Hof van Justitie EU 18-03-1982 ECLI:EU:C:1982:101

Conclusie van de advocaat-generaal

F. Capotorti

van 18 maart 1982 ⁽¹⁾

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

1. De uitleggingsvragen die de verwijzende rechter in de onderhavige prejudiciële zaken aan de orde stelt, hebben betrekking op de communautaire voorschriften inzake toekenning en intrekking van premies voor de denaturering van tarwe en van voor de broodbakkerij geschikte rogge.

De voornaamste feiten kunnen worden samengevat als volgt.

BayWa te München, de Raiffeisenbank Unterspiesheim und Umgebung te Unterspiesheim, de Raiffeisenbank Bütthard te Bütthard en de Raiffeisen Hauptgenossenschaft te Hannover (alle Bondsrepubliek Duitsland) denatureerden tussen 1969 en 1974 granen — de eerste drie met behulp van kleurstoffen en de vierde met behulp van visolie — en ontvingen hiervoor van de Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung de in het gemeenschapsrecht voorziene denatureringspremies. Na controles bij genoemde ondernemingen vorderde de Bundesanstalt de premies tussen 1975 en 1976 terug, stellende dat zij blijkens de gegevens in hun boekhouding onvoldoende hoeveelheden denatureringsmiddel hadden aangeschaft om de denaturering op de voorgeschreven wijze te kunnen uitvoeren. De betrokken ondernemingen verzetten zich tegen deze terugvordering; nadat administratief beroep niet tot een gunstig resultaat had geleid, stelden zij beroep in rechte in bij het Verwaltungsgericht Frankfurt/Main. Zo kwam het voor dat gerecht tot drie procedures over dezelfde kwestie; in de eerste traden de firma BayWa, de Raiffeisenbank Unterspiesheim und Umgebung te Unterspiesheim en de Raiffeisenbank Bütthard te Bütthard als verzoeksters op, terwijl de firma Rhenus te Mannheim door de rechter werd gedagvaard; verzoekster in de tweede en de derde zaak is de Raiffeisen Hauptgenossenschaft te Hannover. De aangezochte rechter heeft de procedures bij drie gelijkluidende beschikkingen van 30 april 1981 geschorst en het Hof krachtens artikel 177-EEG-Verdrag de volgende vragen voorgelegd :

1. Is een denatureringspremie, toegekend krachtens artikel 4, lid 2, van verordening (EEG) nr. 172/67 van de Raad van 27 juni 1967 (PB van 1967, blz. 2602), slechts dan ten onrechte verleend, wanneer de denaturering niet tot het in artikel 2, lid 1, van verordening (EEG) nr. 172/67 omschreven doel heeft geleid, dan wel reeds wanneer de in bijlage I van verordening (EEG) nr. 1403/69 van de Commissie van 18 juli 1969 (PB L 180 van 1969, blz. 3) omschreven referentiemethode niet is gevolgd?

2. Kan de denatureringspremie worden teruggevorderd op grond van de uitkomst van een comptabel en boekhoudkundig onderzoek, dat na voltooiing der denaturering heeft plaatsgevonden, dan wel volgt uit artikel 4, lid 3, en artikel 5 van verordening (EEG) nr. 1403/69, dat het resultaat van een achteraf gehouden boekhoudkundig onderzoek irrelevant is? Mocht dit onderzoek relevant zijn, welke betekenis behoort er dan (aan te worden toegekend) in vergelijking tot de controles bedoeld in artikel 4, lid 3, van verordening (EEG) nr. 1403/69?

3. Ligt in artikel 8 van verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad van 21 april 1970 (PB L 94 van 1970, blz. 3) besloten dat de Lid-Staten steeds tot terugvordering van ten onrechte toegekende denatureringspremies verplicht zijn, dan wel laat de verordening de Lid-Staten de mogelijkheid via nationale wettelijke bepalingen de beslissing over terugvordering in concreto aan het beleid van de bevoegde autoriteiten over te laten?

Bij beschikking van 15 juli 1981 heeft het Hof krachtens artikel 43 van het Reglement voor de procesvoering de drie zaken wegens verknochtheid gevoegd voor de mondelinge behandeling en ter gelijktijdige berechting.

2. Een van de interventiemethodes in het kader van het landbouwbeleid ten aanzien van de graanmarkt bestaat in de communautaire garantie van denatureringspremies voor de producenten. Onder denaturering wordt verstaan een procédé waarmee een bepaald landbouwprodukt onbruikbaar wordt gemaakt voor menselijke consumptie; dergelijke procédés worden gestimuleerd ten einde de prijs op peil te houden van produkten waarvan de natuurlijke afzetmarkt weliswaar de levensmiddelenmarkt is, doch die in zo'n overvloed aanwezig zijn dat zij een bedreiging vormen voor de handhaving van rendabele prijzen, tenzij men zijn toevlucht neemt tot beheersing van het aanbod.

