Hof van Justitie EU 14-07-1981 ECLI:EU:C:1981:177

De feiten en de betekenis van de Duitse wettelijke regeling

1. Verdachte in het hoofdgeding, de heer Sergius Oebel, wijst er allereerst op dat het verbod van nachtarbeid beperkt is tot commerciële broodbakkerijen. Zulk een verbod zou in de andere landen van de Gemeenschap ook niet bestaan.

   Onder overlegging van een ergonomisch rapport van een arbeidsgeneeskundige, betoogt de heer Oebel dat de hierbedoelde regeling, anders dan de Duitse wetgever wil doen voorkomen, in de bescherming van de gezondheid der werknemers in de broodbakkerijen geen rechtvaardiging vindt:

   Het verbod van nachtarbeid dwingt tot werken op tijdstippen die er om fysiologische redenen niet geschikt voor zijn: de gezondheid van arbeiders in de broodindustrie zou meer met regelmatige nachtarbeid gebaat zijn dan met het bestaande verbod, dat medebrengt dat men tussen 2 en 3 uur moet opstaan en zich naar de arbeidsplaats moet begeven om aldaar om 4 uur te beginnen. Ook zijn er geen redenen van arbeidsgeneeskundige aard om, wat nachtarbeid betreft, ten aanzien van de werknemers in de broodindustrie strengere eisen te stellen dan ten aanzien van werknemers in andere sectoren.

   In de praktijk zou dit wettelijk verbod, naar de heer Oebel aan de hand van voorbeelden en statistieken betoogt, de Duitse fabrikanten van bakkerswaren dwarsbomen en hen bij al hun Europese concurrenten ten achter stellen.

   Enerzijds zou de uitvoer van verse bakkerswaren naar andere landen van de Gemeenschap, vooral in grensgebieden, door de Duitse regeling worden beperkt: wil een detaillist de consument 's morgens aan de gewenste verse waren helpen, dan moet hij levering tussen 6 uur en half 8 's morgens verlangen en dienovereenkomstig zijn leverancier kiezen. Anderzijds zouden de Duitse bakkerijen door het verbod van nachtarbeid op de binnenlandse markt onder druk van de invoer komen te staan, waarvoor een groot aantal verse waren, zoals baguettes, croissants en wittebrood, niet meer lonend kunnen worden geproduceerd, zodat men die produktie staakt.

   Ook bij langer houdbare bakkerswaren leidt het verbod tot belemmering van de uitvoer: het verbod geldt voor zulke waren alleen niet wanneer zij worden geproduceerd in uitsluitend voor de fabricage van zulke waren bestemde lokaliteiten, en in de Duitse bakkerijbedrijven worden beide soorten produkten in den regel in dezelfde lokaliteiten gefabriceerd, hetgeen ertoe leidt dat de meeste Duitse fabrikanten op de nationale markten van hun buitenlandse concurrenten ook met langer houdbare bakkerswaren niet meer kunnen concurreren.

   Deze ontwrichting der mededingingsverhoudingen wordt nog geaccentueerd door de omstandigheid dat het verbod van nachtarbeid de Duitse bakkers belet een drieploegendienst in te voeren en hun een optimale of zelfs rationele exploitatie van hun produktie-installaties, onmogelijk maakt, waardoor zij met hun produktieomvang ten achter blijven bij de buitenlandse concurrenten, die steeds in drie ploegen kunnen werken en daardoor tot een hoger rendement en een intensievere exploitatie, dat wil zeggen tot lagere produktiekosten en verkoopprijzen in staat worden gesteld.

   Tot staving van zijn betoog beroept de heer Oebel zich op twee uitspraken van het Bundesverfassungsgericht d.d. 23 januari 1968 en 25 februari 1976, volgens welk rechtscollege de hierbedoelde regeling weliswaar in de gegeven omstandigheden met het Grundgesetz in overeenstemming is, maar, naar in de laatstgenoemde uitspraak werd overwogen, door het verbod van nachtarbeid, „bepaalde ondernemingen in grensgebieden” in moeilijke concurrentieomstandigheden kan hebben gebracht.

