Hof van Justitie EU 30-06-1982 ECLI:EU:C:1982:248

Conclusie van de advocaat-generaal F. Capotorti

van 30 juni 1982 ^(*)

Mijnheer de President,

mijne beren Rechters,

Het Verwaltungsgericht Frankfurt/Main heeft zich krachtens artikel 177 EEG-Verdrag tot het Hof gewend met de vraag of het met het gemeenschapsrecht verenigbaar is dat de Bondsrepubliek Duitsland kosten in rekening brengt voor warenkeuringen, die zijn verricht ingevolge artikel 10 van verordening (EEG) nr. 1725/79 van de Commissie van 26 juli 1979.

De feiten kunnen kort worden samengevat. Bij beschikking van 30 mei 1980 bracht het Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft te Frankfurt/Main aan de firma Denkavit Futtermittel GmbH, die veevoeder op melkbasis voor kalveren produceert, een bedrag van DM 329,90 in rekening, zijnde de kosten van een in haar bedrijf verrichte controle met het oog op de toekenning van communautaire steun. Nadat Denkavit vruchteloos bezwaar tegen deze beschikking had aangetekend, stelde zij beroep in bij het Verwaltungsgericht ter plaatse. Dat college heeft bij beschikking van 8 juli 1981 de zoeven aangeduide prejudiciële vraag gesteld.

De relevante voorschriften zijn eenvoudig. Het beginsel dat voor in de Gemeenschap geproduceerde en als veevoeder gebruikte ondermelk en mageremelkpoeder communautaire steun wordt verleend, is neergelegd in artikel 10, lid 1, van verordening nr. 804/68 van de Raad van 27 juni 1968. De algemene voorschriften voor de toekenning van deze steun zijn in verordening nr. 986/68 van de Raad van 15 juli 1968 gegeven; in het bijzonder stelt artikel 3, lid 2, de uitbetaling van de steun voor mageremelkpoeder afhankelijk van het bewijs dat het poeder is gedenatureerd of is gebruikt voor de vervaardiging van mengvoeder, terwijl lid 3 van dat artikel iedere Lid-Staat opdraagt „de controle die nodig is om de naleving van de voorschriften van lid 2 te waarborgen” door een overheidsorgaan te laten uitoefenen. Bij verordening nr. 1725/79 van 26 juli 1979 tenslotte stelde de Commissie de uitvoeringsbepalingen vast inzake de toekenning van de steun, en gaf zij in artikel 10 de aard van de controlemaatregelen aan waarmee de bevoegde instanties van de Lid-Staten waren belast; daarbij werd onder meer in lid 2, sub b, bepaald dat de produktieomstandigheden worden nagegaan door onderzoek van de verwerkte grondstoffen en monsterneming, alsmede door controle van de aangevoerde en afgevoerde hoeveelheden produkten en van de boekhouding.

In het Duitse recht is de controleprocedure geregeld bij verordening van 31 mei 1977, vastgesteld krachtens de wet van 31 augustus 1972 tot uitvoering van de gemeenschappelijke ordeningen der markten. Artikel 12 van die verordening schrijft voor dat de kosten van verpak^ king en vervoer van de monsters alsmede van de keuring aan de bevoegde instanties worden vergoed.

De vraag die tot de onderhavige zaak heeft geleid, is klaarblijkelijk onjuist geformuleerd, daar de in artikel 177 EEG-Verdrag voorziene procedure niet is bedoeld om uit te maken of het optreden van een bepaalde Lid-Staat met het gemeenschapsrecht verenigbaar is. Het Hof kan echter, evenals in vele voorafgaande gevallen, uit die onjuiste formulering het werkelijke uitleggingsprobleem van algemeen belang afleiden, namelijk of een Lid-Staat in verband met de controlerende taak die hem bij artikel 10 van verordening nr. 1725/79 van de Commissie is gegeven, al dan niet vrij is van de betrokken onderneming vergoeding van de gemaakte kosten te verlangen.

Na deze verklarende opmerking dient in de eerste plaats te worden onderzocht of de Commissie in verordening nr. 1725/79 de uitvoeringsbepalingen voor de toekenning van de steun zodanig heeft vastgesteld, dat de Lid-Staten daardoor elke mogelijkheid is ontnomen, nog eigen aanvullende of uitvoeringsbepalingen vast te stellen, in het bijzonder wat de controle betreft.