Wettelijke achtergrond van het onderhavige geschil vormen drie verordeningen van de Raad (120/67, 172/67, 729/70) en twee verordeningen van de Commissie (1403/69 en 1092/70).

Verordening nr. 120/67 van de Raad van 13 juni 1967 voorziet in een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector granen. Zij bepaalt in artikel 7, lid 3, dat de door de Lid-Staten aangewezen interventiebureaus zachte tarwe en voor de broodbakkerij geschikte rogge die door denaturering ongeschikt zijn gemaakt voor menselijke consumptie, te koop kunnen aanbieden voor uitvoer naar derde landen of voor voorziening van de interne markt. Volgens artikel 7, lid 3, tweede alinea, kunnen „de interventiebureaus ... voorts voor zachte tarwe een denatureringspremie toekennen.” In artikel 7, lid 4, wordt de Raad belast met de vaststelling van de „algemene interventie- en denatureringsvoorschriften”.

Op basis van laatstgenoemde bepaling werden bij verordening nr. 172/67 van 27 juni 1967 algemene regels vastgesteld voor de denaturering van tarwe en van voor de broodbakkerij geschikte rogge. Volgens artikel 2, lid 1, moeten „de voor denaturering aangewende middelen... waarborgen, dat de gedenatureerde tarwe en rogge niet meer voor menselijke consumptie kunnen worden gebruikt”; lid 2 voegt hieraan toe, dat „deze middelen... minstens een zelfde garantie (moeten) bieden als een nader te bepalen referentiemethode zou bieden.” Volgens artikel 4, lid 2, wordt de denatureringspremie op aanvraag van de belanghebbende toegekend, voor zover aan de in artikel 2 gestelde voorwaarden is voldaan, de granen aan nader te bepalen minimumeisen ten aanzien van kwaliteit en hoeveelheid voldoen en de denaturering heeft plaatsgevonden met goedkeuring en onder toezicht van het interventiebureau.

Bij verordening nr. 1403/69 van 18 juli 1969 stelde de Commissie de uitvoeringsbepalingen vast voor bovengenoemde verordening van de Raad. Met name werd bepaald dat de in artikel 2, lid 2, van verordening nr. 172/67 bedoelde referentiemethode voor denatureringen bestond in kleuring van het graan met een wateroplossing van de kleurstof patentblauw V (zie artikel 1, dat verwijst naar bijlage I). Bovendien werd vastgesteld dat „in geval van denaturering door kleuren... alleen de referentiemethode (mag) worden gebruikt”, (artikel 1, tweede alinea) en werd herhaald dat „in geval van denaturering door een ander procédé dan door kleuren... de aangewende middelen minstens een zelfde garantie (moeten) bieden als de referentiemethode” (artikel 1, derde alinea). Volgens artikel 4, lid 3, tenslotte „wordt de verlening van de denatureringspremie afhankelijk gesteld van de uitoefening van controle door het interventiebureau op de denaturering van de zachte tarwe of bij de bijmenging ervan als zodanig in mengvoeders...”, en „mag de duur van de denaturering niet meer bedragen dan een dag per veertig ton ingezette granen.”

Bij verordening nr. 1092/70 van de Commissie van 10 juni 1970 (in werking getreden op 1 augustus 1970) zijn de in artikel 1, derde alinea, van verordening nr. 1403/69 bedoelde andere denatureringsprocédés dan kleuring nader bepaald door invoering van een tweede methode, die berust op het gebruik van visolie of levertraan. Deze methode is nauwkeuring in een aparte bijlage geregeld.

Tenslotte verdient nog vermelding verordening nr. 729/70 van de Raad van 21 april 1970 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Deze is voor de onderhavige zaak van belang voor zover zij betrekking heeft op de terugvordering van ten onrechte betaalde premies, een probleem dat met name in de derde vraag van de Duitse rechter wordt aangesneden. In dit verband zij gewezen op artikel 8, volgens hetwelk „de Lid-Staten, overeenkomstig de nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen, de nodige maatregelen treffen om:... de ingevolge onregelmatigheden of nalatigheden verloren gegane bedragen terug te vorderen.”

3. Zoals gezegd heeft de eerste vraag van het Verwaltungsgericht Frankfurt in hoofdzaak betrekking op de gronden voor niet-toekenning of intrekking van denatureringspremies: is het voldoende dat de in bijlage I van verordening nr. 1403/69 van de Commissie genoemde referentiemethode niet is gevolgd, of is het noodzakelijk dat de denaturering haar doel — het produkt ongeschikt maken voor menselijke voeding — niet heeft bereikt?