   Na de wordingsgeschiedenis van de omstreden wettelijke regeling te hebben besproken, heeft de Duitse regering betoogd dat zij allereerst bedoeld is om de werknemers in de brood- en banketbakkerijen tegen een, voor hun gezondheid schadelijke, permanente nachtarbeid te beschermen. In ergonomische studiën is men tot de conclusie gekomen dat de „kleine uurtjes” van 24 tot 3 uur 's nachts erg ongeschikt zijn voor het verrichten van arbeid, dat beroepsarbeid in die periode meer van betrokkene vergt en dat hij er zijn energiereserves in zeer sterke mate voor moet aanspreken. Ook beroepswerkzaamheden verricht tussen 20 en 3 uur zouden meer van betrokkene vergen en er zouden meer risico's aan verbonden zijn dan aan werkzaamheden waarmede pas tegen 4 uur wordt begonnen. Het verbod van nachtarbeid in bakkerijen zou dus zijn te beschouwen als een ter bescherming van de gezondheid en in het welbegrepen belang van humanisering van de arbeid genomen voorzorgsmaatregel.

   Het verbod van nachtarbeid zou ook op neutralisering van de mededinging gericht zijn en op bescherming van de middenstand : tal van ambachtelijke bedrijven zouden anders in gevaar geraken door de concurrentie van de broodfabrieken, die hun produktie-installaties continu zouden kunnen gebruiken en daardoor tegen aanmerkelijk lagere kosten zouden kunnen werken dan ambachtelijke bedrijven — met één werkploeg per dag —. Door handhaving van het verbod van nachtarbeid, ook voor grote ondernemingen, wordt dus indirect bijgedragen tot de bescherming der werknemers in kleine bedrijven.

   Evenals de heer Oebel, heeft ook de Duitse regering gewezen op de beide uitspraken van het Bundesverfassungsgericht van 23 januari 1968 en 25 februari 1976. Weliswaar heeft het Bundesverfassungsgericht daarin het verbod van nachtarbeid in broodbakkerijen aangemerkt als een ernstige aantasting van de vrije ondernemerswerkzaamheid en van de economische ontplooiingsmogelijkheden van de grote bakkerijen en de industriële bedrijven waar brood, bakkerswaren en banket wordt vervaardigd, maar de hierin gelegen regeling van de beroepsuitoefening nochtans te rechtvaardigen geacht omdat in de goeddeels sociale beleidsoverwegingen waarop zij berust een algemeen belang van hogere orde meespreekt. Het Bundesverfassungsgericht heeft aan de Duitse wetgever het recht toegekend het verbod ook te handhaven als het gaat om ondernemingen waar het sociale beleidsoogmerk met minder drastische middelen, bijvoorbeeld door een verplichte ploegenaflossing, zou kunnen worden bereikt, overwegende dat zulke ondernemingen anders ten opzichte van kleine en middelgrote bakkerijen in concurrentieel opzicht zeer in het voordeel zouden geraken.

   De Duitse regering betoogt voorts dat er, anders dan naar de mening van de verwijzende rechter het geval is, in alle andere Lid-Staten van de Gemeenschap behalve Denemarken en Nederland, eenzelfde of soortgelijke regeling bestaat. Op internationaal niveau heeft de gedachte van de bescherming der werknemers in brood- en bankbakkerijen haar weerslag gevonden in Verdrag nr. 20 van de Internationale Arbeidsorganisatie te Genève betreffende de nachtarbeid in bakkerijen.

2. De Commissie van de Europese Gemeenschappen heeft er met name op gewezen dat de hierbedoelde wet, die wel als het „scharnier van de sociale bescherming” voor het betrokken bedrijf beschouwd wordt, in de Bondsrepubliek Duitsland zeer omstreden is. De opvattingen van de industrie en van de ambachtelijke sector staan hier tegenover elkaar.

De verenigbaarheid van de Duitse regeling met bet gemeenschapsrecht

1. De uitlegging van artikel 7 van het EEG-Verdrag

1. De heer Oebel legt de nadruk op de uitlegging van de artikelen 30 en 34 van het EEG-Verdrag. Voor de vraag of artikel 7 van het EEG-Verdrag in die zin is te verstaan dat het verbod van nachtarbeid en van nachtelijke levering aan de in dat artikel gegeven regel afbreuk doen, refereert hij zich aan 's Hofs oordeel.

