Hof van Justitie EU 31-03-1982 ECLI:EU:C:1982:118

Conclusie van de advocaat-generaal

F. Capotorti

van 31 maart 1982 ⁽¹⁾

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

1. Deze conclusie geldt drie door de Commissie krachtens artikel 169, tweede alinea, van het EEG-Verdrag tegen Nederland ingestelde beroepen. In de beide eerste zaken, nrs. 96/81 en 97/81, wordt aan de Nederlandse regering verweten dat zij 's Raads richtlijnen nrs. 76/160 van 8 december 1975 betreffende de kwaliteit van het zwemwater en 75/440_van 16 juni 1975 betreffende de kwaliteit van het oppervlaktewater dat bestemd is voor produktie van drinkwater in de Lid-Staten, niet heeft in acht genomen. In de derde zaak, nr. 100/81, is de verklaring voor recht gevorderd dat Nederland geen gevolg heeft gegeven aan 's Raads richtlijn nr. 74/561 van 12 november 1974 inzake de toegang tot het beroep van ondernemer van nationaal en internationaal goederenvervoer over de weg. Ik wil al aanstonds zeggen dat de vragen waarom het in de zaken 96 en 97/81 gaat, gezamenlijk kunnen worden behandeld en vanwege hun belang en ingewikkeldheid zeer diepgaand moeten worden besproken, terwijl de derde zaak — feitelijk en rechtens — nogal eenvoudig ligt, zodat er na de behandeling van de beide andere zaken maar kort meer bij behoeft te worden stilgestaan.

2. Ik zou eerst een samenvatting willen geven van de inhoud van richtlijnen nrs. 76/160 en 75/440. Zij zijn beide op de artikelen 100 en 235 van het EEG-Verdrag gebaseerd, en bedoeld om de wettelijke regelingen der Lid-Staten op de terreinen die er blijkens de titels door worden bestreken, te harmoniseren, zulks ter bescherming van het milieu en de volksgezondheid. Bij beide richtlijnen is een bijlage gevoegd, waarin de kwaliteitseisen zijn omschreven waaraan onderscheidenlijk zwemwater en voor de produktie van drinkwater bestemd oppervlaktewater moet voldoen; het komt erop neer dat er een aantal parameters — van natuurkundige, scheikundige en microbiologische aard — is vastgesteld. De voornaamste verplichtingen die de Lid-Staten door richtlijn nr. 76/160 worden opgelegd, zijn de navolgende: a) voor alle badzones dan wel per badzone dienen de waarden te worden vastgesteld voor de in de bijlage genoemde parameters en met niet minder gestrengheid dan aldaar is aangegeven (artikel 3); b) de nodige maatregelen dienen te worden genomen opdat de kwaliteit van het water binnen tien jaar in overeenstemming is gebracht met de grenswaarden (artikel 4, lid 1); c) er moeten periodiek monsters worden genomen, met een frequentie als in de bijlage is aangegeven (artikel 6, lid 1); d) er moet ter plaatse een nauwkeurig onderzoek worden verricht — en periodiek herhaald — ter vaststelling van het volume en de aard van alle vervuilende en potentieel vervuilende stortingen of lozingen (artikel 6, lid 3). En volgens richtlijn nr. 75/440 moeten de Lid-Staten: a) voor alle punten c.q. voor elk punt waar monsters worden genomen, de waarden vaststellen die voor al die parameters van toepassing zijn en met niet minder gestrengheid dan is aangegeven (artikel 3); b) maatregelen nemen om te bewerkstelligen dat het oppervlaktewater in overeenstemming is met de vastgestelde waarden (artikel 4, lid 1); c) een actieplan vaststellen met een tijdschema van tien jaar, ter sanering van het milieu, en wel met name van het oppervlaktewater (artikel 4, lid 2). Voorts mogen zij: d) oppervlaktewater met minder gunstige eigenschappen dan de grenswaarden, niet voor de produktie van drinkwater gebruiken (artikel 4, lid 3), en moeten zij: c) overgaan tot monstertrekking en analyses — met een door de nationale overheid te bepalen frequentie.

Tenslotte zij erop gewezen dat de Lid-Staten volgens elk van beide richtlijnen — en ter voldoening aan die richtlijnen — binnen twee jaar de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen in werking moeten doen treden, waarvan zij de Commissie in kennis hebben te stellen (artikel 12, lid 1, van richtlijn nr. 76/160; artikel 10 van richtlijn nr. 75/440).