Voor het antwoord op deze vraag moet allereerst duidelijkheid bestaan over de waarde van de „referentiemethodes”, waarvan de vaststelling tot de taak van de Commissie behoort (zoals gezegd heeft deze er tot nu toe twee vastgesteld: de eerste bij verordening nr. 1403/69 en de tweede bij verordening nr. 1092/70). Ik herinner eraan, dat de denatureringsmiddelen voor tarwe en rogge voor het eerst ín artikel 2 van verordening nr. 172/67 van de Raad ter sprake kwamen; terwijl artikel 2, lid 1, enkel de functie van die middelen aangeeft (de produkten onbruikbaar maken voor menselijke consumptie), stelt lid 2 een fundamentele voorwaarde, te weten dat zij „minstens een zelfde” garantie moeten bieden als een nader te bepalen referentiemethode. De eerste overweging van verordening nr. 172/67 werpt meer licht op de betekenis van deze bepaling, waar wordt verklaard dat „de technische middelen dienen te worden voorgeschreven, die in dit opzicht [d.w.z. de onbruikbaarheid van de gedenatureerde granen voor menselijke consumptie] een minimum aan garantie bieden en dient te worden bepaald dat de door de Lid-Staten werkelijk gebruikte middelen in geen geval kunnen leiden tot een geringere graad van denaturering”.

De door de Raad ingevoerde regeling had dus tot gevolg dat aan de Lid-Staten de mogelijkheid werd gelaten, voor het gewenste doel passende denatureringssystemen vast te stellen, mits die systemen niet minder effectief waren dan de door de Commissie vastgestelde methode, die juist vanwege haar functie van minimumparameter „referentiemethode” werd genoemd. Het is duidelijk dat elke vrijheid van de betrokken ondernemingen om een denatureringsmethode te kiezen, volledig werd uitgesloten; het al dan niet bereiken van het doel in een bepaald geval was dan ook niet doorslaggevend voor de toekenning van de premies. Met andere woorden: wat de producenten betreft, was het niet de bedoeling van artikel 2, lid 1, van verordening nr. 172/67 het accent te verschuiven van de middelen naar het resultaat: de producenten moesten zich gebonden achten aan de methodes vastgesteld hetzij door de Commissie (referentiemethode)) hetzij, binnen de grenzen van artikel 2, lid 2, door de Lid-Staat waarin de denaturering werd verricht.

De uitvoeringsregeling is deze lijn trouw gebleven. Opmerking verdient dat artikel 1 van verordening nr. 1403/69 onderscheid maakt tussen de kleuringsmethoden — de referentiemethode — en andere procédés (waarvan de keuze impliciet wordt overgelaten aan de Lid-Staten). Met betrekking tot deze laatste wordt beklemtoond dat zij „minstens een zelfde garantie (moeten) bieden als de referentiemethode”, terwijl in geval van denaturering door kleuren „alleen de referentiemethode (mag) worden gebruikt”. Dit impliceert dat alle voorschriften met betrekking tot deze methode — bijlage I bevat een gedetailleerde regeling inzake de eigenschappen van de kleurstoffen, de voor de oplossing te gebruiken doses, de hoeveelheid te kleuren graan en het mengen van gekleurde en ongekleurde korrels — nauwgezet moeten worden nageleefd wanneer de granen door kleuring worden gedenatureerd: hier hebben zelfs de Lid-Staten geen discretionaire bevqegdheid.

De Bondsrepubliek Duitsland had al in 1967/68 bepalingen inzake denaturering vastgesteld die onder meer de mogelijkheid boden, de op het gebruik van visolie of levertraan gebaseerde methode te volgen. In verordening nr. 1092/70 overwoog de Commissie dat dit procédé „voor een belangrijk deel van de totale hoeveelheid, gedenatureerde produkten” werd gebruikt, doch aangezien bepaalde soorten olie „niet alle vereiste garanties konden bieden”, achtte zij het „noodzakelijk... denaturering volgens deze methode slechts toe te staan door middel van olie die voldoende garanties biedt en de kenmerken voor deze methode vast te stellen” (verordening nr. 1092/70, tweede overweging). Uit deze motivering blijkt waarom een aanvankelijk krachtens het recht van een Lid-Staat vastgesteld procédé door de Gemeenschap is overgenomen, terwijl zij tevens het rigoreus karakter van de ingevoerde voorschriften — de krachtens artikel 2 van verordening nr. 1092/70 aan verordening nr. 1403/69 toegevoegde bijlage II — bevestigt. Voor het overige blijkt zulks alleen al uit artikel 1 van verordening nr. 1092/70, volgens hetwelk „de denaturering door middel van visolie of visleverolie... aan de in bijlage II genoemde vereisten (moet) voldoen”.