De gemeenschapsregeling is ongetwijfeld op veel punten uitputtend: dit geldt voor de eigenschappen van de voor steun in aanmerking komende produkten (artikel 1 van genoemde commissieverordening juncto artikelen 1 en 2 van 's Raads verordening nr. 986/68 van 15 juli 1968); het denatureringsproces (artikel 3 van de verordening van de Commissie); de omschrijving van het begrip mengvoeder (artikelen 4 en 5 van die verordening) en de levering ervan (artikelen 6 en 7); de voorwaarden waaraan een bedrijf moet voldoen om voor de steun in aanmerking te komen (artikel 8) en deze uitbetaald te krijgen (artikel 9); het object en de technische maatstaven van de aan de Lid-Staat toevertrouwde controle (artikel 10). Aangezien die controle echter een optreden van de nationale overheidsinstanties meebrengt, is het duidelijk dat elke Lid-Staat de bevoegdheid dient te hebben om de noodzakelijke maatregelen te treffen teneinde de formele en procedurele aspecten van dit optreden te regelen (uiteraard zonder in strijd te komen met enig communautair voorschrift).

In de verwijzingsbeschikking wordt evenwel gewag gemaakt van een aan artikel 9, lid 4, van verordening nr. 1725/79 ontleend argument, ten betoge dat de Lid-Staten niet vrij zijn van de ontvangers van de steun vergoeding van de controlekosten te verlangen. Dit voorschrift vestigt in zijn eerste alinea een vermoeden betreffende de niet-inachtneming van de voorschriften der verordening, en bepaalt dan in de tweede alinea dat de met de controle belaste instantie op verzoek van de betrokkene „een speciaal onderzoek (instelt), waarvan de kosten ten laste komen van de betrokkene”, ten bewijze dat de overtreding geringer van omvang is dan uit het vermoeden voortvloeit. Volgens Denkavit moet uit het feit, dat in artikel 10 een bepaling als die van genoemd artikel 9, lid 4, tweede alinea, ontbreekt, worden afgeleid dat de Lid-Staten de kosten voor de normale controles niet aan de betrokken ondernemingen in rekening mogen brengen.

De Commissie brengt hiertegen in dat deze redenering a contrario alleen steek houdt, indien men meent dat een element van een uitzonderingsbepaling (artikel 9, lid 4) eveneens zou moeten voorkomen in het voorschrift inzake de algemene controleregeling. Uitzonderingsbepalingen lenen zich in werkelijkheid noch voor uitbreiding bij wijze van analogie, noch voor argumentering a contrario. Het feit dat de Commissie heeft gemeend in artikel 9, lid 4, uitdrukkelijk te moeten vastleggen dat de kosten van het daarin voorziene speciale onderzoek moeten worden gedragen door de onderneming die erom verzoekt, sluit dus niet uit dat elke Lid-Staat bij de uitvoering van het door artikel 5 ingestelde controlestelsel de vrijheid heeft, de desbetreffende kosten al dan niet op de belanghebbenden af te wentelen Uit het stilzwijgen van de verordening op dit punt mag niet worden afgeleid dat zulks buiten de discretionaire bevoegdheid van de Lid-Staten valt, en evenmin dat de Commissie hen stilzwijgend de mogelijkheid heeft willen onthouden vergoeding te verlangen.

Laten wij thans bezien of het in rekening brengen aan de ondernemingen van de kosten van de verplichte controles ertoe kan leiden, dat de gemeenschappelijke prijzen van de betrokken produkten wijziging ondergaan, en daarmee het met de steun beoogde doel — door de verwijzende rechter omschreven als het garanderen van de richtprijs — in gevaar komt. Het Verwaltungsgericht verwees in dat verband naar het arrest van het Hof van 23 januari 1975 in zaak 31/74, Galli (Jurispr. 1975, blz. 47, zie in het bijzonder r.o. 15), waarin is overwogen dat „een nationale regeling die ertoe leidt dat ... de ... prijsvorming wordt gewijzigd” onverenigbaar is met de bepalingen van een gemeenschappelijke marktordening, die in een prijsregeling in dezelfde sector voorziet. Dat beginsel zou moeten gelden voor elke nationale maatregel die, zij het slechts zijdelings, de vorming van de gemeenschappelijke prijzen belemmert, zoals in casu het geval zou zijn omdat door de verplichte vergoeding van de controlekosten het bedrag van de steun uiteindelijk wordt verminderd met het bedrag van die kosten.

