Hof van Justitie EU 10-06-1982 ECLI:EU:C:1982:221

Conclusie van de advocaatgeneraal G. Reischl

van 10 juni 1982 ^(*)

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

Verzoekster in het hoofdgeding importeerde tussen 1965 (de verwijzingsbeschikking spreekt kennelijk abusievelijk van 1956) en 1974 uit het Verenigd Koninkrijk afkomstige whisky naar Italië. Deze whisky was volgens de Italiaanse bepalingen een gedistilleerd van de eerste categorie — dat wil zeggen gedistilleerd, verkregen uit andere stoffen dan wijn, draf, afval van de wijnbereiding en vruchten — zodat daarop het volle tarief van de belastingstoeslag aan de grens (sovraimposta di confine) en van de accijns (diritto erariale) werd geheven, op basis van het gehalte aan zuivere alcohol.

Deze belasting acht de importeur — althans voor wat de importen na de toetreding van het Verenigd Koninkrijk tot de EEG betreft — in strijd met artikel 95 EEG-Verdrag, omdat binnenlandse produkten die als gelijksoortig of althans als concurrerend in de zin van artikel 95 moeten worden aangemerkt, gedurende die periode lager werden belast: op gedistilleerd uit draf of uit binnenlandse wijnen werd een produktiebelasting (imposta di fabbricazione), overeenkomende met de belastingtoeslag aan de grens, geheven, doch het tarief daarvan was lager, terwijl er in het geheel geen accijns werd geheven; op andere produkten van de zogenoemde tweede categorie, zoals gedistilleerd uit dadels, rozijnen, vijgen, sint-jansbrood en andere vruchten, alsmede op bepaalde produkten van de eerste categorie (te weten gedistilleerd uit melasse, suikerriet en sorgho), werd een lagere accijns geheven.

Volgens COGIS moet ingevoerde whisky gelijk worden behandeld als Italiaans gedistilleerd uit wijn; mede op grond van de rechtspraak van het Hof inzake artikel 95 stelde zij dan ook een vordering in tot terugbetaling van de haars inziens ten onrechte geheven belastingtoeslag aan de grens en accijns.

De rechter bij wie zij deze vordering heeft ingesteld, meent op grond van de desbetreffende rechtspraak te moeten aannemen dat de geïmporteerde produkten worden gediscrimineerd. Omdat hij echter van mening is, dat toepassing van de beginselen van onderscheidenlijk het arrest van 27 februari 1980 (zaak 169/78, Commissie t. Italië, Jurispr. 1980, blz. 385) en het arrest van 15 april 1970 (zaak 28/69, Commissie t. Italië, Jurispr. 1970, blz. 187) verschillende uitkomsten oplevert, heeft hij bij beschikking van 9 juli 1981 het Hof de navolgende vraag voorgelegd :

„Heeft de Italiaanse staat artikel 95 EEG-Verdrag geschonden, door bij invoer van whisky uit het Verenigd Koninkrijk een belastingregeling toe te passen, bestaande in de niet op binnenlands gedistilleerd uit wijn geheven accijns (diritto erariale) en het volle tarief van de belastingtoeslag aan de grens (sovraimposta di confine), terwijl op binnenlands gedistilleerd een produktiebelasting met verlaagd tarief wordt toegepast?”

Met betrekking tot deze vraag wil ik het volgende opmerken.

Het is duidelijk dat de vraag in zijn huidige vorm niet door ons kan worden beantwoord.

Dit is immers geen procedure ingevolge artikel 169 EEG-Verdrag, gericht op het vaststellen van een verdragsschennis, maar een procedure ingevolge artikel 177 EEG-Verdrag, waarin het — afgezien van de toetsing van de geldigheid van handelingen van de instellingen, welke hier niet aan de orde is — enkel om de uitlegging van het gemeenschapsrecht gaat. Wij kunnen ons dus niet rechtstreeks over de verenigbaarheid van het Italiaanse belastingrecht met het gemeenschapsrecht uitspreken, omdat dit geen uitlegging doch toepassing van het recht zou zijn. Wij kunnen immers enkel criteria voor de uitlegging van artikel 95 aangeven, in het licht van een bepaalde aan ons voorgelegde casuspositie — te weten de op ingevoerde whisky toegepaste belastingen enerzijds en de belasting van Italiaans gedistilleerd uit wijn anderzijds. De nationale rechter kan zich dan een oordeel vormen over de verenigbaarheid van bepaalde nationale voorschriften met het gemeenschapsrecht en eventueel conclusies trekken omtrent de geoorloofde belastingdruk van ingevoerde produkten.