Uit het voorgaande volgt dat een producent die voor de denaturering van tarwe of rogge een methode heeft gekozen die herleidbaar is tot een der in voornoemde verordeningen van de Commissie vastgestelde modellen — of tot een ander, door de Lid-Staat vastgesteld model, dat de door het gemeenschapsrecht gewenste garanties biedt, niet aan de voorwaarden voor verkrijging van denatureringspremie voldoet wanneer hij het model slechts ten dele heeft gevolgd. Dat mogelijk denaturering heeft plaatsgevonden (of dat zulks wordt beweerd), is voor het recht op premie onvoldoende. Immers, indien de producenten een bepaald procédé zouden kunnen kiezen om dit vervolgens niet geheel te volgen, zou de gedetailleerde regeling van communautaire referentiemethodes of van bij nationale wetten vastgestelde methodes overbodig zijn. Waar dergelijke methodes zijn geregeld, is dit mijns inziens juist geschied om de vrijheid van de ondernemingen met betrekking tot al wat verband houdt met de verschillende fasen van het denatureringsprocédé, te beperken; zij kunnen niet volstaan met te stellen dat het resultaat bevredigend is, ongeacht de gebruikte middelen.

4. Met de tweede vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of denatureringspremies kunnen worden teruggevorderd op grond van controles van de boeken achteraf, dan wel alleen op basis van het toezicht tijdens de denaturering, en, zo eerstbedoelde controles relevant zijn, welke betekenis eraan toekomt vergeleken met de resultaten van het „rechtstreeks” toezicht tijdens de denaturering.

Zoals gezegd, moet de denaturering volgens artikel 7 van verordening nr. 172/67 plaatsvinden met goedkeuring en onder controle van het interventiebureau, wil zij recht geven op premie. Ook zei ik reeds, dat de toekenning van denatureringspremies in artikel 4, lid 3, van verordening nr. 1403/69, „afhankelijk (wordt) gesteld van de uitoefening van controle door het interventiebureau op de denaturering van de zachte tarwe...”; voorts wordt de denatureringspremie ingevolge artikel 5 „slechts verleend indien aan de in artikel 4, lid 3, vermelde voorwaarden is voldaan”. De nationale interventiebureaus zijn dus gehouden om tijdens het denatureringsprocédé controles te verrichten, en de producenten moeten deze dulden willen zij in aanmerking komen voor de communautaire premies. Thans moet nog worden bezien of de Lid-Staten niettemin gerechtigd zijn, naast het in de communautaire regeling bedoelde toezicht te voorzien in controles achteraf aan de hand van boekhoudkundige bescheiden.

Verzoeksters in het hoofdgeding stellen dat deze — met zoveel woorden in het Duitse recht voorziene — controles achteraf een extra voorwaarde vormen voor het verkrijgen van denatureringspremies. In zoverre zouden zij in strijd zijn met de betrokken communautaire voorschriften, die uitsluitend spreken van controles „ter plekke” tijdens de denaturering. Om meer dan een reden kan ik dit standpunt niet delen. Ten eerste laten de bewoordingen van bovengeciteerde bepalingen de door verzoeksters voorgestane enge uitlegging niet toe; zelfs als de verordeningen nrs. 172/67 en 1403/69 uitsluitend het oog hebben op controles tijdens de denaturering, dan kan daaruit nog niet in redelijkheid de wil van de gemeenschapswetgever worden afgeleid om andere vormen van controle uit te sluiten. Er zijn veeleer goede gronden voor de stelling, dat elke andere — uiteraard aanvullende en niet vervangende — controle volledig verenigbaar is met het gemeenschapsrecht. Men moet niet vergeten dat het doel van de controles is, misbruik door de gerechtigden te voorkomen en een doeltreffende verwezenlijking van het beleid tot stimulering van denaturering in alle Lid-Staten te verzekeren. De invoering van controles die een aanvulling vormen op die welke rechtstreeks door de gemeenschapsbepalingen zijn voorzien, is niet in strijd maar in overeenstemming met die bepalingen: de aanvullende controles vormen per slot van rekening een extra garantie voor de verwezenlijking van de doelstellingen van het landbouwbeleid, die met de verordeningen inzake de graanbouw worden nagestreefd. Alle maatregelen van de Lid-Staten die erop zijn gericht te verzekeren dat de besluiten van de instellingen tot de gewenste resultaten leiden, sluiten aan bij het in artikel 5 EEG-Verdrag neergelegde grondbeginsel. Dit alles brengt mij ertoe, de litigieuze communautaire bepalingen uit te leggen als minimum normen die de Lid-Staten in acht dienen te nemen, maar die zij zeer wel kunnen versterken door de invoering van een meer gedetailleerde en volledige regeling.