3. De voorgeschiedenis van zaak nr. 96/81 kan als volgt worden samengevat.

Nadat de Commissie tweemaal had verzocht in kennis te worden gesteld van de door Nederland ter uitvoering van richtlijn nr. 76/160 genomen of te nemen maatregelen, heeft het bevoegde Nederlandse ministerie bij brief van 28 maart 1978 allereerst medegedeeld dat er een wijziging van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren in voorbereiding was, waarin voorschriften werden gegeven die het mogelijk moesten maken om, in het kader van het in Nederland geldende gedecentraliseerde stelsel van controle der oppervlaktewateren, op het gehele nationale grondgebied te zorgen voor handhaving van de kwaliteit waaraan het oppervlaktewater, zijn verschillende functies in aanmerking genomen, moest voldoen. De Nederlandse overheid verklaarde die wetswijziging „voor de uitvoering van de richtlijn van groot belang” te achten.

Volgens diezelfde brief was er voorts een regeling nodig die een verbod van het gebruik van oppervlaktewater als zwemwater mogelijk moest maken, indien het niet aan de eisen van de richtlijn voldeed. Daartoe moest de Wet hygiëne en veiligheid zweminrichtingen worden gewijzigd. Voorts werd gewaagd van een uitbreiding van het bestaande bemonsteringsprogramma voor zwemwater, dat aldus aan de eisen van de richtlijn zou worden aangepast. Tenslotte werd opgemerkt dat er in Nederland, ter bescherming van de volksgezondheid, sinds geruime tijd bepaalde eisen aan het zwemwater werden gesteld; gewezen werd op een ad informandum bij de brief gevoegd voorlopig rapport, getiteld „Interimrapport zwemwater”.

Op 8 februari 1979 deelde de Commissie de Nederlandse regering mede, dat de termijn binnen welke de nodige nationale voorschriften ter uitvoering van richtlijn nr. 76/160 en de mededeling aan de Commissie hadden moeten worden vastgesteld, op 10 december 1977 was verstreken. Verwijzende naar genoemde brief van 28 maart 1978 en de bij die gelegenheid door de Nederlandse regering gedane belofte de Commissie van uitvoeringsmaatregelen als voormeld terstond te verwittigen, stelde de Commissie vast dat het uitblijven van iedere vorm van informatie ten deze was te beschouwen als schending van de in artikel 12, lid 1, der richtlijn opgelegde verplichting. Bij nota van 8 februari werd de in artikel 169 van het EEG-Verdrag bedoelde procedure ingeleid, hetgeen wil zeggen dat de staat een termijn van twee maanden was gelaten om haar opmerkingen te maken.

Op 23 mei 1979 heeft de permanente vertegenwoordiger van het Koninkrijk der Nederlanden bij de Europese Gemeenschappen de nota van de Commissie beantwoord; allereerst werd de Commissie verzekerd dat de in Nederland geldende Wet verontreiniging oppervlaktewateren voorzag in een aantal middelen waarmede de kwaliteit van oppervlaktewateren kon worden gecontroleerd, terwijl in de bijlage van het indicatief meerjarenprogramma 1975-1979, de voorschriften van richtlijn nr. 76/160 waren overgenomen. Ofschoon het wetsontwerp tot wijziging van de voorschriften betreffende de verontreiniging van het oppervlaktewater nog bij het Parlement in behandeling was, kon voorshands op grond van het geldende administratieve recht „de uitvoering van de richtlijn in belangrijke mate worden verzekerd.” An'derzijds was de Wet hygiëne en veiligheid zweminrichtingen in verband met de richtlijn van 8 december 1975 in dier voege gewijzigd dat er met betrekking tot zweminrichtingen voorschriften betreffende de hoedanigheid van het zwemwater konden worden gegeven (blijkens de verdere inhoud van de brief ging het hierbij om een ontwerp, dat, naar werd aangekondigd, in 1979 aan het Parlement zou worden voorgelegd). Nadat nog was gereleveerd dat de burgemeesters, wanneer een besmetting met infectieziekten dreigt, verplicht zijn de sluiting van zweminrichtingen te gelasten, werd in de brief het voornemen aangekondigd om de ter uitvoering van de richtlijn te nemen maatregelen, krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren dan wel krachtens de Wet hygiëne en veiligheid zweminrichtingen, op elkander af te stemmen. Op grond van een en ander was Nederlands permanente vertegenwoordiger van mening dat de Nederlandse regering in zijn wetgeving de richtlijn reeds in praktijk bracht.

