Hof van Justitie EU 06-05-1982 ECLI:EU:C:1982:144

Omvang van de werkelijke of de te verwachten invoer

De statistiek van de invoer uit Taiwan geeft de volgende ontwikkeling te zien: 15 808 ton in 1974, 18 174 ton in 1975, en 7 830,8 ton in 1976.

In 1976 was de totale aanvoer dus gedaald tot ongeveer 40 % van die van net jaar daarvoor, In het verkoopseizoen 1975/1976 was de laatste vrijgegeven partij op 1 april 1976 in Taiwan verkocht en vrijgegeven. Afgezien van een restantvoorraad van ongeveer 350 ton kon Taiwan geen champignonconserven meer leveren tot de nieuwe oogst in december, waarvan de eerste import in februari/maart plaatsvindt.

Met betrekking tot Korea geeft de invoerstatistiek het volgende beeld te zien: 6 102,5 ton in 1974, 2 698,9 ton in 1975, en 1 898 ton in 1976.

In de eerste helft van 1976 begon zich een sterke teruggang af te tekenen in de omvang van de leveringen. Van offertes uit Korea was al vanaf juni 1976 geen sprake meer.

De statistiek betreffende de invoer uit de Volksrepublik China vertoont het volgende beeld: 21 568,4 ton in 1974, 16 291,4 ton in 1975, en 16 183,7 ton in 1976. De Volksrepubliek leverde in 1976 ongeveer evenveel als in 1975.

Doordat de derde landen niet meer konden leveren, hadden sommige importeurs zelfs moeite de hun voor het derde en vierde kwartaal van 1976 verleende vergunningen volledig te benutten.

Daarmee staat vast dat tenminste sinds 1 juli 1976 er op grond van de invoer geen strake meer kon zijn van dreigende ernstige verstoringen. In feite bestond die dreiging al sinds 1 maart 1976 niet meer.

Beschikbare hoeveelheden op de markt van de Gemeenschap

Destijds kwam op de markt van de Gemeenschap alleen Frankrijk als leverancier in aanmerking. Nederland produceerde hoofdzakelijk als specialiteit glazen met derdekeus-champignons. Tot februari 1977 kreeg Wünsche geen offertes van Franse leveranciers. Andere Duitse groothandelaren kregen pas voor het tweede en derde kwartaal van 1977 offertes uit Frankrijk. Bovendien waren er al sinds 1976 knelpunten in de continue bevoorrading vanuit Frankrijk.

Uit dit alles blijkt dat, althans in de periode 1 juli 1976-31 december 1976, op de markt van de Gemeenschap geen, of in ieder geval onvoldoende champignons beschikbaar waren.

Prijzen voor inheemse produkten op de markt van de Gemeenschap

In juli/augustus 1976 waren de prijzen ca. 90 tot 100 % hoger dan in juli/augustus 1974. Voor de Duitse markt leidde de in 1974 ingestelde vrijwaringsmaatregel dus tot iets wat eigenlijk niet bedoeld kon zijn, namelijk een buitensporige stijging van de prijzen voor in de Gemeenschap geproduceerde champignonconserven. In juni/juli 1976 waren de prijzen met ongeveer 30 % gestegen ten opzichte van de prijzen in november/december 1975. Op deze buitensporige prijsstijgingen had men moeten reageren met een snelle intrekking van de vrijwaringsmaatregelen.

Prijzen van produkten uit derde landen op de markt van de Gemeenschap

Ook de prijzen van produkten uit derde landen zijn in 1976 zowel ten opzichte van 1974 als van 1975 gestegen. Champignonconserven uit Taiwan waren ten dele 80 % duurder dan in 1974. Vergeleken met 1975 moet worden uitgegaan van een prijsverhoging van ongeveer 40 %. Taiwan heeft namelijk op verzoek van de Commissie de prijzen voor de toegewezen hoeveelheden voor het eerste kwartaal van 1976 met 15 % verhoogd en later zijn de prijzen nog eens officieel met 25 % verhoogd. De Koreaanse en Chinese producenten van champignonconserven hebben dit voorbeeld gevolgd.

Nu er geen ernstige verstoring was of dreigde, konden ook de op de producenten betrokken doelstellingen van artikel 39, lid 1, sub a-e, EEG-Verdrag niet in gevaar worden gebracht. Daarentegen heeft de Commissie wel in strijd gehandeld met de op de consumenten betrokken doelstellingen van artikel 39, lid 1, sub d en e, EEG-Verdrag: de voorziening van de consumenten met champignonconserven is niet veilig gesteld en evenmin konden de consumenten deze conserven tegen redelijke prijzen aanschaffen.

De Commissie had zich moeten beperken tot het nastreven van de doelstellingen van artikel 39 EEG-Verdrag. Door evenwel de vrijwaringsmaatregelen ook nog na 1 juli 1976 te handhaven, heeft zij een eenzijdig protectionistisch beleid ven gunste van de Franse champignonkwekers en champignonconservenindustrie gevoerd, dat niet meer door artikel 39 EEG-Verdrag werd gedekt.