Deze taak wordt stellig verlicht doordat met betrekking tot artikel 95 EEG-Verdrag alles bijeen reeds een omvangrijke rechtspraak bestaat, die in wezen enkel nog gesystematiseerd en hier en daar verduidelijkt behoeft te worden.

Volgens artikel 95, eerste alinea, is het verboden op produkten uit andere Lid-Staten hogere binnenlandse belastingen te heffen dan op gelijksoortige nationale produkten.

Verzoekster in het hoofdgeding is evenals de Britse regering van mening dat deze bepaling in haar geval van toepassing is. Omdat niet als voorwaarde wordt gesteld dat de produkten identiek moeten zijn, behoeven zij daarvoor enkel gelijksoortig te zijn, dat wil zeggen zij moeten kenmerken gemeen hebben, zoals in casu het alcoholgehalte. Voor haar standpunt verwijst zij naar de aantekeningen en aanvullende bepalingen bij de met artikel 95 overeenkomende GATT-bepaling (artikel III, paragraaf 2), volgens welke produkten gelijksoortig zijn wanneer zij substitueerbaar zijn en rechtstreeks concurreren. Daarnaast is haars inziens van belang dat de onderhavige produkten onder dezelfde tariefpost (22.09 C) van het gemeenschappelijk douanetarief vallen en volgens de Italiaanse wet van 7 december 1951 tot dezelfde fiscale categorie behoren.

Daarentegen is het volgens de Italiaanse regering in geen geval mogelijk, het vraagstuk van de gelijksoortigheid als het ware abstract te beoordelen; integendeel, deze beoordeling moet geschieden aan de hand van concrete, door de wetgever gekozen categorieën. Ingevolge de algemene belastingregeling voor gedistilleerd behoort whisky — tezamen met andere produkten — in Italië tot categorie I en gedistilleerd uit wijn tot categorie II.

In de tot dusverre gewezen arresten inzake dit vraagstuk werd het aanvankelijk wel van belang geacht dat produkten tot dezelfde belastingcategorie (vgl. het in de verwijzingsbeschikking vermelde, reeds genoemde arrest in zaak 28/69) of tot dezelfde post van het gemeenschappelijk douanetarief behoorden (vgl. arrest van 17 februari 1976 in zaak 215/75, Rewe, Jurispr. 1976, blz. 181). Ik heb echter de indruk dat het Hof inmiddels afstand heeft genomen van deze formele benadering, die overigens van meet af aan niet in die zin mocht worden verstaan dat enkel sprake is van gelijksoortigheid wanneer produkten onder dezelfde tariefpost vallen. In het arrest van 27 februari 1980 (zaak 168/78, Commissie t. Frankrijk, Jurispr. 1980, blz. 347) werd namelijk uitdrukkelijk gesteld dat voor de gelijksoortigheid het gelijke douanetarief niet de doorslag geeft; ook in het arrest van 27 februari 1980 in zaak 170/78 (Commissie t. Verenigd Koninkrijk, Jurispr. 1980, blz. 417) werd beklemtoond dat terzake noch de indeling in het douanetarief, noch de behandeling in het kader van de douanestatistiek beslissend is.

Volgens deze meer recente rechtspraak dient artikel 95, eerste alinea, in beginsel ruim te worden uitgelegd en dient het vraagstuk van de gelijksoortigheid soepel te worden behandeld (vgl. het reeds genoemde arrest in zaak 169/78). Bij gedistilleerd behoeven niet dezelfde grondstoffen te zijn gebruikt, maar moeten de produkten wel uit verbruikersoogpunt soortgelijke eigenschappen vertonen en aan dezelfde behoeften voldoen en moet er dus sprake kunnen zijn van een vergelijkbaar gebruik (arrest in zaak 169/78). In genoemd arrest van 27 februari 1980 in zaak 170/78 werd daaraan nog toegevoegd, dat men zich niet mag beperken tot de drinkgewoonte van één land en dat van gelijksoortigheid kan worden gesproken, wanneer de produkten globaal vergelijkbaar zijn.

Waarschijnlijk is hiermee alles gezegd wat met betrekking tot de abstracte uitlegging van artikel 95, eerste alinea, gezegd moet worden. In elk geval heeft de onderhavige procedure niets opgeleverd, dat deze uitlegging zou kunnen aanvullen.

Het staat aan de nationale rechter, op basis hiervan te bepalen of gedistilleerd uit graan en gedistilleerd uit wijn metterdaad als gelijksoortige produkten kunnen worden aangemerkt. Ik wil er enkel nog aan herinneren, dat ik zelf dit in mijn conclusie in zaak 169/78 verdedigbaar achtte, terwijl het Hof een dergelijke duidelijke conclusie niet heeft getrokken, doch in genoemd arrest enkel heeft verklaard dat gedistilleerd uit graan en gedistilleerd uit wijn als gelijksoortig of althans als concurrerende produkten zijn aan te merken.