De Commissie was het hiermede niet eens en bracht op 23 juli 1979 een met redenen omkleed advies uit als bedoeld in artikel 169 van het Verdrag, waarin zij vaststelde dat de Nederlandse regering, door niet de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen die nodig waren om aan de richtlijn gevolg te geven, met de uitvoering der richtlijn in gebreke was gebleven. Met verwijzing naar haar brief van 8 februari 1979 en de opmerkingen die de Nederlandse permanente vertegenwoordiger op 23 mei 1979 had overgelegd, betoogde de Commissie dat noch de (in de opmerkingen genoemde) Wet bestrijding infectieziekten, noch het rapport betreffende de badzones was te beschouwen als een maatregel waarbij de richtlijn, in voege als in haar artikel 12 bedoeld, in nationaal recht werd omgezet, terwijl anderzijds vorengenoemde wettelijke maatregelen, waarin de Nederlandse regering uitvoering aan de richtlijn zou geven, i.e. de wijziging van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren en de Wet hygiëne en veiligheid zweminrichtingen, de fase van het ontwerp nog niet achter zich hadden gelaten.

Op 26 november 1979 wendde de Nederlandse permanente vertegenwoordiger zich andermaal schriftelijk tot de Commissie; hij bleef erbij dat de Wet verontreiniging oppervlaktewateren reeds een aantal instrumenten bevatte waarmede een beleid kon worden gevoerd, gericht op het bereiken, onderscheidenlijk handhaven, van de hoedanigheidseisen waaraan oppervlaktewater met een bepaalde bestemming (in casu: zwemwater) moet voldoen. De hiërarchische betrekkingen tussen de verschillende centrale en gedecentraliseerde, voor de kwaliteit van het water verantwoordelijk overheden — en de modaliteiten van het tussen die overheden gevoerde overleg — zouden een op verbetering van de kwaliteit van het oppervlaktewater gericht beleid op gang hebben geholpen. In de brief werd erkend dat er, ter verzekering van de uitvoering van richtlijnen nrs. 76/160 en 76/464, een „wettelijk instrumentarium” moest komen, dat het mogelijk zou moeten maken tot alle voor de kwaliteit van het water aansprakelijke personen uniforme en bindende instructies te doen uitgaan, alsook dat zulk een instrumentarium thans door de Wet verontreiniging oppervlaktewateren niet wordt geboden; wilde de richtlijn tot toepassing komen, dan diende die wet te worden herzien. Volgens de Nederlandse regering wilde dit evenwel niet zeggen dat uitvoering van de richtlijn in Nederland zónder wetsherziening niet mogelijk is: de vaststelling van parameters als in de richtlijn omschreven, was ook voorzien in het indicatieve meerjarenprogramma dat is te beschouwen als een aanbeveling aan de plaatselijke overheden, die er zich bij de uitstippeling van hun beleid in feite door zonder doen leiden.

Ook dat het nog niet tot wijziging van de Wet hygiëne en veiligheid zweminrichtingen is gekomen, heeft provinciën en gemeenten er niet van weerhouden het zwemmen te verbieden in oppervlaktewater dat niet voldoet aan de kwaliteitseisen, in de communautaire richtlijn gesteld.

Na nogmaals te hebben verzekerd dat de procedure ter vaststelling van de indertijd aangekondigde wetswijziging zoveel mogelijk zou worden bespoedigd, heeft de Nederlandse permanente vertegenwoordiger geconcludeerd dat het er voor mocht worden gehouden dat er, ook zonder zulke maatregelen, langs bestuurlijke weg, met de bestaande wettelijke beleidsmiddelen, aan richtlijn nr. 76/160 uitvoering was gegeven.

In zijn brief van 24 maart 1981 stelde de permanente vertegenwoordiger de Commissie tenslotte in kennis van de voortgang, gemaakt in de procedure tot wijziging van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren en de Wet veiligheid zweminrichtingen. Ondanks de gemaakte voortgang, was de behandeling der ontwerpen nog niet voltooid. In het feit dat de ter uitvoering van de richtlijn noodzakelijk geachte voorzieningen nog steeds niet waren getroffen, vond de Commissie op 23 april 1981 aanleiding om, tegen het Koninkrijk der Nederlanden, het beroep in te stellen dat tot zaak nr. 96/81 heeft geleid.

4. Naast de briefwisseling die aan voormelde zaak vooraf ging, en vrijwel gelijktijdig daarmede, onderhielden de Commissie en de Nederlandse regering eenzelfde gedachtenwisseling betreffende de uitvoering van richtlijn nr. 75/440. In deze tweede zaak hebben partijen zich over en weer van dezelfde argumenten bediend — en eenzelfde gedragslijn gevolgd — als in de eerste.