De verwijzende rechter heeft daarentegen in twijfel getrokken of de door het Hof in het arrest van 30 november 1978 (zaak 31/78, Bussone, Jurispr. 1978, blz. 2429, zie met name r.o. 14-16) aangelegde maatstaf op het onderhavige geval toepassing kan vinden. In die zaak had het Hof te beslissen over bepaalde aspecten van de gemeenschappelijke marktordening in de sector eieren; het stelde vast dat de communautaire regeling over de wijze van financiering van de aan de controle verbonden kosten zweeg, en kende de Lid-Staten de bevoegdheid toe, een vergoeding te vragen voor de afgifte van de etiketten; het stelde daarbij wel de voorwaarde dat die bevoegdheid op zodanige wijze werd uitgeoefend dat het doel van de communautaire voorschriften niet in gevaar zou komen.

Mij dunkt dat voor het ter discussie staande punt inderdaad geen beroep op het arrest-Bussone kan worden gedaan, gezien het verschil tussen de marktordening voor eieren, die geen prijsregeling kent en de marktordening voor melk die wel een gemeenschappelijk prijsstelsel omvat. Maar ik acht een beroep op het in het árrest-Galli neergelegde beginsel eveneens onjuist. In dat arrest immers — waarvan de draagwijdte beter en duidelijker werd omschreven in de latere arresten-Tasca en SADAM (Jurispr. 1976 blz. 291 en 323) — ging het om een wijze van overheidsingrijpen die door een rechtstreekse invloed op de prijsvorming werd gekenmerkt, aangezien ieder voornemen tot prijswijziging van de belangrijkste produktie- en verkoopondernemingen voor een periode van zestig dagen na de kennisgeving daarvan aan de bevoegde autoriteiten werd „bevroren”, en de autoriteiten bovendien de mogelijkheid hadden, zich binnen die termijn tegen de wijziging te verzetten.

In casu daarentegen heeft het feit dat de controlekosten aan de producenten van veevoeder worden doorberekend geen enkele invloed op hun vrijheid de desbetreffende prijzen te bepalen. Weliswaar wordt de hoogte van de steun verminderd ten belope van het bedrag van die controlekosten, doch men dient voor ogen te houden dat naar de berekeningen van de Commissie het negatieve effect van die kosten op de hoogte van de steun tot 0,018 % is beperkt. Denkavit betwist de berekening van de Commissie met betrekking tot de onderhavige partij produkten niet, maar relateert de controlekosten liever aan de gedurende een jaar ontvangen steun en komt zo tot een negatief effect van 0,13 %. Ik meen dat zulk een geringe belasting geen merkbare invloed op de prijsvorming kan hebben, en evenmin de verwezenlijking van het doel van de steun in gevaar kan brengen.

De Duitse rechter heeft zich voorts afgevraagd of het feit dat van alle Lid-Staten alleen de Bondsrepubliek Duitsland de controlekosten ten laste van de ondernemers brengt, niet een schending betekent van het gelijkheidsbeginsel, neergelegd in artikel 40, lid 3, van het Verdrag. Zoals bekend, bepaalt dit artikel dat de gemeenschappelijke marktordening „elke discriminatie tussen producenten of verbruikers van de Gemeenschap (moet) uitsluiten”. Het verbiedt evenwel niet dat er in het kader van de toepassing der gemeenschappelijke regelen verschillen in behandeling blijven bestaan die zijn te wijten aan de uiteenlopende rechtsstelsels van de Lid-Staten.