2. De Duitse regering betoogt dat noch in het verbod van nachtarbeid noch in het verbod van nachtelijke levering een discriminatie naar nationaliteit als bedoeld in artikel 7 van het EEG-Verdrag besloten ligt. Weliswaar heeft het Hof van Justitie in enkele gevallen uitgesproken dat zelfs schijnbaar neutrale, op eigen onderdanen zo goed als op die van andere Lid-Staten toepasselijke maatregelen een onrechtmatige discriminatie in de zin van artikel 7 van het EEG-Verdrag kunnen inhouden — wanneer geschillen in gegeven feitelijke omstandigheden tot verschillende gevolgen leiden —, maar dit geldt slechts wanneer er op grond van hun nationaliteit ten nadele van de onderdanen van andere Lid-Staten wordt gediscrimineerd. Van discriminatie is evenwel volgens 's Hofs jurisprudentie geen sprake wanneer een nationale regeling de eigen onderdanen ten achter stelt bij die van andere Lid-Staten, met dien verstande dat de regeling gelijkelijk op alle onderdanen van de Lid-Staten moet worden toegepast — en dat zij zowel van toepassing is op produkten die op de binnenmarkt worden afgezet als op geëxporteerde produkten.

   De Duitse regering geeft het Hof daarom in overweging de eerste vraag van de verwijzende rechter als volgt te beantwoorden:

   „Van overtreding van het discriminatieverbod van artikel 7 is geen sprake, wanneer een Lid-Staat van de Gemeenschap in een wetsbepaling een situatie schept welke aan de mededinging tussen zijn eigen onderdanen en onderdanen van de andere Lid-Staten in dezelfde sector van het beroepsleven in belangrijke mate afbreuk doet.”

3. Volgens de Franse regering kan artikel 7 van het Verdrag niet worden ingeroepen in het geding waarvan de verwijzende rechter heeft kennis te nemen. Het artikel wil ten behoeve van alle onderdanen van Lid-Staten van de Gemeenschap aan wie het recht op vrij verkeer of vrijheid van vestiging is toegekend, de „nationale” behandeling clausuleren. De non-discriminatieregel kan echter alleen op het grondgebied der onderscheiden Lid-Staten tot toepassing komen. Evenwel kan een Duitse of Franse onderneming in de Bondsrepubliek Duitsland niet met discriminatie komen aandragen als de Duitse wet strenger blijkt te zijn en de werknemers meer bescherming blijkt te bieden dan de wettelijke regeling van andere Lid-Staten voor de hierbedoelde sector. In ieder geval is het niet zeker dat het non-discriminatie-beginsel door eigen onderdanen kan worden ingeroepen, kwestie waarover het Hof van Justitie zich blijkbaar nog niet heeft uitgesproken.

   Voorts kunnen distorsies van de mededingingsverhoudingen als gevolg van geconstateerde dispariteiten der nationale wettelijke regelingen niet zomaar door een rechtstreekse toepassing van artikel 7 worden verholpen doch alleen langs de weg van de harmonisatieprocedures, daartoe in artikel 101 voorzien.

   Voor die harmonisatie gelden bovendien op het terrein van het sociaal beleid, met inbegrip van de regeling van de arbeidsduur, bijzondere beginselen en regelen. Zo spreekt de preambule van het Verdrag van „een voortdurende verbetering van de omstandigheden waaronder [de] volkeren [der Lid-Staten] leven en werken”, terwijl de Lid-Staten volgens artikel 117, de noodzaak [erkennen], verbetering van de levensstandaard en van de arbeidsvoorwaarden van de werknemers te bevorderen, zodat de onderlinge aanpassing daarvan op de weg van de voortgang wordt mogelijk gemaakt”. In artikel 118 wordt de regeling van de arbeidsvoorwaarden met zoveel woorden genoemd als één der gebieden waarop de samenwerking tussen de Lid-Staten moet worden bevorderd (vgl. de desbetreffende resolutie van de Raad van 18 december 1979). Volgens de Franse regering doet de hierbedoelde Duitse regeling geenszins afbreuk aan de beginselen en voorschriften van het verdrag, integendeel zij zou juist tot verwezenlijking van de verdragsdoeleinden bijdragen.

