Hof van Justitie EU 07-07-1981 ECLI:EU:C:1981:163

Feiten en schriftelijke behandeling

Schriftelijke opmerkingen, ingediend krachtens artikel 20 van 's Hof Statuut-EEG

Verzoeksters in het hoofdgeding stellen dat verordening nr. 1544/69 aldus moet worden uitgelegd, dat de daarin neergelegde vrijstelling van douanerechten uitsluitend geldt voor goederen afkomstig uit het douanegebied van een derde land, die aldaar in het vrije verkeer zijn geweest.

Rechtsgrondslag van verordening nr. 1544/69 is artikel 28 EEG-Verdrag, dat de autonome wijzigingen of schorsingen van de rechten van het gemeenschappelijk douanetarief regelt. Regelingen in de zin van artikel 28 EEG-Verdrag hebben dus betrekking op het verkeer van goederen, en niet van personen, tussen de Gemeenschap en enerzijds haar Lid-Staten en anderzijds derde landen. Dienovereenkomstig heeft verordening nr. 1544/69 betrekking op de douanebehandeling van goederen in de persoonlijke bagage van reizigers, in samenhang met de invoering van het gemeenschappelijk douanetarief, dat wil zeggen op de regeling van het goederenverkeer tussen derde landen en de Gemeenschap, ten einde belemmeringen weg te nemen die kunnen voortvloeien uit de douanebehandeling van goederen uit derde landen.

De verordening bevat geen uitputtende regeling van de vrijstelling van heffingen voor goederen in de persoonlijke bagage van reizigers. Op 1 januari 1970 is de wetgevende bevoegdheid op het gebied van het gemeenschappelijk douanetarief op de Gemeenschap overgegaan. Volgens artikel 28 van het Verdrag kan uitsluitend de Raad de Lid-Staten machtigen) vrijstelling van douanerechten te verlenen. Voor zover geen sprake is van een dergelijke machtiging, is het gemeenschappelijk douanetarief volledig en uniform van toepassing in de gehele Gemeenschap, zonder dat door eenzijdige nationale maatregelen vrijstellingen van invoerrechten kunnen worden verleend. Voor zover de Duitse Reisegepäck-Verordnung maatregelen bevat betreffende vrijstelling van douanerechten waarin niet in de besluiten van de Raad in het kader van het gemeenschappelijk douanetarief is voorzien, zijn deze nationale maatregelen nietig wegens schending van artikel 28 EEG-Verdrag.

Daar gemeenschapsverordeningen in de Lid-Staten rechtstreeks toepasselijk zijn, moeten de nationale rechters ambtshalve de nietigheid uitspreken van met een dergelijke verordening strijdige wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen van de Lid-Staten (arrest van 17 mei 1972, zaak 93/71, Leonesio, Jurispr. 1972, blz. 287).

Verordening nr. 3023/77 is nietig omdat zij de grondrechten der beroepsvrijheid, vrije persoonlijkheidsontplooiing en gelijke behandeling schendt. Tot de in de Gemeenschap als grondrecht beschermde beroepsvrijheid behoort de vrijheid van beroepsuitoefening. Voor het beroep van grossier en detailhandelaar in de levensmiddelenbranche behoort daartoe de vrijheid, zelf het assortiment te bepalen en de verkoopprijzen vast te stellen.Verordening nr. 3023/77 maakt inbreuk op deze grondwettelijk beschermde vrijheid.

Om te kunnen concurreren met de tijdens de „Butterfahrten” verkochte goederen, moeten verzoeksters het produkt aanmerkelijk onder hun eigen inkoopprijs verkopen. Daar dit niet kan worden verlangd, leidt de vrijstelling van verordening nr. 3023/77 er noodzakelijkerwijze toe dat Rewe-Markt Steffen van de verkoop van de in artikel 1, lid 2 van deze verordening genoemde goederen moet afzien. Bovendien zijn de vrijgestelde hoeveelheden zo groot dat de Rewe-Handelsgesellschaft Nord dit deel van zijn assortiment belangrijk zal moeten inkrimpen.

Het grondrecht op vrije persoonlijke ontplooiing, dat wil zeggen het recht om handelsactiviteiten te verrichten zonder mededingingsverstorende ingrepen door de communautaire autoriteiten, is geschonden. In concreto is inbreuk gemaakt op het beginsel van gelijke behandeling van goederen die de grens van het douanegebied van de Gemeenschap overschrijden. Verordening nr. 3023/77 geeft de Lid-Staten enkel de mogelijkheid, al dan niet vrijstelling van rechten en heffingen bij invoer te verlenen. Daarmee schept de gemeenschapswetgever zelf de mogelijkheid van een van Lid-Staat tot Lid-Staat verschillende en derhalve ongelijke behandeling van goederen die van buiten komend de grens van het douanegebied van de Gemeenschap overschrijden. Verordening nr. 3023/77 schendt het grondrecht op gelijke behandeling, daar zij een bepaalde groep nationale ondernemers, de reders van de schepen die aan de „Butterfahrten” deelnemen, begunstigt.

Richtlijn 69/169 moet aldus worden uitgelegd dat de daarin geregelde vrijstelling van omzetbelastingen en accijnzen enkel geldt voor als persoonlijke bagage van reizigers ingevoerde goederen die afkomstig zijn uit het douanerechtelijk vrij verkeer van een derde land of een Lid-Staat.

