Hof van Justitie EU 25-11-1980 ECLI:EU:C:1980:269

A — De ter zake geldende verordeningen

1. Ter bevordering van de export van de betrokken produkten voorziet verordening nr. 804/68 van de Raad van 27 juni 1968 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelprodukten (PB L 148 van 1968, blz. 13) in artikel 17, lid 1, in de instelling van restituties bij uitvoer. Volgens artikel 17, lid 2, kan de restitutie „naar gelang van de bestemming worden gedifferentieerd.”

Luidens artikel 6, lid 2, van verordening nr. 876/68 van de Raad van 28 juni 1968 tot vaststelling van de algemene voorschriften betreffende de toekenning van de restituties bij de uitvoer en de criteria voor de vaststelling van het bedrag van de restitutie in de sector melk en zuivelprodukten (PB L 155 van 1968, blz. 1) wordt de gedifferentieerde restitutie uitbetaald „... mits het bewijs wordt geleverd dat het produkt de bestemming heeft bereikt waarvoor de restitutie werd vastgesteld.”

Met betrekking tot de toegestane bewijsmiddelen bepaalt artikel 8, lid 1, van verordening nr. 1041/67 van de Commissie van 21 december 1967 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de verlening van restituties bij de uitvoer van produkten waarvoor een stelsel van gemeenschappelijke prijzen geldt (PB 314 van 1967, blz. 9), zoals gewijzigd bij de verordeningen van de Commissie nrs. 1056/68 van 23 juli 1968 (PB L 179 van 1968, blz. 28) en 499/69 van 17 maart 1969 (PB L 69 van 1969, blz. 1), dat de belanghebbende met het oog op de toepassing van artikel 6, lid 2, van verordening nr. 876/68 verplicht is

„een kopie van het vervoerdocument aan te bieden en, naar keuze van de nationaie bevoegde instanties, een of meer van de volgende documenten:

kopie van het douane-of havendocument opgemaakt in het land van bestemming, verklaring afgegeven door de officiële in dit land gevestigde instanties van een der Lid-Staten, verklaring afgegeven door maatschappijen die op internationaal vlak gespecialiseerd zijn op het gebied van controle en toezicht, waarin wordt bevestigd dat de goederen in dat land zijn aangekomen of de betrokken bestemming hebben bereikt. De nationale bevoegde instanties kunnen andere documenten als gelijkwaardig erkennen en aanvullende bewijsstukken eisen. Zij stellen de Commissie onmiddellijk daarvan in kennis en brengen de andere Lid-Staten daarvan onverwijld op de hoogte.”

De aan de nationale instanties gegeven bevoegdheid om andere documenten als gelijkwaardig te beschouwen is afgeschaft bij verordening nr. 2110/74 van de Commissie van 26 juli 1974 (PB L 220 van 1974, blz. 1). Volgens deze verordening moet het bewijs worden geleverd, niet dat de goederen de plaats van bestemming hebben bereikt maar dat zij in het land van bestemming zijn ingevoerd, waartoe kan worden volstaan met overlegging van het douanedocument of een door de bevoegde instanties voor eensluidend gewaarmerkte kopie of fotokopie daarvan.

2. Verordening nr. 729/70 van de Raad van 21 april 1970 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB L 94 van 1970, blz. 13) voorziet in een stelsel van rechtstreekse communautaire financiering van de restituties bij uitvoer naar derde landen en van de interventies ter regulering van de landbouwmarkten door de afdeling Garantie van het EOGFL. Krachtens artikel 4 van deze verordening stelt de Commissie de nodige middelen ter beschikking van de bevoegde nationale diensten en instanties.

Volgens artikel 5, lid 2, sub b, van deze verordening keurt de Commissie aan de hand van de door de Lid-Staten overgelegde jaarrekeningen de rekeningen van de nationale diensten en organen goed.

Volgens artikel 8 van verordening nr. 1723/72 van de Commissie van 26 juli 1972 inzake de goedkeuring van de rekeningen betreffende het EOGFL, afdeling Garantie (PB L 186 van 1972, blz. 1), behelst de beslissing tot goedkeuring onder meer „de vaststelling van het bedrag van de in elke staat in de loop van het betreffende jaar gedane uitgaven welke worden erkend als komende ten laste van het fonds, afdeling Garantie.”

B — De feiten

1. Bij beschikking nr. 79/893 van 12 oktober 1979 (PB L 278 van 1979, blz. 9) heeft de Commissie het bedrag vastgesteld van de (in het dienstjaar 1973) door het Koninkrijk België gedane uitgaven welke worden erkend als komende ten laste van het EOGFL, afdeling Garantie.

