Hof van Justitie EU 02-06-1981 ECLI:EU:C:1981:125

De feiten

Het verwijzingsvonnis en de krachtens artikel 20 van 's Hofs Statuut-EEG ingediende schriftelijke opmerkingen kunnen worden samengevat als volgt:

In rechte

Bij vonnis van 4 maart 1980, ingekomen ten Hove op 22 mei daaropvolgende, heeft de Economische politierechter in de Arrondissementsrechtbank te Rotterdam krachtens artikel 177 EEG-Verdrag een prejudiciële vraag gesteld over de uitlegging van de gemeenschapsregeling betreffende de instandhouding van de visbestanden voor het jaar 1979, teneinde te kunnen beoordelen of de door de Nederlandse regering voor het jaar 1979 vastgestelde maatregelen betreffende de vangstbeperking van andere zeevissoorten dan tong en schol, verenigbaar zijn met het gemeenschapsrecht.

Begin 1979 had de Raad, waaraan de Commissie krachtens artikel 102 Toetredingsakte een voorstel had gedaan voor een aantal maatregelen strekkende tot instandhouding van de visbestanden in de onder de jurisdictie van de Lid-Staten vallende wateren, nog niet de noodzakelijke bepalingen vastgesteld. Onder deze omstandigheden stelde de Raad interimbesluiten voor beperkte periodes vast, die evenwel herhaaldelijk zijn verlengd. Deze op gelijksoortige wijze geformuleerde besluiten zijn gedateerd 19 december 1978 (niet gepubliceerd), 9 april 1979 (nr. 79/383, PB L 93 van 1979, blz. 40), 25 juni 1979 (nr. 79/590, PB L 161 van 1979, blz. 46) en 29 oktober 1979 (nr. 79/905, PB L 277 van 1979, blz. 10). Het besluit van 25 juni 1979, dat van toepassing was op het moment van de feiten die tot de onderhavige procedure hebben geleid, luidt als volgt:

„Besluit van de Raad van

25 juni 1979

gebaseerd op de Verdragen, betreffende een tijdelijke regeling voor de visserijactiviteiten in onder de soevereiniteit of de jurisdictie van de Lid-Staten vallende wateren, in afwachting van de vaststelling van definitieve communautaire maatregelen

(79/590/EEG)

De Raad is voornemens zo vroeg mogelijk in 1979 overeenstemming te bereiken over communautaire maatregelen voor de instandhouding en het beheer van de visbestanden en aanverwante aangelegenheden. In afwachting van zijn besluit ter zake en gelet op artikel 102 van de Toetredingsakte alsmede op de noodzaak de biologische rijkdommen te beschermen en passende betrekkingen met derde landen op visserijgebied te handhaven, heeft de Raad op 19 december 1978 en 9 april 1979 interimmaatregelen getroffen die respectievelijk van 1 januari 1979 tot en met 31 maart 1979 en van 1 april tot en met 30 juni 1979 van kracht zijn geweest. In aansluiting daarop aanvaardt de Raad de volgende interimmaatregelen die van toepassing zijn vanaf 1 juli 1979 tot het tijdstip waarop de Raad definitief overeenstemming heeft bereikt en uiterlijk tot en met 31 oktober 1979.

De Lid-Staten oefenen hun visserijactiviteit zodanig uit dat de vangsten van hun schepen tijdens de interimperiode rekening houden met de TAC's (totale toegestane vangsten) die aan de Raad zijn voorgesteld in de mededelingen van de Commissie van 23 november 1978 en van 16 februari 1979 en met het gedeelte van de TAC's dat ter beschikking is gesteld van derde landen in het kader van overeenkomsten en regelingen die door de Gemeenschap met deze landen zijn gesloten. De in de interimperiode gevangen hoeveelheden zullen in mindering worden gebracht op de hoeveelheden voor 1979 die uiteindelijk door de Raad zullen worden vastgesteld.

Wat de technische maatregelen voor instandhouding van en toezicht op de visbestanden betreft, passen de Lid-Staten dezelfde maatregelen toe als die welke zij op 3 november 1976 toepasten, alsook andere maatregelen die zijn getroffen in overeenstemming met de procedures en criteria van bijlage VI van de Resolutie van de Raad van 3 november 1976.”