Richtlijn 69/169 is op nationaal niveau rechtstreeks toepasselijk, met als gevolg dat alle met deze richtlijn strijdige nationale wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen hun geldigheid verliezen. Bij een vordering van degene wiens rechten daardoor zijn aangetast, heeft de nationale rechter ambtshalve met deze nietigheid rekening te houden.

De Duitse regering deelt de opvatting van het Finanzgericht, dat alleen reizigers afkomstig uit derde landen een beroep kunnen doen op de in verordening nr. 1544/69 voorziene vrijstelling van douanerechten. Dit geldt ook voor richtlijn 69/169. De deelnemers aan genoemde scheepsreizen kunnen derhalve noch aanspraak maken op de in verordening nr. 1544/69 voorziene vrijstelling van douanerechten noch op de vrijstelling van omzetbelasting en accijnzen als bedoeld in richtlijn 69/169.

Voor een belastingvrije invoer hoeven de goederen echter niet uit een derde land te komen of zelfs daar in het vrije verkeer te zijn geweest. Zij kunnen veeleer evengoed uit het douanegebied van de Gemeenschap afkomstig zijn, doch in een belastingvrije winkel of onderweg op een schip of in een vliegtuig zijn aangeschaft.

De gemeenschapsregeling inzake de vrijstelling van belasting en douanerechten is niet uitputtend, zodat de Lid-Staten bevoegd zijn aanvullende bepalingen vast te stellen. Rechtsgrondslag van verordening nr. 1544/69 is artikel 28 EEG-Verdrag, dat de Gemeenschap volledige bevoegdheid verleent om alle vragen met betrekking tot de toepassing van het gemeenschappelijk douanetarief te regelen, dus ook de bevoegdheid tot regeling van de vrijstelling van douanerechten. Voor zover derhalve de Gemeenschap een regeling heeft vastgesteld, mogen de Lid-Staten geen daarvan afwijkende maatregelen vaststellen.

Ook op het gebied van het douanerecht zijn echter vele materies nog niet gemeenschapsrechtelijk geregeld; deze worden derhalve nog steeds beheerst door de regeling van de Lid-Staten. Ook de regeling van de vrijstelling van douanerechten behoort tot de nog niet uitputtend door het gemeenschapsrecht geregelde gebieden.

Richtlijn 69/169 berust op artikel 99 EEG-Verdrag, dat enkel voorziet in een geleidelijke harmonisering van de wetgevingen van de verschillende Lid-Staten met betrekking tot de omzetbelasting, de accijnzen en de andere indirecte belastingen, en dat dus de regeling van alle niet door het gemeenschapsrecht omvatte gebieden aan de Lid-Staten laat. Dienovereenkomstig bepaalt artikel 14, lid 2, juncto lid 1, sub d van de zesde richtlijn inzake de harmonisatie van de omzetbelasting (zesde richtlijn 77/388 van de Raad van 17 mei 1977 betreffende de harmonisatie van de wetgevingen der Lid-Staten inzake de omzetbelasting — Gemeenschappelijk stelsel van belasting over de toegevoegde waarde: uniforme grondslag, PB L 145 van 1977, blz. 1) dat de Lid-Staten tot de inwerkingtreding van communautaire regels bevoegd zijn de vrijstelling voor de definitieve invoer van goederen waarvoor een andere douanevrijstelling geldt dan die bedoeld in het gemeenschappelijk douanetarief, te handhaven.

Verordening nr. 1818/75 berust op de artikelen 43 en 253 EEG-Verdrag. Deze artikelen verklaren de Gemeenschap niet bij uitsluiting bevoegd, doch laten de Lid-Staten de mogelijkheid aanvullende of eigen regelingen te treffen voor zover een materie niet uitputtend door het gemeenschapsrecht is geregeld.

De bestaande gemeenschapsregelingen betreffende de vrijstelling van douanerechten, belastingen en heffingen bij de invoer van goederen in de persoonlijke bagage van reizigers zijn niet uitputtend; zij vertonen nog leemtes die door de Lid-Staten kunnen worden opgevuld. In 1972, dat wil zeggen na de vaststelling van richtlijn 69/169 en verordening nr. 1544/69, heeft de Commissie zowel voor het belasting- als voor het douanerecht voorstellen ingediend voor een communautaire regeling, waaruit blijkt dat ook volgens de Commissie deze materies nog niet door het gemeenschapsrecht waren geregeld.

De Duitse regering stelt dat bij importen in het intracommunautaire reizigersverkeer alleen zogenaamde vrijstellingenderde landen worden verleend, indien de reiziger zijn reis is begonnen in een gebiedsdeel van een andere Lid-Staat in welk deel de omzetbelasting en/of de accijnzen niet van toepassing zijn op de aldaar verbruikte goederen, en indien hij niet kan aantonen dat de in zijn bagage meegevoerde goederen werden verkregen onder de voor de binnenlandse markt in het algemeen geldende belastingregelingen en dat zij niet voor enigerlei teruggaaf van belastingen in aanmerking komen (artikel 2, lid 4 en artikel 4, lid 4 van richtlijn 69/169). Dit beginsel, dat voor het intracommunautaire reizigersverkeer van de ene Lid-Staat naar de andere geldt, zou eveneens — en misschien a priori — van toepassing moeten zijn wanneer reizigers van bovenbedoelde Stichfahrten of tochtjes naar havens van een andere Lid-Staat terugkeren met goederen, die zij belastingvrij aan boord hebben gekocht tijdens trajecten in internationale wateren of in het gebied tussen de grens van het territorium en de maritieme douanegrens van de Lid-Staat waarin de reis eindigt. Het gebied tussen de maritieme grens van het Duits territorium en de maritieme douanegrenzen behoort naar Duits recht niet tot het gebied waar omzetbelasting en accijnzen worden geheven; het dient dan ook onder de begripsomschrijving van artikel 2, lid 4, tweede streepje en artikel 4, lid 4, tweede streepje van richtlijn 69/169 te vallen.