In antwoord op het door de Commissie op 12 oktober 1977 gedane verzoek om inlichtingen, heeft de Nederlandse overheid betoogd dat het in Nederland bestaande gedecentraliseerde stelsel van controle der oppervlaktewateren ertoe leidt dat de centrale overheid niet rechtstreeks bindende voorschriften kan opstellen voor het beleid, door de lagere overheden te volgen bij het afgeven van vergunningen en bij de vaststelling van de kwaliteitseisen waaraan het tot hun bevoegdheidssfeer te rekenen oppervlaktewater moet voldoen. Om aan dit bezwaar te ontkomen, werkte de Nederlandse regering aan een ontwerp van wet tot wijziging van de vigerende bepalingen betreffende de verontreiniging van het oppervlaktewater. Volgens de wijziging zou bijvoorbeeld alom op het grondgebied van de staat de kwaliteit waaraan het oppervlaktewater in meer dan een opzicht moet voldoen, op zodanige wijze worden gehandhaafd dat ook water dat niet onder de bevoegdheid van de staat valt, aan de voorwaarden van de richtlijn kan voldoen. Ook erkende de Nederlandse overheid dat er een regeling moest komen krachtens welke het gebruiken, voor de produktie van drinkwater, van oppervlaktewater dat niet aan de richtlijn voldoet, kon worden verboden. Die regeling had moeten worden geïntroduceerd door wijziging van de Waterleidingwet en het Waterleidingbesluit.

In de brief wordt tenslotte gerefereerd aan een bijlage, te weten een rapport betreffende de kwaliteit van voor drinkwater bestemd oppervlaktewater; nadat op grondslag van dat rapport is vastgesteld dat de in Nederland bestaande situatie op een aantal punten niet aan de richtlijn van 16 juni 1975 voldoet, komt men in het rapport tot de slotsom dat er, gezien de onvolledigheid van het programma, aan het onderzoek geen definitieve conclusies kunnen worden verbonden met betrekking tot de vraag of het oppervlaktewater aan de kwaliteitseisen van de richtlijn voldoet.

Bij brief van 9 januari 1979 stelde de Commissie vast dat Nederland de richtlijn niet was nagekomen, waaraan de aankondiging van een met redenen omkleed besluit als bedoeld in artikel 169 van het Verdrag, werd verbonden; de Commissie nodigde de Nederlandse regering dan ook uit haar binnen twee maanden haar opmerkingen te doen toekomen. In antwoord hierop betoogde de permanente vertegenwoordiger van Nederland bij de Gemeenschap in een brief van 19 april 1979, dat richtlijn nr. 75/440 in Nederland „praktisch” op grondslag van het geldende recht werd toegepast; de bestaande wetgeving voorzag in zoverre in „een aantal middelen”, terwijl er langs administratieve weg „goeddeels” voor uitvoering van de richtlijn was zorg gedragen. In de brief werd stilgestaan bij enkele aspecten van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren en bij het indicatief meerjarenprogramma 1975-1979 (als beleidsmiddel, te hanteren door degenen die voor de kwaliteit van het water aansprakelijk waren); in de bijlage zouden de normen der richtlijn zijn terug te vinden. Anderzijds zou ook de uitbreiding van het meetprogramma voor oppervlaktewater tot alle innamepunten „nagenoeg geheel” zijn verwezenlijkt..

Op 23 juli 1979 deed de Commissie de Nederlandse regering, in antwoord hierop, een met redenen omkleed advies toekomen, volgens hetwelk Nederland niet de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen had vastgesteld die nodig waren om aan richtlijn nr. 75/440 gevolg te geven. In het advies werden zowel het meerjarenprogramma 1975-1979 als het ontwerp tot wijziging van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren genoemd; bedoeld programma was volgens de Commissie niet te beschouwen als een maatregel waarbij de richtlijn in nationaal recht werd omgezet, terwijl het wijzigingsontwerp nog niet in werking was getreden.

De Nederlandse regering bleef in haar brief van 30 november 1979 op haar standpunt staan. Er zij met name op gewezen dat, terwijl in de brief enerzijds wordt betoogd dat er, ter uitvoering van richtlijn nr. 75/440 met de bestaande wettelijke regeling kan worden volstaan — waarbij er met name op wordt gewezen dat het beleid van de lagere publiekrechtelijke lichamen ten aanzien van de oppervlaktewateren in het kader van het meerjarenprogramma wordt gevoerd —, de Nederlandse regering anderzijds erkent dat men, ter verzekering van de toepassing van de richtlijnen nrs. 75/440 en 76/464, de beschikking zou moeten hebben „over een wettelijk instrument waarmee aan alle waterkwaliteitsbeheerders bindend uniforme voorschriften kunnen worden gesteld”. De noodzaak van wetswijziging wordt in verband gebracht met de omstandigheid dat een instrument als hierbedoeld in het geldende recht niet te vinden zou zijn.

Tenslotte heeft de Nederlandse regering bij brief van 24 maart 1981 de Commissie ingelicht over de voortgang, gemaakt bij de behandeling van. de aanhangige wijzigingswet. De Commissie vond evenwel in het trage verloop der procedure aanleiding om, op 23 april 1981, het onderhavig beroep in te stellen.