4. Volgens de Commissie van de Europese Gemeenschappen is de omstreden Duitse regeling niet in strijd met het discriminatieverbod van artikel 7 van het EEG-Verdrag. De regeling draagt een objectief karakter en de nationaliteit van de betrokken beroepsuitoefenaren speelt er geen rol in. Bij gebreke van desbetreffende gemeenschapsrechtelijke bepalingen zijn de Lid-Staten vrij nationale voorschriften te geven, die uiteraard niet met dwingende verdragsbepalingen in strijd mogen komen. Het houdt dan ook geen schending van het discriminatieverbod in dat een Lid-Staat gebruik maakt van zijn recht voor een concrete situatie een objectieve regeling te treffen. Van zodanige schending is ook geen sprake wanneer een nationale regeling inhoudelijk verschilt van die welke in andere Lid-Staten geldt, zelfs niet wanneer zij tot bepaalde mededingingsdistorsies mocht leiden. Rijzen er moeilijkheden, dan heeft men zich veeleer af te vragen of er niet tot harmonisatie moet worden overgegaan. Volgens 's Hofs jurisprudentie, en wel met name volgens het op 30 november 1978 in de zaak 31/78 gewezen arrest (Bussone, Jurispr. 2429), is artikel 7 van het EEG-Verdrag niet geschreven voor „een nationale regeling waarvan het toepassingscriterium niet is de nationaliteit van de ondernemers en die slechts de plaats waar de economische activiteiten worden verricht, in aanmerking neemt.”

   De Commissie geeft dan ook in overweging de eerste vraag in die zin te beantwoorden dat artikel 7 van het Verdrag in die zin is te verstaan dat van overtreding van het in dat artikel bepaalde geen sprake is wanneer een Lid-Staat een algemeen bindende regeling geeft betreffende de werktijden, in acht te nemen bij de vervaardiging en de bezorging van brood- en banketbakkerswaren.

2. De uitlegging van de artikelen 30 en 34 van het EEG-Verdrag

1. De heer Oebel meent dat zowel het verbod van nachtarbeid als het verbod op nachtelijke leveranties gesteld — voorzover dit laatste verbod moet worden geacht in te houden dat bakkerswaren niet voor 5.45 uur aan afnemers en verkooppunten mogen worden geleverd —, is te beschouwen als een in artikel 34 van het EEG-Verdrag verboden maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking, immers beide maatregelen voldoen zijns inziens aan het tweeledig criterium door het Hof in zijn jurisprudentie opgesteld: het zijn maatregelen die van de Staat uitgaan en de handel kunnen belemmeren.

   Het is enkel en alleen deze door de Staat op het niveau der produktie getroffen regeling die maakt dat de Duitse fabrikanten van bakkerswaren hun produkten niet of slechts in zeer beperkte mate kunnen exporteren. En onder 's Hofs definitie van maatregelen van gelijke werking vallen alle overheidsmaatregelen die de handel kunnen belemmeren, dus ook een regeling welke voor het produktiestadium geldt. Dit is trouwens met zoveel woorden uitgesproken in het op 30 oktober 1974 gewezen arrest 190/73 (Van Haaster, Jurispr. 1974, blz. 1123), volgens hetwelk een beperkende overheidsmaatregel ten aanzien van de produktie het handelsverkeer „althans potentieel” ongunstig beïnvloedt en derhalve als een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking is te beschouwen.

   Een tegenargument kan niet worden ontleend aan het op 18 november 1979 gewezen arrest 15/79 (Groenveld, Jurispr., blz. 3409), waarin het, anders dan in casu, alleen ging om het zeldzame uitzonderingsgeval van een zeer ruim produktieverbod. In het onderhavige geval is er geen sprake van een algemeen verbod een bepaald produkt aan te maken; alleen de export van een op de nationale markt alom verkrijgbaar produkt is in feite onmogelijk gemaakt.

   Noch voor het verbod van nachtarbeid noch voor het verbod van nachtelijke leveranties is een rechtvaardiging te vinden in artikel 36 van het EEG-Verdrag, dat als restrictief te interpreteren uitzonderingsbepaling slechts onder stringente voorwaarden afwijking van de grondbeginselen der artikelen 30 en 34 van het EEG-Verdrag gedoogt. Volgens 's Hofs vaste jurisprudentie zijn evenwel restricties die een afwijking inhouden van het grondbeginsel van het vrije verkeer van goederen, alleen met het Verdrag verenigbaar wanneer ze hun rechtvaardiging vinden in — dat wil zeggen: noodzakelijk zijn voor — de bescherming van de gezondheid en het leven van personen. De uitzondering van artikel 36 van het EEG-Verdrag geldt echter niet wanneer die gezondheid even efficiënt kan worden beschermd door maatregelen welke het intracommunautaire handelsverkeer minder inperken.