De regering van bet Verenigd Koninkrijk wenst zich niet uit te laten over de vraag, of de onderhavige richtlijnen en verordeningen bij juiste uitlegging meebrengen dat de door de douane van de Bondsrepubliek Duitsland toegestane uitzonderingen op de toepassing van het gemeenschappelijk douanetarief, waartegen het beroep is gericht, onverenigbaar zijn met het gemeenschapsrecht. Het Verenigd Koninkrijk gaat ervan uit dat de verordeningen betreffende het gemeenschappelijk douanetarief en de in casu bestreden uitzonderingen hierop, in de Lid-Staten rechtstreeks toepasselijk zijn en aan particulieren rechten kunnen verlenen die de nationale rechter dient te beschermen. Volgens het Verenigd Koninkrijk gaat het om de vraag, of deze verordeningen aan particulieren in de situatie van verzoeksters rechten kunnen verlenen. Deze beklagen zich enkel over de omstandigheid, dat aan anderen een vrijstelling van invoerrechten is verleend die verder gaat dan is toegestaan; hun eigenlijke vordering strekt ertoe deze anderen te dwingen, hun verplichtingen na te komen.

Wanneer een Lid-Staat nalaat een gemeenschapsrechtelijke bepaling op adequate wijze te handhaven ten aanzien van onder zijn rechtsmacht vallende personen, kan dit een schending van het recht vormen waartegen het best kan worden opgetreden doordat een van de gemeenschapsinstellingen of een andere Lid-Staat op gemeenschapsniveau passende stappen onderneemt. Het gaat niet om een inbreuk, waarover een particulier krachtens het gemeenschapsrecht zelf bij de nationale rechter kan klagen. Hoe groot zijn materiële schade als gevolg hiervan ook moge zijn, er is geen recht geschonden dat het gemeenschapsrecht hem rechtstreeks toekent. Dit wil echter niet zeggen dat hij zich onder geen enkele omstandigheid tot de nationale rechter kan wenden. De onrechtmatigheid van de handeling (of het stilzitten) van zijn nationale autoriteiten, die voortvloeit uit de onverenigbaarheid daarvan met het gemeenschapsrecht, kan voor hem onder bepaalde voorwaarden een vorderingsrecht en bepaalde rechtsmiddelen doen ontstaan. Maar de nationale rechter moet overeenkomstig het nationale recht uitmaken of dit het geval is, welke deze voorwaarden zijn en war de mogelijke rechtsmiddelen zijn. Het recht van een burger om de overheid tot optreden te dwingen ter handhaving van het recht, of het recht op een vonnis waarbij de plicht van de overheid tot handhaving van het recht wordt vastgesteld, hangt naar Brits recht af van de vraag of hij een bijzonder eigen belang kan aantonen dat uitgaat boven het openbaar belang in het algemeen.

Het tweede deel van de verwijzingsbeschikking heeft betrekking op omzetbelastingen en accijnzen. Het gaat hier om een richtlijn en niet om rechtstreeks toepasselijke verordeningen. Volgens het Verenigd Koninkrijk gelden de ten aanzien van de verordeningen naar voren gebrachte argumenten echter evenzeer voor het geval dat het betrokken voorschrift een richtlijn is.

Het omzetten van richtlijnen is een zaak van de Lid-Staten, die daarbij zelf over de vorm en de middelen kunnen beslissen. Richtlijnen zijn tot de Lid-Staten gericht, zodat zij particulieren ongetwijfeld niet rechtstreeks kunnen binden en a fortiori niet in staat kunnen stellen, met een beroep voor de nationale rechter de toepassing van wettelijke bepalingen, die verondersteld worden nog niet eens te bestaan, ten opzichte van andere individuen af te dwingen.

Volgens de regering van het Verenigd Koninkrijk heeft het Hof herhaaldelijk uitgemaakt dat richtlijnen rechtstreekse werking kunnen hebben als ze voldoende nauwkeurig zijn geformuleerd, met als gevolg dat een burger zich op de bepalingen daarvan kan beroepen tegenover een Lid-Staat die in gebreke is en die met de richtlijn strijdige nationale bepalingen op hem wil toepassen (arresten van 5 april 1979, zaak 148/78, Ratti, Jurispr. 1979, blz. 1629, en van 23 november 1977, zaak 38/77, Enka BV, Jurispr. 1977, blz. 2203). Maar dit is iets heel anders dan de poging van een particulier, een Lid-Staat voor de rechter te dwingen zijn plichtsverzuim algemeen te herstellen. Volgens het Verenigd Koninkrijk beschikt alleen de Commissie over een dergelijk algemeen rechtsmiddel, te weten de vordering ex artikel 169 EEG-Verdrag.