Bij beschikking nr. J 4569 van 28 december 1978 (Ned. Stert. 1978, 253) stelde de Nederlandse minister van Landbouw en Visserij de voorlopige regeling vangstbeperking van andere zeevissoorten dan tong en schol 1979 vast. Deze regeling, verlengd bij beschikking nr. J 23451 van 27 juni 1979 (Ned. Stcrt. 1979, 124), werd gewijzigd bij beschikking nr. J 3247 van 27 augustus 1979 (Ned. Stcrt. 1979, 167), houdende verbod om in een bepaalde zone kabeljauw te vangen en deze aan te voeren. Op 25 juli 1979 verklaarde de Commissie deze door de Nederlandse overheid ingevoerde voorlopige regeling in overeenstemming met de besluiten van de Raad van december 1978, april en juni 1979 (PB C 133 van 1980, blz. 4). Op 22 november 1979 verklaarde zij de regeling in overeenstemming met het besluit van de Raad van oktober 1979 (PB C 133 van 1980, blz. 5).

In oktober 1979 viste een schip van de firma van Dam in strijd met de beschikking van 27 augustus 1979 op kabeljauw en voerde het deze aan in de haven van Stellendam. Ter zake van dit feit gedagvaard voor de Economische politierechter, betoogde de firma van Dam dat de Nederlandse regeling vanuit gemeenschapsrechtelijk oogpunt onwettig was. De Economische politierechter besloot, alvorens uitspraak te doen, het Hof de volgende prejudiciële vraag te stellen:

„Zijn de door de Nederlandse overheid voor het jaar 1979 genomen maatregelen als die waarom het in de bij dagvaarding genoemde regelingen gaat, te weten de Beschikking voorlopige regeling vangstbeperking andere zeevissoorten dan tong en schol 1979 (Ned. Stcrt. 1979, 124) en de Beschikking van 27 augustus 1979 onder nummer J. 3247 (Ned. Stcrt. nr. 167 van 28 augustus 1979) gebaseerd op gemeenschapsrecht?”

Volgens verweerster in het hoofdgeding bestaat er sedert het einde van de overgangsperiode van artikel 102 Toetredingsakte een rechtsvacuüm ten aanzien van de instandhouding van de biologische rijkdommen van de zee, dat door de besluiten van de Raad niet is opgevuld. Bovendien, gesteld al dat de opvulling van dat vacuüm het doel was van die besluiten, dan hadden deze moeten worden vastgesteld met inachtneming van de vormen bedoeld in artikel 4 van verordening nr. 101/76 van de Raad van 19 januari 1976 houdende de totstandbrenging van een gemeenschappelijk structuurbeleid in de visserijsector (PB L 20 van 1976, blz. 19). Waar de in dit artikel voorgeschreven procedure niet is gevolgd, zouden de besluiten van de Raad in alle geval ongeldig zijn.

De Raad betwist niet, dat bij de onderhavige besluiten de in artikel 4 van verordening nr. 101/76 vervatte vormvoorschriften niet in acht zijn genomen. Hij betoogt echter dat de verordening niet op die besluiten van toepassing is. Dit zouden ad hoc maatregelen zijn, die de Raad heeft getroffen teneinde de instandhouding van de biologische rijkdommen van de zee te verzekeren op een wijze die niet bij verordening nr. 101/76 is voorzien; zij legden bepaalde situaties vast en hielden terzelfdertijd een „beperkte herdelegatie van bepaalde bevoegdheden” aan de Lid-Staten in. Verordening nr. 101/76 zou immers achterhaald zijn en zich niet lenen voor de oplossing van problemen waarvan men op het moment dat de verordening werd opgesteld, de draagwijdte niet had overzien.

Na eraan te hebben herinnerd dat de bevoegdheden op het gebied van de visserij en meer in het bijzonder van de instandhouding van de rijkdommen van de zee uitdrukkelijk aan de Gemeenschap zijn- overgedragen, wijst de Franse regering erop, dat er per 31 december 1978 volstrekt en onherroepelijk een einde is gekomen aan elke nationale bevoegdheid ter zake van instandhoudingsmaatregelen. In overeenstemming met de rechtspraak van het Hof, zou men dus fundamenteel onderscheid moeten maken tussen de tijd vóór en na 31 december 1978. Na deze datum zou het uitsluitend aan de Gemeenschap en meer in het bijzonder aan de Raad staan om maatregelen tot bescherming van de biologische rijkdommen van de zee te nemen. Zonder het bepaalde bij artikel 102 Toetredingsakte te miskennen, zou de Raad de Lid-Staten geen bevoegdheden kunnen teruggeven die deze definitief hebben verloren. Gelet op deze rechtstoestand, zouden de besluiten van de Raad zijn te beschouwen als consolidatiemaatregelen, die de instandhoudingsmaatregelen welke bij het verstrijken van de overgangsperiode bestonden, vastlegden; zij zouden dus niet mogen worden opgevat als een delegatie of overdracht van bevoegdheid aan de Lid-Staten. De nieuwe maatregelen die door de Nederlandse regering zijn vastgesteld, zouden derhalve onbevoegdelijk zijn getroffen.

