaten te verrichten, een eenvoudige en tevens doeltreffende maatregel. Anderzijds houdt dit verbod voor de handelaren het risico in, dat zij zelfs wanneer hun niets kan worden verweten, de aan de oorspronkelijke certificaten verbonden voordelen verliezen.

19 Het is duidelijk dat alleen al vanwege de mogelijkheid dat er tegelijkertijd meer documenten met betrekking tot eenzelfde transactie bestaan, die ter verwezenlijking van die transactie zouden kunnen worden overgelegd, een controlestelsel noodzakelijk is. Weliswaar wordt, zoals verzoekster in het hoofdgeding beklemtoont, fraude door alle nationale wetgevingen met zeer zware straffen bedreigd, doch de doeltreffendheid van die strafbedreiging hangt juist af van de doeltreffendheid van die controle waardoor de fraude kan worden vastgesteld. Bovendien komt het dubbel gebruik van een certificaat niet noodzakelijkerwijs altijd voort uit bedrieglijk opzet, maar kan het ook een gevolg zijn van een gebrekkig intern controlesysteem van de betrokken onderneming. Ook wanneer van de onderneming die om een duplicaat van een zoekgeraakt of ontvreemd certificaat verzoekt, een aanvullende waarborg zou worden gevraagd, zoals verzoekster in het hoofdgeding voorstelt, dan zou, voordat deze waarborg wordt vrijgegeven, een controle toch noodzakelijk blijven.

20 Wat de controlemethoden betreft, merkt de Commissie op dat in alle gevallen dat een duplicaat zou worden afgegeven dat voor het verwezenlijken van de transactie kan dienen, in bijna alle Lid-Staten tienduizenden dossiers zouden moeten worden onderzocht, in elk geval over een periode van de dag van afgifte van het certificaat tot zes maanden na de datum waarop de geldigheid ervan is verstreken. De Commissie en de Lid-Staten zouden al tien jaar lang onderzoeken of andere controlemethodes mogelijk zijn, maar zouden nog geen systeem hebben gevonden dat voldoende garanties biedt tegen het risico van dubbel gebruik.

21 In deze omstandigheden moet worden onderzocht welke de situatie is van de handelaren onder de thans geldende regeling. Hun risico vloeit in de eerste plaats voort uit het voorfixatiestelsel, dat in het belang van de handel in het leven is geroepen en de handelaren in normale gevallen aanzienlijke voordelen verschaft. Zo de handelaren door hun verzoek om voorfixatie zich deze voordelen verschaffen, dan is het ook gerechtvaardigd dat zij de lasten dragen die een gevolg zijn van het feit dat de Gemeenschap elk misbruik moet trachten te voorkomen. Met name mag van de certificaathouders worden verwacht, dat zij deze documenten met de grootst mogelijke zorg bewaren en dat zij zich tegen niet uit te sluiten risico's verzekeren, juist zoals zij zich verzekeren tegen andere commerciële risico's.

22 Mitsdien is het risico dat de handelaren ingevolge artikel 17, lid 7, van verordening nr. 193/75 dragen, niet onevenredig ten opzichte van de vereisten van de controle.

23 Op de tweede vraag dient derhalve te worden geantwoord, dat bij onderzoek van de betrokken bepaling niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid ervan kunnen aantasten.

Kosten

24 De kosten door de regering van de Italiaanse Republiek en de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening hunner opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van verzoekster in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.