De Commissie merkt op dat verordening 1544/69 zich niet uitlaat over de herkomst of de douanerechtelijke status van de begunstigde goederen. Uit artikel 1, lid 1, van verordening nr. 1544/69, zoals gewijzigd bij verordening nr. 3061/78 blijkt echter ondubbelzinnig dat de vrijstelling van douanerechten beperkt is tot reizigers die uit een derde land komen. Dit wordt voorts bevestigd in de zevende overweging van verordening nr. 3061/78. Tenslotte wordt in de tweede overweging van verordening nr. 3023/77 zelfs uitdrukkelijk verklaard, dat verordening nr. 1544/69 niet van toepassing is op goederen die worden ingevoerd na een reis per schip vanuit een Lid-Staat waarbij geen douanegebied van een derde land is aangedaan. Het enkele verlaten van het douanegebied van de Gemeenschap, waarvan de grens langs de Duitse kust grotendeels met de kustlijn samenvalt, en het vervolgens terugkeren naar dat gebied, kan derhalve theoretische al niet worden aangemerkt als een reis naar een derde land.

De Commissie vraagt zich af of het eventueel voldoende is dat het rechtsgebied van een derde land te water is gepasseerd, dat wil zeggen dat het schip waarop de terugreis naar het douanegebied van de Gemeenschap plaats vindt, de kustwateren van een niet tot de Gemeenschap behorende staat heeft bevaren. In dat geval is zuiver theoretisch gezien weliswaar een derde land aangedaan, doch op grond van de strekking van verordening nr. 1544/69 mogen in dit geval evenmin douanevrijstellingen worden toegekend.

Wanneer een reis van meet af aan niet de mogelijkheid biedt in een derde land inkopen te doen, bestaat er geen reden om bij binnenkomst van het schip de douanevrijstellingen van verordening nr. 1544/69 toe te kennen, daar deze juist zijn geschapen om de reizigers de mogelijkheid te bieden, uit een derde land kleine hoeveelheden souvenirs of goederen voor directe consumptie tijdens de reis of kort daarna, belastingvrij en zonder uitgebreide formaliteiten in te voeren. Het is daarom ook niet voldoende, dat een schip uitsluitend symbolisch in de haven van een derde land aanlegt terwijl er geen mogelijkheden zijn om aan land te gaan en inkopen te doen. Dit geval valt evenmin onder verordening nr. 1544/69.

Voor toekenning van de in verordening nr. 1544/69 voorziene vrijstelling moet sprake zijn geweest van een verblijf van enige duur in een derde land, met een mogelijkheid tot het doen van inkopen in dat land. Bestaat deze mogelijkheid, dan behoort verordening nr. 1544/69 ook van toepassing te zijn wanneer het doen van inkopen in het derde land het enige doel van de reis is geweest.

De Commissie stelt dat de herkomst en de statuts van de goederen irrelevant zijn en dat het uitsluitend aankomt op de gelegenheid waarbij zij zijn ingevoerd. In de praktijk is het dikwijls moeilijk vast te stellen, waar de verschillende goederen daardwerkelijk zijn gekocht. Als de douane moest nagaan waar en onder welke omstandigheden een produkt is verkregen, zou dit de administratieve vereenvoudiging van de douaneformaliteiten voor kleine hoeveelheden grotendeels teniet doen.

Voorts wordt in artikel 2, lid 1 van richtlijn 69/169, die de belastingvrijstelling in ,het internationale reizigersverkeer binnen de Gemeenschap regelt, uitdrukkelijk gezegd dat het moet gaan om goederen die zich in het vrije verkeer bevinden en die bovendien overeenkomstig de algemene belastingregeling van de binnenlandse markt van een Lid-Staat zijn verkregen. Gezien de parallellie tussen de vrijstellingen van douanerechten en van belastingen mag men hieruit concluderen, dat de gemeenschapswetgever zich terdege bewust is geweest van het probleem van de herkomst en de status van de goederen en geen beslissing heeft willen nemen ten aanzien van de herkomst en de status van de goederen doch enkel ten aanzien van de herkomst van de reizigers. Volgens de Commissie is het onzinnig een goed niet met douanerechten te belasten wanneer het rechtstreeks vanuit het derde land van oorsprong wordt ingevoerd, doch bij invoer via een ander derde land te verlangen dat het aldaar in het vrije verkeer is geweest.

Dit alles brengt de Commissie ertoe verordening nr. 1544/69 aldus uit te leggen, dat de daarin geregelde vrijstelling van douanerechten weliswaar enkel geldt voor reizigers die uit een derde land komen en aldaar hebben verbleven onder omstandigheden die hen in staat stelden daar goederen aan te schaffen, doch dat niet beslissend is of de bij binnenkomst in de Gemeenschap meegevoerde goederen werkelijk aldaar zijn verkregen of zelfs uit het vrije verkeer van dat derde land afkomstig zijn.

Verordening nr. 1544/69 bevat een uitputtende regeling inzake de vrijstelling van douanerechten voor goederen in de persoonlijke bagage van reizigers. Het staat de Lid-Staten derhalve niet vrij, in dergelijke gevallen zelfstandig vrijstellingen van douanerechten toe te kennen die buiten de werkingssfeer van deze verordening vallen.

Volgens artikel 28 EEG-Verdrag beslist de Raad over alle autonome wijzigingen of schorsingen van de rechten van het gemeenschappelijk douanetarief. Daaronder vallen ook de onderhavige vrijstellingen van douanerechten in het reizigersverkeer. De Lid-Staten hebben in zoverre geen bevoegdheid. Ten aanzien van in overeenkomsten met derde landen tot stand gebrachte wijzigingen of schorsingen, heeft de Gemeenschap op grond van artikel 113 EEG-Verdrag eveneens een uitsluitende bevoegdheid. Voor vrijstellingen van landbouwheffingen en andere belastingen in het kader van het landbouwbeleid berust de uitsluitende bevoegdheid van de Gemeenschap tot het verlenen van vrijstellingen op artikel 43 EEG-Verdrag in samenhang met de ordeningen van de landbouwmarkten. Er is dus in geen geval ruimte voor nationale regelingen op dit gebied.