Mocht ik gelijk hebben, dan zou daarmee voor het hoofdgeding in beginsel ook vaststaan, dat op whisky geen hogere fiscale last mag drukken dan op binnenlands gedistilleerd uit wijn. Daaraan wordt overigens niet afgedaan door het feit waarop de Italiaanse regering heeft gewezen, dat andere, eveneens gelijksoortige gedistilleerde dranken, zo als genever, in Italië hoger worden belast dan gedistilleerd uit wijn. Voor de toepassing van artikel 95 is het uit de aard der zaak raadzaam, voor een vergelijking de voornaamste binnenlandse produktie in aanmerking te nemen en niet volkomen ondergeschikte categorieën: het staat de nationale wetgever stellig vrij deze laatste op nationaal vlak „te discrimineren”.

Ingevolge artikel 95, tweede alinea, die ook in de verwijzingsbeschikking aan de orde is gesteld, is het verder niet geoorloofd, op de produkten van de overige Lid-Staten zodanige binnenlandse belastingen te heffen, dat daardoor andere binnenlandse produkties zijdelings worden beschermd.

Terzake werd in het voornoemde arrest in zaak 169/78 duidelijk gemaakt dat het voldoende is dat de ingevoerde produkten tenminste gedeeltelijk, indirect of potentieel in een concurrentieverhouding staan met binnenlandse produkten en dat deze concurrentieverhouding aannemelijk lijkt voor een of meer economische toepassingen. Een dergelijke concurrentieverhouding is ook aannemelijk voor alle gedistilleerde dranken en geldt in het bijzonder voor gedistilleerd uit wijn en draf enerzijds en gedistilleerd uit graan anderzijds (voornoemd arrest in zaak 169/78); overeenkomstige uitspraken met betrekking tot de verhouding whisky/cognac zijn te vinden in voornoemd arrest in zaak 168/78.

Op deze grondslag werd in zaak 169/78 erkend dat de Italiaanse banderollenbelasting een protectionistische werking had, omdat een hoger belastingtarief gold voor produkten die vrijwel uitsluitend werden geïmporteerd en die nationaal slechts in geringe hoeveelheden werden geproduceerd, overigens door versnijding met een aanzienlijke hoeveelheid binnenlandse alcohol. Hetzelfde dient mijns inziens ook te gelden voor de onderhavige belastingen. Na een vergelijkend overzicht van de desbetreffende cijfers — zoals door de Commissie gegeven in voornoemde zaak 169/78 — blijkt Italiaans gedistilleerd uit wijn na belasting een groothandelsprijs van LIT 265 000 op te leveren -— gemeten naar pure alcohol —, terwijl de groothandelsprijs van het geïmporteerde gedistilleerd uit graan na belasting LIT 317 000 bedraagt.

Evenmin is gegrond de tegenwerping van de Italiaanse regering daartegen, dat de consumptie van whisky nochtans sterker is toegenomen dan die van gedistilleerd uit wijn. Een dergelijke tegenwerping werd reeds in voornoemde zaak 168/78 niet relevant geacht en terzake werd verklaard dat de protectionistische werking van een regeling niet kan worden ontkend op grond dat de invoer zou toenemen.

In dit verband wil ik ook nog toevoegen dat artikel 95, tweede alinea, niet vereist dat de geïmporteerde produkten en de daarmee concurrerende binnenlandse produkten gelijk worden belast. In het arrest van 27 februari 1980 in zaak 68/79 (Just, Jurispr. 1980, blz. 501) werd duidelijk gemaakt dat uit dit artikel enkel valt af te leiden dat op ingevoerde produkten een belastingtarief moet worden toegepast dat geen protectionistische werking heeft voor de binnenlandse produktie. De respectieve belastingen op deze produkten moeten in een redelijke verhouding tot elkaar staan; in voornoemde zaak 170/78 moet dit nog worden uitgewerkt voor de belasting op bier en wijn in het Verenigd Koninkrijk. Daarbij kunnen ook verschillen in produktiekosten een rol spelen, zoals met betrekking tot de belasting van geregenereerde aardolieprodukten bleek in het arrest van 8 januari 1980 (zaak 21/79, Commissie t. Italië, Jurispr. 1980, blz. 1); in eerdere procedures — arrest van 4 oktober 1979 (zaak 28/79, La Providence agricole de la Champagne, Jurispr. 1979, blz. 3091) en voornoemd arrest in zaak 45/75 — had het Hof nog geweigerd, in het kader van artikel 95 rekening te houden met de produktiekosten en de invloed van de belastingen op de detailhandelsprijs.