Wij weten dat de uitvoering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, en in het bijzonder het stelsel van marktinterventie, in handen van de nationale autoriteiten is gelegd, en dat in verband met die uitvoering de ondernemingen rechtstreeks rechtsbetrekkingen met de autoriteiten aangaan. Het logisch gevolg van dit stelsel is dat, wanneer harmonisatie van alle betrokken sectoren van het nationale recht ontbreekt (men denke aan de talrijke voorschriften terzake van het overheidsoptreden, de overeenkomsten met de overheid, de beroepsmogelijkheden van de burger, enz.) bepaalde verschillen in behandeling tussen ondernemingen van de ene en van de andere Lid-Staat mogelijk blijven en verenigbaar met het gemeenschapsrecht moeten worden geacht, omdat zij optreden in het kader van een regeling waarin de discretionaire bevoegdheid van de nationale overheid nog is terug te vinden. Met andere woorden, voor zover de communautaire autoriteiten het noodzakelijk of doelmatig achten bij de uitvoering van de communautaire interventieregelingen gebruik te maken van de medewerking van de nationale autoriteiten en hun daarbij de vrijheid laten sommige aspecten in verband met de toepassing van de gemeenschappelijke regels zelf te regelen, kunnen er marginale verschillen in behandeling van de ondernemers in de onderscheiden Lid-Staten bestaan, doch daardoor wordt het genoemde non-discriminatiebeginsel niet geschonden. De oorzaak — en de rechtvaardiging — van die verschillen is gelegen in de omstandigheid dat het onmogelijk of ondoelmatig is, de werking van de gemeenschappelijke ordening in haar geheel door een regeling van gemeenschapsrecht te laten beheersen of afhankelijk te stellen van een volledige harmonisatie van de interne rechtsstelsels in alle sectoren die bij de toepassing van de communautaire voorschriften een rol spelen.

Tenslotte lijkt de verwijzende rechter geneigdj in de onderhavige zaak uit te gaan van het beginsel dat de Lid-Staten voor controle alleen rechten kunnen heffen als het gaat om prestaties, die als aan de betrokkene verleende diensten kunnen worden beschouwd. Het Hof heeft dit beginsel inderdaad aanvaard met betrekking tot artikel 9 EEG-Verdrag, en wel toen er uitlegging moest worden gegeven aan het begrip heffingen van gelijke werking als douanerechten, die uiteraard op waren worden toegepast, omdat zij de grens overschrijden. Men zou nu volgens de verwijzende rechter uit bovengenoemd arrest-Bussone, inzonderheid uit de vergelijking van r.o. 34 en 35 met de conclusie van advocaatgeneraal Reischl in die zaak, kunnen afleiden dat dat beginsel een ruimere strekking heeft. Ten aanzien van de rechtvaardiging van de door een Lid-Staat geëiste betaling voor het beschikbaar stellen van banderollen en etiketten die door de communautaire bepalingen voor de verkoop van eieren worden voorgeschreven, overwoog het Hof in dat arrest namelijk onder meer (r.o. 34) : „dat het evenmin is uitgesloten dat in dit geval de kosten van het drukken en-verdelen van de banderollen en etiketten, alsmede die welke noodzakelijk zijn voor de uitvoering van de in de basisverordeningen voorgeschreven bijzondere controles, worden aangemerkt als een aan de gebruiker bewezen dienst die de toepassing van een geldelijke last kan rechtvaardigen, mits deze de werkelijke kosten van het betrokken controlestelsel niet te boven gaat”. Leest men in deze passage het gestelde beginsel dat de door de staat opgelegde geldelijke last met een aan de gebruiker bewezen dienst moet corresponderen, dan kan men geredelijk tot de slotsom komen dat de in casu voorziene last onwettig is, aangezien de ingevolge verordening nr. 1725/79 van de Commissie verrichte controles bezwaarlijk zijn aan te merken als de verlening van een dienst aan de individuele ondernemer. Ook al vormen die controles een voorwaarde voor het ontvangen van de steun, hetgeen een belang van elke onderneming afzonderlijk is, zij vinden hun grondslag in het algemeen belang dat de voorschriften waaraan de communautaire steunverlening is onderworpen, worden nageleefd.