Ten aanzien van de vierde vraag van het Finanzgericht merkt de Commissie op dat voor zover men verordening nr. 3023/77 wil zien als een duurzame regeling, argumenten voor haar ongeldigheid kunnen worden aangevoerd. Door deze verordening wordt namelijk de uniforme gelding van het gemeenschappelijk douanetarief doorbroken bij invoer naar aanleiding van tochten met bepaalde transportmiddelen, zonder dat er een zakelijke rechtvaardigingsgrond bestaat voor deze permanente uitzondering. De bepalingen van het gemeenschappelijk douanetarief moeten echter aan de buitengrenzen van het douanegebied van de Gemeenschap uniform gelden, ongeacht het transportmiddel waarvan de binnenkomende reiziger gebruik maakt.

Verordening nr. 3023/77 vormt een met artikel 40, lid 3 EEG-Verdrag strijdige discriminatie van bepaalde consumenten, daar zij de consumenten van een Lid-Staat die vlak bij de kust wonen de mogelijkheid biedt landbouwprodukten dikwijls aan te schaffen tegen een prijs die op het laagste niveau van de wereldmarktprijzen berust, terwijl van alle anderen consumenten wordt gevergd dat zij de uit het gemeenschappelijk landbouwbeleid voortvloeiende prijzen betalen.

Het Hof heeft beslist dat het algemene beginsel van gelijke behandeling deel uitmaakt van het gemeenschapsrecht (arresten van 19 oktober 1977, gevoegde zaken 117/76 en 16/77, Ruckdeschel e.a., Jurispr. 1977, blz. 1753, en gevoegde zaken 124/76 en 20/77, SA Moulins et Huileries e. a., Jurispr. 1977, blz. 1795). Op grond hiervan bestaan er bedenkingen tegen, bepaalde vormen van verkoop van landbouwprodukten (verkoop op schepen) te begunstigen een andere deze voordelen niet toe te kennen (detailhandel op het vasteland).

Bij verordening nr. 3023/77 kan echter uitsluitend sprake zijn van een overgangsoplossing, een eerste stap op de weg naar het definitieve einde van bepaalde misstanden van vóór de tijd dat het gemeenschappelijk douanetarief in volle omvang gold, waarbij evenwel economische schade voor de betrokkenen moet worden vermeden. Bij de vaststelling van de verordening heeft de Commissie dit in de Raad duidelijk naar voren gebracht. Daarom valt, althans op dit moment, verordening nr. 3023/77 nog te verdedigen als overgangsoplossing ter vermijding van economische schade voor een bepaalde kring belanghebbenden.

De derde vraag van het Finanzgericht, die betrekking heeft op de rechten van de individuele burgers, is volgens de Commissie te algemeen geformuleerd. Tegen de achtergrond van het hoofgeding moet de vraag aldus worden ingeperkt dat zij alleen antwoord behoeft voor zover het gaat om eventuele rechten van de enkeling op grond van het gemeenschappelijk douanetarief. De vraag van het Finanzgericht komt erop neer of de bepalingen van het gemeenschappelijk douanetarief, en met name die welke voorzien in de heffing van bepaalde douanerechten bij invoer in de Gemeenschap, de individuele deelnemer aan het economische leven, die onder bescherming van deze douanerechten zijn werkzaamheden uitoefent, eventueel het recht geven om van de nationale overheid daadwerkelijk toepassing van de in het gemeenschappelijk douanetarief voorziene belasting bij invoer te verlangen, en of hij dit recht eventueel via een procedure voor de nationale rechter geldend kan maken.

Volgens de Commissie is het de eerste keer dat een dermate ongebruikelijke casus, waarbij verzoeksters van een nationale autoriteit de toepassing verlangen van bezwarende maatregelen jegens derden, die in strijd met het gemeenschapsrecht door de nationale autoriteiten zouden zijn begunstigd, voor het Hof wordt gebracht. De uitzonderlijkheid van de casus wordt nog versterkt doordat de schade van verzoeksters niet rechtstreeks ontstaat uit de begunstiging van de derden (de reizigers), maar wederom alleen indirect, doordat de begunstiging van de reizigers leidt tot gunstiger mededingingsvoorwaarden voor de concurrenten van verzoeksters, dat wil zeggen de verkopers van bepaalde goederen aan boord van schepen. Derhalve moet worden nagegaan, of de bepalingen van het gemeenschappelijk douanetarief verzoeksters subjectieve rechten toekennen. Het Hof heeft het vraagstuk van de subjectieve rechten van de enkeling in het gemeenschapsrecht meestal gekoppeld aan de vraag naar de. rechtstreekse werking daarvan. Is een gemeenschapsrechtelijke norm voldoende duidelijk en bepaald en laat zij dientengevolge de gemeenschapsorganen noch de Lid-Staten een beslissingsmarge bij de toepassing daarvan, dan gaat het Hof ervan uit dat zij in de rechtsorde van de Lid-Staten rechtstreekse werking heeft. Hieruit volgt dan in de regel dat de burger die door de bepalingen wordt begunstigd, zich ter handhaving van uit deze norm voortvloeiende persoonlijke rechten voor de nationale rechter op deze regeling kan beroepen (arresten van 17 mei 1972, zaak 93/71, Leonesio, Jurispr. 1972, blz. 287, van 19 december 1968, zaak 13/68, Salgoil, Jurispr. 1968, biz. 631 en van 17 december 1970, zaak 33/70, SACE, Jurispr. 1970, blz. 1213). Voorwaarde is echter wel, dat de betrokken norm ook inderdaad tot doel heeft de belangen van de individuele burger of onderneming te beschermen (arrest van 22 januari 1976, zaak 60/75, Russo, Jurispr. 1976, blz. 45).