De rechtspraak van het Hof verzet zich niet tegen dit standpunt. Verzoeksters beroepen zich op het arrest van 14 januari 1981 (zaak 819/79), Duitsland t. Commissie, Jurispr. 1981, blz. 21). In die zaak ging het om de vraag, of verordening nr. 990/72 houdende uitvoeringsbepalingen voor de toekenning van steun aan producenten van magere-melkpoeder bestemd voor veevoeder, die voorziet in een controle ter plaatse, op de denatureringsverrichtingen verenigbaar was met een nationaal controlestelsel dat op latere controle van de bedrijfsboekhouding van de betrokken ondernemingen berustte. In die zaak overwoog het Hof, dat de gemeenschapsbepalingen aan dit stelsel in de weg stonden omdat het gedeeltelijk met de bepalingen in strijd was, en sprak het als beginsel uit, dat de Lid-Staten zich aan de communautaire controleregelingen moesten houden. Maar dit raakt mijn stelling niet: het Hof heeft zich uitgesproken over een situatie waarin de controles volgens de nationale regeling (deels) afweken van de communautaire, en niet zonder meer uitgesloten dat de eerste eventueel de laatste zouden kunnen aanvullen. Juist met betrekking tot zaak 819/79 heb ik in mijn conclusie van 25 november 1980 kritiek geleverd op de uitlegging die de Duitse regering aan artikel 10 van verordening nr. 990/72 gaf, te weten dat dit een afwijking van het communautaire controlestelsel zou toestaan; ik heb hierbij evenwel opgemerkt dat genoemde bepaling „de Lid-Staat ongetwijfeld toestond desgewenst naast de controle ter plaatse een controle op de boekhouding uit te voeren, zolang maar de hand werd gehouden aan de mededelingsverplichting”. Voorts moet worden bedacht dat het Hof in het arrest van 11 juli 1973 (zaak 3/73, Hessische Mehlindustrie, Jurispr. 1973, blz. 745) de in de verordeningen nrs. 172/67 en 1403/69 neergelegde bepalingen inzake de controles bij denaturering van tarwe en van voor de broodbakkerij geschikte rogge aldus heeft uitgelegd, dat de gemeenschapswetgever „de Lid-Staten de vrijheid heeft gelaten... een... controleregeling uit te werken” (r.o. 6), doch dat dit niet afdeed aan de verplichting van de nationale wetgever, „de zekerheid te bieden dat de denaturering volgens de voorschriften geschiedt en dat de premie slechts wordt verleend aan wie daarop aanspraak mag maken” (r.o. 4). Mijns inziens kan men in dit arrest impliciet een bevestiging zien van het standpunt, dat de Lid-Staten de mogelijkheid hebben andere vormen van controle in te voeren naast die welke met zoveel woorden door de communautaire bepalingen wordt voorgeschreven.

Het voorgaande betoog leidt tot de conclusie dat een controle achteraf, in de vorm van een inspectie van de boeken, niet alleen verenigbaar is met de naleving van het communautaire stelsel van controle tijdens de denaturering, maar ook zeer relevant is en daardoor eventueel tot gevolg kan hebben, dat een reeds toegekende denatureringspremie wordt teruggevorderd wanneer komt vast te staan dat een van de voorwaarden voor toekenning van de premie (bijvoorbeeld het gebruik van een bepaalde minimumhoeveelheid kleurstof) niet was vervuld. De verwijzende rechter vraagt ook, welk gewicht de controle achteraf toekomt vergeleken met de controle ter plekke tijdens het procédé, met andere woorden: indien op grond van de uitkomst van de controle tijdens de denaturering kon worden aangenomen dat aan de voorwaarden voor toekenning van de premie was voldaan, kan die uitkomst dan door de controle achteraf worden gelogenstraft. Mijns inziens moet het antwoord zonder meer bevestigend luiden, te meer daar controle ter plaatse niet noodzakelijkerwijze persoonlijk toezicht betekent door een beambte van het interventiebureau (zie in dit verband het dictum onder 1 van genoemd arrest-Hessische Mehlindustrie).

Algemener gesproken moet mijns inziens voorop worden gesteld dat controle tijdens de denaturering en controle van de boeken achteraf dezelfde bewijskracht hebben: er bestaat tussen beide geen formeel verschil in waarde in die zin, dat aan de resultaten van een van beide rechtens meer gewicht toekomt. Derhalve is het de taak van de rechter in het hoofdgeding, deze resultaten te vergelijken en zich aan de hand daarvan een eigen oordeel te vormen. Indien een zelfde gegeven (bijvoorbeeld de hoeveelheid gebruikte kleurstof) bij beide controles is onderzocht, maar met tegenstrijdige resultaten, zal moeten worden uitgemaakt welke controle de meest betrouwbare is — gezien de wijze waarop zij in concreto is uitgevoerd of de mate van objectiviteit van de waardering. Indien het evenwel gaat om verschillende gegevens — waarvan het ene vaststaat op grond van de controle ter plekke en het andere ingevolge de controle van de boeken —, zal de rechter het geheel moeten beoordelen om op grond hiervan vast te stellen of de voorwaarden voor toekenning van de premie volledig zijn nageleefd.