Blijkens de vierde overweging van de beschikking heeft de Commissie gemeend dat „slechts de restituties bij uitvoer naar derde landen... welke volgens de communautaire voorschriften in het kader van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten... werden verleend..., kunnen worden gefinancierd in de zin van de artikelen 2 en 3 van verordening nr. 729/70; dat in het licht van de uitgevoerde verificaties een gedeelte van de opgegeven uitgaven ten bedrage van BFR 50 439 735 niet beantwoordt aan deze voorwaarden en bijgevolg niet kan worden gefinancierd”.

Het litigieuze deel van dit bedrag, ter hoogte van BFR 29 008 562, betreft betalingen van gedifferentieerde restituties bij de uitvoer van melk en zuivelprodukten, verricht op basis van cognossementen cif „freight prepaid”. Dit bedrag vormt het verschil tussen het bedrag van de gedifferentieerde restitutie en het gedeelte van de restitutie, berekend op grond van het laagste tarief geldende op de dag van vervulling der douaneformaliteiten bij uitvoer.

2. Aanleiding tot het onderhavige geding is een verschil van mening over de krachtens artikel 8, lid 1, van verordening nr. 1041/67 toegestane bewijsstukken, en in het bijzonder over de uitlegging van het begrip „andere gelijkwaardige documenten.”

In overeenstemming met de laatste zin van artikel 8, lid 1, heeft verzoeker de Commissie bij brief van 17 september 1968, bevestigd bij telex van 26 november 1971, in kennis gesteld van de regeling inzake de door de Belgische instanties erkende bewijsstukken betreffende de betaling van gedifferentieerde restituties bij de uitvoer van zuivelprodukten, rundvlees en groenten en fruit.

Uit deze kennisgevingen blijkt dat de Belgische diensten een voor eensluidend met het origineel gewaarmerkte kopie van een cognossement cif „freight prepaid” als gelijkwaardig bewijsstuk aanvaardden, mits het was

• afgegeven door een zeeagent die voorkomt op de lijst van door de „Antwerpse scheepvaartvereniging” (ASV) erkende zeeagenten;

• afgegeven door een zeeagent die lid is van een door de betrokken Lid-Staat erkende scheepvaartvereniging, die garandeert dat de produkten onderweg niet van bestemming veranderen (in geval van uitvoer via een andere Lid-Staat). Deze regeling gold eveneens voor cognossementen „sea-road”, waarin de uiteindelijke bestemming van de goederen was vermeld.

Overeenkomstig artikel 8, lid 1, van verordening nr. 1041/67 stelde de Commissie de andere Lid-Staten bij kennisgeving van 10 januari 1969 van deze regeling in kennis.

Blijkens de door verweerster aan het Hof overgelegde transcriptie van een geluidsopname werd de Belgische regeling besproken tijdens een bijeenkomst van deskundigen in het kader van de groep „Regeling van het handelsverkeer” over de toepassing en de herziening van verordening nr. 1041/67.

Bij de voorbereiding van de goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL, afdeling Garantie, voor het dienstjaar 1973, deelde de directeur-generaal Landbouw van de Commissie de Belgische regering per brief van 23 december 1976 mede, dat de betalingen van het naar gelang van de bestemming gedifferentieerde gedeelte van de restitutie, die waren verricht op basis van kopieën van cognossementen „freight prepaid”, moesten worden geacht te zijn verricht zonder overlegging van de in artikel 8, lid 1, van verordening nr. 1041/67 en artikel 6, lid 2, van verordening nr. 876/68 voorziene bewijsstukken betreffende de aankomst. De directeur-generaal verwees hiertoe naar het door de Commissie in de vergadering van deskundigen van de groep„Regeling van het handelsverkeer” verdedigde standpunt, dat het cognossement slechts een vervoersdocument is. In verband daarmee verzocht de directeur-generaal België, hem een gewijzigde aanvraag tot goedkeuring voor het dienstjaar 1973 toe te zenden.

Bij brief van 26 april 1977 bevestigde België dat het een cognossement cif „freight prepaid” als gelijkwaardig bewijsstuk erkende; het weigerde het standpunt van de Commissie te aanvaarden.

Na herhaalde briefwisseling legde België, desgevraagd door de Commissie, op 19 juni 1978 een nieuwe staat over van de uitgaven wegens gedifferentieerde restituties voor het dienstjaar 1973, waarin de op basis van cognossementen cif „freight prepaid” gedane betalingen niet waren opgenomen. Het beklemtoonde tegelijkertijd dat de toezending van de nieuwe staat geen wijziging inhield van zijn standpunt over de geldigheid van het cognossement cif „freight prepaid” als gelijkwaardig document in de zin van artikel 8, lid 1, van verordening nr. 1041/67.

Daarop gaf de Commissie de beschikking van 12 oktober 1979, waartegen verzoeker thans in beroep komt.