Het staat buiten kijf dat de tarieven van het gemeenschappelijk douanetarief voldoende duidelijk en bepaald zijn en dientengevolge binnen de rechtsorde van de Lid-Staat rechtstreekse werking ontplooien. Bij de invoerrechten van het gemeenschappelijke douanetarief is echter uitsluitend sprake van beschermende douanerechten, die enkel de economie of bepaalde economische branches in de Gemeenschap in het algemeen beschermen en nimmer ten doel hebben het bestaan van bepaalde ondernemingen te dienen. De douanebescherming geldt niet voor de deelnemer aan het economisch verkeer als individu of als op zichzelf staand bedrijf.

Dit wordt bevestigd door een blik op de processuele gevolgen waartoe de erkenning van een zo vergaand recht van de individuen zou leiden. De toekenning van een subjectief recht op toepassing van de vastgestelde douanerechten zou ertoe leiden, dat particulieren verdragsschennis door de Lid-Staten niet alleen in individuele gevallen waarin zij rechtstreeks zijn geraakt, doch ook heel in het algemeen ter beslissing aan de nationale rechter zouden kunnen voorleggen. In het stelsel van rechtsbescherming van het Verdrag is de beslissing over verdragsschennis door een Lid-Staat echter voorbehouden aan het Hof, en wel uitsluitend op vordering van de Commissie of van een andere Lid-Staat. Ook deze overweging leidt tot de ontkenning van het bestaan van een subjectief recht als bedoeld in de prejudiciële vraag.

Dit betekent echter geenszins dat de particulier in dergelijke gevallen volledig rechteloos is. Zoals uit de verwijzingsbeschikking blijkt, kan hij naar nationaal recht zonder meer optreden tegen de schending van rechten door een wegens strijd met het gemeenschapsrecht onrechtmatig overheidsoptreden of door ongeldige nationale wetten. Daarvoor heeft hij geen bijzonder aan het gemeenschapsrecht ontleend subjectief recht nodig. Zoals het Hof heeft verklaard, vereist het gemeenschapsrecht bovendien geen complete rechtsbescherming voor de nationale rechter in alle gevallen (arrest van 6 mei 1980, zaak 152/79, Lee, Jurispr. 1980, blz. 1495). Alleen mag de goede werking van het gemeenschapsrecht niet op wezenlijke punten in gevaar worden gebracht (arrest van 21 januari 1976, zaak 60/75, Russo, Jurispr. 1976, blz. 45).

Over de vijfde vraag merkt de Commissie op dat de nationale instanties volgens de rechtspraak van het Hof gehouden zijn, een bepaling van gemeenschapsrecht toe te passen totdat het Hof ze ongeldig heeft verklaard (arrest van 13 februari 1979, zaak 101/78, Granaria, Jurispr. 1979, blz. 623).

In casu kunnen de vorderingen tegen de nationale instanties niet worden gebaseerd op de ook in het gemeenschapsrecht erkende grondrechten, daar de communautaire grondrechten uiteraard slechts tegenover gemeenschapsorganen kunnen worden geldend gemaakt en niet tegenover de nationale instanties, ook al zijn deze opgetreden in de uitoefening van taken die hun door de Gemeenschap zijn toevertrouwd.

Op het tweede deel van de verwijzingsbeschikking, dat betrekking heeft op de omzetbelastingen en accijnzen, moet volgens de Commissie worden geantwoord dat de artikelen 1 en 2 van richtlijn 69/169 aldus moeten worden uitgelegd dat de daarin geregelde vrijstelling van omzetbelastingen en accijnzen uitsluitend geldt voor goederen die zich in de persoonlijke bagage bevinden van een reiziger die — eventueel na de volle zee te zijn overgestoken — binnenkomt vanuit een derde land respectievelijk een andere Lid-Staat, doch niet voor de binnenkomst vanuit volle zee alleen. Vindt de binnenkomst plaats vanuit een andere Lid-Staat — eventueel na een vaart over volle zee of het gebied van een derde land — dan is voor de vrijstelling van heffingen bovendien vereist dat de goederen zich overeenkomstig de artikelen 9 en 10 EEG-Verdrag in het vrije verkeer van een Lid-Staat hebben bevonden en onder de algemene belastingregeling van de binnenlandse markt van een Lid-Staat zijn verkregen.