5. Bij de behandeling van zaken nrs. 96 en 97/81 is lang en breed gedebatteerd over de vraag, wanneer is bewezen dat een Lid-Staat die door de Commissie krachtens artikel 169 van het EEG-Verdrag wordt gedagvaard, zijn verplichtingen niet is nagekomen. Enerzijds wrijft verzoekster de Nederlandse regering aan de haar in beide richtlijnen opgelegde informatieplicht niet te zijn nagekomen en sprak zij als haar overtuiging uit dat die niet-nakoming ook het vermoeden van niet-nakoming of onvoldoende nakoming van de overige in de richtlijn omschreven verplichtingen vermocht te wettigen, zonder dat het geldende Nederlandse recht nauwkeurig aan de inhoud van de richtlijn zou behoeven te worden getoetst. Anderzijds heeft de regering zich verdedigd door te stellen dat zij de Commissie tal van gegevens heeft verschaft en ontkend dat uit mogelijke leemten in die gegevens zonder meer tot niet-uitvoering van de richtlijn mag worden geconcludeerd, terwijl zij harerzijds tot de Commissie het verwijt richt niet te hebben aangetoond dat Nederland in strijd heeft gehandeld met de verplichtingen die in bedoelde richtlijnen besloten liggen.

Er zij op gewezen dat de Commissie haar controlerende taak in beginsel slechts kan uitoefenen, wanneer de Lid-Staten zich jegens de Commissie loyaal en ten volle kwijten van de informatieve verplichtingen welke de richtlijn hen oplegt. Met andere woorden: iedere staat moet het mogelijke doen om de Commissie duidelijk en in bijzonderheden te informeren met betrekking tot de overeenstemming tussen zijn eigen voorschriften en de verplichtingen, hem ín de richtlijn opgelegd. Het ligt niet op de weg der Commissie zelf naar de nationale uitvoeringsbepalingen te gaan zoeken; en zo beschouwd, zou het enkele feit dat een Lid-Staat geen enkel gegeven verschaft, het vermoeden kunnen wettigen dat zijn rechtsorde niet met de richtlijn in overeenstemming is. Is er echter een aantal mededelingen verstrekt, dan heeft de Commissie daarover (behoudens 's Hofs controle) vrijelijk te oordelen; het is dan misplaatst van „vermoedens” te spreken. De Commissie zal dus acht slaan op de gegevens die door de betrokken staat worden verschaft, om te bepalen of er aan een richtlijn al dan niet gevolg is gegeven; en het spreekt vanzelf dat het onderzoek naar de maatregelen die de staat verklaart te hebben genomen, meer of minder minutieus zal moeten zijn naargelang ze meer of minder in de lijn van de richtlijn schijnen te liggen.

In casu mag worden betwijfeld of de antwoorden, door de Nederlandse overheid op de verzoeken der Commissie gegeven, wel voldoen aan de eisen van een doeltreffende controle op een zo ingewikkeld terrein als de bescherming van de oppervlaktewateren in Nederland, waarvoor door lagere gezagsorganen tal van maatregelen zijn getroffen. Van geen dier maatregelen is de Commissie in kennis gesteld, en als het om de vraag gaat of aan de verstrekte gegevens kan worden afgelezen dat zij voor de uitvoering van de voorschriften der richtlijn relevant zijn, dan moet van een aantal documenten (indicatieve programma's en rapporten betreffende de situatie van het water) worden gezegd dat zij in vage bewoordingen zijn vervat. De regering heeft nimmer het „gedetailleerd overzicht” van de nationale regeling gegeven waarom de Commissie drie maanden na vaststelling van de richtlijn had verzocht. Het gaat er nu maar om of de Commissie zich niet op die houding baseert ten betoge dat de hierbedoelde richtlijnen geacht moeten worden niet te zijn nagekomen. Inderdaad komen de maatregelen waarmede volgens de Nederlandse regering in voldoende mate aan de richtlijn was voldaan, in de met redenen omklede adviezen ter sprake, in dier voege dat hun toereikendheid wordt betwist; tegelijkertijd wordt vastgesteld dat de wetsvoorstellen waarnaar de Nederlandse regering in verband met de prealabele informatie herhaaldelijk heeft verwezen, het geruime tijd na het verstrijken der in de richtlijn gestelde termijnen, nog steeds niet verder hebben gebracht dan ontwerpen. Mijns inziens wordt in deze redenering niet uitgegaan van het vermoeden dat de Nederlandse regering, gezien de leemten in de door haar verstrekte informatie, geacht moet worden de richtlijnen helemaal naast zich te hebben neergelegd. Integendeel, de bezwaren van de Commissie tegen de Nederlandse regering houden een waardeoordeel in met betrekking tot de maatregelen waarvan de Commissie in kennis werd gesteld.