3. Het beroep is op 19 december 1979 ter griffie van het Hof ingeschreven.

Het Hof heeft, op rapport van de rechterrapporteur en gehoord de advocaat-generaal, besloten zonder instructie tot de mondelinge behandeling over te gaan. Het heeft de Belgische regering echter uitgenodigd nauwkeurig de omvang aan te geven van de garantieverplichtingen die op een door de ASV erkende zeeagent of op deze vereniging zelf rusten met betrekking tot de aankomst in het land van bestemming van onder dekking van een cognossement „freight prepaid” vervoerde goederen.

Het eerste middel

Verzoeker betoogt in de eerste plaats dat de Commissie heeft gehandeld in strijd met artikel 8, lid 1, van verordening nr. 1041/67, door te weigeren de uitgaven wegens gedifferentieerde restituties, verricht op basis van documenten die door de Belgische instanties werden erkend als bewijs dat de goederen hun bestemming hadden bereikt, ten laste te brengen van het EOGFL, afdeling „Garantie”.

De door hem ingevoerde bewijsregeling zou de nodige waarborgen bieden met betrekking tot de aankomst ter plaatse van bestemming.

Het cognossement is immers — aldus verzoeker — niet enkel een vervoersdocument, doch bevat een aantal elementen die het vervoer naar de betrokken bestemming garanderen. Het vormt dan ook niet slechts het bewijs van inlading, en meestal ook van de vervoersovereenkomst zelf, doch ook het reçu voor de afgifte van de goederen. Hiertoe verwijst verzoeker naar artikel 89 van Boek II (Zee-en binnenvaart) van het Belgische Wetboek van Koophandel, volgens hetwelk alleen de cognossementhouder recht zou hebben op afgifte van de lading.

Verzoeker betoogt voorts dat een cognossement cif „freight prepaid” alle nodige waarborgen biedt dat de exporttransactie inderdaad wordt uitgevoerd tot de overeengekomen plaats van bestemming, daar de vervoerskosten vooraf worden betaald. En de gemeenschapsregeling inzake gedifferentieerde restituties heeft juist ten doel, dat de kosten die voortvloeien uit de afstand, worden gedekt.

Bovendien vormt de eis dat de zeeagent moet zijn erkend door de ASV, een waarborg dat de goederen hun bestemming bereiken.

In repliek merkt verzoeker voorts nog op, dat volgens artikel 8, lid 1, van verordening nr. 1041/67 kan worden volstaan met het bewijs dat de goederen „de betrokken bestemming” hebben bereikt in een ander land dan dat van de uiteindelijke bestemming. In zoverre stemt de Belgische regeling in elk geval overeen met de in artikel 8 uitdrukkelijk opgesomde documenten.

Verweerster merkt in de eerste plaats op dat voor een regeling als die inzake gedifferentieerde restituties, die ten doel heeft financiële voordelen toe te kennen aan ondernemers, een strenge bewijsregeling noodzakelijk is (zie de arresten van 22 oktober 1970, zaak 12/70, Craeynest, Jurispr. 1970, blz. 905, en van 7 februari 1979, zaak 18/76, Duitsland/Commissie, Jurispr. 1979, blz. 343). De mogelijkheid tot erkenning van documenten, gelijkwaardig aan die bedoeld in artikel 8, lid 1, van verordening nr. 1041/67, kan de Lid-Staten niet ontslaan van de verplichting een formeel bewijs te verlangen dat de goederen hun bestemming hebben bereikt.

Met betrekking tot de door de Belgische autoriteiten toegepaste bewijsregeling merkt verweerster op, dat een cognossement „freight prepaid”, afgegeven en ondertekend op het ogenblik waarop de goederen het geografische grondgebied van de Gemeenschap verlaten, hoogstens het door genoemd artikel 8 in de eerste plaats verlangde vervoersdocument vormt.

Volgens verweerster kan de clausule „freight prepaid” niet worden aangevoerd als argument voor de erkenning van het cognossement als gelijkwaardig document ten bewijze van de aankomst der goederen op de plaats van bestemming. Andere factoren dan de vrachtkosten, met name de kenmerkende eigenschappen van iedere importmarkt, zijn immers bepalend voor de vaststelling van de restitutie. Bovendien brengt de waarborg die zou worden geboden doordat een zeeagent lid is van de ASV, geen verandering in de aard van het cognossement.