5. De derde vraag van de verwijzende rechter is de neteligste, te weten of de Lid-Staten, nu het gemeenschapsrecht een bepaling bevat over de terugvordering door die staten van „ingevolge onregelmatigheden of nalatigheden verloren gegane bedragen” (artikel 8 van verordening nr. 729/70), op dit terrein nog een zekere beleidsmarge hebben. Vastgesteld moet dus worden, in hoeverre nationale administratiefrechtelijke bepalingen betreffende de terugvordering van door de administratie onverschuldigd betaalde bedragen kunnen worden toegepast, wanneer de bevoegde interventiebureaus de ondernemingen ten onrechte denatureringspremies voor tarwe en voor de broodbakkerij geschikte rogge hebben uitgekeerd.

Genoemd artikel 8, dat deel uitmaakt van de regeling van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, luidt — zoals gezegd — als volgt: „De Lid-Staten treffen, overeenkomstig de nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen, de nodige maatregelen om:.... de ingevolge onregelmatigheden of nalatigheden verloren gegane bedragen terug te vorderen ... Volgens de ondernemingen die de denatureringen hebben verricht, laat deze bepaling de Lid-Staten de bevoegdheid, aan de hand van de nationale bepalingen inzake terugvordering van geval tot geval te beoordelen of het al dan niet gerechtvaardigd is ten onrechte betaalde bedragen terug te vorderen. De gemachtigde van de Commissie en de vertegenwoordiger van de regering van de Bondsrepubliek Duitsland, die in deze procedure heeft geïntervenieerd, zijn daarentegen van mening, dat de Lid-Staten in alle gevallen verplicht zijn, onverschuldigd betaalde premies terug te vorderen.

Tot beter begrip van het standpunt van de betrokken ondernemingen dient men te bedenken, dat de Duitse wetgeving de administratie niet verplicht gebrekkige beschikkingen in te trekken en op basis van dergelijke beschikkingen betaalde bedragen terug te vorderen; zij bepaalt enkel dat een onregelmatige beschikking onder bepaalde voorwaarden kan worden ingetrokken, welke voorwaarden hoofdzakelijk dienen ter bescherming van de verkrijger te goeder trouw (zie paragraaf 48 van de wet van 25 mei 1976, waarin algemene beginselen zijn opgenomen die voordien reeds tot de administratieve praktijk behoorden en in de rechtspraak werden erkend). Bij toepassing van dit criterium op de onderhavige gevallen zouden de begunstigde ondernemingen aan terugbetaling van de ontvangen premies kunnen ontkomen indien de Duitse overheid besloot, te hunnen gunste gebruik te maken van haar discretionaire bevoegdheid, en met name wanneer het bestaan werd erkend van omstandigheden die volgens voornoemde wettelijke bepaling aan terugvordering in de weg staan, zoals het verstrijken van een vrij lange periode tussen de dag van betaling en die waarop de administratie zich van de onregelmatigheid bewust wordt.

Laten we de betrokken gemeenschapsrechtelijke bepaling aandachtig bekijken. Deze verwijst weliswaar naar de „nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen”, om aan te geven dat de nationale maatregelen daarmee in overeenstemming moeten zijn, doch geeft duidelijk de doeleinden aan waarop deze maatregelen moeten zijn gericht. Hiertoe behoort met name de terugvordering van ingevolge onregelmatigheden of nalatigheden verloren gegane bedragen, de doelstelling die het sterkst naar voren komt; de Lid-Staten zijn gehouden de nodige maatregelen te treffen om de verloren gegane bedragen terug te vorderen. Derhalve zijn zowel de formele als de materiële nationale bepalingen inzake terugvordering van toepassing, voor zover zij bepaalde maatregelen mogelijk maken en de uitvoering daarvan regelen, doch steeds op voorwaarde dat zij verenigbaar zijn met het te bereiken doel.