Ofschoon op grond van het voorgaande inderdaad de conclusie voor de hand ligt, dat de Italiaanse belastingregeling niet is te rijmen met artikel 95 — althans voor zover zij enerzijds de belasting van gedistilleerd uit graan, dat vrijwel zonder uitzondering wordt ingevoerd, en anderzijds de belasting van gedistilleerd uit wijn, een typisch Italiaans produkt, betreft — moet, alvorens een definitief oordeel kan worden gegeven, nog worden ingegaan op enige aanvullende opmerkingen van de Italiaanse regering. Zij heeft er namelijk op gewezen dat volgens de rechtspraak de belastingen kunnen worden gedifferentieerd en dat op bepaalde soorten produkten of groepen producenten lagere tarieven kunnen worden toegepast. Zoals in het arrest van 10 oktober 1978 (zaak 148/77, Hansen, Jurispr. 1978, blz. 1787) werd beklemtoond, kunnen aldus wettige economische en sociale doelen worden nagestreefd, zoals het gebruik van bepaalde grondstoffen, het behoud van de produktie van typische gedistilleerde dranken van hoge kwaliteit of het in stand houden van bepaalde bedrijven. Volgens de meer recente rechtspraak — arrest van 14 januari 1981 (zaak 140/79, Chemial Farmaceutici SpA, Jurispr. 1981, blz. 1) — wordt daarbij voornamelijk vereist dat objectieve criteria, zoals de aard van de grondstoffen of de toegepaste produktieprocédés, in acht worden genomen en behoeft men er verder enkel voor te zorgen dat de nagestreefde economische beleidsoogmerken verenigbaar zijn met het gemeenschapsrecht.

In het licht van deze rechtspraak — aldus de Italiaanse regering — is inderdaad niets tegen de litigieuze onderdelen van de Italiaanse, voor gedistilleerd geldende belastingregeling in te brengen. Wanneer op gedistilleerd uit wijn een lagere belasting drukt dan staat daarbij kennelijk de gedachte voorop de wijnbouw, waar telkens weer produktieoverschotten voorkomen, te steunen. Met behulp van de belastingregeling — en omdat de kosten van bereiding van gedistilleerd uit wijn hoger zijn dan van de bereiding van gedistilleerd uit graan — wordt aldus een stimulans gecreëerd voor het gebruik van bepaalde agrarische produkten, hetgeen dan ook in overeenstemming met het Verdrag moet worden geacht, omdat een dergelijk beleid blijft binnen de beleidsdoelstellingen van artikel 39 (verzekeren van een redelijke levensstandaard voor de landbouwbevolking; stabiliseren van de markten). Voorts kan er volgens deze regering ook geen sprake van zijn, dat de belastingregeling discriminaties aankleven, die volgens de aangehaalde rechtspraak in elk geval zouden moeten worden vermeden. Want wanneer zij de invoer van uit graan bereid gedistilleerd belemmert, dan heeft zij een gelijke uitwerking voor de overeenkomstige binnenlandse produktie die, waar de nodige grondstoffen beschikbaar zijn, wel mogelijk is, doch door de belastingregeling nagenoeg geheel wordt verhinderd.

Tegen deze opvatting heb ik zeer veel bezwaar.

In het arrest van 14 januari 1981 (zaak 148/77, Vinal, Jurispr. 1981, blz. 77), dat handelt over de toelaatbaarheid van belastingfaciliteiten voor bepaalde produkten, wordt bijvoorbeeld ook beklemtoond dat deze faciliteiten eveneens moeten gelden voor geïmporteerde produkten, wanneer zij als gelijksoortige produkten dienen te worden aangemerkt of voldoen aan de criteria van artikel 95, tweede alinea; zulks is, naar is aangetoond, het geval bij whisky en gedistilleerd uit wijn.

Verder is het argument dat belastingfaciliteiten voor gedistilleerd uit wijn om redenen van sociaal en economisch beleid verdedigbaar zijn, reeds aan de orde geweest in voornoemde zaak 169/78 inzake de banderollenbelasting. In het arrest is het Hof niet op dit argument ingegaan en heeft het dit dus stilzwijgend als niet ter zake dienend afgedaan. Dit is echter niet enkel te verklaren — zoals de Italiaanse regering heeft geprobeerd — op grond van het feit dat de banderollenbelasting zo gering was, dat daarmee niet effectief doeleinden van economisch beleid konden worden nagestreefd.