Zelfs wanneer men de Commissie een ruime beoordelingsvrijheid toestaat bij de toepassing van artikel 7 van verordening nr. 1927/75 in het kader van de artikelen 39 en 40 EEG-Verdrag en van verordening nr. 1928/75, is het duidelijk dat zij deze vrijheid in casu heeft misbruikt. Er was in ieder geval sinds 1 juli 1976 geen sprake meer van omstandigheden die zelfs maar aan één van de beoordelingscriteria van artikel 1 van verordening nr. 1928/75 beantwoordden.

De vrijwaringsmaatregelen hadden moeten worden ingetrokken op het moment waarop de verstoringen van de markt waren opgeheven. Wünsche verwijst hiervoor naar de vierde overweging van de considerans en artikel 7, lid 1, van verordening nr. 1927/75, en naar de eerste overweging van de considerans en artikel 2, lid 2, van verordening nr. 1925/73.

De Commissie kon aan voornoemd beginsel geen recht doen door het mogelijk te maken dat de in de aanvragen genoemde hoeveelheden tot 70 % respectievelijk 100 % werden uitgeput. Door een snelle opheffing van de vrijwaringsmaatregelen hadden ongewenste bijwerkingen vermeden moeten worden. Voor verzoekster was het voornaamste nadeel, dat zij, bij gebreke van voldoende eigen vergunningen, vergunningen van andere bedrijven moest overnemen om de waren te kunnen invoeren.

2. De Commissie stelt, dat haar optreden moet worden getoetst in het licht van de situatie ten tijde van de vaststelling van de vrijwaringsmaatregelen (vgl. arrest van 5 mei 1981, zaak 112/80), Dürbeck, Jurispr. 1981, blz. 1095, r.o. 24). Zij meent bij de beoordeling van het economisch gebeuren over een grote discretionaire bevoegdheid te beschikken. Het staat haar vrij ook met andere dan de in artikel 1 van verordening nr. 1928/75 genoemde aspecten rekening te houden. Weliswaar moet zij in het bijzonder met deze aspecten rekening houden*, maar zij kan reeds maatregelen nemen zodra ook maar één van de indicatoren op een ernstige verstoring wijst. Verder moet zij de getroffen maatregelen beperken of intrekken wanneer zij niet meer strikt noodzakelijk zijn. De constateringen van Wünsche kloppen niet met het beeld dat de Commissie vóór de vaststelling van de litigieuze maatregel had van de marktsituatie. De feitelijke ontwikkelingen op de markt hebben de juistheid van de eerdere beoordeling van de Commissie bevestigd.

Vervolgens gaat de Commissie na, of ten tijde van de vaststelling van de litigieuze verordening was voldaan aan de voorwaarden van artikel 1 van verordening nr. 1928/75.

Omvang van de werkelijke of de te verwachten invoer

Afgaande op de gegevens van het Statistische Bundesamt bedroeg de import uit derde landen in de Bondsrepubliek vóór 1972 omstreeks de 20 000 ton per jaar; in 1973 was dit 37 633 ton en in het eerste halfjaar van 1974 20 434 ton. De op 30 augustus 1974 getroffen vrijwaringsmaatregelen hehben niet kunnen verhinderen dat in 1974 44 140 ton is ingevoerd en in 1975 37 340 ton. In 1976 begonnen de maatregelen effect te sorteren: in dat jaar werd 26 797 ton ingevoerd. De Commissie is ervan overtuigd, dat de invoer in 1976 even hoog zou zijn geweest als in 1974, indien zij de maatregelen voor het derde en vierde kwartaal had opgeheven. De bereikte stabilisering werkte door in het volgende jaar (invoer 29 905 ton), doch in mei 1978 maakte een nieuwe plotselinge stijging van aanvragen voor een totale invoer van 40 914 ton opnieuw vrijwaringsmaatregelen noodzakelijk.

Beschikbare hoeveelheden op de markt vande Gemeenschap

De Commissie bespreekt de voorraadsituatie in de belangrijkste leverantielanden, Frankrijk en Nederland, waarbij zij zich voor Frankrijk baseert op de statistische gegevens van de Association nationale interprofessionnelle des Fruits et Légumes transformés. In Frankrijk bedroegen de maximum voorraden in 1974 19 900 ton, hetgeen niet veel meer was dan in de jaren daarvoor. In 1975 bereikten de voorraden met 24 726 ton hun grootste omvang in deze jaren. Ten gevolge van de vrijwaringsmaatregelen waren de voorraden eind juni 1976 tot 8 306 ton geslonken. Tegen het einde van 1976 konden de vrijwaringsmaatregelen, gezien de beschikbare voorraden, die niettemin in oktober nog 5 445 ton en in december 4 110 ton bedroegen, worden versoepeld, respectievelijk per 1 januari 1977 worden opgeheven. In de volgende twee jaar bleven de voorraden in Frankrijk op een niveau tussen 5 000 en 10 000 ton en zijn zij dus nietteruggekomen op het peil van vóór 1974.