In dupliek betwist verweerster de door verzoeker voorgestane uitlegging, dat met het oog op genoemd artikel 8 kan worden volstaan met de waarborg van het inladen van de betrokken goederen. Juist de oorspronkelijke functie van het cognossement, het bewijs van inlading, was voor de Commissie aanleiding dit te weigeren als bewijs dat de goederen hun bestemming hadden bereikt. De zinsnede „waarin wordt bevestigd dat de goederen in dat land zijn aangekomen of de betrokken bestemming hebben bereikt” in artikel 8, lid 1, slaat veeleer op het feit dat gedifferentieerde restituties hetzij voor een bepaald land, hetzij voor een zone die meerdere landen omvat, hetzij voor een bijzonder bestemming worden vastgesteld.

In dit verband wijst verweerster voorts op de negende overweging van verordening nr. 1041/67, waarin sprake is van het bewijs dat het produkt „de bestemming... heeft bereikt” en van documenten waarmee „met zekerheid wordt gewaarborgd dat de... goederen ter bestemming zijn aangekomen.”

De Belgische delegatie zou tijdens de bijeenkomst van deskundigen van de groep „Regeling van het handelsverkeer” op 25 en 26 januari 1972 hebben toegegeven, dat het cognossement „freight prepaid” geen bewijs vormt dat de goederen hun bestemming hebben bereikt. A fortiori vormt dit document niet het bewijs, dat de goederen „in het bestemmingsgebied (zijn) ingeklaard en in het vrije verkeer gebracht” (arrest van 2 juni 1976, zaak 125/75, Eier-Kontor, Jurispr. 1976, blz. 771, r.o. 6). Een dergelijk document kan de Gemeenschap dus geen waarborgen bieden tegen het gevaar van een verlegging van het handelsverkeer en frauduleuze handelingen die de communautaire regeling wil uitsluiten.

Tenslotte zou de Commissie de geldigheid van het cognossement „freight prepaid” niet als bewijs van aankomst ter bestemming hebben kunnen erkennen, zonder te handelen in strijd met de haalbij de artikelen 2 en 3 van verordening nr. 729/70 opgelegde verplichting, alleen die uitgaven ten laste van de EOGFL te brengen, die zijn gedaan overeenkomstig de communautaire bepalingen en zonder de gelijke behandeling van in de Lid-Staten gevestigde ondernemingen in gevaar te brengen (zie arrest van 7 februari 1979, zaak 18/76, Duitsland tegen Commissie, Jurispr. 1979, blz. 343, r.o. 8).

Het tweede middel

Verzoeker verwijt de Commissie in de tweede plaats een gebrek aan zorgvuldigheid, daar zij te laat heeft geweigerd rekening te houden met de door België erkende bewijsstukken.

Hij voegt hieraan toe dat de Commissie, na in 1968 en 1971 van de Belgische regeling in kennis te zijn gesteld, niet formeel haar afkeuring daarover heeft uitgesproken, doch ermee heeft volstaan deze gegevens aan de andere Lid-Staten door te geven. Bovendien zou de Commissie met de Belgische regeling hebben ingestemd op 2 december 1975, bij de goedkeuring van de rekeningen voor de dienstjaren 1971 en 1972, alsmede op 20 december 1977, voor de dienstjaren 1967-1970.

Deze houding van de Commissie zou bij verzoeker het gewettigd vertrouwen hebben gewekt, dat zijn bewijsregeling geldig was. Onder die omstandigheden zou verweerster niet jaren later, bij de goedkeuring van de rekeningen voor het dienstjaar 1973, de geldigheid van in België erkende bewijsstukken kunnen aanvechten.

Verweerster merkt op dat artikel 8, lid 1, laatste zin, van verordening nr. 1041/67 enkel in een eenvoudige mededelingsprocedure voorziet. Er bestaat geen enkele verplichting voor de Commissie, zich uit te spreken omtrent de. geldigheid van gelijkwaardige documenten waarvan zij krachtens verordening nr. 1041/67 in kennis wordt gesteld.

Zij verwijst voorts naar het transcript van de geluidsopname van de vergadering van deskundigen van de groep „Regeling van het handelsverkeer” van 25 en 26 januari 1972, ter illustratie van het zeer duidelijke standpunt dat zij reeds in 1972 tegen de erkenning van cognossementen als gelijkwaardige documenten heeft ingenomen.

Volgens verzoeker bevat het verslag van die vergadering geen enkele aanwijzing omtrent een duidelijk standpunt van de Commissie. Voor het overige zou het slechts gaan om een bijeenkomst van deskundigen, wier beraadslagingen geen enkele rechtskracht hebben. De in deze vergadering afgelegde verklaring kan daarom niet worden beschouwd als een officieel standpunt van de Commissie.

Tenslotte zou de Commissie ingevolge artikel 8, lid 1, in fine, van verordening nr. 1041/67 gehouden zijn, de andere Lid-Staten op de hoogte te stellen alsmede toe te zien op de juiste toepassing van bedoelde bepaling, overeenkomstig haar algemene toezichthoudende taak.