Vooral mag niet uit het oog worden verloren binnen welk feitelijk kader de arresten zijn gewezen in de voornoemde zaken 140/79 en 46/80, waarop de Italiaanse regering zich voor haar standpunt heeft beroepen. Daarin ging het om de belasting van alcohol uit aardoliederivaten enerzijds en om die van alcohol uit landbouwprodukten anderzijds. Terzake werd vastgesteld, dat de verschillende belastingtarieven met name ten doel hadden, het winnen van alcohol uit aardoliederivaten af te remmen, zodat deze grondstof, die moest worden geïmporteerd, eerder voor iets anders zou worden aangewend; tegelijkertijd dienden zij ertoe te leiden, dat de voorkeur zou worden gegeven aan agrarische grondstoffen, in de zin van de communautaire preferentie. Bijgevolg kon worden gezegd, dat aldus een wettig industrieelbeleidsdoel werd nagestreefd, hetgeen niet in strijd is met het gemeenschapsrecht en de eisen van een beleid, waartoe binnen de Gemeenschap is besloten.

In de onderhavige zaak liggen de feiten echter totaal anders. Thans gaat het namelijk enkel om de belasting op alcohol die uit landbouwprodukten wordt gewonnen. Hier worden dan ook geen industriële beleidsáoeleinaen nagestreefd, doch enkel accenten geplaatst in het kader van het landbouwbeleid. De rechtspraak biedt geen aanknopingspunten voor de geoorloofdheid van nationale fiscale maatregelen op dit gebied, en zulks om goede redenen. Ofschoon er geen gemeenschappelijke marktordening voor alcohol bestaat, mag niet uit het oog worden verloren dat de grondstoffen voor de produktie van gedistilleerd, gelijk in casu in geding, produkten zijn die onder gemeenschappelijke marktordeningen vallen, en dat in beide gevallen het probleem van overproduktie bestaat, zij het misschien in verschillende mate. Evenmin mag worden vergeten dat juist voor een van deze produkten — te weten wijn — op communautair vlak regelmatig bijzondere maatregelen worden getroffen om overschotten weg te werken. Met behulp van bijdragen uit het Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw worden telkens weer maatregelen inzake de distillatie van wijnalcohol gesteund. Ik kan me dan ook niet voorstellen dat op dit gebied, waarvoor het Verdrag in beginsel een gemeenschappelijk beleid voorziet, aanvullende nationale fiscale maatregelen geoorloofd zouden kunnen worden verklaard, waardoor onder omstandigheden zou kunnen worden afgeweken van de door de Gemeenschap uitgestippelde koers.

Aan de genoemde arresten die — anders dan de Italiaanse regering wil — in feite niet extensief mogen worden uitgelegd, kunnen geen argumenten worden ontleend voor het onderhavige probleem van de verschillende belasting van gedistilleerd uit graan en gedistilleerd uit wijn. Mitsdien behoeft ook niet dieper te worden ingegaan op het geschilpunt, of met behulp van deze arresten de stelling kan worden onderbouwd, dat het voor de beoordeling van een discriminatie volstaat, dat er een potentiële nationale produktie bestaat. Ik kan het dus laten bij de aan het begin gemaakte opmerkingen met betrekking tot artikel 95, eerste en tweede alinea.

Mitsdien kan op de vragen van het Tribunale te Milaan mijns inziens slechts worden geantwoord:

1. Voor de vraag of produkten gelijksoortig zijn in de zin van artikel 95, eerste alinea, EEG-Verdrag dient als criterium te worden gehanteerd, dat zij uit verbruikersoogpunt soortgelijke eigenschappen bezitten en aan dezelfde behoeften voldoen, dus overwegend voor een gelijk doel worden gebruikt. Een dergelijke gelijksoortigheid brengt noodzakelijkerwijs een gelijke fiscale behandeling met zich mee.

2. Voor de toepassing van artikel 95, tweede alinea, EEG-Verdrag is het voldoende dat de in aanmerking komende produkten tenminste gedeeltelijk, indirect of potentieel met elkaar concureren en zulks bij een of meer economische gebruiksdoeleinden. In zulk een geval mag over ingevoerde produkten slechts een zo hoge belasting worden geheven, dat daarmee de binnenlandse produktie niet wordt beschermd.

3. De heffing van een gedifferentieerde belasting is slechts geoorloofd wanneer deze geschiedt op basis van objectieve criteria, de heffingsmodaliteiten geen discriminatie of protectie opleveren en daarmee economische beleidsdoeleinden worden nagestreefd, die niet indruisen tegen het gemeenschapsrecht.