6. Uit de briefwisseling, tussen de Commissie en de Nederlandse regering voor en na het uitbrengen van de beide met redenen omklede adviezen gevoerd, blijken mijns inziens ten duidelijkste drie dingen: a) het in Nederland ten aanzien van het (oppervlakte- en zwem)water gevolgde beleid, volgt al van vóór de richtlijn in hoofdzaak een lijn die bij de doelstellingen van de richtlijn aansluit; de bestaande wetgeving maakt evenwel een stipte, nauwkeurige nakoming van de communautaire verplichtingen niet mogelijk; b) met name kan, gezien de wijze waarop de bevoegdheden over centrale en lagere overheidsorganen zijn verdeeld, niet worden verzekerd dat maatregelen, door de lagere overheden genomen, met de richtlijn in overeenstemming zijn, ook al streeft men er, door programmatische beleidsmiddelen, naar de lagere overheidsorganen in de pas te doen lopen; c) juist om haar communautaire verplichtingen ten volle te kunnen naleven, heeft de Nederlandse regering wetsvoorstellen ingediend die door het Parlement niet tijdig, dat wil zeggen voordat de bij richtlijn vastgestelde termijnen waren verstreken, konden worden goedgekeurd.

De aan de Lid-Staten gelaten vrijheid vorm en middelen te kiezen om het door de richtlijn gewilde resultaat te bereiken (artikel 189) is uiteraard onverkort blijven bestaan; met name zij erop gewezen dat de Commissie met betrekking tot het gedecentraliseerde stelsel volgens hetwelk de oppervlaktewateren in Nederland worden gecontroleerd en beschermd, geen enkel voorbehoud heeft gemaakt. In confesso is evenwel dat in richtlijnen die, zoals de onderhavige, op artikel 100 van het EEG-Verdrag zijn gebaseerd, het beoogde resultaat in harmonisatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der Lid-Staten is gelegen. De mechanismen waarvan de (centrale of lagere) nationale gezagsorganen zich met het oog op de toepassing van de richtlijnen bedienen, moeten dan ook rechtens de zekerheid verschaffen dat zij zullen worden nageleefd. Met andere woorden, de staat heeft er, rechtstreeks dan wel door tussenkomst van de lagere overheden, pp toe te zien dat de bindende inhoud van de bepalingen der onderscheiden richtlijnen, op zodanige wijze in nationaal recht worden omgezet dat het alom op het nationale grondgebied tot gelding komt, uiteraard voor zover de nationale rechtsorde niet reeds ten volle met de richtlijn in overeenstemming is.

Wat de toepassing van richtlijnen nrs. 76/160 en 75/440 betreft, voldoet de situatie in Nederland niet aan voormelde vereisten. Zolang de bepalingen van de richtlijn (met name wat betreft de grenswaarden van de verschillende microbiologische en fysisch-chemische componenten van het water en de criteria en modaliteiten van onderzoek en monsterneming) niet door de nationale wetgever in nationaal recht zijn omgezet, bestaat de Nederlandse regeling goeddeels uit maatregelen die zelfstandig zijn vastgesteld door de lagere overheidsorganen die, binnen hun territoriale bevoegdheidssfeer, zwemwater dan wel water bestemd voor de produktie van drinkwater, hebben te bewaken en te controleren. Gemeenschapsrechtelijk bezien, vertoont een dergelijk stelsel evenwel twee wezenlijke tekortkomingen. In de eerste plaats bestaat er, wanneer het initiatief mag uitgaan van plaatselijke, niet door de nationale wet gebonden overheden, geen enkele garantie dat de verschillende betrokken gezagsorganen, binnen de termijnen in de richtlijn gesteld, hun regelingen met de communautaire voorschriften in overeenstemming zullen brengen. In de tweede plaats is er, bij gebreke van omzetting van de bindende inhoud der richtlijnen in nationaal recht, niet eens de zekerheid dat de centrale overheidsorganen bij het controleren van maatregelen, door de lagere organen voorbereid, de verplichtingen welke hun in gemeenschapsrechtelijke voorschriften worden opgelegd, ten volle zullen nakomen.

De Nederlandse regering heeft betoogd dat de hierbedoelde richtlijnen als zodanig niet slechts de staat, maar ook de ten deze bevoegde centrale of lagere bestuursorganen binden, zij het dat het mechanisme van de rechtstreekse werking van het gemeenschapsrecht er niet bij te pas mag worden gebracht. De Nederlandse regering komt hiermede evenwel in tegenspraak met haar voormelde brieven van 26 november 1979 (zaak 96/81) en 30 november 1979 (zaak 97/81), waarin zij heeft erkend dat er, ter verzekering van de uitvoering van richtlijnen nrs. 76/160 en 75/440 een — thans ontbrekend — wettelijk instrumentarium moet komen dat de mogelijkheid moet bieden om uniforme, bindende voorschriften naar alle waterkwaliteitbeheerders te doen uitgaan.