Richtlijn 69/169 bevat een uitputtende regeling inzake de vrijstelling van omzetbelastingen en accijnzen voor goederen die in het internationale verkeer in de persoonlijke bagage van reizigers worden meegevoerd. De Lid-Staten zijn niet bevoegd verdergaande vrijstellingen van deze aard toe te kennen in het internationale verkeer. Richtlijn 69/169 kent de enkeling niet het recht toe, van de autoriteiten van een Lid-Staat de heffing van belastingen te vorderen in gevallen waarin de richtlijn niet voorziet in een vrijstelling van omzetbelastingen en accijnzen. Wanneer een Lid-Staat bij invoer van goederen op zijn territorium niet de op zichzelf voorgeschreven belastingen heft, kan dat in strijd zijn met het gemeenschapsrecht indien en voor zover dit een verplichting kent tot heffing van die belastingen. Een dergelijke verplichting vloeit voor de Lid-Staten voort uit richtlijn 69/169 en de zesde BTW-richt-Iijn. Aan deze verplichting van de Lid-Staten is evenwel voor de enkeling geen recht op heffing van de belastingen gekoppeld. Evenmin als de individuele burger in de rechtsorde van de afzonderlijke staten kan verlangen dat andere burgers inderdaad hun belasting betalen, vloeit een dergelijk recht uit het gemeenschapsrecht voort.

Volgens de Raad moet met betrekking tot verordening nr. 1544/69, betreffende douanerechten, onderscheid worden gemaakt tussen de personen die goederen invoeren en de ingevoerde goederen zelf. Wat de personen betreft moet het gaan om reizigers die vanuit een derde land de Gemeenschap binnenkomen. Met betrekking tot de — door uit een derde land komende reizigers — ingevoerde goederen, schrijft verordening nr. 1544/69 niet voor dat de goederen afkomstig moeten zijn uit het douanegebied van een derde land of zelfs uit het douanerechtelijke vrije verkeer daarvan. Of de goederen afkomstig zijn uit een Lid-Staat of uit een derde land is irrelevant.

De opbouw en de inhoud van richtlijn 69/169 zijn in grote lijnen identiek met die van verordening nr. 1544/69; in beide gevallen gaat het om vrijstelling van heffingen in het internationale reizigersverkeer. Bijgevolg geldt hetgeen over verordening nr. 1544/69 is opgemerkt ook ten aanzien van richtlijn 69/169.

Voor de vraag of verordening nr. 3023/77 ongeldig is wegens strijd met gemeenschapsrecht van hogere orde, verwijst de Raad naar zijn antwoord van 19 juli 1978 op een vraag van de heer Notenboom, lid van het Europees Parlement. Deze had onder meer gevraagd:

Welke rechtvaardiging van politieke, economische en juridische aard kan de Raad aanvoeren ter ondersteuning van de bepalingen van verordening (EEG) nr. 3023/77, ...?”

Hierop heeft de Raad als volgt geantwoord :

De Raad is van oordeel dat hij, gezien de nagestreefde doelstelling om misbruiken te voorkomen, met zijn verordening (EEG) nr. 3023/77 de politieke, economische en juridische aspecten van deze problematiek in aanmerking heeft genomen en zich bijgevolg op beperkte schaal en niet definitief heeft beijverd om :

• rekening te houden met de weerslag van deze maatregelen op de economische bedrijvigheid en de werkgelegenheid in bepaalde gebieden van de Gemeenschap welke aan derde landen grenzen en met deze landen in dezelfde bedrijfssectoren moeten concurreren;

• schadelijke economische gevolgen, zowel voor de produkten van de Gemeenschap als voor de uit derde landen ingevoerde en in de Gemeenschap in het vrije verkeer gebrachte produkten te voorkomen, evenals elke concurrentievervalsing tussen handelaren en discriminatie tussen consumenten van de Gemeenschap, met name voor landbouwprodukten waaraan er in de Gemeenschap een overschot is;

• gelijke concurrentievoorwaarden te scheppen voor landbouwprodukten van de Gemeenschap en diezelfde produkten uit derde landen welke aan boord van schepen worden verkocht;

• de begrotingsbelangen van. de Gemeenschap veilig te stellen door de toekenning van de bij de verordening toegestane vrijdom te beperken tot zeer geringe hoeveelheden en tot bepaalde produkten; het gebruik maken van deze vrijdom door de Lid-Staten is overigens facultatief.”

(PBC 199 van 1978, blz. 16)

Verordening nr. 3023/77 is niet in strijd met het beginsel van gelijke behandeling en het discriminatieverbod. Voor wat betreft de consumenten zij opgemerkt dat eenieder aan de bedoelde scheepsreizen kan deelnemen en van de uitzonderingsregeling kan profiteren, indien een Lid-Staat gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid tot vrijstelling van invoerheffingen, hetgeen met de Bondsrepubliek Duitsland het geval is. De mogelijkheid tot deelneming is feitelijk noch rechtens beperkt tot de bewoners van de kustplaatsen van waaruit schepen uitvaren. Veel deelnemers komen uit ver van de kust gelegen plaatsen in heel Noord-Duitsland. Uiteraard is ook discriminatie op grond van de nationaliteit ten opzichte van onderdanen van andere Lid-Staten (artikel 7 EEG-Verdrag) uitgesloten.

Volgens de Raad wordt door de Butterfahrten evenmin de gelijkheid van mededingingsvoorwaarden geschonden. In 1976 hebben de rederijen die dagtochten op de Oostzee organiseren professor Jürgensen uit Hamburg opgedragen, een rapport te maken over de structuur, de gevolgen en de beoordeling van deze tochten. Dit rapport dateert van 24 februari 1977 en stamt derhalve uit de tijd vóór de vaststelling van verordening nr. 3023/77. Het bevat de vaststelling dat in 1976 gemiddeld 4,5 % van de passagiers te voet naar het schip is gekomen, 20,7 % met de auto, 73,6 % per bus en 1,2 % per trein. De terugloop in de omzet van de levensmiddelendetailhandel in de betrokken districten en grotere steden van Sleeswijk Holstein langs de lijn Flensburg-Kiel-Lübeck bedroeg volgens het rapport 0,3 %, en voor de detailhandel in tabaksartikelen 1,1 %. Volgens het rapport moet deze branche een dergelijke terugloop kunnen opvangen.