In Nederland bedroegen de voorraden begin 1976 omstreeks 4 500 ton en midden 1976 3 000 ton. Tegen eind 1976 waren zij geslonken tot omstreeks 2 000 ton.

De Commissie concludeert hieruit, dat de in juni 1976 bekende voorraadcijfers niet wezen op een schaarste op de markt. Zelfs eind 1976 was er op de markt van de Gemeenschap nog meer dan 6 000 ton voorradig.

Prijzen voor de inheemse produkten

Volgens de gegevens van de Commissie lag in Frankrijk de kostprijs van een Vi kg-blik eerstekeus-champignons tot midden 1974 tussen DM 1,30 en DM 1,40. Onder druk van de produkten uit derde landen, die in 1974 op de markt kwamen, daalde de marktprijs tijdelijk tot DM 1,15 — 1,20 — 1,25, om vervolgens, onder vigeur van de vrijwaringsmaatregelen, aan het eind van 1975 weer op te klimmen tot DM 1,45. Tot juni 1976 was de prijs DM 1,45 à 1,50. Gezien de aanhoudende druk op de markt van grote hoeveelheden produkten uit derde landen, was er voor dé Commissie destijds nog geen aanleiding geweest om de vrijwaringsmaatregelen volledig op te heffen, doch wel om ze in verband met de duidelijke prijsstijging te versoepelen. De tot eind 1976 geboden mogelijkheid, om 70 % respectievelijk 100 % van de in 1973 geïmporteerde referentiehoeveelheid in te voeren, leidde tenslotte vóór eind 1976 tot een verdere prijsstijging. De door het Duitse bureau voor de statistiek berekende gemiddelde prijzen op de Duitse markt hadden achteraf de juistheld van de door de Commissie representatief geachte prijzen bevestigd. Een stijging van het prijsniveau binnen de Gemeenschap beantwoordde aan de doelstelling van de getroffen vrijwaringsmaatregelen.

Terwijl de gemiddelde prijs op de Duitse markt voor importen uit Frankrijk tot 1971 altijd boven DM 1,70 per 1/2 kg had gelegen, was het prijsniveau in de jaren 1972-1975 tot beneden DM 1,50 gedaald. De met name sinds 1973 op de markt gebrachte produkten uit derde landen verhinderden aanvankelijk een normalisering van de prijzen. Uit de statistiek blijkt dat na de opheffing van de vrijwaringsmaatregelen in de jaren 1977-1979 weer gemiddelde prijzen van DM 2,13, DM 1,89 en DM 1,98 konden worden bereikt.

Een prijsstijging van 90 tot 100 % ten opzichte van de prijzen van 1974, die verzoekster in het hoofdgeding meent te moeten constateren, vindt geen bevestiging in de gegevens van de Commissie en evenmin in die van het Duitse bureau voor de statistiek, dat voor 1974 een gemiddelde prijs van DM 1,31 per 1/2 kg aangeeft en voor 1976 een prijs van DM 1,81 per 1/2 kg, hetgeen neerkomt op een stijging van 38 %.

Prijzen voor produkten uit derde landen

De medio 1974 aan de Commissie meegedeelde prijzen voor champignonconserven uit de belangrijkste derde landen, namelijk Taiwan, de Volksrepubliek China en Zuid-Korea, daalden tijdelijk tot 1,20 DM en vervolgens tot ongeveer DM 1,10. Daarmee lagen de aanbodprijzen omstreeks 20 tot 30 % beneden de kostprijs van de gemeenschapsindustrie, met het gevolg dat de prijzen van de communautaire produktie instortten.

Medio 1976 lagen de prijzen van de produkten uit derde landen nog steeds omstreeks 10 % beneden de communautaire kostprijs. Handhaving van de vrijwaringsmaatregelen was derhalve noodzakelijk. De gemiddelde prijs over het gehele jaar 1976 lag aanzienlijk lager dan de gemiddelde prijs voor produkten uit de Gemeenschap, ook al tekende zich tegen het eind van het jaar een zekere nivellering af. Deze ontwikkeling zou door een eerdere opheffing van de vrijwaringsmaatregelen weer in gevaar zijn gebracht. Het min of meer gelijke prijsniveau dat voor 1977 was bereikt, was onder meer te danken aan de prijsdiscipline van de derde landen.

Op grond van het voorgaande stelt de Commissie voor, de vraag van het Bundesverwaltungsgericht te beantwoorden als volgt:

„Bij onderzoek van de gestelde vraag is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van de verordeningen (EEG) nrs. 2107/74, 1412/76 en 2284/76 van de Commissie kunnen aantasten.”