7. Tot de in casu rechtens relevante feiten en omstandigheden behoren ook twee uitspraken van de Nederlandse regering, die van vóór de zaken nrs. 96 en 97/81 dateren.

Met betrekking tot richtlijn nr. 76/160 zij herinnerd aan de overwegingen van de considerans van het ontwerp tot wijziging van de Wet hygiëne en veiligheid zweminrichtingen, waarin onder meer wordt gezegd dat er, teneinde uitvoering te geven aan de richtlijn, bepalingen moeten komen nopens: a) de vaststelling van de wenselijke kwaliteit van zwemwater door vaststelling van waarden, van toepassing voor de in de bijlage der richtlijn genoemde parameters; b) de vaststelling van de bepalingen die nodig zijn opdat zwemwater het vastgestelde kwalitatieve niveau bereikt, en c) monsternemingen en analyses volgens de methoden — en met inachtneming van de frequenties — vermeld in de bijlage der richtlijn. Die redengeving is niet te rijmen met de ten processe door Nederland verdedigde opvatting dat een nieuwe regeling niet nodig zou zijn.

En wat betreft de uitvoering van richtlijn nr. 75/440: dat de bestaande wettelijke regeling moest worden gewijzigd om water, bestemd voor de produktie van drinkwater, te laten voldoen aan de kwaliteitsnormen van de richtlijn en om de hand te houden aan het verbod daartoe gebruik te maken van oppervlaktewater dat niet aan die maatstaven voldoet, was erkend in de overwegingen van de considerans van het ontwerp tot wijziging van de Waterleidingwet. Het is dus niet verwonderlijk dat de Nederlandse regering in haar eerste reactie op de door de Commissie gedane verzoeken om inlichtingen betreffende de maatregelen tot uitvoering van beide richtlijnen, met zoveel woorden heeft erkend dat de Wet hygiëne en veiligheid zweminrichtingen en de Waterleidingwet dienden te worden gewijzigd (vgl. voormelde brieven van 28 maart 1978 en 12 oktober 1977).

8. De precisering, door de Commissie gegeven in de brieven d.d. 7 januari waarmede zij de vragen van het Hof heeft beantwoord, rechtvaardigt nog meer de overtuiging dat men in Nederland de rechtsorde niet tijdig aan de beide hierbedoelde richtlijnen heeft aangepast.

Wat richtlijn nr. 76/160 betreft: verzoekster stond met name stil bij de in de artikelen 2 en 3 der richtlijn besloten liggende verplichting om voor alle badzones de waarden vast te stellen voor de in de bijlage genoemde fysisch-chemische en microbiologische parameters. Zij heeft erop gewezen dat de parameters grotendeels zijn overgenomen in het indicatieve meerjarenprogramma 1980-1984, opgesteld door het Ministerie van Verkeer en Waterstaat, maar ook gereleveerd dat dat programma noch voor de lagere organen die met betrekking tot het zwemwater bevoegd zijn, noch voor de centrale overheid bindend is. Wij lezen dat de maatstaven der richtlijn ad informandum zijn overgenomen en dat voor het ogenblik niet kan worden gezegd hoe de ten deze vast te stellen Nederlandse voorschriften zullen luiden. Het is duidelijk dat zulk een tekst geen enkele waarborg biedt dat de beginselen van richtlijn nr. 76/160 zullen worden inachtgenomen.

Voorts zij er in dit verband aan herinnerd dat, terwijl de Lid-Staten volgens artikel 4 na betekening der richtlijn tien jaar de tijd hebben om de kwaliteit van het zwemwater in overeenstemming te brengen met het volgens artikel 3 vastgestelde grenswaarden, de daartoe nodige maatregelen en a fortiori genoemde grenswaarden binnen twee jaar moeten worden vastgesteld. Het behoeft wel geen betoog dat met een eenvoudige aanwijzing in een niet bindende handeling niet wordt voldaan aan de in genoemde artikelen besloten liggende harmonisatieplicht.

De Commissie heeft voorts onweersproken opgemerkt dat er in de vóór vaststelling der richtlijn in Nederland geldende wettelijke voorschriften in een aantal gevallen (met name voor parameters nrs. 6, 8, 9 en 10. van de bijlage) minder strenge, beneden het communautaire niveau blijvende waarden zijn aangehouden.