Deze uitlegging van artikel 8 vindt voorts steun in de omstandigheid dat de Lid-Staten bij het terugvorderen van ten onrechte betaalde premies (evenals bij het uitbetalen van de premies aan de ondernemingen) voor rekening van de Gemeenschap handelen en gemeenschapsgelden beheren. Zoals bekend, worden de interventiemaatregelen in de landbouwsector immers gefinancierd uit het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw en drukken zij dus op de gemeenschapsbegroting (zie met name de artikelen 1, 3 en 4 van verordening nr. 729/70, die betrekking heeft op de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid). Zo gezien lijkt het mij redelijk, dat de Lid-Staten bij het beheer van vreemde gelden niet over dezelfde discretionaire bevoegdheid beschikken als eventueel krachtens hun respectieve nationale bepalingen bij het beheer van hun eigen middelen. Zo kan een nationale regeling de overheid toestaan, de vraag of een lening al dan niet van een bedrijf zal worden teruggevorderd, niet alleen te beoordelen in het licht van het vertrouwensbeginsel, maar ook aan de hand van andere eisen van algemene aard, zoals het behoud van de werkgelegenheid of het voorkomen van faillissementen. Bij de terugvordering van communautaire premies evenwel zou de toekenning van een dergelijke discretionaire bevoegdheid aan de nationale overheid onverenigbaar zijn met het algemene gelijkheidsbeginsel, dat ook bij het beheer van communautaire middelen moet worden gerespecteerd.

In dit verband zij eraan herinnerd, dat het Hof de gelegenheid heeft gehad het gelijkheidsbeginsel rechtstreeks in verband met het beheer van gemeenschapsgelden te bevestigen. In het arrest van 5 maart 1980 (zaak 265/78, Ferwerda, Jurispr. 1980, blz. 617) overwoog het Hof, dat de financiële voordelen die ten laste van de gemeenschapsbegroting komen, „zodanig moeten worden geregeld en toegepast, dat zij op eenvormige wijze drukken op, respectievelijk ten goede komen aan al degenen die aan de daartoe door de gemeenschapsregeling vastgestelde voorwaarden voldoen” (r.o. 8). Deze leidraad heeft duidelijk gevolgen voor de oplossing van het onderhavige probleem. Uitlegging van artikel 8 van verordening nr. 729/70, in die zin, dat de Lid-Staten bij de beslissing op premies al dan niet moeten worden teruggevorderd, over een ruime discretionaire bevoegdheid beschikken zou in strijd zijn met het in het arrest-Ferwerda ontwikkelde beginsel, en wel omdat de uniforme toepassing van de communautaire premieregeling daardoor in gevaar zou worden gebracht, hetgeen zou leiden tot ongelijke behandeling van ondernemingen en distorsies van de mededinging binnen de gemeenschappelijke markt.

Een beroep op het meermaals door het Hof uitgesproken beginsel, dat geschillen over de restitutie van in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid toegekende subsidies tot de bevoegdheid van de nationale rechter behoren en door deze laatste aan de hand van nationaal recht moeten worden opgelost, biedt evenmin steun voor een tegengestelde opvatting. Dit beginsel geldt namelijk alleen wanneer in het gemeenschapsrecht dienaangaande niets is bepaald (vergelijk de arresten van 21 mei 1976, zaak 26/74, Roquette, Jurispr. 1976, blz. 677; 5 maart 1980 zaak 265/78, Ferwerda, reeds geciteerd; 12 juni 1980, zaak 130/79, Express Dairy Foods, Jurispr. 1980, blz. 1887; 12 juni 1980, gevoegde zaken 119 en 126/79, Lippische Hauptgenossenschaft, Jurispr. 1980, blz. 1863). Wanneer dus, zoals in casu, een specifieke bepaling van gemeenschapsrecht de Lid-Staten verplicht, ten onrechte betaalde premies terug te vorderen, kan men voor de materiële regeling van dit aspect van het premiestelsel niet meer teruggrijpen op nationale wettelijke regelingen.

De omstandigheid, dat bij gebreke van specifieke communautaire bepalingen onvermijdelijk moet worden teruggegrepen op nationaal recht, leidt tot verschillen in behandeling waarop ik bij andere gelegenheden niet heb nagelaten te wijzen. Reeds in mijn conclusie in voornoemde zaak-Express Dairy Foods (Jurispr. 1980, blz. 1903) merkte ik met betrekking tot monetair compenserende bedragen op, dat „de verwijzing naar het nationale recht voor het bepalen van de voorwaarden waaronder het onverschuldigd betaalde... kan worden teruggevorderd, stellig niet de meest juiste of adequate oplossing vormt”, en wees ik erop, dat het algemene beginsel van gelijke behandeling van alle handelaren van de Gemeenschap nog niet was verwezenlijkt voor wat betreft de formele en materiële voorwaarden voor terugvordering uit hoofde van onverschuldigde betaling. Soortgelijke overwegingen voerde ik aan in mijn conclusie in voornoemde zaak-Lippische Hauptgenossenschaft; met betrekking tot de verjaringstermijn van het recht van de nationale interventiebureaus om van de begunstigde restitutie te vorderen van ten onrechte betaalde premies, merkte ik toen op, dat ongelijke behandeling van gemeenschapsonderdanen inderdaad moest worden vermeden, doch dat daarmee „het nalaten van de communautaire wetgever om een uniforme verjaringsregeling vast te stellen, onvoldoende [werd] goedgemaakt” (Jurispr. 1980, blz. 1881). In casu zal van ongelijke behandeling alleen sprake zijn als artikel 8 op de door mij onjuist geachte wijze wordt uitgelegd.