   Voorts vermogen volgens 's Hofs jurisprudentie economische beleidsoogmerken geen belemmering van de handel tussen de Staten te rechtvaardigen.

   Tenslotte wordt een maatregel, nog steeds volgens 's Hofs jurisprudentie, vermoed voor de bescherming van de in artikel 36 opgesomde rechtswaarden niet noodzakelijk te zijn wanneer, zoals in casu, in de andere Lid-Staten een vergelijkbare regeling ontbreekt. Dit kan worden afgeleid uit de principiële overwegingen die het Hof deed gelden in de arresten, gewezen in de zaken 120/78 „Cassis de Dijon”, Jurispr. 1979, blz. 649) en 153/78 „vleesprodukten”, Jurispr. 1979, blz. 2555).

   Volgens deze beginselen is het onderhavig verbod van nachtarbeid niet met een beroep op artikel 36 van het EEG-Verdrag te rechtvaardigen. Blijkens het overgelegde ergonomische rapport kan het de gezondheid der bakkersbedienden niet beschermen. Bakkersarbeid is te beschouwen als gemakkelijk werk dat normale inspanningen vraagt, zodat er uit een oogpunt van arbeidsgeneeskunde, en ergonomisch bezien, voor een bijzondere regeling ten behoeve van de werknemers in deze sector geen rechtvaardiging bestaat. Integendeel, een doeltreffende bescherming van de gezondheid der werknemers kan beter met behulp van nachtarbeid volgens rooster worden verwezenlijkt.

   En al zou de omstreden regeling mogen worden aangemerkt als een passend en noodzakelijk middel om de gezondheid der werknemers in de kleine bakkerijen te beschermen, dan nog zou dit geen aanleiding mogen zijn voor een regeling geldende voor alle werknemers in het algemeen, met inbegrip van het personeel van ondernemingen waar ploegendienst mogelijk is. Daardoor zouden de in 's Hofs vaste rechtspraak erkende beginselen van noodzakelijkheid en evenredigheid worden geschonden. Ook het algemene en voor het gemeenschapsrecht fundamentele gelijkheidsbeginsel zou worden geschonden, omdat een abstracte formele gelijkheid van behandeling van alle bakkersbedrijven zou neerkomen op materiële discriminatie ten nadele van ondernemingen waar in ploegendienst kan worden gewerkt, waardoor de mededingingspositie van de industriële bakkerijen zou worden aangetast.

2. De Duitse regering meent dat noch het verbod van nachtarbeid noch het verbod van nachtelijke leveranties een invoerbelemmering vormt als bedoeld in artikel 30 van het EEG-Verdrag.

   Het eerstgenoemde verbod belemmert de invoer niet omdat het alleen geldt voor broodbakkerijen, gevestigd op het grondgebied van de Bondsrepubliek Duitsland, en in verband met het in de tweede plaats bedoelde verbod onderscheidt de Duitse regering tussen langdurig houdbare produkten en ontbijtartikelen. Bij langer houdbare produkten is van invoerbelemmeringen geen sprake omdat ze niet per se nog 's nachts behoeven te worden geleverd en als het om ontbijtartikelen gaat, wordt een bakker in een Lid-Staat waar geen — of een minder streng — verbod van levering bestaat, door het Duitse recht niet bij Duitse bakkers ten achtergesteld: volgens de bestaande regeling mag hij, zo goed als Duitse bakkers, zijn brood- en banketbakkerswaren in de Bondsrepubliek Duitsland afleveren en vanaf 5.45 uur voor levering aan consumenten of verkooppunten vervoeren.

   Volgens de Duitse regering vormen de hierbedoelde beide verboden al evenmin een belemmering van de export als bedoeld in artikel 34 van het EEG-Verdrag.