Wat betreft artikel 6 van de richtlijn — betreffende de controles —: blijkens het antwoord, tijdens de behandeling door de vertegenwoordiger van de Nederlandse regering gegeven, is de nationale regeling waarin de door de onderscheiden gezagsorganen aan\e leggen maatstaven — en de wijzen van bemonstering — moeten worden uitgewerkt en voorgeschreven, nog niet vastgesteld. Verder dan een ontwerp is men nog niet gekomen.

Met betrekking tot de uitvoering van richtlijn nr. 75/440 is uit het hiervoor aangehaalde document van de Commissie gebleken dat men in Nederland slechts beschikt over een — op zichzelf reeds onvolledige raamwet en over alleen uit beleidsoogpunt relevante indicatieve programma's. Met name blijken de Nederlandse autoriteiten nog niet tot vaststelling van waarden als bedoeld in artikel 4 der richtlijn te zijn overgegaan. Ook voorschriften ter uitvoering van artikel 4, lid 3, volgens hetwelk er bij de produktie van drinkwater geen gebruik mag worden gemaakt van oppervlaktewater met minder gunstige eigenschappen dan de imperatieve grenswaarden, en de nodige bepalingen ter uitvoering van de controlevoorschriften van artikel 5, ontbreken.

Volgens de door de Commissie ter terechtzitting verschafte en door de wederpartij niet weersproken toelichtingen, is er in deze situatie geen enkele wijziging gekomen, ondanks het feit dat de Wet verontreiniging oppervlaktewateren op 1 januari 1982 in werking is getreden. In die wet wordt slechts het kader vastgesteld waarbinnen de centrale en lagere overheden voortaan hun beleid hebben te voeren, met overdracht van bevoegdheden in verband met de ter uitvoering van de richtlijn nodige wettelijke voorzieningen (die er nog steeds niet zijn). Waar het hier evenwel gaat om na de inleiding der procedure getroffen beleidsmaatregelen, kan er geen betekenis aan worden toegekend als het gaat om de vraag of het beroepschrift gegrond is; dat hangt alleen van de dag van indiening af.

9. Wij hebben thans nog in te gaan op de vraag die de inzet vormt van zaak nr. 100/81, waarin de Commissie, naar hiervoor werd gereleveerd, het Koninkrijk der Nederlanden verwijt geen uitvoering te hebben gegeven aan 's Raads richtlijn nr. 74/561 van 12 november 1974 inzake de toegang tot het beroep van ondernemer van nationaal en internationaal goederenvervoer over de weg.

De regering beperkte zich ertoe te stellen dat aan de uit deze richtlijn voortvloeiende verplichtingen in Nederland ten dele wordt voldaan: sinds jaar en dag stelt ook de Nederlandse wet de eisen van vakbekwaamheid en financiële draagkracht, waaraan een transportondernemer gemeenschapsrechtelijk moet voldoen. Wel erkent de regering dat de wet, wil de richtlijn wat betreft het in artikel 3, lid 1, sub a, gestelde betrouwbaarheidsvereiste, tot uitvoering komen, nog steeds wijziging behoeft. De ten deze ontstane vertraging schrijft zij toe aan het feit dat het reeds bij het Parlement ingediende ontwerp van wet, waardoor aan alle in de richtlijn opgelegde verplichtingen zou zijn voldaan, na de arresten, door het Hof gewezen in de zaken 145/78 en 146/78 (Augustijn en Wattenberg), moest worden herzien.

Nu de wederpartij aldus erkent bedoelde richtlijn nog niet geheel en al te hebben uitgevoerd, meent de Commissie te hebben aangetoond dat het beroep gegrond is. Als de Nederlandse regering erkent op bepaalde punten in gebreke te zijn gebleven, behoeft de Commissie er, naar zij meent, niet verder bij stil te staan.

Het komt mij inderdaad overbodig voor na te gaan in hoeverre de Nederlandse wetgeving reeds op de richtlijn is afgestemd, om aldus precies de omvang der door de staat begane schending van verdragsverplichtingen te kunnen vaststellen. Het beroep der Commissie is voor toewijzing vatbaar op de enkele grond dat de staat niet binnen de voorgeschreven termijn (dat wil zeggen: vóór 1 januari 1977) de nodige maatregelen heeft genomen om ten volle uitvoering aan de richtlijn te geven. Ik behoef er. wel nauwelijks aan te herinneren dat, volgens uw jurisprudentie, moeilijkheden met de in een bepaalde Lid-Staat gevolgde legislatieve procedure verband houdende, die Lid-Staat niet vrijuit doen gaan wanneer zij de uit een richtlijn voortvloeiende verplichtingen niet tijdig nakomt.

10. Ik concludeer tot toewijzing van de drie beroepen, door de Commissie tegen het Koninkrijk der Nederlanden ingesteld, alsook tot verwijzing van die staat in de kosten van het geding.