Ofschoon zij de besluiten van de Raad anders uitleggen, trekken de Commissie, de Nederlandse regering en de regering van het Verenigd Koninkrijk de wettigheid ervan niet in twijfel. Wat de door de Nederlandse regering voor het jaar 1979 vastgestelde maatregelen betreft, menen zij dat deze, nu zij formeel door de Commissie zijn goedgekeurd, in elk geval in overeenstemming zijn met de besluiten van de Raad en bijgevolg met het gemeenschapsrecht.

Te dezen zij eraan herinnerd dat het Hof in zijn arrest van 5 mei 1981 (zaak 804/79, Commissie t. Verenigd Koninkrijk, nog niet gepubliceerd) weliswaar heeft beklemtoond dat er aan het einde van de overgangsperiode van artikel 102 Toetredingsakte een algehele overdracht van bevoegdheid aan de Gemeenschap is geweest, doch tevens te verstaan heeft gegeven dat men, wegens het in gebreke blijven van de Raad op dit gebied, niet zo ver kan gaan, dat deze vaststelling de Lid-Staten elke mogelijkheid zou ontnemen om de bestaande instandhoudingsmaatregelen eventueel te wijzigen in verband met de ontwikkeling van de terzake relevante biologische en technische gegevens. Het Hof voegde hieraan toe, dat dergelijke wijzigingen van beperkte draagwijdte niet tot een nieuw instandhoudingsbeleid van een Lid-Staat mogen leiden, aangezien de bevoegdheid om een dergelijk beleid tot stand te brengen, thans aan de gemeenschapsinstellingen toekomt.

Ten aanzien van de voorwaarden waaronder nationale instandhoudingsmaatregelen kunnen worden vastgesteld, overwoog het Hof:

„Aangezien het een gebied betreft waarop uitsluitend de Gemeenschap bevoegd is en waarop de Lid-Staten thans niet anders dan als beheerders van het gemeenschappelijk belang kunnen handelen, mag een Lid-Staat, indien passend optreden van de Raad uitblijft, de eventueel noodzakelijke tijdelijke instandhoudingsmaatregelen enkel nemen in het kader van samenwerking met de Commissie, onder eerbiediging van de algemene toezichthoudende taak die aan deze instelling is opgedragen bij artikel 155 EEG-Verdrag, in samenhang met, in casu, het besluit van 25 juni 1979 en de parallelle besluiten.

In een situatie die wordt gekenmerkt door het stilzitten van de Raad en door het in beginsel handhaven van de instandhoudingsmaatregelen die van kracht waren bij het verstrijken van de in artikel 102 Toetredingsakte bedoelde periode, waren de Lid-Staten zowel uit hoofde van het besluit van 25 juni 1979 en de parallelle besluiten als wegens de omstandigheid dat de Gemeenschap het gemeenschappelijk belang en het onaangetast blijven van haar eigen bevoegdheden dient te kunnen waarborgen, niet enkel verplicht de Commissie omstandig te raadplegen en te goeder trouw te trachten haar goedkeuring te verkrijgen, doch ook om geen nationale instandhoudingsmaatregelen in te voeren tegen de eventueel door de Commissie geformuleerde bezwaren, voorbehouden of voorwaarden in.”

Onderzoekt men, in het licht van de aldus omschreven rechtstoestand, maatregelen als die door de nationale rechterlijke instantie genoemd en in de bovenomschreven omstandigheden getroffen, dan blijkt niet van feiten of omstandigheden die twijfel aan hun overeenstemming met het gemeenschapsrecht kunnen doen rijzen, nu zij formeel door de Commissie zijn goedgekeurd.

Op de gestelde vraag moet derhalve worden geantwoord, dat nationale maatregelen betreffende de instandhouding van de biologische rijkdommen van de zee, zoals de door de Nederlandse regering voor het jaar 1979 vastgestelde voorlopige regeling vangstbeperking van andere zeevissoorten dan tong en schol, in overeenstemming zijn met het gemeenschapsrecht, voor zover zij zijn vastgesteld in verband met het stilzitten van de Raad en, na raadpleging, formeel de goedkeuring van de Commissie hebben verkregen.