   Voor zover het hier gaat om de regeling op het niveau der produktie, kunnen de Duitse bakkerijen in de produktie-perioden met het oog op hun export kwantitatief en kwalitatief voldoende fabriceren. Voor de fabricage van langer houdbare produkten behoeft in de nachturen die aan de dag van verkoop voorafgaan, niet te worden gewerkt; zij kunnen evengoed worden gefabriceerd in de uren waarvoor het verbod niet geldt. Het verbod van nachtarbeid zou dus hoogstens de kosten beïnvloeden voor zover concurrerende ondernemingen in andere Lid-Staten, anders dan brood- en banketbakkersbedrijven in de Bondsrepubliek Duitsland, hun kostbare moderne installaties ononderbroken 24 uren per etmaal kunnen gebruiken. Ontbijtwaren zijn al gauw niet meer vers en kunnen dus maar kort worden bewaard, zodat ze betrekkelijk kort voor het verbruik moeten worden gefabriceerd, maar volgens de Duitse regering maken de uren voor de aanvang der produktie en de voorbereidende werkzaamheden vastgesteld (4 respectievelijk 3 uur) het de betrokken ondernemingen mogelijk tijdig voldoende verse waren te fabriceren.

   Het leveringsverbod houdt geen belemmering van de export in als bedoeld in artikel 34: langer houdbare produkten worden toch al niet „zo uit de oven” geleverd en ontbijtwaren, die de consument zich wèl „zo uit de oven” wenst te zien voorgezet, kunnen juist daarom maar op korte afstand worden geleverd. Zelfs al zou het verbod 's nachts te leveren de Duitse bakkerijen beletten in de grensgebieden der aangrenzende Lid-Staten met aldaar gevestigde bakkerijen te concurreren, dan nog zou zulk een situatie niet worden bestreken door het verbod van artikel 34, dat volgens het arrest, door het Hof op 8 november 1979 gewezen in de zaak 15/79 (Groenveld, Jurispr. blz. 3409) alleen betrekking heeft op „nationale maatregelen die een specifieke beperking van het uitgaand goederenverkeer tot doel of gevolg hebben en aldus tot een ongelijke behandeling van de binnenlandse handel en de uitvoerhandel van een Lid-Staat leiden, ten koste van de produktie of de handel van andere Lid-Staten”. Artikel 34 blijkt niet te zijn gericht tegen exportrestricties die alleen in het nadeel van de eigen onderdanen zijn.

   De Duitse regering voegt hieraan toe dat de omstreden regeling in ieder geval haar rechtvaardiging vindt in hogere sociale en sanitaire beleidsredenen, immers bedoeld is om de gezondheid van de bakkers in ambachtelijke bedrijven te beschermen. Zij zou voorts noodzakelijk en aan het gestelde doel geëvenredigd zijn, ook voor zover zij geldt voor fabrieken van brood- en banketbakkerswaren, die anders, met ambachtelijke bedrijven vergeleken, in concurrentieel opzicht zeer in het voordeel zouden zijn. De toenemende druk van de concurrentie zou de ambachtelijke bedrijven onder die omstandigheden tot meer nachtarbeid dwingen, waardoor de eerbiediging van het verbod van nachtarbeid in die bedrijven niet langer zou zijn verzekerd.

   Tenslotte dient in aanmerking te worden genomen dat de beide bedoelde verboden hoogstens een nadeel betekenen voor een beperkt aantal broodbakkerijen die met bakkerijen uit het grensgebied van aangrenzende Lid-Staten concurreren, terwijl opheffing van het verbod de ± 200 000 werknemers van de ± 30 000 ambachtelijke brood- en banketbakkerijen in de Bondsrepubliek Duitsland niet langer beschermd zou doen zijn.

   De Duitse regering geeft het Hof derhalve in overweging de tweede prejudiciële vraag als volgt te beantwoorden:

   „In de gevolgen, voor de in- en uitvoer van verse bakkerswaren verbonden aan artikel 5 van het Gesetz über die Arbeitszeit in Bäckereien ... liggen geen maatregelen van gelijke werking als een kwalitatieve invoer- of uitvoerbeperking in de zin van de artikelen 30 en 34 van het EEG-Verdrag besloten.”

3. Volgens de Franse regering kan artikel 30 van het EEG-Verdrag stellig niet worden ingeroepen omdat in het geval waarin de betrokken Duitse ondernemingen zich beweerdelijk bevinden, de omstreden wettelijke regeling juist in de grensstreken tot begunstiging en niet tot beperking van de importen leidt.