Ik voeg hier tenslotte aan toe, dat de door mij gewraakte uitlegging van artikel 8 zou betekenen dat de toepassing van interne bepalingen de draagwijdte van gemeenschapsrechtelijke bepalingen kan wijzigen. En deze mogelijkheid heeft het Hof nu juist uitgesloten. In het arrest van 28 juni 1977 (zaak 118/76, Balkan Import-Export, Jurispr. 1977, blz. 1177), betreffende de taakverdeling tussen de Gemeenschap en de Lid-Staten bij de heffing van monetair compenserende bedragen, bevestigde het Hof dat de nationale overheid een nationale bepaling niet mag toepassen wanneer „daardoor in de draagwijdte van de gemeenschapsrechtelijke bepalingen... wijziging wordt gebracht”, met andere woorden wanneer daardoor de werking van de gemeenschapsbepalingen zou worden gewijzigd (zie met name r.o. 5).

De voorafgaande argumenten tonen mijns inziens genoegzaam aan, dat artikel 8 in die zin moet worden uitgelegd, dat het de Lid-Staten verplicht onverschuldigd betaalde premies steeds terug te vorderen. Uiteraard sluit dit niet uit, dat deze verplichting, die haar oorsprong vindt in een gemeenschapsrechtelijke bepaling, in concreto kan worden verzacht door in het gemeenschapsrecht erkende beginselen, die overigens gemeen zijn aans de rechtsordes van de Lid-Staten. Ik denk aan het rechtszekerheids-, het vertrouwens- en het evenredigheidsbeginsel. Dit onderwerp, dat buiten het bestek van het onderhavige geschil valt, is onlangs door advocaat-generaal VerLoren van Themaat aangesneden in zijn conclusie van 21 januari 1982 in zaak 54/81 (Fromme); hij was van mening dat bij de vraag in hoeverre de Lid-Staten gehouden zijn, ten onrechte uitgekeerde premies terug te vorderen, rekening moet worden gehouden met het evenredigheidsbeginsel.

6. Concluderend geef ik het Hof in overweging, in antwoord op bovengeciteerde vragen van het Verwaltungsgericht Frankfurt/Main voor recht te verklaren:

1. De artikelen 2 en 4, lid 2, van verordening nr. 172/67 van de Raad van 27 juni 1967 moeten aldus worden uitgelegd, dat de denatureringspremie voor tarwe en voor de broodbakkerij geschikte rogge niet verschuldigd is wanneer de producenten zich niet volledig hebben gehouden aan de voorschriften met betrekking tot een van de in de verordeningen van de Commissie neergelegde referentiemethodes, of aan de door een Lid-Staat gegeven voorschriften, indien deze een andere denatureringsmethode heeft vastgesteld die niet minder garanties biedt dan de referentiemethodes.

2. De artikelen 7 van verordening nr. 172/67 van de Raad en 4, lid 3, van verordening nr. 1403/69 van de Commissie van 18 juli 1969 moeten in die zin worden uitgelegd, dat het de Lid-Staten is toegestaan, de denatureringen behalve aan de — op het moment van de denatureringen overeenkomstig de communautaire bepalingen uit te voeren — controles ter plekke, tevens te onderwerpen aan latere controles aan de hand van de boeken. Deze controles achteraf hebben dezelfde bewijskracht als het rechtstreeks toezicht tijdens de denaturering; dientengevolge kan hiermee ook bij de terugvordering van reeds betaalde denatureringspremies rekening worden gehouden. Het is aan de nationale rechter om de resultaten van de controles ter plekke te vergelijken met die van de controles achteraf, om op basis van een globale beoordeling van deze resultaten zijn eigen oordeel te vormen.

3. Artikel 8 van verordening nr. 729/70 van de Raad van 21 april 1970 moet in die zin worden uitgelegd, dat de Lid-Staten gehouden zijn, bedragen die onverschuldigd als denatureringspremie aan particulieren zijn betaald, terug te vorderen. De Lid-Staten mogen de bevoegde nationale autoriteiten derhalve niet opdragen, van geval tot geval naar eigen inzicht te beslissen of ten onrechte uitgekeerde premies zullen worden teruggevorderd, ook wanneer het nationale recht deze mogelijkheid onder bepaalde omstandigheden toelaat.