De in de verwijzingsbeschikking gevolgde redenering kan niettemin om tweeërlei reden niet worden aanvaard. In de eerste plaats dient het criterium, dat een geldelijke last alleen gerechtvaardigd is voor zover daartegenover een door de staat verleende dienst staat, weliswaar strikte toepassing te vinden teneinde het vrije verkeer van goederen — een der pijlers van de gemeenschappelijke markt — te waarborgen, doch er is geen reden de werking van dat criterium uit te breiden tot de kosten van controles op bepaalde produkten, welke niet in verband met de in- of uitvoer daarvan worden verricht, maar enkel om te waarborgen dat communautaire steun op de juiste wijze wordt toegekend. Ik merk hierbij nog op dat de door Denkavit aangevoerde omstandigheid, dat de hoogte van de onderhavige steun en die van de communautaire uitvoerrestituties in wezen gelijk zijn, mij irrelevant lijkt. In de tweede plaats blijkt uit de bewoordingen van de aangehaalde passage in het arrest-Bussone, dat het Hof slechts de mogelijkheid uitsprak dat de litigieuze kosten verband hielden met een aan de gebruiker bewezen dienst, doch daaraan stellig niet de betekenis heeft gehecht van een beginsel dat bij de beantwoording van de destijds onderzochte vraag een rol zou kunnen spelen.

Zoals uit r.o. 26 blijkt ging het toen om de vraag of aan de rechtstreekse toepasselijkheid van de uit te leggen verordeningen afbreuk werd gedaan „door de vaststelling van nationale normen die — hoewel voorgevend de betrokken verordeningen uit te voeren — verdere voorwaarden stellen, bijvoorbeeld dat aanmaak en verdeling van banderollen en etiketten is voorbehouden aan de overheid en dat afgifte ervan afhankelijk is van de betaling van een vergoeding”. Het antwoord van het Hof berustte in wezen op twee, in r.o. 32 en 36 neergelegde gronden: enerzijds het feit dat de betrokken verordening het aan de Lid-Staten overliet „zelf de wettelijke, bestuursrechtelijke en financiële maatregelen te nemen die noodzakelijk zijn voor een daadwerkelijke toepassing van de bepalingen van de verordening”; anderzijds de overweging dat de nationale uitvoeringsvoorschriften aan de doelstellingen van de communautaire regeling beantwoordden hoewel zij nadere voorwaarden bevatten, en dat zij betaling van een vergoeding eisten die niet onevenredig was aan de kosten van het controlestelsel.

Na deze verduidelijking kan het thans behandelde probleem aan 's Hofs gedachtengang in het arrest-Bussone worden getoetst (ook al kon wegens het geconstateerde onderscheid tussen de in dat arrest uitgelegde regeling en die welke in casu aan de orde is, niet zonder meer aan genoemd arrest het antwoord op de vraag van de rechter te Frankfurt/Main worden ontleend). Men kan dan stellen dat aan de rechtstreekse toepasselijkheid van verordening nr. 1725/79 geen afbreuk wordt gedaan indien een Lid-Staat vergoeding van de controlekosten eist, aangezien de regeling in de verordening betreffende de aan de Lid-Staten opgedragen controles niet uitsluit dat de Lid-Staten nadere administratieve of procedurele uitvoeringsbepalingen kunnen vaststellen, die met het doel van de communautaire regeling verenigbaar zijn. Aangaande die verenigbaarheid is tenslotte naar analogie van hetgeen het Hof in r.o. 35 van het arrest-Bussone heeft overwogen, het volgende op te merken: de omstandigheid dat de uitbetaling van de steun afhankelijk wordt gesteld van de betaling door de steun genietende onderneming van een geldelijke last, die evenredig is aan de normale kosten van de door de nationale instanties verrichte controles (en een zeer gering effect heeft op de hoogte van de steun), levert geen verstoring van de gemeenschappelijke marktordening op.

Op bovenstaande gronden concludeer ik dat het Hof op de door het Verwaltungsgericht Frankfurt/Main bij beschikking van 8 juli 1981 gestelde prejudiciële vraag antwoorde, dat het gemeenschapsrecht zich niet ertegen verzet dat een Lid-Staat van de betrokken onderneming vergoeding vraagt van de kosten van warenkeuringen die zijn verricht ingevolge artikel 10 van verordening nr. 1725/79 van de Commissie van 26 juli 1979, mits het gevraagde bedrag evenredig is aan de normale kosten van dergelijke controles en een minimaal effect heeft op de hoogte van de steun.