De Raad is van mening dat de verkoop aan boord van schepen slechts geringe invloed heeft op de detail- en groothandel in de kustplaatsen. Hij blijft „binnen redelijke grenzen”. Zo is bij voorbeeld de verkoop van boter teruggelopen, doch de verlenging van het seizoen in de vakantieplaatsen langs de Oostzee, de koopkracht van het scheepspersoneel dat daar thans het hele jaar wordt ingezet en van het verkopend personeel aan boord, en zelfs de behoefte aan verse produkten aan boord vormen hiervoor een zekere compensatie.

Het evenredigheidsbeginsel is evenmin geschonden. Het gekozen middel is aangepast aan de situatie. Die uitzonderingsregeling is beperkt tot zeer geringe hoeveelheden.

Andere overwegingen van macro-economische aard pleiten eveneens voor de in casu getroffen regeling. De dagtochten dragen bij tot een verlenging van het anders betrekkelijk korte toeristenseizoen aan de Duitse Oostzeekust. Zij verhinderen het wegtrekken van arbeidskrachten uit deze regionaal ongunstig gelegen gebieden en bevorderen veeleer het behoud en de schepping van arbeidsplaatsen. Zonder deze dagtochten zou het merendeel van de betrokken schepen in de wintermaanden worden stilgelegd, „opgelegd”. Het aantal personen dat het hele jaar voor de reders werkt wordt op ongeveer 1 000 man geschat. Daar komt dan nog bij de werkgelegenheid van de busondernemingen, de scheepsuitrustingszaken en de werven.

Volgens de Raad moeten waarschijnlijk verschillende materies gelijktijdig worden onderzocht, waarvan de verkoop aan boord er één is. Hij denkt daarbij aan de „tax free shops” op luchthavens en de bevoorrading van schepen (en internationale treinen) met benodigdheden voor aan boord.

Voor wat betreft de „tax free shops” is het ondanks verschillende aanzetten niet gelukt om tot een gemeenschapsregeling te komen. In dit verband moge worden volstaan met de opmerking dat het Europese Parlement onlangs, tijdens zijn zitting van 18 april 1980, in zijn advies inzake het voorstel van de Commissie aan de Raad voor een vijfde richtlijn inzake de harmonisatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen met betrekking tot de in het internationale reizigersverkeer geldende regeling inzake omzetbelastingen en accijnzen, heeft verklaard dat het

„[de Commissie verzoekt] het Parlement in te lichten over de problemen die het bestaan van ‚tax free shops’ oplevert, en over de wenselijkheid van een verbod daarvan in het reizigersverkeer tussen Lid-Staten” (punt 8 van de resolutie waarin het advies is vervat, PB C 117 van 1980, blz. 83).

In casu gaat het om een derde, namelijk een persoon die pas in tweede instantie wordt geraakt: de omstandigheid dat een Lid-Staat gemeenschapsrechtelijke bepalingen ten gunste van de rechtstreeks betrokkenen al dan niet toepast, kan mogelijkerwijze zijn weerslag hebben op een derde, voor wie het Finanzgericht hier vraagt naar de rechtsbeschermingsmogelijkheden.

De Raad stelt voor de aan het Hof voorgelegde vragen betreffende de rechtsbescherming ontkennend te beantwoorden. Het Verdrag biedt vergaande mogelijkheden op het gebied van de rechtsbescherming. In zoverre is de mogelijkheid van een prejudiciële beslissing krachtens artikel 177 EEG-Verdrag voldoende. Bovendien blijkt uit de artikelen 173, tweede alinea, 175, derde alinea, en 184 EEG-Verdrag dat de bestrijding door een particulier van gemeenschapsrechtelijke bepalingen van algemene strekking slechts binnen enge grenzen geoorloofd is. Dit alles houdt geen inperking van de rechtsbescherming in, daar de mogelijkheden op nationaal niveau tezamen met die van artikel 177 EEG-Verdrag — alsook de schadevergoedingsactie ex artikel 215, tweede alinea, geheel blijven bestaan.

Mondelinge behandeling

Ter terechtzitting van 4 februari 1981 zijn mondelinge opmerkingen gemaakt door Rewe-Handelsgesellschaft Nord mbH en Rewe-Markt Steffen, te Kiel, vertegenwoordigd door G. Meier, juridisch hoofdadviseur van Rewe-Zentral AG, de regering van de Bondsrepubliek Duitsland, vertegenwoordigd door A. Deringer, advocaat te Keulen, de Franse regering, vertegenwoordigd door H. Mary-Gauquié als gemachtigde, de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door J. Sack, lid van haar juridische dienst, als gemachtigde, en de Raad van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door B. Schloh, juridisch adviseur, als gemachtigde.

De advocaat-generaal heeft ter terechtzitting van 18 maart 1981 conclusie genomen.

Invoerrechten

Omzetbelasting en accijnzen

Kosten

De kosten door de regering van de Bondsrepubliek Duitsland, de regering van de Franse republiek, de regering van het Verenigd Koninkrijk, de Raad van de Europese Gemeenschappen en de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening hunner opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.