   Artikel 34 kan al evenmin worden ingeroepen, immers tot maatregelen van gelijke werking als een kwantitatieve beperking zijn in geen geval te rekenen wettelijke bepalingen betreffende de produktie- en arbeidsvoorwaarden; er is in zoverre geen sprake van een maatregel, maar van een op ongelijke nationale regelingen terug te voeren situatie, waaraan bovendien voor het intracommunautaire handelsverkeer maar zijdelingse en onduidelijke gevolgen verbonden zijn. Zulke situaties vragen om harmonisatie van wettelijke regelingen in voege als voorzien in de hoofdstukken van het Verdrag over het sociale beleid. De regelen betreffende het vrije verkeer van goederen kunnen er niet toe leiden dat de verwezenlijking van de sociale doelstellingen van het Verdrag al dan niet rechtstreeks in het gedrang geraakt, zoals wanneer een arbeidsrechtelijke regeling waarin bezoldigde werknemers worden beschermd, op grond van de verboden van de artikelen 30 e. v. van het Verdrag niet-toepasselijk kon worden verklaard.

4. De Commissie van de Europese Gemeenschappen is eveneens van mening dat een regeling als de onderhavige niet met de artikelen 30 en 34 van het EEG-Verdrag in strijd komt.

   Met betrekking tot artikel 30 wijst de Commissie erop dat het verbod van nachtarbeid de invoer geenszins belemmert en zelfs kan bevorderen.

   Men kan zich evenwel afvragen of de hierbedoelde regeling, wat de bezorging betreft, niet een soortgelijke werking kan hebben als een kwantitatieve invoerbeperking. Het verbod om tussen 22 en 5.45 uur 's nachts brood- en banketbakkerswaren te vervoeren, staat niet alleen aan de afzet van de binnenlandse produktie, maar ook aan de invoer uit de andere Lid-Staten van de EEG in de weg. Het verbod de grens vóór 5.45 uur te passeren kan de actieradius van buitenlandse broodbakkerijen in de Bondsrepubliek Duitsland inperken. Men dient evenwel te bedenken dat uiteindelijk iedere regeling van de werktijden de economische bedrijvigheid inperkt of kan inperken. Maar in haar richtlijn nr. 70/50 van 22 december 1969 (PB nr. L 13 van 1970, blz. 29) heeft de Commissie zich op het standpunt gesteld dat maatregelen die zonder onderscheid van toepassing zijn op nationale en ingevoerde produkten, slechts als maatregelen van gelijke werking kunnen worden aangemerkt wanneer zij „een beperkende uitwerking op het vrije goederenverkeer ... hebben, die het kader van de eigenlijke gevolgen van ... [de] wettelijke regeling” te buiten gaat (9e overweging van de considerans). En de onderhavige regeling van de werktijden, geldende voor de bezorging van bepaalde produkten, en gelijkelijk op nationale en ingevoerde produkten toepasselijk, gaat dat kader niet te buiten.

   Met betrekking tot de uitlegging van artikel 34 heeft de Commissie erop gewezen dat de Duitse werktijdenregeling tot soortgelijke gevolgen leidt als een produktieregeling: produkten die, „zo uit de oven”, ten spoedigste een koper moeten vinden, kunnen 's morgens vroeg alleen worden verkocht als ze in de nacht konden worden gefabriceerd. Nochtans concludeert de Commissie dat de hierbedoelde regeling, gezien 's Hofs voormelde arrest van 8 november 1979, niet met artikel 34 onverenigbaar is te achten, omdat zij een objectief karakter draagt, niet een specifieke beperking van de invoer ten doel of tot gevolg heeft en evenmin medebrengt dat de binnenlandse handel en de uitvoerhandel van een Lid-Staat verschillend worden behandeld.

   Gezien de slotsom waartoe de Commissie met betrekking tot de uitlegging van de artikelen 30 en 34 komt, acht zij het onnodig te onderzoeken of aan artikel 36 van het EEG-Verdrag rechtvaardigingsgronden kunnen worden ontleend. Zij behoudt zich evenwel de mogelijkheid voor het in een later processueel stadium alsnog te doen als de opmerkingen welke de Duitse regering ter rechtvaardiging van de hierbedoelde regeling zal willen maken, daartoe aanleiding geven.

   De Commissie geeft tot besluit het Hof in overweging de tweede vraag van de verwijzende rechter op dezelfde wijze te beantwoorden als de eerste vraag:

   „De artikelen ... 30 en 34 van het EEG-Verdrag zijn in die zin te verstaan dat van overtreding van het in dat artikel bepaalde geen sprake is wanneer een Lid-Staat een algemeen bindende regeling geeft betreffende de werktijden, in acht te nemen bij de vervaardiging en de bezorging van brood- en banketbakkerswaren.”